Những nội dung có thể tham khảo từ pháp luật về khiếu nại của cộng hòa Pháp

55 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË I. Một số nội dung của pháp luật khiếu nại Cộng hòa Pháp 1. Khiếu nại được coi là một bộ phận của hoạt động hành chính Trong cách tiếp cận của pháp luật thực định cũng như của các luật gia Pháp, khiếu nại dường như là hoạt động gắn liền với quản lý hành chính. Người Pháp có câu ngạn ngữ: Phán xét hoạt động hành chính hãy còn là thực hiện hoạt động hành chính. Do vậy, hành chính - tài phán (bao gồm cả khiếu nại) vẫn được coi như một phần của hoạt động hành chính - quản lý. Từ quan điểm này nảy sinh một số hệ quả như: thứ nhất, pháp luật về khiếu nại hiếm khi được quy định thành lĩnh vực riêng mà thường được điều chỉnh chung trong các quy trình thủ tục hành chính quản lý, ví dụ như trong các đạo luật về NHÛÄNG NÖÅI DUNG COÁ THÏÍ THAM KHAÃO TÛÂ PHAÁP LUÊÅT VÏÌ KHIÏËU NAÅI CUÃA CÖÅNG HOÂA PHAÁP Nguyễn Hoàng Anh* * PGS, TS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Thông tin bài viết: Từ khoá: khiếu nại; pháp luật Cộng hòa Pháp; luật hành chính so sánh. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 07/02/2017 Biên tập: 12/04/2017 Duyệt bài: 16/04/2017 Article Infomation: Keywords: complaint; French law; comparative administrative law. Article History: Received: 07 Feb. 2017 Edited: 12 Apr. 2017 Approved: 16 Apr. 2017 Tóm tắt: Là quốc gia có nền hành chính lâu đời và khoa học luật hành chính rất phát triển, pháp luật về khiếu nại ở Cộng hòa Pháp được thể hiện không chỉ qua văn bản pháp luật mà bằng cả hệ thống án lệ đồ sộ của tòa hành chính. Bài viết tóm tắt những đặc trưng cơ bản nhất trong pháp luật khiếu nại của Cộng hòa Pháp. Trên cơ sở nghiên cứu và đối chiếu giữa pháp luật Cộng hòa Pháp với pháp luật khiếu nại hiện hành của Việt Nam, bài viết nêu một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của giải quyết khiếu nại - thông qua các biện pháp như hướng dẫn thủ tục khiếu nại, xác định và phân định trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và sự minh bạch. Abstract: As a country having a long tradition of administration science and developed administration law, law on complaint of France is constituted not only in written legislation, but also in a massive system of case-law adopted by local administrative courts. This paper summarizes the most typical characteristics of French law on complaint. By doing comparative analysis of the laws on complaint of France and Vietnam, the author proposed some recommendations aimed at improving the efficiency of the mechanism for complaint settlement of Vietnam, which relate to the aspects of transparence in providing complaint procedures, task identification and assignment among state bodies responsible for complaint settlement. 56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË nghĩa vụ nêu lý do trong quyết định hành chính; trong các đạo luật về mối quan hệ giữa người dân và cơ quan hành chính, v.v.. thứ hai, thủ tục khiếu nại không là bắt buộc. Không phải tất cả mọi vụ kiện hành chính đều bắt buộc phải được khiếu nại trước. Người dân hoàn toàn có thể không cần thực thi thủ tục khiếu nại; họ có thể đưa đơn kiện thẳng ra tòa hành chính. Tuy nhiên, trong trường hợp người dân khiếu nại thì thời hạn giải quyết vụ việc của họ sẽ được kéo dài hơn, do được tính thời hiệu thêm 2 tháng sau khi khiếu nại; thứ ba, dù có khiếu nại hay không, việc này không ảnh hưởng đến quyền khởi kiện vụ án hành chính của người dân. Tòa án luôn là con đường tối cao và cơ bản để giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa công dân và công quyền. Cũng như trong pháp luật thực định, trong khoa học pháp lý, nghiên cứu về khiếu nại cũng chiếm vị trí không mấy quan trọng trong luật hành chính. Các giáo trình, các chuyên khảo về luật hành chính không có chương riêng, phần riêng về khiếu nại; thậm chí không đề cập đến vấn đề này. Trong khoa học luật hành chính, khiếu nại cũng chỉ được nghiên cứu như là một bộ phận rất nhỏ nằm trong phần thời hiệu của tố tụng hành chính (nếu có) mà thôi. Thủ tục khiếu nại nếu được nghiên cứu trong các công trình khoa học thì chủ yếu là nằm trong phần viết về mối quan hệ giữa cơ quan hành chính - người dân: cùng với nghĩa vụ thông báo các công việc của chính quyền, thông tin hành chính thì cơ quan hành chính có nghĩa vụ giải quyết các khiếu nại của người dân. Giải quyết khiếu nại được coi là một bước trên con đường thực thi thủ tục hành chính. 