Phân công thực thi quyền lực Nhà nước và phân cấp trong hiến pháp năm 2013 và luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

3 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT PHÊN CÖNG THÛÅC THI QUYÏÌN LÛÅC NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHÊN CÊËP TRONG HIÏËN PHAÁP NÙM 2013 VAÂ LUÊÅT TÖÍ CHÛÁC CHÑNH QUYÏÌN ÀÕA PHÛÚNG NÙM 2015 Phạm Hồng Thái * Nguyễn Thế Linh** * GS,TS. Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. ** ThS. Công an TP. Hải Phòng. Thông tin bài viết: Từ khoá: phân công, phân quyền, phân cấp, quyền lực nhà nước Lịch sử bài viết: Nhận bài: 16/12/2016 Biên tập: 16/01/2017 Duyệt bài: 18/02/2017 Article Infomation: Keywords: Assignments, Separation, Decentralization, State Power Article History: Received: 16 Dec. 2016 Edited: 16 Jan. 2017 Approved: 18 Feb. 2017 Tóm tắt: Bài viết phân tích, luận giải về phân công, phân cấp thực thi quyền lực nhà nước trong Hiến pháp Việt Nam năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015, đưa ra một số giải pháp bảo đảm thực hiện phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP ở Việt Nam. Abstract: This article provides analysis and discussions of the ideas of assignments, decentralization of state power in the Vietnamese Constitution of 2013 and the Law on Organization of Local Governments of 2015, and also suggests solutions to ensure the state power separation, state power decentralization between the central authorities and the local ones in practices in Vietnam. 1 Phạm Hồng Thái (2014), “Làm rõ những quy định của Hiến pháp về vị trí, vai trò pháp lý của Chính phủ” trong sách: “Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam - nền tảng chính trị, pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước”, Nxb. Lao động Xã hội, Hà Nội, tr. 300. T ư tưởng phân quyền hình thành rấtsớm trong lịch sử tư tưởng chính trị- pháp lý của nhân loại, là phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm chống lại sự chuyên quyền, hạn chế quyền lực nhà nước, đồng thời là hiện thực pháp lý và thực tiễn trong quản lý nhà nước ở nhiều quốc gia trên thế giới. Sự phân công thực thi quyền lực đã được thể hiện trong các Hiến pháp Việt Nam năm 1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp năm 2013, thông qua các quy định của Hiến pháp về vị trí chính trị - hiến pháp và các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước1. Thuật ngữ phân quyền, phân cấp và nội dung, nguyên tắc phân quyền, phân cấp 4 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 2 Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011. tr. 81. thực thi quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới lần đầu tiên được sử dụng chính thức trong Luật Tổ chức CQĐP ở nước ta năm 2015. Bài viết tập trung phân tích, luận giải tư tưởng phân công, phân cấp thực thi quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013; phân quyền, phân cấp trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và đưa ra một số giải pháp bảo đảm thực hiện phân công, phân quyền, phân cấp ở nước ta hiện nay. 1. Hiến pháp năm 2013 quy định về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương Quan điểm “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”2 đã được ghi nhận trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam. Thể chế hoá quan điểm này, Hiến pháp năm 2013 khẳng định cách thức tổ chức quyền lực và kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta: “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2). Quy định này đã được cụ thể hóa trước hết tại nhiều điều khoản của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 về các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước cao nhất của quyền lực nhà nước, của CQĐP. Hiến pháp năm 2013 không sử dụng thuật ngữ phân quyền, mà sử dụng “phân công” thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước được thể hiện trong những quy định về địa vị chính trị - hiến pháp của các cơ quan nhà nước khi quy định: “Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”, Chính phủ là cơ quan “...thực hiện quyền hành pháp”, Tòa án nhân dân “...thực hiện quyền tư pháp”, Viện kiểm sát nhân dân “...thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp”. Những quy định này tạo nên cơ chế