Pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam hiện nay - Thực trạng và một số kiến nghị

Soá 4/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 3 CAÛI CAÙCH - TÖ PHAÙP PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP VÀ TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ Trịnh Đức Thảo1 Tóm tắt: Pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước là công cụ, phương tiện để bảo đảm hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước có hiệu quả. Bài viết phân tích một số vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng và kiến nghị giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam hiện nay Từ khóa: kiểm soát quyền lực; quyền lực nhà nước; pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước; kiểm soát quyền lực nhà nước. Nhận bài: 05/05/2018; Hoàn thành biên tập: 13/06/2018; Duyệt đăng: 24/07/2018 Abstract: the Law on controlling state power between state agencies is the tool, measure to ensure the effectiveness of controlling state power. The article analyzes some reasoning matters, assesses reality and suggests solutions of finalizing law on controlling power state between state agencies in implementation of legislative, executive and judicial rights in Vietnam nowadays. Keywords: controlling power; state power; the law on controlling state power; controlling state power. Date of receipt: 05/05/2018; Date of revision: 13/06/2018; Date of approval: 24/07/2018 1. Khái niệm, nội dung và vai trò của pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Kiểm soát quyền lực nhà nước là việc đánh giá, xem xét, theo dõi nhằm ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước. Có ý kiến nhấn mạnh đến mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước cho rằng kiểm soát quyền lực nhà nước là hoạt động nhằm ngăn ngừa hay “loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của Nhà nước, cơ quan, nhân viên nhà nước trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện đúng Hiến pháp, pháp luật, đạt được mục đích mong muốn”2. Ý kiến khác cho rằng kiểm soát quyền lực nhà nước là nhằm “khắc phục sự tha hóa quyền lực nhà nước, đưa quyền lực nhà nước trở về với đúng nghĩa của nó là quyền lực của nhân dân”3. Từ những phân tích trên có thể hiểu: kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ những cách thức, biện pháp trên cơ sở pháp luật các chủ thể ngăn chặn, loại bỏ những hành vi sai trái của các thiết chế thực hiện quyền lực nhà nước; nhằm phát hiện và điều chỉnh được việc thực thi quyền lực nhà nước; bảo đảm cho quyền lực nhà nước được sử dụng và thực thi đúng mục đích và đạt được hiệu quả cao. Trong nhà nước pháp quyền, pháp luật phải luôn được các chủ thể tôn trọng và thực hiện một cách triệt để. Nhà nước ban hành pháp luật, sử dụng pháp luật như là công cụ để quản lý xã hội; tuy nhiên, mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức đều phải tuân theo pháp luật. Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước 1 Phó Giáo sư, Tiến sỹ, Giảng viên cao cấp, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh 2 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. tr35 3 Trần Ngọc Đường (2012), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr88 HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 4 cũng phải được điều chỉnh bởi pháp luật mới đạt hiệu quả cao. Có thể hiểu pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật, có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất; điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định; được biểu hiện thông qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nhằm đạt được mục tiêu của kiểm soát quyền lực nhà nước. Về nội dung, pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước có các nhóm quy định các nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước; xác lập địa vị pháp lý của các chủ thể cũng như đối tượng của kiểm soát quyền lực nhà nước; đồng thời, xác định phạm vi, hình thức, phương pháp, trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý của kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước; được biểu hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật. Về hình thức, pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước được biểu hiện trong hệ thống các văn bản pháp luật, sắp xếp theo một trật tự pháp lý từ Hiến pháp, Bộ luật, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư liên quan đến việc thực hiện quyền lực nhà nước và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước; quy định, ràng buộc hành vi của các chủ thể và đối tượng liên quan đến kiểm soát quyền lực nhà nước. Trong hệ thống các văn bản pháp luật đó Hiến pháp