2. Hình thức, đối tượng, thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại Không phải là con đường chủ đạo không có nghĩa là pháp luật Pháp không coi trọng con đường khiếu nại. Khiếu nại là con đường “truyền thống” để giải quyết những vấn đề phát sinh trong hoạt động hành chính. Các luật gia Pháp cho rằng, từ xa xưa, Nhà vua và sau này là chính quyền dân chủ đều mong muốn giám sát việc thực thi mệnh lệnh của mình bởi các cơ quan dưới quyền. Sự ra đời của khiếu nại và giải quyết khiếu nại nhắm đến hai mục tiêu: nhằm tạo điều kiện cho người dân bảo vệ quyền, lợi ích của họ, mặt khác là cơ hội cho cơ quan hành chính giám sát hoạt động của mình1. Bởi vậy, thủ tục khiếu nại được quy định rộng mở và hết sức dễ dàng cho người dân, biểu hiện như sau: Các hình thức khiếu nại Cũng như các quốc gia khác, ở Pháp cũng luôn tồn tại hai loại hình khiếu nại: khiếu nại hành chính lần đầu (les recours gracieux) trong đó người dân trực tiếp gửi yêu cầu lên cơ quan hành chính đã ra quyết định hành chính; và khiếu nại hệ cấp (les re- cours hiérarchiques), đây là loại khiếu nại được gửi lên cơ quan cấp trên của cơ quan hoặc người đã ra quyết định hành chính. Ngoài hai loại khiếu nại này, pháp luật còn cho phép mở các con đường khác để người dân khiếu nại lại quyết định hành chính: - Người dân cũng có thể thực hiện việc khiếu nại đến cơ quan giám hộ hành chính và yêu cầu cơ quan giám hộ hành chính hủy quyết định của cơ quan hành chính dưới quyền do cơ quan đó giám sát. - Người dân ở địa phương có thể gửi 1 “Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE (Preface de Guy BRAIBANT), Group Imprimeria National, France 2000, p.160. 57 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË đơn đến tỉnh trưởng để yêu cầu tỉnh trưởng gửi ngay quyết định của cơ quan chính quyền địa phương ra tòa hành chính2. - Mặt khác, tồn tại khả năng mở các con đường khác: thỏa thuận; hòa giải; hoặc có thể chuyển ra trọng tài3. Đây là các mô hình giải quyết tranh chấp thay thế, có ưu điểm lớn trong việc giảm tải gánh nặng cho tòa; tiết kiệm thời gian và tiền bạc cho các bên. - Luật của Cộng hòa Pháp cũng cho phép người dân yêu cầu Chánh án Tòa hành chính thực hiện một lệnh cưỡng chế khi chưa cần khởi kiện nhằm khắc phục hậu quả do các quyết định hành chính sai trái mang lại4. - Từ năm 1973, người dân có thêm một con đường mới: đó là khả năng gửi khiếu nại lên Mediateur - Pháp quan hòa giải. Pháp quan hòa giải được bổ nhiệm bởi Nội các (Hội đồng Bộ trưởng) với nhiệm kỳ 6 năm, có thẩm quyền điều tra và can thiệp vào các hoạt động hành chính, đưa ra các lập luận không chỉ dựa trên pháp luật mà còn dựa trên cả công lý, lẽ công bằng. Tiến trình này có một ràng buộc đặc biệt, đó là người dân cần gửi đơn qua một nghị sĩ để có thể chuyển đến Pháp quan hòa giải. - Và cuối cùng, từ năm 1977, một hình thức khiếu kiện hành chính đặc biệt khác ra đời: đó là khả năng khiếu nại lên các cơ quan hành chính độc lập. Các cơ quan này được lập ra trong những lĩnh vực khá đặc thù: về phương tiện truyền thông, về tiếp cận hồ sơ hành chính v.v.. nhằm bảo vệ quyền công dân, quyền của người sử dụng dịch vụ trong các lĩnh vực đó. Các cơ quan này gây áp lực nhất định lên cơ quan hành chính theo hướng hoạt động cần công khai, minh bạch và chịu trách nhiệm hơn. Việc khiếu nại lên các cơ quan này nhằm tìm đến một giải pháp trước khi đưa vụ kiện ra tòa hành chính. Khi không sử dụng những con đường này, người dân hoàn toàn có thể dùng một công cụ tư pháp: khởi kiện vụ án hành chính5. Đối tượng khiếu nại Pháp luật Cộng hòa Pháp theo đuổi đến tận cùng trách nhiệm của cơ quan hành chính. Mọi hành vi, quyết định của cơ quan hành chính đều có thể bị khiếu nại. Hầu như không có hạn chế nào về quyền khiếu nại của người dân. Thứ nhất, mọi loại quyết định hành chính đều có thể bị khiếu nại. Pháp luật cho phép khiếu nại đối với cả các quyết định của Nhà nước, các quyết định của chính quyền địa phương, của một đơn vị sự nghiệp v.v.. Người dân có quyền khiếu nại bất kỳ quyết định hành chính nào. Quyền khiếu nại được mở rộng không chỉ đối với các quyết định cá biệt mà ngay cả các quyết định quy phạm như là các thông tư, quyết định hay nghị định mà làm thay đổi hoàn cảnh pháp lý của họ. Cũng như vậy, người dân có quyền khiếu nại đối với mọi quyết định hành chính cho dù quyết định ấy được ban hành dưới bất cứ hình thức nào: một lá thư, một quyết định, một thông báo6. Và cuối cùng, sự im lặng của cơ quan hành chính cũng tạo thành một đối tượng khiếu nại. Thoạt tiên, những quy định cho phép người dân khiếu nại và khởi kiện chống lại sự im lặng của cơ quan hành chính bắt đầu từ 1864 (với đạo luật ngày 2/11/1864) và cũng chỉ giới hạn trong những vụ việc thuộc phạm vi giải quyết khiếu nại 2 La loi du 2 mars 1982. 