Phương pháp kinh tế - luật trong phân tích chính sách lập pháp

Tóm tắt: Bài viết phân tích hiệu lực, chi phí, hiệu quả, trật tự ưu tiên của các phương pháp điều chỉnh mà nhà nước có thể sử dụng; các nguyên tắc cơ bản cần phải tuân thủ trong thiết kế bộ máy nhà nước, lựa chọn lãnh đạo, tuyển dụng công chức, thu thuế nhằm đạt được hiệu quả tối ưu dưới góc nhìn kinh tế - luật. Võ Trí Hảo* * PGS. TS. Khoa Luật, Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh. Abstract This article provides the analysis of strengths, costs, benefits, priorities of each method for which the government may apply; and also the principles should be followed for stablishment of state apparatus, leadership selection, employment of civil servants, tax collection etc. in order to receive the optimal option under the view of economics - jurisprudence. Thông tin bài viết: Từ khóa: quyền tự nhiên, xã hội hóa, phương pháp điều chỉnh, hiệu quả pháp luật Lịch sử bài viết: Nhận bài : 28/05/2018 Biên tập : 21/07/2018 Duyệt bài : 01/08/2018 Article Infomation: Keywords: natural rights, privatization, (legal dealing) method, effectiveness of law Article History: Received : 28 May 2018 Edited : 21 Jul. 2018 Approved : 01 Aug. 2018 PHƯƠNG PHÁP KINH TẾ - LUẬT TRONG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH LẬP PHÁP 1. Lựa chọn bên thứ ba để góp quyền tự do Mỗi cá nhân chúng ta khi góp quyền tự do cho ai đó cũng sẽ có những mưu cầu, toan tính như thể một nhà đầu tư tài chính; họ cũng áp dụng nguyên tắc “trứng không để cùng một giỏ”; họ đa dạng hoá “kênh đầu tư góp vốn”, để phân tán rủi ro và thu được “lợi ích đặc thù”, mà ở các kênh khác không có được. Ví dụ, đa số nhân loại khi đến tuổi trưởng thành, chấp nhận hy sinh tự do của trạng thái độc thân, mang hầu hết của cải và tự do của mình để đầu tư vào hợp đồng quan trọng nhất của cuộc đời - contract of marriage - tức hôn nhân trong chế độ một vợ một chồng; một quan hệ hợp đồng mà một bên (thường là phụ nữ) xem là “đầu tư”, một bên (thường là đàn ông) quan niệm là “tiêu dùng” với quy trình thẩm định đối tác (tìm hiểu yêu đương), đặt cọc giao kết hợp CHÑNH SAÁCH 36 Số 16(368) T8/2018 đồng (ăn hỏi), ký kết hợp đồng với nghi thức chứng thực đăng ký giao dịch bảo đảm tại ủy ban nhân dân xã, phường và với lễ công bố long trọng. Cũng giống như các nhà đầu tư tài chính, càng có nhiều đam mê sở thích, càng có nhiều “vốn” họ càng đầu tư đa dạng; các cá nhân không chỉ góp tự do của mình cho nhà nước, cho gia đình mà họ còn tham gia xây dựng, tạo lập hoặc gia nhập các hợp đồng mẫu có sẵn của các cơ quan, tổ chức, các hợp đồng này có thể thành văn, bất thành văn với tên gọi đa dạng từ điều lệ, hiến chương, nội quy, quy chế Người mê sinh vật cảnh thì gia nhập hội cây cảnh, người muốn chia sẻ cảm xúc thì gia nhập câu lạc bộ thơ, người muốn bảo vệ lợi ích nhóm hội viên thì gia nhập hội bất động sản, hội taxi1. Mỗi cá nhân khi tham gia vào bất kỳ quan hệ hợp đồng, gia nhập một “cộng đồng” nào đó họ đều phải góp một quyền tự do nào đó, để đổi lại một lợi ích nào đó. Vì vậy, có nhiều quyền tự do tự nhiên của chúng ta sinh ra bị hạn chế không phải bởi luật pháp; mà bởi chúng ta đã tự nguyện trao quyền hành xử nó cho một bên thứ ba nào đó; sau khi gia nhập hội thì hội viên mất một phần quyền tự do tư hữu của mình tương ứng với phần hội phí. Cũng như trên thị trường chứng khoán, công ty nào nhận được sự quan tâm của các nhà đầu tư nhiều nhất sẽ là công ty mạnh nhất; tổ chức nào giành được sự hy sinh (góp tự do) nhiều nhất của những nhóm người xuất sắc nhất trong xã hội thì tổ chức đó sẽ trở nên mạnh nhất. Nhà nước là ứng cử viên số một bởi hai lý do chính: (a) Là tổ chức có số lượng thành viên đông nhất ở 1 Cổ đông/người tham gia góp vốn vào doanh nghiệp cũng có hai loại loại: doanh nghiệp thương mại và doanh nghiệp xã hội; doanh nghiệp xã hội cũng chia làm hai loại: doanh nghiệp xã hội trá hình & doanh nghiệp xã hội chân chính vì sự phát triển bền vững của môi trường, cộng đồng, xã hội. mỗi quốc gia; (b) Có tính độc quyền; trừ khi thay đổi quốc tịch, các thành viên trong một quốc gia không có một tổ chức tương đương thay thế để lựa chọn. Tuy