có giá trị hiệu lực pháp lý cao nhất. Hiếp pháp kiến tạo nên mô hình, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước, quy định những nguyên tắc nền tảng, địa vị pháp lý của các chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước cần và phải chú ý đến việc bổ sung, sửa đổi các quy định trong Hiến pháp; đồng thời, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp liên quan đến kiểm soát quyền lực nhà nước. Pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước có vai trò quan trọng. Trước hết, pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng về kiểm soát quyền lực nhà nước; bảo đảm quyền lực nhà nước vận hành hiệu quả, mạnh mẽ, chính đáng, đúng mục đích, phục vụ nhân dân tốt hơn. Quyền lực nhà nước là quyền lực công, phục vụ cho lợi ích chung, bao gồm lợi ích của giai cấp thống trị và các giai cấp khác và toàn bộ xã hội. Pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước là phương thức bảo đảm các quyền con người, quyền công dân. Pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước là biện pháp để giới hạn phạm vi hoạt động của quyền lực nhà nước, làm cho quyền lực nhà nước vận hành trong khuôn khổ nhất định theo nguyên tắc công dân được làm những gì mà pháp luật không cấm, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước được làm những gì mà pháp luật cho phép. Theo tinh thần đó, kiểm soát quyền lực nhà nước bảo đảm cho Nhà nước hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Pháp luật được coi là “cái lồng” để “nhốt” quyền lực nhà nước. Từ đó, Nhà nước hoạt động trong phạm vi, chức năng nhiệm vụ của mình mà không xâm phạm, can thiệp đến các quyền con người, quyền công dân. 2. Thực trạng pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam hiện nay Theo nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về phân công, phối hợp và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước, thực trạng pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam hiện nay có thể chia thành bộ phận như: quy định pháp luật kiểm soát việc thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; quy định pháp luật kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; quy định pháp luật kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp. * Quy định pháp luật kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện quyền lập hiến, lập pháp: Hiến pháp và pháp luật xác định đối tượng của kiểm soát quyền lập pháp là kiểm soát “thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”, “làm luật và sửa đổi luật”, ghi nhận nguyên tắc xác Soá 4/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 5 định phạm vi quyền lập pháp như nguyên tắc giới hạn quyền con người, quyền công dân phải do luật định, việc thực hiện một số quyền con người, quyền công dân, quyền bầu cử, ứng cử, thành lập, điều chỉnh địa giới hành chính phải do luật định. Pháp luật giới hạn phạm vi quyền lập pháp bằng quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể khác ngoài Quốc hội như thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ (Điều 96, Điều 100 Hiến pháp năm 2013), thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính quyền địa phương (Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Pháp luật quy định về lập pháp ủy quyền (thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc, thẩm quyền ban bành văn bản của Chính phủ, các cơ quan nhà nước khác và chính quyền địa phương) Bên cạnh những kết quả đạt được trên đây, thực trạng pháp luật về kiểm soát việc thực hiện quyền lập hiến, lập pháp còn nhiều bất cập: Việc kiểm soát thực hiện quyền lập hiến, kiểm soát việc thực hiện quyền lập hiến ở nước ta không giao cho một cơ quan chuyên trách, độc lập. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và pháp luật hiện hành trách nhiệm bảo hiến thuộc về Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan nhà nước khác và công dân. Tuy nhiên việc bảo hiến được giao cho nhiều cơ quan dẫn đến tình trạng né tránh trách nhiệm, hay tâm lý “cha chung không ai khóc” làm cho nhiệm vụ bảo hiến kém hiệu quả. Nội dung bảo hiến còn bị hạn chế, mới chỉ tập trung vào việc giám sát tính hợp hiến của các văn bản luật mà chưa bao hàm các văn bản dưới luật. Quy trình, thủ tục, trình tự và phương thức hoạt động bảo hiến còn chưa đầy đủ, cụ thể nên việc xem xét hành vi bị cho là vi hiến hay văn bản pháp luật bị cho là trái Hiến pháp không hiệu quả. Đến nay thiết chế chuyên trách bảo vệ Hiến pháp vẫn chưa được thiết lập theo tinh thần mà Nghị quyết Đại hội X của Đảng đã khẳng định: “Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Theo đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội vẫn nằm ngoài cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước Các quy định pháp luật về kiểm soát Quốc hội trong thực hiện quyền lập hiến và lập pháp có những bất cập, hạn chế. Quốc hội tự kiểm soát hoạt động của Quốc hội và các cơ quan thuộc Quốc hội về tính hợp hiến của các dự án luật trước khi Quốc hội thảo luận, thông qua (tiền kiểm) nhưng Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành không quy định rõ cơ chế, quy trình để Quốc hội tự xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật. Pháp luật cũng chưa quy định cụ thể về cách giải quyết, trách nhiệm của cơ quan thẩm tra, thẩm định và cơ quan trình dự án luật về tính hợp hiến của các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trong trường hợp có ý kiến khác nhau về tính hợp hiến giữa Ủy ban pháp luật của Quốc hội với cơ quan trình dự án. Hiến pháp và pháp luật không quy định Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ những đạo luật có dấu hiệu trái Hiến pháp. Ủy ban pháp luật của Quốc hội có thẩm quyền xem xét các kiến nghị của các cơ quan hữu quan về những văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp (Điều 70, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014) nhưng không nói rõ văn bản đó có bao gồm luật của Quốc hội không. Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội chỉ có thẩm quyền bãi bỏ văn bản của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác do Quốc hội thành lập khi các văn bản đó trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của các chủ thể có thẩm quyền. Như vậy, cho đến nay, chưa có quy định nào về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế kiểm tra, phát hiện và xử lý các đạo luật đã ban hành có dấu hiệu vi phạm Hiến pháp kể cả từ phía các cơ quan nhà nước khác lẫn tự kiểm soát của Quốc hội4. Một số quy định pháp luật về kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp Quốc hội chưa bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất mà còn nhiều mâu thuẫn. Khoản 3, Điều 2 của Hiến pháp ghi nhận nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước là 4 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.113 HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 6 “có sựkiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Tuy nhiên Điều 94 của Hiến pháp lại quy định: Chính phủ là cơ quan “chấp hành” của Quốc hội. Tính chất “chấp hành” đối với Quốc hội của Chính phủ giống như “vòng kim cô”; vì thế, Chính phủ không thể kiểm soát được Quốc hội theo đúng tinh thần của nguyên tắc này. Thực tiễn các quy định pháp luật cho thấy rằng, mối quan hệ giữa Quốc hội - cơ quan thực hiện quyền lập pháp với Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp - mới chỉ thể hiện ở một chiều theo hướng kiểm soát hoạt động của Chính phủ mà chưa có chiều ngược lại là Chính phủ kiểm soát hoạt động của Quốc hội. Hiện nay, Tòa án là thiết chế thực hiện chức năng xét xử và thực hiện quyền tư pháp. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, Tòa án được coi là thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước, có thẩm quyền kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp của Nghị viện. Tuy nhiên, Toà án nhân dân ở nước ta, cụ thể là Toà hành chính “không có chức năng xem xét lại và phán quyết các văn bản của Quốc hội hoặc các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước mà chỉ có thẩm quyền xem xét và phán quyết đối với các văn bản hành chính cá biệt”5. Từ những quy định của Hiến pháp và pháp luật, thực tiễn vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước cho thấy chưa có cơ quan nào có thẩm quyền kiểm soát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật trong hoạt động lập pháp của Quốc hội mà Quốc hội tự thực hiện chức năng kiểm soát nội bộ đối với Quốc hội và đối với các cơ quan thuộc Quốc hội nhưng trên thực tế hoạt động tự kiểm soát của Quốc hội đạt hiệu quả không cao. Nói cách khác, pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước đang thiếu vắng những quy định để thực hiện việc kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật từ phía cơ quan nhà nước khác, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát). Đây là “lỗ hổng” của pháp luật về kiểm soát quyền lực (lập pháp) ở Việt Nam hiện nay. *Quy định pháp luật kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp: pháp luật xác định đối tượng của kiểm soát quyền hành pháp, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát quyền hành pháp. Hệ thống các thiết chế về kiểm soát quyền lực hành pháp không ngừng hoàn thiện, phát huy vai trò trong hoạt động giám sát. Các hình thức kiểm soát quyền hành pháp đa dạng, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và