3 Régler autrement les conflits, Etude du CE, Doc. fr. 1993. 4 CE avis, 6 décembre 2002, Synd. intercom.de l’Haÿ-les-Roses. 5 Cours de droit administratif – © Pr Gilles J. Guglielmi 2004. 6 “Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, (Preface de Guy BRAIBANT), Group Imprimeria National, France 2000, p.163. 58 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË tiếp theo của Bộ trưởng. Đến năm 1990, với sự ra đời của đạo luật ngày 17/7/1900, pháp luật mới mở rộng cho phép người dân được khiếu nại chống lại sự im lặng của tất cả các cơ quan hành chính khác. Hơn nữa, cũng phải đến thời điểm này, quy tắc “im lặng = từ chối” và “từ chối = quyền khiếu kiện của công dân” mới xuất hiện trong các lĩnh vực khác của hành chính quản lý7. Cho đến nay, bất kỳ sự im lặng nào của công quyền trước những yêu cầu của công dân đều có thể bị khiếu nại. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại Pháp luật trao cho cơ quan hành chính một thẩm quyền rộng mở trong sửa đổi quyết định, hành vi. Điều này đồng nghĩa với việc tạo ra nhiều cơ hội cho người dân trong việc được xem xét lại quyết định hành chính. Lý thuyết về hủy, thu hồi, rút lại quyết định hành chính là những lý thuyết rất phổ biến trong pháp luật Pháp. Cơ quan hành chính có quyền thu hồi, đình chỉ, hủy hay thay đổi quyết định mà mình đã đưa ra và những hành vi này không chỉ dựa trên căn cứ là pháp luật. Cơ quan hành chính có thể thay đổi quyết định của mình dựa trên những lập luận về công lý, về lẽ công bằng hay về tính hợp lý trong việc ban hành các quyết định đó. Sự rộng mở này tạo cho người đi kiện có nhiều cơ hội để bảo vệ quyền lợi của mình. Như trên đã nêu, pháp luật quy định việc khiếu nại phải đảm bảo đúng thẩm quyền, nhưng ràng buộc này đã được làm nhẹ đi bằng quy định: ngay cả khi người dân gửi nhầm địa chỉ thì cơ quan nhận được đơn nhầm phải có nghĩa vụ chuyển đến đúng địa chỉ cho người dân. Nghĩa vụ từ phía người dân đã được “san sẻ” sang cho chính quyền. Điều này là hợp lý: hơn người dân, chính quyền hiểu rõ nhất về thẩm cấp giải quyết khiếu nại. Quy định này của pháp luật mang tính nhân văn và hỗ trợ cho quyền tiếp cận công lý của công dân cũng như cho sự minh bạch và trách nhiệm của công quyền. Luật của Cộng hòa Pháp cũng phân biệt khiếu nại lần đầu (khiếu nại lên cơ quan hành chính đã ban hành quyết định) và khiếu nại lần hai (khiếu nại lên cấp trên của cơ quan hành chính). Tuy nhiên, người khiếu nại có thể thực hiện việc khiếu nại trực tiếp tới thủ trưởng của người ban hành quyết định mà không cần phải khiếu nại đến người đã ban hành quyết định lần đầu, hoặc cũng không cần đợi có trả lời của người ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Điều này tùy vào lựa chọn của người dân: họ có thể khiếu nại lần lượt từng cấp hành chính để có thêm cơ hội được cảm thông, nhưng họ cũng có thể đi thẳng lên cấp hành chính cao nhất. Ngay cả khi trong hệ thống hành chính tồn tại nhiều thứ bậc nhưng án lệ hành chính cho phép người dân có thể khiếu nại ngay đến cấp hành chính cao nhất như là Bộ trưởng. Một án lệ hành chính rất nổi tiếng, bản án Quéralt, đã minh chứng điều này: Tòa hành chính tối cao đã cho rằng, việc Bộ trưởng Bộ Lao động từ chối giải quyết một khiếu nại (gửi trực tiếp cho Bộ trưởng) liên quan đến việc Chánh thanh tra ra quyết định sa thải người lao động là “không tôn trọng thẩm quyền và đã tước đoạt của người lao động một bảo đảm pháp lý quan trọng để bảo vệ quyền”8. Điều này có nghĩa là người dân luôn có cơ hội được khiếu nại ngay từ đầu lên cơ quan hành chính cấp trên. Một lần nữa, việc 7 Theo Edouard Laferrierre “Chuyên khảo về tòa hành chính và vụ kiện hành chính”, Tập 2, tái bản lần 2, Libraires Editeurs, 1896, p. 429-433 ; Rene Chapus, Luật Tố tụng hành chính, tái bản lần thứ 12, Montchrestien, 2006, p. 614 (Bản tiếng Pháp). 