phân công thực thi quyền lực nhà nước theo chiều ngang được thực hiện thông qua các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân và các thiết chế (Chủ tịch nước, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước), nhằm tạo nên cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 đặt nền tảng cho cơ chế phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, thông qua quy định: “CQĐP tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 112). Với quy định này, CQĐP có trách nhiệm tự tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương bằng việc tạo ra các điều kiện, tiền đề về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, tổ chức - pháp lý, bằng khả năng của địa phương, theo phương thức, cách thức hợp pháp, hợp lý phù hợp với điều kiện, đặc điểm ở địa phương, đồng thời có quyền tự quyết định các vấn đề của địa phương do luật định và chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trước nhân dân, cơ quan nhà nước cấp trên. Những vấn đề được quy định bởi luật là những vấn đề có tính ổn định, lâu dài, những vấn đề của địa phương là những vấn đề có ý nghĩa địa phương, thuộc thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết của CQĐP, khi CQĐP quyết định các vấn đề của địa phương “chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”. Việc cơ quan nhà nước cấp trên kiểm tra, giám sát đối với CQĐP nhằm đảm bảo sự thống nhất trong quản lý nhà nước, bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý, bảo đảm cho pháp luật được thực hiện một cách nghiêm minh, thống nhất. Kiểm tra, giám sát chứ không chỉ đạo, điều hành hay can thiệp vào việc giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của địa phương, điều này nhằm tạo nên sự năng động, sáng tạo, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của CQĐP đối với nhân dân địa phương. Quan điểm này của Hiến pháp năm 2013 thể hiện quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật. Những quy định của Hiến pháp năm 2013 là nền tảng pháp lý cho sự hình thành chế độ phân công và phân cấp ở nước ta, đồng thời dần tạo nên cơ chế tự quản, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 còn quy định nguyên tắc xác định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP phải dựa “... trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP” (khoản 2 Điều 112). Từ quy định này có thể suy ra rằng: những vấn đề gì đã thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ở trung ương sẽ không thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, những gì thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp này sẽ không thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp khác. Quy định của Hiến pháp năm 2013 thể hiện rất rõ quan điểm phân định thẩm quyền theo chiều dọc giữa trung ương và địa phương, giữa CQĐP các cấp. Việc phân định thẩm quyền được xác định trong các đạo luật nhằm bảo đảm tính ổn định của hoạt động nhà nước, hoạt động của các cấp chính quyền, bảo đảm cho tính năng động, sáng tạo và trách nhiệm của CQĐP. Bên cạnh cơ chế phân định thẩm quyền, Hiến pháp năm 2013 đặt cơ sở nền tảng hiến định cho việc áp dụng cơ chế ủy quyền trong hành chính: “Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” (khoản 3 Điều 112). Thực tiễn quản lý nhà nước có những vấn đề phát sinh ở địa phương, có ý nghĩa quốc gia, nhưng không thuộc thẩm quyền giải quyết của CQĐP mà thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước cấp trên, để bảo đảm việc giải quyết các công việc được thực hiện nhanh chóng, kịp thời, phù hợp với điều kiện của địa phương thì cơ quan nhà nước cấp trên có thể giao cho CQĐP thực hiện. Chủ thể giao quyền có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương, hay cơ quan thuộc chính quyền cấp trên của cơ quan được giao nhiệm vụ. Bên cạnh việc giao cho CQĐP thực hiện nhiệm vụ của mình, cơ quan nhà nước cấp trên có trách nhiệm phải bảo đảm đầy đủ điều kiện để CQĐP thực hiện nhiệm vụ đó. Các điều kiện có thể là nguồn lực tài chính, nguồn lực con người, các phương tiện máy móc, kỹ thuật, hay hỗ trợ các chuyên gia v.v.. Đây là những điều kiện tiên quyết để cơ quan được giao quyền thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên - cơ quan giao quyền. Tóm lại, những quy định của Hiến pháp năm 2013 về