nhiên, đông chưa hẳn đã mạnh; nhà nước đôi khi chỉ đứng vị trí số hai về sức mạnh quyền lực, do các “cổ đông quyền lực” dồn vốn cho một tổ chức khác và khéo léo kiểm soát nhà nước. Điều đó có nghĩa, quyền lực nhà nước luôn luôn phải được phân tích trong mối tương quan, chuyển hoá qua lại giữa các loại quyền lực khác; bản thân nhà nước cũng phải “cạnh tranh” với các loại tổ chức khác trong xã hội. Ở Việt Nam, song song với quá trình đổi mới là quá trình chuyển giao trở lại chức năng cung cấp một số loại dịch vụ công cho các tổ chức phi nhà nước, từ những việc khó thấy như chấn hưng Phật giáo đến những việc dễ thấy như cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước, BOT, trường học tư, bệnh viện tư Và đặc biệt gần đây, sự cạnh tranh diễn ra ở các lĩnh vực vốn từng được xem là độc quyền nhà nước bất khả tranh như dịch vụ công chứng, dịch vụ cung cấp công lý, dịch vụ thi hành án. Sự linh hoạt này cho thấy, văn phòng công chứng tư nhân, trung tâm trọng tài thương mại, thừa phát lại đang góp phần giảm gánh nặng ngân sách, thuế khoá cho người dân, từng bước nâng cao chất lượng phục vụ, đặc biệt là dịch vụ công chứng tư nhân. Ở chiều ngược lại, khi một quy tắc xã hội (social norm) không đủ sức mạnh, kém hiệu quả để ngăn chặn bội tín, giảm bớt tranh chấp, thì nhà nước cần can dự, loại bỏ những quy tắc trái ngược lợi ích công cộng như tảo hôn, nối nòi, hoặc gán giá trị pháp lý cho các quy tắc xã hội, như quy tắc hụi, họ, để đạo đức xã hội được hỗ trợ từ phía nhà CHÑNH SAÁCH 37Số 16(368) T8/2018 nước để có thể vận hành tốt hơn. Năm 2018, ở Việt Nam đang có ý kiến đề xuất chuyển giao ngược công việc phát triển hạ tầng giao thông từ mô hình BOT trở về mô hình đầu tư bằng ngân sách nhà nước, là một ví dụ về sự linh hoạt, chuyển đổi qua lại giữa khu vực công và khu vực tư. Dưới góc nhìn này, việc góp quyền tự do cá nhân cho bên thứ ba hành xử sẽ giống như một danh mục “đầu tư”; cá nhân cần được bảo đảm quyền lựa chọn mà theo họ là sẽ tối ưu hoá giữa số lượng quyền phải từ bỏ và lợi ích thu lại tương ứng; tối ưu hoá diễn ra khi hệ thống tạo ra nhiều cơ hội lựa chọn song song cho người dân, từ đó tạo ra cạnh tranh, áp lực đổi mới trên toàn bộ hệ thống2; để giảm bớt gánh nặng ngân sách, giảm bớt rủi ro bội tín, thì nguyên tắc “gần trước, xa sau” cần được tôn trọng, để bảo đảm người dân có quyền lựa chọn tổ chức nào gần họ nhất, họ tin tưởng nhất để trao quyền, chỉ khi tổ chức đó không đáp ứng được kỳ vọng, việc góp quyền mới đẩy lên cấp trên kế tiếp, lên tổ chức có quy mô lớn hơn; hay nói cách khác, nhà nưóc chỉ nên là lựa chọn sau cùng khi thị trường và xã hội thất bại; bởi bất cứ cái gì chuyển giao từ khu vực tư nhân, từ xã hội sang nhà nước thì tính cạnh tranh sẽ suy giảm. 2. Tối ưu hoá khi lựa chọn phương pháp điều chỉnh Đối với phần tự do mà đa số thành viên trưởng thành trong một cộng đồng quốc gia đã biểu quyết uỷ quyền cho nhà nước thực hiện thì nhà nước cũng có nhiều phương pháp khác nhau để hoàn thành phần công việc được uỷ nhiệm này. Dưới góc nhìn luật học các phương pháp này có thể được phân chia làm năm loại3 và đánh giá dựa vào khả 2 Hiện nay Điều 5 Khoản 1 Nghị định 45/2010/NĐ-CP, đang loại bỏ quyền lựa chọn, sự đa dạng và cạnh tranh, hạn chế các hội mới ra đời khi hội cũ hoạt động không tốt, bằng cách đặt ra điều kiện thành lập hội mới: “không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ”. 3 Các giáo trình luật học thường gọi là “phương pháp điều chỉnh” và chỉ chia làm ba loại. năng mang lại hiệu lực nhanh hay chậm, yếu hay mạnh, từ phương pháp: (a) quy định mẫu, gán giá trị pháp lý; (b) phương pháp khuyến khích bằng phần thưởng lợi ích; (c) phương pháp nhà nước trực tiếp thực hiện; (d) phương pháp hành chính; (d) phương pháp hình sự. Dưới góc nhìn kinh tế, việc đánh giá năm phương pháp này được dựa vào chi phí thực hiện, sự tác động lên toàn bộ nền kinh tế và hiệu quả kinh tế, để từ đó bàn câu chuyện tối ưu hoá trong sử dụng các phương pháp. a) Phương pháp quy định mẫu, gán giá trị pháp lý có thể tìm thấy trong các quy định về hợp đồng trong Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 của Việt Nam. Thay vì đưa ra quy tắc bắt