phương thức hoạt động của mỗi cơ quan. Cụ thể, giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đối với Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp thông qua hoạt động xem xét báo cáo, văn bản quy phạm pháp luật, chất vấn, thành lập Ủy ban hay Đoàn giám sát, bỏ phiếu tín nhiệm. Chủ tịch nước kiểm soát cơ quan hành pháp thông qua quy định về trách nhiệm của Chính phủ báo cáo công tác của Chính phủ với Chủ tịch nước, Chủ tịch nước có quyền xem xét các báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; có quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ; có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn các vấn đề cần thiết. Toà án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp - có vai trò trong kiểm soát thực hiện quyền hành pháp thông qua xét xử của Toà hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính và các cá nhân có thẩm quyền của các cơ quan đó. Kiểm toán nhà nước là thiết chế độc lập lần đầu tiên được hiến định có nhiệm vụ, quyền hạn kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công của các cơ quan hành chính nhà nước. Kiểm soát quyền lực hành pháp trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước thông qua các hoạt động thanh tra, kiểm tra của Chính phủ đối với nền hành chính nhà nước nói chung, của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với cấp dưới, của cơ quan quản lý ngành đối với cơ quan hành chính khác, của thủ trưởng cơ quan đối với công chức. Bên cạnh những kết quả đạt được trên đây, thực trạng pháp luật kiểm soát quyền lực nhà 5 Tào Thị Quyên (2017), Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nguồn: tháng 1/2017. Soá 4/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 7 nước trong việc thực hiện quyền hành pháp có những bất cập, hạn chế như: Các quy định về trình tự, thủ tục, công cụ giám sát quyền lực hành pháp của Quốc hội chưa hoàn thiện và đồng bộ. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Quốc hội đối với Chính phủ chưa thật hiệu quả. Các hình thức Quốc hội sử dụng để kiểm soát như xét báo cáo, chất vấn, thành lập đoàn giám sát, thành lập ủy ban lâm thời, hay hoạt động của các cơ quan thuộc Quốc hội, hình thức lấy phiếu tín nhiệm đối các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn chuẩn chưa phải là những biện pháp đủ mạnh để quy kết trách nhiệm của các đối tượng chịu sự kiểm soát. Trong khi đó, hoạt động kiểm soát quyền lực trong hệ thống cơ quan hành pháp chủ yếu mang tính nội bộ6. Về mặt thực tiễn, năng lực của đại biểu Quốc hội trong sử dụng các công cụ pháp lý để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao còn chưa mạnh mẽ. Đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, giữ các chức vụ trong bộ máy hành pháp còn nhiều, dẫn đến giảm tính độc lập trong giám sát của Quốc hội. Năng lực bộ máy giúp việc cho Quốc hội trong việc thông tin, tổng hợp và tham mưu còn hạn chế, hiện nay chủ yếu thông qua các vụ chuyên môn thuộc Văn phòng Quốc hội. Cho đến nay, Quốc hội vẫn chưa thực hiện quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Chính phủ. Các quy định về trình tự, thủ tục tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm còn nhiều bất cập, thiếu tính khả thi như việc quy định phải có ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội có đề nghị thì việc bỏ phiếu tín nhiệm mới được tiến hành7. Quy định pháp luật về kiểm soát của Chủ tịch nước đối với Chính phủ chỉ thể hiện thông qua các quyền hạn của Chủ tịch nước trong việc đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ. Vai trò của Chủ tịch nước đối với Chính phủ thông qua hình thức tham dự các phiên họp của Chính phủ chưa được thể hiện rõ nét bởi vì khi tham dự, vai trò của Chủ tịch nước cũng không khác gì các chủ thể tham dự khác như Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. Hiến pháp năm 2013 chưa quy định vị trí, tư cách của Chủ tịch nước khi tham dự các phiên họp của Chính phủ. Vì vậy, giá trị, hiệu lực pháp lý của các ý kiến phát biểu của Chủ tịch nước khi tham dự các phiên họp này chưa được làm rõ. Hiến pháp và pháp luật tuy không trực tiếp quy định về quyền giám sát của Tòa án đối với các cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, có thể suy ra rằng hoạt động kiểm soát của Tòa án đối với các cơ quan hành pháp được thực hiện thông qua hoạt động xét xử, đặc biệt là khi xét xử các vụ án hành chính. Thông qua hoạt động xét xử hành chính, Tòa án thực hiện hoạt động giám sát của mình đối với hoạt động của các cơ quan hành pháp và các cơ quan khác của nhà nước trong việc ban hành các quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Nhưng Tòa án chỉ có