8 “Le citoyen et son administration”, sous la direction de Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, sđd, tr. 162. 59 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 9 Jean MICHEL, Les recours administratifs gracieux Sđd. tr. 130. 10 Le Mediateur de La Republique, “Le recours contre decision de l’administration: nature et delai”, ateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1236851673_Les_recours_contre_les_decisions_de_l_administration.pdf. bảo đảm quyền cho người khiếu nại được đặt lên trên tất cả: Pháp luật tạo điều kiện rộng mở cho người dân thực thi quyền khiếu nại của mình bằng việc dỡ bỏ những rào cản về thứ bậc - điều vốn dĩ là quen thuộc trong nền hành chính. Thủ tục khiếu nại đơn giản Nhằm tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, pháp luật quy định thủ tục khiếu nại hết sức đơn giản. Việc khiếu nại hầu như không là bắt buộc trước khi người dân khởi kiện hành chính. Công dân khiếu nại bằng cách gửi đơn hay trực tiếp, và khiếu nại luôn là miễn phí. Các điều kiện để khiếu nại được thụ lý rất đơn giản: Thứ nhất, cần tuân thủ đúng thời hiệu. Yêu cầu khắt khe nhất đặt ra cho khiếu nại, đó là tuân thủ đúng thời hạn. Thời hạn cho việc khiếu nại là 2 tháng kể từ ngày nhận được quyết định. Thời hạn cho việc giải quyết khiếu nại tiếp theo cũng là 2 tháng, nếu người khiếu nại không đồng ý với trả lời của cơ quan hành chính. Nếu cơ quan hành chính không trả lời, sau 4 tháng, sự im lặng này được coi như một sự từ chối ngầm, và người dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Thời hạn khiếu nại hành chính cũng được tính khá đặc biệt theo hướng bảo vệ quyền khiếu nại. Riêng cách tính thời hạn cho khởi kiện hành chính, luật của Cộng hòa Pháp có quy định đặc thù: “délai franc”, theo đó thời hạn được tính kéo dài hơn so với thời hạn thông thường. Theo thời hạn thông thường thì thời điểm bắt đầu tính thời hạn là ngày hôm sau của ngày nhận được QĐHC. Ví dụ, nếu ngày 3/3 người dân nhận được QĐHC, thì thời hạn khởi kiện sẽ được tính là: + Thời hạn thông thường: bắt đầu từ 0h ngày 4/3 và kết thúc vào 24h ngày 3/5 (đối với các vụ việc theo thời hạn thông thường - dùng trong các vụ việc dân sự); + Thời hạn “délai franc” (riêng đối với vụ án hành chính), thời hạn được tính bắt đầu từ 0h ngày 4/3 và kéo dài đến hết ngày 4/5 (24h). Như vậy, trong khởi kiện hành chính, người dân được “ưu ái” hơn trong cách tính thời hạn. Quy định mới này của luật Pháp (từ 1972) không có mục tiêu gì khác hơn là nhằm tạo thuận lợi tối ưu cho người khởi kiện trong tiếp cận tư pháp hành chính - để bảo vệ quyền và lợi ích của chính mình9. Thứ hai, phải đảm bảo mục đích là khiếu nại. Yêu cầu của người khiếu nại là nhằm tới việc hủy bỏ hay sửa đổi một quyết định hành chính. Sẽ không coi là khiếu nại nếu người dân chỉ yêu cầu cung cấp thông tin, yêu cầu giải trình v.v.. Thứ ba, khiếu nại phải được gửi đến đúng cơ quan có thẩm quyền: cơ quan hành chính đã ra quyết định hành chính; hay là cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành quyết định hành chính (ở đây không cần tuân thủ thứ tự trước sau). Tuy nhiên, ngay cả khi người khiếu nại gửi đến cơ quan không đúng thẩm quyền, thì theo Điều 1 Luật ngày 12/4/2000 về quyền công dân trong mối quan hệ với cơ quan hành chính, những cơ quan nhận được khiếu nại sai thẩm quyền cũng vẫn có nghĩa vụ phải chuyển đơn thư này đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại10. Cơ quan hành chính có nghĩa vụ hướng dẫn thủ tục khiếu nại ngay trong quyết định hành chính Người Pháp rất quan tâm đến việc minh bạch hóa mối quan hệ giữa công dân - công quyền. Sau rất nhiều lần sửa đổi, một quy định mới được ra đời tại Điều R.104 Bộ luật về Tòa hành chính, Điều R.421-5 của Bộ Luật Tố tụng hành chính: “Thời hiệu 60 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË khởi kiện chống lại một quyết định hành chính chỉ bắt đầu được tính khi thời hiệu này và cách thức, cơ quan giải quyết đã được chỉ rõ trong quyết định hành chính”. Tòa án hành chính Pháp cũng rất triệt để bảo vệ quy định trên trong án lệ hành chính. Bản án của Tham chính viện số 387763 ECLI/ 2016 chứng minh điều đó: Trong vụ việc, một cựu Trung sĩ cảnh sát Pháp đã nhận được thông báo cấp lương hưu ngày 26/9/1991, nhưng 22 năm sau anh ta mới khởi kiện vụ việc trên tại Tòa hành chính Lille. Ngày 02/12/2014, Tòa hành chính Lille đã từ chối thụ lý vụ việc dựa trên lý do quá thời hiệu, và thời hiệu này đã được chỉ ra trong Quyết định cấp lương hưu ngày 26/9/1991. Tuy nhiên Tham chính viện - Tòa hành chính tối cao - đã hủy phán quyết của Tòa hành chính Lille, với lý do rằng, các chỉ dẫn về thời hiệu và cách thức khởi kiện trong Quyết định hành chính là chưa đầy đủ. Tham chính viện đã viện dẫn Điều R.421-5 của Bộ luật Tố tụng hành chính: “rằng việc thông báo trong quyết định hành chính phải chỉ ra con đường khởi kiện; chỉ rõ có bắt buộc phải khiếu nại hành chính trước khi ra tòa hay không; nếu có thì đó là cơ quan nào; nếu không thì có thể khởi kiện trực tiếp ra tòa được không; và đó là tòa hành chính hay toà tư pháp; hay là một tòa án đặc biệt nào và chỉ rõ tên tòa đó”11. Bằng phán quyết này, Tham chính viện đã thể hiện sự nghiêm khắc của mình. Việc “lơ là” nghĩa vụ chỉ dẫn người dân trong quyết định hành chính sẽ bị trừng phạt bằng cách kéo dài thời hiệu khởi kiện hành chính. Cơ quan hành chính thiếu trách nhiệm trong hướng dẫn người dân sẽ bị tăng thêm rủi ro “hầu tòa” hành chính12. 3. Khiếu nại với tố tụng hành chính Pháp luật - một mặt tạo điều kiện thuận lợi và rộng mở cho việc thực hiện quyền khiếu nại của người dân, mặt khác cũng luôn đề cao nguyên tắc: khiếu nại không thể làm hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính. Tòa án vẫn là nơi cuối cùng và cao nhất để bảo vệ quyền công dân, bảo vệ công lý. Điều này thể hiện qua: Thứ nhất, người dân luôn có cơ hội khởi kiện vụ án hành chính mà không cần phải trải qua khiếu nại trước đó, trừ một vài trường hợp cụ thể luật định. Thứ hai, những trường hợp cần phải tiến hành “tiền tố tụng” - khiếu nại trước khi khởi kiện - thì phải được quy định hết sức rõ ràng trong luật. Thứ ba, thủ tục tiền tố tụng không nhất thiết được hiểu là việc khiếu nại lên cơ quan đã ban hành quyết định hành chính (cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu), mà có thể là việc khiếu nại đến cơ quan cấp trên cũng được coi là tiền tố tụng. Thứ tư, đáng nói là những lĩnh vực buộc phải tiền tố tụng là rất ít ỏi và có xu hướng ngày càng giảm đi trong pháp luật Pháp. Thoạt tiên thủ tục tiền tố tụng được quy định để nhằm làm nhẹ gánh cho quan tòa. Đạo luật ngày 31/12/1987 quy định về thủ tục khiếu nại hay hòa giải là bắt buộc trước khi đi ra tòa hành chính đối với hai lĩnh vực: những hợp đồng hành chính và lĩnh vực bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Tuy nhiên, quy định này đến nay đã bị bãi bỏ. Người dân có thể kiện trực tiếp ra tòa mà không cần phải khiếu nại hay hòa giải. Cho đến nay, pháp luật thành văn quy 11 Conseil d’Etat, Bản án số 387763 ECLI/ 2016, Publie au Recueil Lebon. 12 Trong vụ việc này, Tham chính viện cũng không thừa nhận quyền khởi kiện của cựu Trung sĩ cảnh sát nhưng dựa trên lý do khác chứ không phải lý do về thời hiệu. 61 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 13 Jean Michel, “Les recours administratifs gracieux, hierarchique et de tutelle”, Preface de Pierre Soutou, La docu- mentation francaise, Ministere du Travail et des affaires sociales, France 1996, p. 32-40. 14 Le Conseil d’Etat, Rapport d’étude sur les recours administratifs préalablesobligatoires en date du 29 mai 2008, dirigé par Olivier Schrameck. định về thủ tục tiền tố tụng hành chính chỉ còn áp dụng trong một vài lĩnh vực, như bầu cử ở trường đại học và thuế. Án lệ hành chính ghi nhận bắt buộc khiếu nại đối với một số vụ việc về tiếp cận hồ sơ hành chính; về trợ cấp xã hội v.v..13 Gần đây, Tham chính viện có kiến nghị về việc mở rộng thêm thủ tục tiền tố tụng trong các vụ kiện liên quan đến việc tước giấy phép lái xe do bị mất điểm vì phạt hành chính; trong lĩnh vực công vụ công chức; trong quản lý hành chính đối với người nước ngoài; tạm giữ hành chính, nhưng điều này không được thông qua14. Với những lĩnh vực mà thủ tục tiền tố tụng là bắt buộc, thời hạn được quy định khá đa dạng: 15 ngày (đối với khiếu nại về định hướng học tập); 5 ngày (khiếu nại trong lĩnh vực bầu cử); 1 năm (lĩnh vực thuế). Có thể thấy, tiền tố tụng được quy định trong những lĩnh vực đặc thù nhằm bảo vệ lợi ích của cơ quan hành chính. Trong những lĩnh vực đó, cơ quan hành chính cần ưu tiên để có cơ hội được xem xét lại quyết định của mình trước khi bị đưa ra tòa. Những ưu quyền này ngày càng bị giảm bớt. Xu hướng bảo vệ quyền công dân dường như vượt trội trong giai đoạn hiện nay. Về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính, chỉ có thể nhấn mạnh rằng: tòa hành chính luôn là nơi cuối cùng để bảo vệ quyền của công dân, là nơi luôn có thể cậy nhờ khi cần giải quyết tranh chấp giữa bên công dân với công quyền. Tuy nhiên, ngược lại có thể thấy rằng, nền tài phán hành chính tốt sẽ là áp lực vô hình dẫn đến việc giải quyết khiếu nại hiệu quả. Cơ quan hành chính chắc chắn sẽ không thể tùy tiện hành xử hay bỏ mặc, trây ỳ trong giải quyết khiếu nại khi biết rằng, người dân luôn có cơ hội rộng mở để kiện quyết định, hành vi của cơ quan hành chính trước một tòa án công bằng, nghiêm minh và hiệu quả. II. Những kinh nghiệm có thể tham khảo khi hoàn thiện pháp luật Việt Nam về khiếu nại Ở Việt Nam, khiếu nại đã, đang và trước mắt vẫn là con đường cơ bản và trọng tâm để giải quyết các tranh chấp hành chính. Có nhiều lý do giải thích điều này. Một là, so với khởi kiện vụ án hành chính, khiếu nại có ưu điểm là đơn giản hơn và tiết kiệm hơn. Khiếu nại không đặt ra lệ phí. Điều này khác với khởi kiện tại Tòa, nơi mà điều kiện đầu tiên để được thụ lý là nộp án phí. Đối với người dân, khi thu nhập còn rất thấp, thì án phí hành chính (dẫu không thật cao, chỉ 50.000đ) vẫn là một khoản tiền đáng kể, đặc biệt khi ra Tòa, có nhiều khả năng phải trải qua nhiều cấp xét xử: sơ thẩm, phúc thẩm v.v.. Hai là, Tòa hành chính ở nước ta hiện nay còn có sự hạn chế ít nhiều. Tòa hành chính chưa thực sự trở thành thành trì vững chắc cho người dân trong những vụ kiện chống lại công quyền. Thực tiễn cho thấy, đối với các vụ án hành chính phức tạp (mà thường là liên quan đến đất đai), người dân hầu như ngại ngùng khi lựa chọn con đường tòa án, mà vẫn ưa chuộng khiếu nại hành chính. Ngoài tâm lý truyền thống ngại ngần đến tòa, ngoài gánh nặng về thủ tục pháp lý, lý do khiến người dân lựa chọn khiếu nại là: i) việc thêm quyền khiếu nại đồng nghĩa với việc tăng thêm cơ hội thắng kiện; ii) cơ quan hành chính luôn là thiết chế khả thi hơn trong giải quyết đơn kiện lại là cơ quan hành chính, 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË bởi tòa án ở nước ta còn khá nhiều bất cập trong giải quyết án hành chính; iii) một khi đã chọn con đường tòa án, người dân không còn cơ hội quay trở lại khiếu nại nữa, trong khi đó, nếu ngược lại, đã khiếu nại dù ở cấp nào người dân cũng luôn còn khả năng được đưa vụ việc ra tòa. Qua nghiên cứu pháp luật về giải quyết khiếu nại của Cộng hòa Pháp, có thể rút ra một số nội dung có thể tham khảo khi hoàn thiện pháp luật Việt Nam về khiếu nại, giải quyết khiếu nại như sau: Thứ nhất, cần xác định rõ địa chỉ, thời hạn khiếu nại ngay trong quyết định hành chính để tạo thuận lợi cho người dân thực hiện quyền khiếu nại của mình Thực tiễn cho thấy, người khiếu nại thường gặp khó khăn lớn về thủ tục, trong đó đặc biệt là việc xác định cơ quan có thẩm quyền, xác định thời hiệu, thời hạn khiếu nại. Điều này do cách tính thời hạn khiếu nại khá phức tạp. Theo quy định của Luật Khiếu nại, trong thời hạn 30 ngày (trừ các trường hợp đặc biệt) kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, người dân có quyền khiếu nại lần hai. Câu hỏi đặt ra là: thời hạn 30 ngày kể trên được tính từ thời điểm nào? Và trong trường hợp “hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu” thì mốc tính thời hạn là ngày nào? Thời hạn khiếu nại được tính từ ngày cơ quan hành chính nhận đơn yêu cầu giải quyết vụ việc và có hành vi thụ lý đơn - trong vòng 10 ngày kể từ khi nhận được đơn. Trên thực tế, thời điểm này rất khó xác định, bởi cơ quan hành chính không phải bao giờ cũng thực hiện đầy đủ thủ tục để ghi nhận các sự kiện này. Có những khả năng không hiếm trên thực tế: cơ quan hành chính khi tiếp dân không ghi nhận, nhận đơn thư của dân “quên” vào sổ hay quá trình trung chuyển làm thất lạc đơn v.v.. Hoặc khi người dân trình bày khiếu nại trực tiếp, cán bộ công chức không lập văn bản ghi lại. Hoặc giản dị hơn, cơ quan này từ chối giải quyết vụ việc tức khắc, tuy nhiên không ra văn bản mà chỉ nói miệng trước người dân. Sự mập mờ đó có thể dẫn đến việc người dân rất khó xác định thời hạn để đi khiếu nại lần hai. Đó là chưa kể đến trường hợp người dân không nắm được các quy định pháp luật về thời hạn, thời hiệu hay điều kiện để khởi kiện. Sau khi đã gửi đơn tới cơ quan công quyền - và thường thì không chỉ là một nơi - họ chờ đợi và cứ như thế thời gian