buộc, BLDS nhiều chỗ đưa ra các bộ quy tắc mẫu và kèm theo cụm từ: “trừ khi các bên có thoả thuận khác” để cho các bên lựa chọn; các bên có thể lựa chọn áp dụng hoặc không áp dụng; nhưng khi các bên không tuỳ biến hay nêu rõ lựa chọn trong hợp đồng thì quy tắc mẫu trở thành quy tắc bắt buộc. Trong trường hợp này, hiệu quả tối ưu hoá việc sử dụng “vốn góp” (quyền tự do) thể hiện ở các khía cạnh sau đây: Thứ nhất, bảo đảm tôn trọng quyền sáng tạo mô hình hợp tác của hai bên hợp đồng, tôn trọng quyền tự do hợp đồng, coi trí tuệ “quần chúng” thông minh hơn trí tuệ của các công chức soạn luật; Thứ hai, tôn trọng sự đa dạng và đi trước của thực tiễn so với hiểu biết hạn hẹp của các công chức soạn luật; tôn trọng quyền hiến định “công dân được làm tất cả những gì không cấm”; Thứ ba, giảm bớt thời gian đàm phán của các bên, CHÑNH SAÁCH 38 Số 16(368) T8/2018 bằng cách đưa ra các khuôn mẫu; các bên sẽ không phải đàm phán mọi chi tiết từ đầu, mà chỉ đàm phán những nội dung tuỳ biến. Điều này cho phép cắt giảm thời gian và chi phí đàm phán, chi phí kinh doanh; thúc đẩy số lượng giao dịch thành công tăng lên; thúc đẩy sự thịnh vượng của xã hội; Thứ tư, khác với Incoterm - chỉ áp dụng khi hai bên cùng lựa chọn - các quy tắc mẫu của BLDS năm 2015 sẽ mặc nhiên được áp dụng nếu các bên tuỳ biến hay không tuỳ biến. b) Phương pháp khuyến khích bằng lợi ích: Với phương pháp này, nhà nước không còn dừng lại ở vai trò “người lính gác đêm” nữa, mà can dự vào việc điều tiết hành vi của các chủ thể; thuế không còn đơn thuần là công cụ tạo nguồn thu nuôi bộ máy; mà còn đóng vai trò điều tiết kinh tế. Chi phí áp dụng phương pháp này chính là số tiền chi trực tiếp từ ngân sách hoặc số tiền mà ngân sách bị hụt đi do giảm thuế tương ứng. So với phương pháp quy định mẫu, gán giá trị pháp lý, chi phí của phương pháp này tăng lên, rủi ro bị lạm dụng từ cả hai phía tăng lên. Việc trao quyền sở hữu, quyền khai thác, sử dụng các tài nguyên công như đất đai, vùng biển, vùng trời cho các chủ thể tư nhân như một ưu đãi thu hút đầu tư cũng có thể xếp vào nhóm phương pháp này. c) Phương pháp nhà nước trực tiếp thực hiện. Đối với một số công việc không phát sinh lợi nhuận, tư nhân không muốn làm; hoặc quy mô quá lớn, vượt quá khả năng của các chủ thể tư nhân của quốc gia, ví dụ ở thế kỷ 21, Công ty Space X của tỷ phú Elonmusk có thể đưa người lên vũ trụ 4 Quốc phòng luôn do nhà nước cung cấp, nhưng các cấu phần trong đó như quân trang, quân dụng, vũ khí thì không nhất thiết phải do nhà nước mà các công ty tư nhân, ví dụ Lockheet Martin, Boeing, cung cấp; hoặc dịch vụ quốc phòng cũng có thể mua bán phần từ nước ngoài, ví dụ như Nhật Bản, Hàn Quốc “mua” dịch vụ này từ Hoa Kỳ thông qua các hiệp ước phòng thủ chung. được; nhưng thập niên 60 của thế kỷ 20, nhà nước Hoa Kỳ phải trực tiếp đứng ra làm; hoặc việc giao cho tư nhân làm có thể dẫn tới độc quyền tự nhiên hoặc lãng phí nguồn lực dân tộc, ví dụ xây dựng mạng lưới truyền tải điện quốc gia; hoặc vì lý do an ninh, quốc phòng đặc biệt, nhà nước sẽ trực tiếp thực hiện công việc và yêu cầu nhân dân trả thuế, phí cho việc cung cấp hàng hoá công cộng đặc biệt này. Về phương diện kinh tế, đằng nào người dân cũng phải bỏ tiền mua các hàng hoá công cộng đặc biệt này, hoặc từ các nhà cung cấp tư nhân, hoặc từ nhà nước. Vì vậy chi phí ở đây chính là khoảng chênh lệch (chi phí cơ hội) giữa chi phí mà người dân phải bỏ ra mua hàng hoá chất lượng tương đương từ nhà nước so với mua từ khu vực tư nhân (nếu khu vực này cũng có khả năng cung cấp)4. Nếu hiệu số này là dương thì nhân dân có lãi; nếu âm thì nhân dân lỗ và cần chuyển giao ngược bán phần hoặc toàn phần về khu vực tư nhân (nếu có thể), giống như quá trình xã hội hóa đã làm với giáo dục, y tế, công chứng. d) Phương pháp hành chính. Đối với những vấn đề mà phương pháp khuyến khích không phát huy tác dụng, hoặc xã hội cần một quy tắc duy nhất để tránh xung đột, thì nhà nước sẽ ban hành các quy tắc xử sự bắt buộc, tạo ra các nghĩa vụ pháp lý cho các chủ thể. Ví dụ quy tắc giao thông, do việc trao quyền tuỳ biến cho các bên là không thể, nên nhà nước sẽ ban hành các quy tắc xử sự bắt buộc, tạo ra các nghĩa vụ pháp lý cho các chủ thể. Và để bảo đảm chủ thể tuân thủ đúng quy tắc xử sự thì nhà nước đặt ra các chế tài. Nhóm các chế tài làm cho đối tượng vi phạm bị thiệt hại về tài sản, quyền CHÑNH SAÁCH 39Số 16(368) T8/2018 tự do, nhưng không bao gồm hạn chế tự do thân thể hay tự do tính mạng, được gọi là các chế tài hành chính. Phương pháp này có ưu điểm là có hiệu lực nhanh; được bảo đảm bởi sức mạnh cưỡng chế của nhà nước - điều tạo ra sự khác biệt với các quy tắc đạo đức. Để áp dụng chế tài hành chính, thu về tiền xử phạt vi phạm hành chính, thì ngân sách đã phải chi ra rất nhiều cho đội ngũ công chức tham gia vào thanh tra, kiểm tra, cấp phép và xử lý vi phạm hành chính. Đó chưa phải là chi phí lớn nhất mà nhân dân phải trả khi sử dụng phương pháp hành chính; chi phí lớn nhất mà họ phải chịu đựng là những tiêu cực, nhũng nhiễu, tham nhũng phát sinh từ phương pháp hành chính5. Nếu có thể ví von, thì sử dụng phương pháp hành chính giống như sử dụng kháng sinh, đôi khi buộc phải sử dụng để nhanh chóng chấm dứt cơn đau đầu, nhưng chi phí mua kháng sinh có thể đắt đỏ, kèm theo các phản ứng phụ tiêu cực. đ) Phương pháp hình sự hóa các hành vi mà xã hội cần ngăn cấm. Phương pháp này được áp dụng khi phương pháp hành chính không đủ ngăn chặn những hành vi nguy hiểm cho xã hội. Phương pháp này có cùng khuynh hướng và tính chất với phương pháp hành chính, với nhiều điểm khác biệt. Nhưng sự khác biệt lớn nhất về mặt kinh tế nằm ở chi phí áp dụng. Thứ nhất, để buộc một người chịu trách nhiệm hình sự một cách thận trọng, tránh oan sai, quy trình phức tạp hơn rất nhiều so với áp dụng trách nhiệm hành chính. Bắt đầu từ khởi tố vụ án, khởi tố bị can, phê chuẩn và kiểm sát hoạt động điều tra; lập cáo trạng; xét xử hai cấp với sự tham gia của luật sư. Thứ hai, nếu thi hành quyết định xử phạt hành chính thường thu về tiền xử phạt, thì thi hành án hình sự, 5 Hảo, Võ Trí. (2014). Chi phí của lệnh cấm. from html trừ án tử hình, người đóng thuế lại phải tiếp tục chi ra một khoản tiền rất lớn để xây dựng và duy trì hệ thống nhà tù. Thứ ba, việc một người bị hạn chế tự do cá nhân, cách ly ra khỏi môi trường bên ngoài, đặc biệt đối với các tội phạm kinh tế, sẽ loại bỏ khả năng đóng góp kinh tế của họ và gây ra một số tác động tiêu cực lên các thành viên gia đình của họ; suy cho cùng đây cũng là một loại chi phí mà xã hội phải hy sinh. Thứ tư, sau khi mãn hạn tù, nhà nước sẽ phải tiếp tục chi thêm chi phí giúp họ tái hòa nhập cộng đồng; nếu thành công, vòng quay chi phí sẽ dừng lại ở loại chi phí thứ tư này. Thứ năm, nếu nhà tù không thành công trong việc giáo dục nhân phẩm, xã hội không thành công trong việc giúp người mãn hạn tù tái hòa nhập xã hội; việc tái phạm của người mãn hạn tù sẽ giống như vi khuẩn kháng thuốc. Xã hội lại phải trả giá theo một chu trình mới, với giá cao hơn nhiều. So với phương pháp hành chính, trách nhiệm hình sự như kháng sinh liều cao, rất đắt tiền khi mua và nếu bị kháng thuốc thì “hết cách chữa”. Bởi vậy, việc quyết định có hình sự hóa hay không một hành vi nguy hiểm cho xã hội phải được quyết định bởi Quốc hội/Nghị viện, không chỉ vì nó tác động ghê gớm đến tự do cá nhân, mà cả về phương diện chi phí (kinh tế) mà xã hội phải trả khi áp dụng phương pháp này. Để hạn chế bớt các chi phí cho phương pháp hình sự, pháp luật hình sự một số quốc gia đã cho phép chuyển đổi qua lại giữa việc nộp tiền và hạn chế tự do cá nhân đối với các hành vi tội phạm mang tính chất vụ lợi; kẻ phạm tội đi tìm kiếm lợi ích kinh tế thì chỉ cần đánh vào lợi ích kinh tế là đủ, khi đối tượng này không còn khả năng kinh tế thì mới phải đánh vào tự do cá nhân. Ví dụ CHÑNH SAÁCH 40 Số 16(368) T8/2018 năm 2017, Saudi Arabia đã áp dụng chính sách nộp lại tiền có nguồn gốc bất minh để đổi lấy tự do và đã thu hồi trở về 107 tỷ USD cho ngân sách sau ba tháng triển khai chiến dịch chống tham nhũng6. Như vậy, xét về phương diện kinh tế, việc dịch chuyển từ phương pháp có hiệu lực chậm, yếu sang phương pháp có hiệu lực nhanh, mạnh sẽ kéo theo chi phí xã hội tăng lên theo cấp số nhân. Bởi vậy, để đạt được hiệu quả tối ưu và sự thận trọng cần thiết như nguyên tắc dùng thuốc kháng sinh, các cơ quan làm luật cần phải chứng minh cho nhân dân rằng các phương pháp mạnh đã không còn phát huy tác dụng; tránh tùy tiện áp dụng phương pháp hành chính, hình sự thiếu kiểm soát. 3. Tối ưu hóa mô hình quản trị nhà nước Nhân dân góp tự do của mình cho nhà nước cũng giống như cổ đông góp vốn vào công ty cổ phần, các cổ đông có quyền kỳ vọng bộ máy quản trị sẽ giúp mình “kiếm lời” chia lại cho mình. “Lời” ở đây có thể chính là dịch vụ công chất lượng cao hơn, giá cả rẻ hơn quốc gia láng giềng, có thể đo bằng phúc lợi xã hội như dịch vụ giáo dục, y tế, giao thông, môi trường, an ninh Gần đây, người dân ở một số quốc gia như Thụy Sĩ, Hà Lan, Singapore còn được Nhà nước chia đều cho mỗi người từ 500 - 2500 USD/ tháng, mà không cần phải làm gì thêm. Để có “lời” lớn như ngày hôm nay, các quốc gia này đã phải trải qua hàng chục năm miệt mài tối ưu hóa việc quản trị quốc gia, tiết kiệm chi ngân sách, tăng cường đầu tư ngân sách hiệu quả, kiểm soát bội tín, kiểm 6 Điệp, Thăng. (2018), Saudi Arabia tuyên bố đã thu hồi số tiền hơn 400 tỷ Riyal, tương đương 107 tỷ USD, từ các nghi phạm bị bắt giữ trong chiến dịch chống tham nhũng gây chấn động diễn ra mới đây ở nước này, VnEconomy. 7 Bởi nhóm đa số lúc này không còn nhu cầu giữ các quyền này; mà ngược lại lúc này các quyền hiến định này trở thành rào cản, ngăn bước họ thực hiện các tham vọng đối với nhóm thiểu số. 8 Minh, B. (2017). Tòa án phúc thẩm Mỹ ngày 25/5 từ chối lập lại sắc lệnh hạn chế nhập cảnh của Tổng thống Donald Trump đối với công dân từ 6 quốc gia có phần đông dân số là người theo đạo Hồi. Trong phán quyết được coi là một đòn pháp lý giáng vào ông Trump, tòa phúc thẩm gọi sắc lệnh này của ông là một sự phân biệt đối xử. VnEconomy. soát tham nhũng, thất thoát và duy trì hòa bình, ổn định trong sự tôn trọng tự do cá nhân tối đa. Họ đã giải quyết thành công ba vấn đề lớn sau đây: Thứ nhất, bảo vệ quyền cơ bản của “cổ đông thiểu số” bằng thiết chế độc lập: Tạo dựng được niềm tin giữa nhóm “cổ đông thiểu số” - là những tộc ít người, nhóm có niềm tin tôn giáo khác đa số, nhóm bị dễ bị tổn thương trong xã hội - và nhóm “cổ đông đa số” - là những tộc người chiếm số đông, nhóm có niềm tin tôn giáo trùng với số đông, nhóm giàu có, nhóm có ảnh hưởng truyền thông lớn, nhóm có thể kiểm soát được chính trị của quốc gia. Để tạo dựng niềm tin rằng, nhóm “cổ đông đa số” không thể dùng nguyên tắc số đông để phủ quyết các quyền cơ bản của nhóm “cổ đông thiểu số”; không thể dùng chính trị để bắt nạt nhóm “cổ đông thiểu số”, các dân tộc này thiết lập các thể chế bảo vệ vững chắc các quyền của nhóm cổ đông thiểu số bằng việc quy định trong Hiến pháp quyền con người, quyền cơ bản của công dân – quyền mà vốn dĩ nhóm “cổ đông đa số” không thể dùng số đông của mình trong nghị viện để thay đổi hay tước đoạt; và thiết kế nên cơ chế tài phán hiến pháp nhân danh công lý phán quyết một cách khách quan, công bằng về những hành vi dùng quyền lực số đông, thông qua các cơ quan nhà nước, để xâm hại đến các quyền tự do cơ bản của nhóm “cổ đông thiểu số”7; đồng thời ngăn chặn sự quá khích của tâm lý đám đông; ngăn chặn sự tùy tiện của các chính trị gia dân túy8. Thỏa thuận bảo quyền cơ bản của CHÑNH SAÁCH 41Số 16(368) T8/2018 nhóm “cổ đông thiểu số” được văn bản hóa (written down) theo tiến trình dân chủ hóa của nhân loại, từ Magna Carta 1215 ở Anh Quốc, Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen 1789 ở Pháp, Bill of Rights 1789 ở Hoa Kỳ và trở thành điều khoản tiêu chuẩn cho tất cả các bản hiến pháp thành văn dưới tên gọi “quyền con người, quyền cơ bản của công dân”. Sau thảm họa diệt chủng, phát - xít, điều khoản này được toàn cầu hóa trong các điều ước quốc tế như ICCPR 1966 và ICESCR 1966 của Liên hiệp quốc. Việc soạn ra, thông qua cam kết tôn trọng các quyền cơ bản của nhóm “cổ đông thiểu số” không khó, nhưng việc thiết kế ra một hệ thống thể chế thực thi điều khoản này khó hơn rất nhiều: thiết kế ra một cơ quan nhà nước như thể đứng ngoài bộ máy nhà nước, đứng về phía nhân dân để kiểm soát sự lạm quyền của nhà nước; đứng về phía công lý, không phụ thuộc áp lực của số đông9 để có thể “độc lập xét xử” - đó chính là tòa án. Thứ hai, quản trị kiểm soát đa lớp, phòng ngừa rủi ro bội tín: Tạo dựng sự kiểm soát của “cổ đông” đối với bộ máy quản trị, điều hành bằng cách thiết lập các lớp kiểm soát (layers). Lớp thứ nhất, nghị viện. Cử tri bầu ra nghị viện/quốc hội có nét tương đồng với việc bầu ra “hội đồng quản trị” với bốn chức năng: (a) lập pháp; (b) tuyển chọn nhân sự lãnh đạo cho các bộ phận khác; (c) giám sát nhân sự lãnh đạo của các bộ phận khác và giám sát việc sử dụng ngân sách; (d) quyết định các vấn đề quan trọng. Bản thân trong lớp này bao gồm hai lớp nhỏ, chia thành hạ 9 Bằng chế độ nhiệm kỳ suốt đời; lương chỉ có tăng, không giảm; chỉ thuyên chuyển khi được thẩm phán đồng ý. 10 Để hạn chế bớt của việc ban hành luật một cách tùy tiện thì thông thường, một dự luật sau khi được hạ viện thông qua sẽ được chuyển lên thượng viện xem xét lại lần nữa. Xem thêm: Hảo, Võ Trí. (2015). Làm luật: quy trình quyết định sản phẩm, Thời báo Kinh tế Sài Gòn. 11 Hành vi bội tín có thể xuất phát từ bất kỳ cơ quan nào; nhưng nhiều nhất, thường xuyên nhất vẫn xuất phát từ hành pháp. viện và thượng viện10. Đây chính là lớp kiểm soát thứ nhất, đóng vai trò chính trong việc kiểm soát bội tín của bộ phận thực thi (excecutive) hay còn gọi là hành pháp11. Lớp kiểm soát thứ nhất này có nhược điểm là nó khép kín trong nội bộ các cơ quan nhà nước; không cho phép công dân chủ động khởi xướng một quy trình kiểm soát. Lớp thứ hai, tòa án là lớp cho phép công dân thông qua quyền khởi kiện vụ án hành chính; khởi kiện vụ án hiến pháp để có thể chống lại hành vi lạm quyền của các cơ quan hành pháp, cơ quan lập pháp, bất kể đó là hành vi cá biệt hay một văn bản quy phạm pháp luật. Tòa án không nắm giữ sức mạnh của “túi tiền thiên hạ” như nghị viện; không nắm giữ “thanh gươm thiên hạ” như hành pháp, mà chỉ nắm giữ “trí khôn thiên hạ”. Để cho cơ quan nắm giữ “trí khôn thiên hạ” có thể đủ sức kiểm soát “túi tiền thiên hạ” và “thanh gươm thiên hạ” không quay trở lại “chém bừa” vào dân, thì tòa án cần được trao quyền xét xử lại các hành vi lạm quyền của các cơ quan nhà nước thông qua tài phán hành chính, tài phán hiến pháp, chứ không chỉ dừng lại ở việc xét xử các vụ án hình sự, dân sự. Lớp thứ ba, trưng cầu ý dân. Đối với các vấn đề hoàn toàn mới, vấn đề mang tính chất chính trị, nếu các cư dân - với tư cách cổ đông - không tin tưởng nghị viện - với tư cách hội đồng quản trị - thì sẽ yêu cầu triệu tập “đại hội cổ đông” để trực tiếp quyết định các vấn đề liên quan vận mệnh đất nước. Nếu các chuyên gia luật tư gọi việc triệu tập này là “đại hội cổ đông” thì các chuyên gia luật công cố làm cho ra vẻ khác biệt bằng cách gọi nó là “trưng cầu ý dân” hay phúc CHÑNH SAÁCH 42 Số 16(368) T8/2018 quyết toàn dân. Dù tên gọi khác nhau, nhưng bản chất không thay đổi: các đồng chủ sở hữu (tiền bạc hay quyền lực) trực tiếp hành xử, không thông qua người đại diện nữa. Bởi vậy, nó luôn phải bảo đảm các yêu cầu sau: a) Hiệu lực cao nhất: Quyết định của người chủ sẽ có hiệu lực cao nhất, có thể phủ quyết hành vi của người đại diện12. b) Bảo đảm quyền chủ động khởi xướng: Khi hội đủ chữ ký của một nhóm cổ đông nhất định thì cuộc trưng cầu ý dân bắt buộc phải tổ chức, giống như việc triệu tập Đại hội đồng cổ đông bất thường; nếu bị tước đi quyền này, thì sự ủy quyền đã trở thành “ủy quyền định đoạt” và mất quyền sở hữu trên thực tế. c) Những nội dung bắt buộc phải thông qua trưng cầu dân ý hay Đại hội đồng cổ đông: Để tránh việc những người đại diện câu kết với bên ngoài, ký các thỏa thuận bất lợi với bên ngoài - ví dụ điều ước quốc tế về sáp nhập, chia tách lãnh thổ, tự tiện quyết định các vấn đề liên quan vận mệnh quốc gia, thì hiến pháp - với tư cách là Điều lệ của siêu công ty - hoặc Luật Trưng cầu Ý dân sẽ quy định danh mục các nội dung nghị viện không được phép tự mình quyết định, mà bắt buộc chỉ được quyết định thông qua trưng cầu dân ý, đồng thời đặt ra tiêu chí xác định các việc sẽ phát sinh trong tương lai, chưa rõ đó là việc gì, nhưng được xem là “liên quan vận mệnh quốc gia”. Để cho ba lớp kiểm soát này hoạt động độc lập, phát huy tác dụng bọc lót lẫn nhau, thì nguyên tắc bất khả kiêm trong bộ máy nhà nước phải được áp dụng. Thứ ba, đề xuất “phương án khai thác tài nguyên công, cung ứng dịch vụ công” gắn liền với “đấu thầu” trọn gói nhân sự 12 Chỉ trong quan hệ nội bộ; còn trong quan hệ bên ngoài, hành vi của người đại diện theo ủy quyền hợp lệ sẽ phát sinh hiệu lực pháp lý đối với người được đại diện. Và người được đại diện phải tuân thủ nguyên tắc Pacta sunt servanda. 