quyền phán quyết về tính hợp pháp hay không hợp pháp của của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, mà không có quyền bãi bỏ đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. * Các quy định pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện quyền tư pháp: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử và thực hiện quyền tư pháp. Kiểm soát quyền tư pháp là làm sao để hoạt động xét xử của Tòa án không bị lạm dụng, không vi phạm pháp luật, dẫn đến oan sai; và ngược lại các cơ quan khác không được can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án, bảo đảm tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của hội đồng xét xử. Có nhiều thiết chế thực hiện hoạt động kiểm soát quyền tư pháp: Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, hệ thống cơ quan hành pháp, hệ thống cơ quan Viện kiểm sát và hệ thống Tòa án (tự thực hiện nhiệm vụ kiểm sát trong nội bộ ngành), các cơ quan tham gia thực hiện quyền tư pháp, cơ quan bổ trợ tư pháp. Bên cạnh những kết quả đạt được, pháp luật kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực 6 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), (2016), sách đã dẫn, tr161-163 7 Xem: Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn (điểm c, khoản 1, Điều 11). HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 8 hiện quyền tư pháp tồn tại những bất cập: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân dân đối với Tòa án còn rất hình thức, không cụ thể, chủ yếu thông qua báo cáo, chất vấn tại các kỳ họp của các cơ quan dân cử. Hoạt động kiểm soát trong nội bộ ngành Tòa án cũng chưa đạt hiệu quả cao vì pháp luật chưa có quy định cụ thể về tiêu chuẩn, chất lượng của một bản án và của quyết định giám đốc thẩm. Tương tự, pháp luật đang thiếu vắng những quy định về yêu cầu, trình tự, thủ tục công bố bản án. Điều này gây ra không ít khó khăn khi các chủ thể thực hiện quyền kiểm soát đối với hoạt động xét xử của Tòa án. Một số quy định pháp luật chưa đúng tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về phân công thực hiện quyền tư pháp và chức năng của Tòa án. Hiến pháp năm 2013 quy định Tòa án có chức năng xét xử và thực hiện quyền tư pháp; nguyên tắc tranh tụng được bảo đảm trong xét xử; tòa án phải độc lập khi xét xử, thực hiện nguyên tắc suy đoán vô tội trong hoạt động xét xử. Tuy nhiên, khoản 3 Điều 2 Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 lại quy định: “khi thực hiện nhiệm vụ xét xử vụ án hình sự, Tòa án có quyền: khi xét thấy cần thiết, trả hồ sơ yêu cầu Viện kiểm sát điều tra bổ sung; yêu cầu Viện kiểm sát bổ sung tài liệu, chứng cứ hoặc Tòa án kiểm tra, xác minh, thu thập, bổ sung chứng cứ theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự khởi tố vụ án hình sự nếu phát hiện có việc bỏ lọt tội phạm”. Bên cạnh đó, Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp cao vẫn chưa có thẩm quyền giải thích Hiến pháp và luật. Điều này gây khó khăn cho Tòa án khi thực hiện hoạt động kiểm soát thông qua hình thức giám đốc thẩm. Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm soát hoạt động xét xử của Tòa án tuy nhiên thật khó tách bạch giữa hai chức năng này trong một chủ thể, trong cùng một thời điểm. Vì vậy, trong nhiều phiên tòa thiếu sự bình đẳng giữa bên buộc tội và bên gỡ tội, một số nguyên tắc trong hoạt động xét xử như công bằng, tranh luận công khai, bình đẳng chưa được áp dụng triệt để. 3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam hiện nay 3.1. Đối với quyền lập pháp - Xác định rõ trình tự, thủ tục để Quốc hội tự xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội đã thông qua khi có dấu hiệu vi phạm Hiến pháp. Điều 119 Hiến pháp đã tạo cơ sở hiến định để xây dựng một cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định. Theo đó, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp do Luật định để thực hiện trong thời gian tới. - Mở rộng thẩm quyền của Chủ tịch nước trong hoạt động lập pháp: Bổ sung quy định Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Quốc hội phải xem xét lại một luật hay pháp lệnh. - Quy chế hóa hoạt động phối hợp thực hiện quyền lập pháp giữa các cơ quan của Quốc hội và các cơ quan của Chính phủ, các Bộ, ngành để phân định rõ nhiệm vụ của từng công đoạn, gắn với trách nhiệm của tập thể, cá nhân người đứng đầu trong quy trình xây dựng pháp luật. Thực hiện biện pháp để Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp phải có quyền kiểm soát đối với Quốc hội. Theo đó Chính phủ phải có quyền “bảo lưu ý kiến hay rút các dự án luật” khi Chính phủ có những lý do chính đáng. - Hoàn thiện quy định về ủy quyền lập pháp của Quốc hội. Hoàn thiện các quy định về ủy quyền lập pháp và thiết lập cơ chế kiểm soát chặt chẽ (cả tiền kiểm và hậu kiểm) của Quốc hội đối với việc ban hành văn bản được ủy quyền. Đây là biện pháp nhằm tạo thêm cơ chế tự kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội. Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể về những căn cứ, điều kiện cũng như cơ sở khoa học và thực tiễn khi Quốc hội ban hành nghị quyết “thí điểm” nhằm giải quyết hay thực hiện nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của Quốc hội. 3.2. Đối với quyền hành pháp - Quy định cụ thể hơn về quyền hạn xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Soá 4/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 9 Chính phủ và các chức danh trong hệ thống hành pháp do Chủ tịch nước bổ nhiệm theo Hiến pháp và pháp luật. - Phân định thẩm quyền và mối quan hệ giữa Chủ tịch nước và Chính phủ khi Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp, bàn về những vấn đề mà Chủ tịch nước thấy cần thiết theo quy định của Hiến pháp năm 2013. - Bảo đảm sự minh bạch, trách nhiệm giải trình trong hoạt động của cơ quan hành pháp. Phải có quy định rõ ràng về trách nhiệm thông tin của các cơ quan hành pháp để bảo đảm Quốc hội kiểm soát hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Thiếu thông tin, thông tin không trung thực thì không thể kiểm soát hiệu quả Chính phủ. - Nghiên cứu hình thức lấy phiếu tín nhiệm hay hình thức bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Thủ tướng Chính phủ, các thành viên Chính phủ hay tập thể Chính phủ khi thực hiện chính sách không hiệu quả hoặc để xảy ra tham nhũng lớn trong bộ máy hành pháp, làm thất thoát ngân sách nhà nước. - Tăng cường kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các Bộ, cơ quan ngang bộ bằng hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, trong đó tập trung giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước hàng năm được Quốc hội phân cho các Bộ, cơ quan ngang bộ là một nội dung giám sát hàng đầu. - Tăng cường hiệu quả của cơ chế tự kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Xác định rõ trách nhiệm của người đứng cầu cơ quan hành chính nhà nước với tập thể đơn vị, người đứng đầu cơ quan hành chính với tập thể cấp ủy khi có sai phạm. Nghiêm túc thực hiện việc đề cao trách nhiệm cá nhân, chế tài nghiêm túc đối với người đứng đầu mỗi cơ quan hành chính trong hoạt động thanh tra, kiểm tra. 3.3. Đối với quyền tư pháp - Hoàn thiện cơ chế hợp lý để Tòa án cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám đốc thẩm nên được thiết lập trên cơ sở quy định trách nhiệm bồi thường của Tòa án nhân dân cấp dưới nếu bản án của họ bị hủy bởi quyết định giám đốc thẩm. Trách nhiệm bồi thường này không chỉ được xác định đối với việc xét xử vụ án hình sự mà còn đối với việc xét xử vụ án dân sự, lao động, kinh tế và hành chính. - Cần có quy định cụ thể yêu cầu về nội dung đối với quyết định giám đốc thẩm và các bản án của Tòa án. Quyết định giám đốc thẩm phải giải thích cụ thể về vấn đề pháp luật có liên quan tới vụ án và các bản án của Tòa án phải xác định đúng vấn đề giải quyết của vụ án và đưa ra lời giải đáp một cách cặn kẽ và thuyết phục. - Nghiên cứu hoàn thiện khung khổ pháp lý về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền tư pháp theo hướng mở rộng nghĩa vụ công khai bản án và hồ sơ vụ án để làm cơ sở cho các cơ quan nhà nước khác và báo chí, người dân giám sát xét xử một cách chính xác, thực chất và hiệu quả. Đồng thời, việc công khai bản án cùng với yêu cầu về nội dung của bản án sẽ là cơ sở để Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp tiến hành kiểm soát hoạt động xét xử một cách khách quan, công bằng và hiệu quả. - Nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của Tòa án: một là, cần phải minh bạch hóa việc xác lập chứng cứ; hai là, thủ tục công bố án lệ cần được minh bạch hóa. - Nâng cao hơn nữa trách nhiệm, chuyên môn cũng như phẩm chất đạo đức của những người làm việc trong cơ quan tư pháp. Việc tuyển chọn và bổ nhiệm các chức danh kiểm sát viên và thẩm phán cần trải qua quá trình sát hạch nghiêm khắc, kiên quyết loại bỏ những cán bộ thoái hóa, biến chất, yếu năng lực chuyên môn khỏi ngành tư pháp. - Nghiên cứu, thực hiện ngân sách độc lập cho hoạt động của hệ thống Tòa án. Hiện tại Tòa án khó có thể độc lập về ngân sách hoạt động mà chịu sự chi phối và lệ thuộc cơ quan hành pháp. Thực tế, nhiều Tòa án không đủ ngân sách để trả phí luật sư tham gia các vụ án bào chữa chỉ định, không đủ chi phí xét xử lưu động. Do vậy, cần thực hiện chế độ ngân sách độc lập cho Tòa án và bỏ chế độ “khoán chi” đối với các hoạt động hành chính của Tòa án./.