trôi qua. Thời hạn khiếu nại đã hết, cánh cửa công lý đã tự động đóng lại trước người dân. Rõ ràng là quy định thời hạn, thời hiệu khiếu nại - đặt trong bối cảnh hoạt động tuỳ tiện của cơ quan hành chính - đã trở thành cản trở đầu tiên và lớn lao cho người dân muốn đòi hỏi công lý từ phía công quyền. Và quy định thời hiệu, thời hạn với mục tiêu đảm bảo giải quyết nhanh chóng, dứt điểm vụ việc đã không đạt được mong muốn ban đầu. Quy định pháp luật - dẫu chặt chẽ - nhưng không đi cùng một cơ chế thực hiện đồng bộ thì khó có hiệu quả. Quy định về thời hiệu chặt chẽ cho khiếu nại, khởi kiện chỉ thực sự có ý nghĩa nếu đi cùng với hoạt động kỷ cương, trách nhiệm của hành chính. Luật Khiếu nại đã có quy định mới về vấn đề này: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình người giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì phải nêu rõ lý do”. Hoặc cho đến nay, Luật Tiếp công dân năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có những quy định khá cụ thể về nghĩa vụ của cơ quan/người tiếp dân phải thông báo, phản hồi và ghi nhận về các hoạt động của mình cho người dân. Những quy định mới này rất tiến bộ, theo hướng làm 63 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË minh bạch thủ tục giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, theo chúng tôi, để tránh những nhầm lẫn về thời hạn ngay từ đầu cho người dân, cần có quy định: mọi quyết định hành chính mà làm thay đổi tiêu cực đến quyền lợi người dân thì khi ban hành đều phải ghi rõ: thời hiệu, thời hạn và cơ quan để người dân khiếu nại, khởi kiện nếu không đồng ý với quyết định đó. Như vậy sẽ giúp người dân trong xác định thời hạn, hay địa chỉ cần tìm đến. Hướng dẫn về khiếu nại ngay trong quyết định hành chính lần đầu không có nghĩa là khuyến khích khiếu nại, gây khó cho hoạt động hành chính, mà theo chúng tôi là ngược lại: nếu không giải quyết tốt từ đầu thì khiếu nại càng lên trên càng ách tắc và luẩn quẩn. Khả năng này mới thực sự trở thành “gánh nặng” cho nền hành chính. Tuy nhiên, những sửa đổi dù rất chặt chẽ và chi tiết nhưng chỉ trên bình diện luật thủ tục thì liệu có đủ cho “chữa căn bệnh khiếu nại vòng vo, kéo dài” hiện nay? Có lẽ, cần hơn cả là những thay đổi liên quan đến thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành chính. Thứ hai, cần xác định rõ cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Thực tiễn cho thấy, khó khăn lớn nhất mà người khiếu nại thường gặp là gửi đơn thư lên cơ quan hoặc người không đúng thẩm quyền. Sự nhầm lẫn này có thể xuất phát từ nhận thức (thiếu kiến thức pháp lý, thiếu thông tin nên người dân chưa nắm được rõ ràng các cấp hành chính nên gửi đơn một cách cảm tính, tự phát); nhưng cũng có thể do xuất phát từ thực tiễn là có quá nhiều cơ quan có thể có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại và người dân gửi đơn đi với tâm lý chung là “thừa hơn là thiếu”, hay “có bệnh thì vái tứ phương”. Vậy, những ai là “người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu”? Luật Khiếu nại quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu cũng chính là người đã ra quyết định hành chính. Tinh thần này thể hiện rõ tại quy định: “Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Tuy nhiên, trong nhiều văn bản pháp luật khác, không phải bao giờ cũng thống nhất với quy định trên. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu quy định rất khác nhau, phù hợp với việc quản lý nhà nước ở từng lĩnh vực. Ví dụ, theo Luật Thuế, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu là cơ quan lập sổ thuế chứ không phải là nhân viên có hành vi thu thuế. Pháp lệnh Khai thác và Bảo vệ công trình thủy văn thì quy định duy nhất một cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại liên quan đến khai thác và bảo vệ công trình khí tượng thủy văn là Tổng cục trưởng Tổng cục Khí tượng Thủy văn. Luật Nghĩa vụ quân sự cũng quy định việc khiếu nại đối với quyết định gọi nhập ngũ của Ban Chỉ huy Quân sự huyện, quận do Hội đồng Nghĩa vụ Quân sự tỉnh, thành phố giải quyết, v.v.. Như vậy, nếu đối chiếu với quy định của Luật Khiếu nại hay Luật Tố tụng hành chính thì có sự không khớp về chủ thể giải quyết khiếu nại lần đầu. Nên theo quy định của luật chung hay theo các văn bản pháp luật chuyên ngành? Điều này cũng khó khăn ngay cả cho thẩm phán, lại càng trở nên phức tạp với người dân, vốn không có kiến