13 Hảo, Võ Trí. (2018). Ngẫm về tài, đức, bằng cấp, Thời báo Kinh tế Sài Gòn. thực thi Để thuyết phục rằng cư dân, cũng như cổ đông sẽ có “lời” khi góp quyền tự do cho nhà nước, các chính trị gia phải trình ra các phương án khai thác, tối ưu hóa phần quyền, nguồn lực mà nhân dân đã trao cho nhà nước, chẳng khác nào các CEO phải trình phương án kinh doanh trước mỗi kỳ Đại hội đồng cổ đông. Một ý tưởng tốt không có người thực thi thì cũng trở nên vô nghĩa; một con người bằng cấp chót vót, đạo đức sáng ngời nhưng không có kế hoạch, chính sách thì cũng vô dụng13. Bởi vậy, vạch ra ý tưởng, lên kế hoạch không gắn với nguồn lực tài chính, nhân sự là một sai lầm; càng sai lầm sau khi chọn người xong, mới nghĩ ra việc, mới nghĩ ra “ghế”. Bởi vậy, thay vì cấm, thì việc vận động tranh cử cần được khuyến khích và luật hóa. Để thực hiện những ý tưởng lớn, cần cho phép các ứng viên liên danh với nhau cùng ra tranh cử, như thể liên danh đấu thầu cung ứng dịch vụ công; mọi điểm yếu trong kế hoạch sẽ bị loại bỏ thông qua sự tấn công của đối thủ. Hay nói cách khác, cạnh tranh là động lực cần thiết cho phát triển trong việc tìm ra kế hoạch hoàn hảo nhất, người thực hiện phù hợp nhất, chi phí (thuế, phí) hợp lý nhất. 4. Hiệu quả cuối cùng và sự linh hoạt Tạo hóa sinh ra con người vốn bình đẳng, tự do. Nhưng chúng ta mang tự do cá nhân của mình góp vào nhiều nơi, trong đó có nhà nước. Khi chúng ta thỏa thuận cùng nhau “đầu tư” quyền tự do cho nhà nước, chúng ta nhận lại gì? Đó là hàng hóa công cộng đặc biệt theo nghĩa rộng, trong đó bao gồm từ giao thông, an ninh, giáo dục, y tế, an sinh xã CHÑNH SAÁCH 43Số 16(368) T8/2018 hội, trật tự, giá trị đạo đức tốt đẹp (theo quan niệm của từng quốc gia tương ứng). Để có một hàng hóa dịch vụ bất kỳ, người dân phải mua nó từ khu vực tư nhân hoặc khu vực nhà nước; dù cách nào thì người dân cũng đều mất tiền. Sự khác biệt căn bản nằm ở chỗ, khi mua từ khu vực tư nhân, có tồn tại sự cạnh tranh, người dân có quyền đàm phán rộng hơn, đàm phán trực tiếp và trả tiền trực tiếp, ví dụ thuê một công ty bảo vệ tư nhân để bảo vệ tính mạng tự do tài sản của mình; khi mua từ nhà nước, người dân ít có lựa chọn và phải thỏa thuận thông qua người đại diện là các cơ quan dân cử và phải trả tiền gián tiếp thông qua thuế, phí, để nhà nước tuyển dụng lực lượng cảnh sát hướng tới mục đích tương tự. Dưới góc nhìn kinh tế, người dân đều mất tiền và người dân quan tâm nhiều đến tổng số tiền phải chi và tổng số lợi ích nhận lại, mà việc tách bạch thành trả trực tiếp hay trả gián tiếp qua thuế phí. Vì vậy, người dân quan tâm nhiều hơn tới hệ số tổng chi/ tổng lợi ích, sao cho họ nhận được dịch vụ tốt nhất, với chi phí thấp nhất có thể. Do đó, cần phải bảo đảm sự linh hoạt chuyển đổi qua lại giữa hai khu vực công và tư trong việc cung cấp dịch vụ công, không nên cứng nhắc một việc nào đó nhất định phải do tư nhân cung cấp; một việc nào đó nhất định phải do nhà nước cung cấp, mà không xuất phát từ hiệu quả hệ số tổng chi/ tổng lợi ích mà người dân đạt được; mọi phân tích hiệu quả phải xuất phát từ lợi ích của người dân; nhà nước chỉ là một trong số các công cụ giúp người dân đạt được lợi ích; chứ nhà nước không có lợi ích tự thân hay nói cách khác, không có lợi ích nào của nhà nước không xuất phát và gắn liền với nhân dân; một lợi ích nhà nước tự thân, ví dụ nhu cầu quản lý nhà nước, mà không lý giải được nhu cầu, lợi ích tương ứng của nhân dân, đó là lợi ích ngụy biện, lợi ích nhóm thân hữu. Kết luận Một chính sách, một đạo luật đạt được hiệu quả tối ưu, đạt được hệ số Tổng chi, tổng tự do hy sinh/ Tổng dịch vụ, phúc lợi, hàng hóa công cộng cao nhất đòi hỏi chính sách đó phải đồng thời đạt được hiệu quả Tối ưu – Max f(Social welfare) = Tối ưu về Chủ thể đứng ra tiếp nhận việc góp quyền tự do - Max