địa vị chính trị - hiến định của các cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước và phương thức phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và CQĐP, giữa CQĐP các cấp là biểu hiện của sự phân công thực thi quyền lực nhà nước theo chiều ngang, chiều dọc giữa trung ương và CQĐP nhằm phân công chức năng, phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước một cách khoa học, rành mạch, nâng cao tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã được xác lập bằng luật. Thực chất đây là sự phân công lao động một cách khoa học nhằm hạn chế sự trùng lắp về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước. Đồng thời, đây cũng là cơ sở để hình thành, xác lập mối quan hệ trách nhiệm giữa trung 5 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT ương và địa phương, giữa CQĐP các cấp, nhằm loại trừ những tồn tại của cơ chế tập trung quan, liêu bao cấp vốn đã hình thành, tồn tại rất lâu trong quản lý nhà nước ở nước ta, đáp ứng yêu cầu của kinh tế thị trường, hội nhập, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân. 2. Phân quyền và phân cấp giữa trung ương và địa phương theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Trên cơ sở tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp năm 2013 về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên đã chính thức sử dụng thuật ngữ phân quyền, phân cấp và phân biệt giữa phân quyền và phân cấp - một hiện tượng gần gũi với phân quyền, nhưng khác nhau về bản chất, coi phân quyền và phân cấp là hình thức để “phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP”. Điều 12 Luật này quy định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp CQĐP phải được quy định trong các luật”. Như vậy, luật là hình thức pháp lý, phương tiện, công cụ để phân quyền. Phân quyền thể hiện mối quan hệ giữa quyền lực chung quốc gia với CQĐP - đại diện cho một cộng đồng lãnh thổ địa phương, hay mối quan hệ giữa cộng đồng lãnh thổ quốc gia với cộng đồng lãnh thổ ở các đơn vị hành chính thuộc quốc gia, giữa toàn thể nhân dân và nhân dân ở các đơn vị hành chính. Quan hệ đó được xác lập bằng luật do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - Quốc hội đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước ban hành thể hiện quyền lực nhân dân, chủ quyền nhân dân trong mối tương quan với quyền lực của các cộng đồng lãnh thổ địa phương. Phân quyền là cơ sở hình thành chế độ tự quản địa phương, đồng thời nhằm nâng cao trách nhiệm của CQĐP với nhân dân địa phương về những vấn đề được phân quyền. Trong chế độ dân chủ và pháp quyền, CQĐP có những quyền được phân quyền độc lập với chính quyền trung ương. Vì vậy, đối với các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, CQĐP tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện, còn cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp CQĐP. Kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp nhằm bảo đảm tính pháp quyền trong hoạt động của CQĐP, bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý - một biểu hiện, đòi hỏi của nhà nước pháp quyền, điều này có nghĩa là cơ quan nhà nước cấp trên không kiểm tra tính hợp lý của việc giải quyết các vấn đề đã phân cấp cho CQĐP, không chỉ đạo, điều hành CQĐP thực hiện những vấn đề đã phân quyền cũng là nhằm hạn chế tình trạng bao biện, làm thay của các cơ quan nhà nước cấp trên. Bên cạnh việc quy định chế độ phân quyền, Luật Tổ chức CQĐP còn quy định về phân cấp, theo Điều 13 của Luật này, cơ quan nhà nước ở trung ương, ở địa phương có quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương. Việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp. Như vậy, bản chất của phân cấp là việc cơ quan nhà nước cấp trên “chuyển giao” nhiệm vụ, quyền hạn của mình cho CQĐP, hay cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục việc phân cấp được quy định trong văn bản QPPL do cơ quan 6 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT nhà nước phân cấp quy định. Từ đây có thể suy ra rằng, những cơ quan nào không có quyền ban hành văn bản QPPL thì không có quyền phân cấp trong quản lý nhà nước. Khi cơ quan nhà nước phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan cấp dưới phải có trách nhiệm bảo đảm nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp, còn cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp. Bên cạnh việc quy định về phân quyền, phân cấp, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 còn quy định về ủy quyền. Do đặc thù của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, nên Luật chỉ quy định về chế độ ủy quyền của cơ quan hành chính nhà nước. Điều 14 Luật này quy định: “ 1. Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân (UBND) cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. 2. Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho UBND cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền. 3. Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền. Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền”. Như vậy, chế độ ủy quyền chỉ có thể được thực hiện trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước giữa cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; cơ quan, tổ chức khác ở đây chỉ có thể được hiểu là những cơ quan, tổ chức thuộc bộ phận cơ cấu của cơ quan hành chính nhà nước, hay những cơ quan, tổ chức có quan hệ trực thuộc với cơ quan hành chính nhà nước ủy quyền; hình thức ủy quyền là văn bản; thời hạn ủy quyền luôn được xác định trong văn bản ủy quyền. Từ những vấn đề trên có thể thấy giữa phân quyền và phân cấp, ủy quyền khác nhau ở những điểm căn bản sau đây: Chủ thể có quyền phân quyền chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - Quốc hội. Phân quyền thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước với cộng đồng lãnh thổ, phân quyền được thể hiện dưới hình thức pháp lý - luật. Cấp chính quyền được phân quyền có toàn quyền và chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền; phân quyền tạo nên sự độc lập giữa CQĐP và chính quyền trung ương ở những nội dung được phân quyền, bảo đảm cho cấp chính quyền được phân quyền là những pháp nhân công quyền độc lập. Cơ quan nhà nước cấp trên chỉ có thể kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP về những vấn đề được phân quyền. Chủ thể phân cấp là các cơ quan nhà nước ở trung ương và CQĐP, đối tượng 7 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT được phân cấp là CQĐP và cơ quan nhà nước ở cấp dưới; phân cấp được thực hiện bằng việc ban hành văn bản QPPL của cơ quan phân cấp. Cơ quan phân cấp có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã phân cấp, còn cơ quan được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Giữa cơ quan được phân cấp và cơ quan phân cấp có mối quan hệ trực thuộc về tổ chức hoặc trực thuộc về chức năng. Cơ quan phân cấp có thể dựa vào thực tiễn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được phân cấp mà có thể tiếp tục phân cấp, hay “thu hồi sự phân cấp”. Việc phân cấp không mang tính ổn định, lâu dài như phân quyền, mà tùy thuộc vào thực tiễn khả năng của cơ quan được phân quyền. Chủ thể ủy quyền là cơ quan hành chính cấp trên, cơ quan được ủy quyền có thể là UBND cấp dưới, hay cơ quan, tổ chức khác. Trong quan hệ hành chính, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chỉ có thể ủy quyền cho những cơ quan, tổ chức trực thuộc mình về mặt tổ chức mà không thể ủy quyền cho cơ quan không nằm trong mối quan hệ trực thuộc về tổ chức, hay trực thuộc về chức năng. Vì vậy, cơ quan, tổ chức nhà nước khác ở đây có thể được hiểu là cơ chuyên môn thuộc UBND, cơ quan được thành lập theo chế độ tản quyền, hay tổ chức - đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc hay chịu sự quản lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước. Ủy quyền chỉ là việc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giao cho UBND, cơ quan, tổ chức nhà nước khác thực hiện một nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể nào đó, do đó ủy quyền không mang tính thường xuyên, liên tục, ủy quyền thường là ủy quyền theo vụ việc cụ thể. Bên cạnh những quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 còn quy định việc phân định thẩm quyền được thực hiện trên cơ sở những nguyên tắc, mục đích, các yêu cầu sau đây: a) Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; b) Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; c) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa CQĐP