thức pháp luật chuyên sâu. Vì vậy, cần quy định nghĩa vụ của cơ quan nhận đơn thư sai thẩm quyền phải chuyển lại cho cơ quan có thẩm quyền. Nhưng hơn cả, cần có những quy định rõ ràng hơn về thẩm cấp giải quyết khiếu nại. Cũng có thể tính đến khả năng thừa nhận việc khiếu nại không cần tuân thủ thứ bậc, như ở Pháp. Chúng tôi cho rằng, việc gửi đơn khiếu nại đến người đã ban hành quyết định không nên quy định là thủ tục bắt buộc. Người dân có thể khiếu nại đến cơ 64 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(338) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË quan hành chính cấp trên, cả khi họ không muốn hay không thể thực hiện việc khiếu nại lần đầu. Cơ quan ban hành quyết định hành chính là cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu có thể thiếu khách quan trong giải quyết khiếu nại, và khả năng thành công của người dân là rất thấp, vì thông thường, cơ quan hành chính không muốn phủ nhận hành động của chính mình. Quy định như vậy cũng giảm bớt phần nào việc đùn đẩy, trả đơn làm kéo dài thời gian khiếu nại: cơ quan hành chính cấp trên nhận được đơn luôn trả lại cho cấp dưới, dù người dân không muốn chọn con đường này. Cuối cùng, và quan trọng hơn cả, là cần xác định rõ thẩm quyền của từng cơ quan trong giải quyết khiếu nại, để khiếu nại có thể được giải quyết dứt điểm, kịp thời. Một vụ việc chỉ có thể được giải quyết dứt điểm nếu thẩm quyền quyết định thuộc về một cơ quan cụ thể, không dàn trải theo nhiều cấp khác nhau. Tuy nhiên điều này liên quan đến phân cấp, phân quyền. Chỉ trên cơ sở quyền hạn được phân chia rõ ràng giữa trung ương - địa phương; giữa các cơ quan hành chính ở từng cấp, từng lĩnh vực, thì khi đó, việc xác định thẩm quyền (và cũng là trách nhiệm) của từng cơ quan mới khả thi. Lúc đó, tình trạng đùn đẩy, trả đơn mới khả dĩ được cải thiện. Và chỉ khi đó, việc khiếu nại kéo dài, đơn thư vòng quanh, điểm nóng khiếu nại mới có khả năng chấm dứt. Quan hệ giữa công dân và cơ quan hành chính được trở về bản chất lý tưởng của nó: Dựa trên tiêu chí minh bạch, nhân văn và chịu trách nhiệm n. TÀI LIỆU THAM KHẢO: 1 Celine WIENER and Michel LECLAINDRE, “Le citoyen et son administration”, (Công dân và cơ quan hành chính), Preface de Guy BRAIBANT, Group Imprimeria National, France 2000; 2 Centre francais de droit compare, “La denonciation: droit ou devoir”, Colloque du 9 juin 2011, Volume 14, Editeur, Societe de l’egislation comparee, Paris 2011. 3 Edouard Laferrierre, “Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux” (Chuyên khảo về tòa hành chính và vụ kiện hành chính), tập 2, Tái bản lần 2, Libraires Editeurs, France 1896; 4 Rene Chapus, “Droit du contentieux administratif” (Luật tố tụng hành chính), tái bản lần thứ 12, Montchrestien, France 2006; 5 Jean Michel, “Les recours administratifs gracieux, hierarchique et de tutelle”, (Khiếu nại hành chính lần đầu, lần sau và khiếu nại lên cơ quan giám hộ), Preface de Pierre Soutou, La documentation francaise, Ministere du Travail et des affaires sociales, France 1996; 6 Le Conseil d’Etat, “Rapport d’étude sur les recours administratifs préalables obligatoires “(Báo cáo nghiên cứu về tiền tố tụng hành chính) en date du 29 mai 2008, dirigé par Olivier Schrameck; 7 Conseil d’Etat, “Régler autrement les conflits: conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative” (Những phương thức khác để giải quyết các tranh chấp hành chính: hòa giải, thỏa thuận, trọng tài), Etude du CE, Editeur La Documentation francaise 1993, ISSN 1152-4561; 8 Phạm Duy Nghĩa, “Chuyên khảo Luật Kinh tế”, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội 2004; 9 Conseil d’Etat, Bản án số 387763 ECLI/ 2016, Publie au Recueil Lebon 10 Le Mediateur de La Republique, “Le recours contre decision de l’administration: nature et delai”, (Vụ kiện chống lại quyết định hành chính: bản chất và thời hạn) republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1236851673_Les_recours_contre_les_decisions_de_l_administration.pdf; 11 “La denonciation comme source d’information a disposition des autorites judiciaires” (Tố cáo - nguồn tin báo đối với các cơ quan tư pháp), 12 “Code des relations entre le public et l’administration: entree en vigueur à partie du 1er janvier 2016” (Bộ Luật về mối quan hệ giữa công chúng và hành chính - bắt đầu có hiệu lực từ 01/01/2016), ticuliers/actualites/A10097.