f(p) + Tối ưu về phương pháp điều chỉnh - Max f(m) + Tối ưu về mô hình quản trị - Max f(s) + Tối ưu về chi phí tài chính - Max f(f), khi đó dân tộc đó sẽ đạt được thịnh vượng. Ngược lại, một chính sách hoặc vì duy ý chí của lãnh tụ hoặc cảm tính của đám đông dân túy, rơi vào trạng thái hiệu quả thấp nhất: Min f(S) =Min f(p) + Min f(m) + Min f(s) + Min f(f), lúc đó dân tộc đó sẽ gặp tai họa. Phương pháp nêu trên không cho phép xác định chi tiết, cụ thể, đạo luật nào, quy tắc xử sự nào được luật pháp pháp hóa/ hoặc được phi luật pháp hóa, trả về cho các quy tắc xã hội khác điều chỉnh sẽ giúp một cộng đồng cụ thể, tại một thời điểm cụ thể, nhưng nó sẽ sẽ có những đóng góp sau: Thứ nhất, nó chưa giúp lượng hóa thành các con số cụ thể - ít nhất cho đến chừng nào chưa thống nhất về thang điểm đối với các quyền tự do, lợi ích phi vật chất - nhưng lại dễ dàng giúp cho những người tham gia tranh luận so sánh các lựa chọn chính sách, lựa chọn chính sách khác nhau. Lúc này việc chứng minh một lựa chọn chính sách nào đó là tối ưu rất giống với việc chứng minh bất đẳng thức toán học, rằng: hệ số tương quan chi phí (cost) và lợi ích đạt được (benefit) lớn hơn hệ số của phương án thuộc đối tượng so sánh. Ít nhất, nó giúp cho các tranh luận diễn ra trong cùng một hệ quy chiếu; tránh tình trạng A bảo rằng cam nhà B rất chua, còn B thì ra sức chứng minh khế nhà B rất ngọt. CHÑNH SAÁCH 44 Số 16(368) T8/2018 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Điệp, Thăng. 2018. Saudi Arabia tuyên bố đã thu hồi số tiền hơn 400 tỷ Riyal, tương đương 107 tỷ USD, từ các nghi phạm bị bắt giữ trong chiến dịch chống tham nhũng gây chấn động diễn ra mới đây ở nước này, VnEconomy, 31/1/2018. 2. Dương, Đặng. 2018, 27/1/2018. Vận tải ở Đồng bằng sông Cửu Long: cần đột phá về chính sách từ Bộ Giao thông vận tải, from o-DBSCL-can-dot-pha-ve-chinh-sach-tu-Bo-GTVT.html 3. Hảo, Võ Trí. 2014, 18/10/2014. Chi phí của lệnh cấm, from vn/121342/Chi-phi-cua-lenh-cam.html 4. Hảo, Võ Trí. 2015, 06/11/2015. Làm luật: quy trình quyết định sản phẩm, from http:// www.thesaigontimes.vn/137978/Lam-luat-quy-trinh-quyet-dinh-san-pham.html 5. Hảo, Võ Trí. 2018, 19/3/2018. Ngẫm về tài, đức, bằng cấp, from vn/270072/Ngam-ve-tai-duc-bang-cap.html 6. Loan, Đào. 2017. Khách sạn không được tự gắn sao công bố chất lượng, Thời báo Kinh tế Sài Gòn. 7. Minh, Bình. 2017. Tòa án phúc thẩm Mỹ ngày 25/5 từ chối lập lại sắc lệnh hạn chế nhập cảnh của Tổng thống Donald Trump đối với công dân từ 6 quốc gia có phần đông dân số là người theo đạo Hồi. Trong phán quyết được coi là một đòn pháp lý giáng vào ông Trump, Tòa phúc thẩm gọi sắc lệnh này của ông là một sự phân biệt đối xử, VnEconomy, 26/5/2017. 8. Văn Bông, Nguyễn. 1966. Luật Hiến pháp và Chính trị học, Tủ sách Đại học, Saigon. 9. Như, Khánh. 2017. Hệ quả từ can thiệp thị trường, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 15/10/2017. 10. Quỳnh, Châu Như. 2015. “Nóng” tranh luận về mũ bảo hiểm dành riêng cho phụ nữ người dân tộc, Dân Trí. 11. Trang, Đ. 2012. Ông Đặng Hùng Võ nộp đơn rút khỏi danh sách tự ứng cử, Tuổi Trẻ. 12. Yến, Hải. 2012. Tục xăm mình kỳ quái của bộ tộc săn đầu người, VTC. Thứ hai, thành công hay thất bại của một quốc gia do thể chế; thể chế gồm nhiều yếu tố cấu thành; việc giải thích cắt khúc phiến diện sẽ không tìm ra lời giải đúng. Phương pháp nêu trên, bắt đầu từ việc góp quyền tự do nguyên thủy đến phân tích hiệu quả sử dụng từng đồng ngân sách. Hy vọng sẽ tránh bỏ sót các giai đoạn, các yếu tố quan trọng; đồng thời gợi mở cách tiếp cận linh hoạt, mà không bó hẹp việc tìm kiếm giải pháp ở trong khu vực công. Thứ ba, làm rõ hơn bản chất, vai trò của “nhà nước của dân, do dân, vì dân”, nhà nước phúc lợi chung thay vì nhà nước cai trị; nhà nước cảm tính, duy ý chí theo ý muốn chủ quan của một nhóm nhỏ người cai trị. Thứ tư, các chính sách công trên thực tế sẽ ít khi đạt trạng thái tuyệt đối, mà dao động giữa hai đường cong (đường cong thịnh vượng & đường cong đói nghèo); nhiệm vụ của các thảo luận chính sách, các đạo luật là nắn đường cong thực tế sao cho càng tiệm cận đường cong thịnh vượng càng tốt■ CHÑNH SAÁCH 45Số 16(368) T8/2018