các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ; d) Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực; đ) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của CQĐP cấp huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của CQĐP cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác... (Điều 11). Những yêu cầu này cũng là những yêu cầu đối với việc phân quyền, phân cấp giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và CQĐP, giữa các cấp CQĐP, giữa cơ quan cấp trên và cấp dưới. 3. Thực hiện phân quyền, phân cấp Phân quyền, phân cấp diễn ra như một quy luật phát triển của đời sống nhà nước và xã hội, là yêu cầu đòi hỏi khách quan nhằm 8 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp CQĐP, phục vụ tốt các nhu cầu, lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường, hội nhập, xây dựng nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ. Để bảo đảm, thực hiện phân quyền, phân cấp cần phải: Một là, trong điều kiện hiện nay ở nước ta, cần coi phân quyền, phân cấp là nhiệm vụ chính trị quan trọng trong quá trình cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền và dân chủ hóa mọi mặt đời sống nhà nước và xã hội, do đó cần có quyết tâm chính trị của tất cả các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành để hướng tới xây dựng CQĐP tự quản, tự chịu trách nhiệm, tránh những sự “ỷ lại” vào chính quyền trung ương, đồng thời tránh sự “bao biện làm thay” của các cơ quan nhà nước ở trung ương đối với CQĐP. Hai là, để thực hiện được những tư tưởng về phân công, phân cấp trong Hiến pháp và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, trước hết cần phải rà soát lại toàn bộ các luật, các văn bản dưới luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương để xem xét, đánh giá về sự hợp lý hay không hợp lý của những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước; về phân quyền, phân cấp cho CQĐP được quy định trong các luật, văn bản QPPL dưới luật chuyên ngành. Để phân quyền, phân cấp một cách hợp lý, khoa học, bảo đảm sự thống nhất trong phân quyền, phân cấp, tiến tới cần ban hành Luật về phân quyền, phân cấp, trong đó cần quy định những nguyên tắc phân quyền, phân cấp; những vấn đề nào không được phân quyền, phân cấp; những vấn đề nào cần được phân quyền, phân cấp cho CQĐP. Ba là, cần đánh giá tình hình thực tiễn, nguồn lực, khả năng của địa phương để phân quyền, phân cấp một cách hợp lý. Khi tiến hành phân quyền, phân cấp, cần tránh cả hai xu hướng, một là không dám phân quyền, phân cấp cho CQĐP vì cho rằng CQĐP không có khả năng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp; hai là phân cấp, phân quyền “tràn lan, cào bằng” mà không tính đến khả năng, điều kiện các nguồn lực của địa phương để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp. Điều này có nghĩa là, phân quyền, phân cấp phải có sự phân hóa giữa CQĐP ở đô thị và nông thôn, có những vấn đề phân quyền, phân cấp cho chính quyền đô thị, mà không phân quyền, phân cấp cho chính quyền ở nông thôn, và ngược lại, có những vấn đề cần phân quyền và phân cấp cho chính quyền ở đô thị và nông thôn, có những vấn đề phân quyền, phân cấp cho chính quyền nông thôn đồng bằng, mà không phân quyền, phân cấp cho CQĐP ở miền núi, hải đảo và ngược lại. Nói ngắn gọn, việc phân quyền, phân cấp cần được tính toán một cách khoa học phù hợp với từng loại CQĐP nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước để tránh tình trạng: CQĐP muốn được phân quyền, phân cấp, nhưng lại không được phân quyền, phân cấp, nhưng có những vấn đề không muốn được phân cấp, phân quyền vì không có khả năng thực hiện, nhưng lại được phân quyền, phân cấp. Bốn là, cần coi ủy quyền là tiền đề thực nghiệm cho phân cấp quản lý; phân cấp là tiền đề, là thực nghiệm để dẫn đến phân quyền cho CQĐP. Ở đây có sự chuẩn bị và chiêm nghiệm trong thực tiễn quản lý nhà nước từ thấp đến cao nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước. Năm là, khi phân quyền, phân cấp cần tính đến khả năng thực hiện hoạt động kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương đối với CQĐP, giữa chủ thể phân quyền, phân cấp và đối tượng được phân quyền, phân cấp để đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống quản lý nhà nước, trong quản lý nhà nước, pháp chế và kỷ luật n 9 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT