Quy định hiện hành về quyền đình công của người lao động và các khuyến nghị hoàn thiện

Tóm tắt: Bài viết phân tích các quy định hiện hành về quyền đình công của người lao động và đưa ra một số khuyến nghị sửa đổi, hoàn thiện các quy định này trong Bộ luật Lao động (BLLĐ). QUY ÑÒNH HIEÄN HAØNH VEÀ QUYEÀN ÑÌNH COÂNG CUÛA NGÖÔØI LAO ÑOÄNG VAØ CAÙC KHUYEÁN NGHÒ HOAØN THIEÄN Lê Thị Hoài Thu* Abstract: This article provides analysis of the existing regulations on the rights to strike of employees and provides recommendations for improvements in the coming time. Thông tin bài viết: Từ khóa: đình công, công đoàn, người lao động, người sử dụng lao động, Bộ luật Lao động. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 28/04/2017 Biên tập: 31/05/2017 Duyệt bài: 13/06/2017 Article Infomation: Keywords: Strike, Union, Employee, Employer, Labor Code. Article History: Received: 28 Apr. 2017 Edited: 31 May 2017 Appproved: 13 Jun 2017 * PGS,TS, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. 1. Những ưu điểm Thứ nhất, các quy định về quyền đình công của người lao động trong BLLĐ năm 2012 khá đầy đủ. Các quy định về đình công hiện nay bao gồm: khái niệm và nguồn gốc của đình công (Điều 209); thời điểm người lao động có quyền tiến hành đình công (khoản 3 Điều 206); chủ thể tổ chức và lãnh đạo đình công (Điều 210); trình tự, thủ tục đình công (từ Điều 211 đến Điều 213); quyền của các bên trước và trong quá trình đình công (Điều 214); những trường hợp đình công bất hợp pháp (Điều 215); tiền lương và các quyền lợi hợp pháp khác của người lao động trong thời gian đình công (Điều 218); hành vi bị cấm trước, trong và sau khi đình công (Điều 219); các trường hợp không được đình công BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 22 Số 13(341) T7/2017 (Điều 220); việc hoãn đình công, ngừng đình công (Điều 221); xử lý cuộc đình công không đúng trình tự, thủ tục (Điều 222); việc đóng cửa tạm thời nơi làm việc (Điều 216 và Điều 217). Thứ hai, lần đầu tiên BLLĐ quy định khái niệm đình công. Khoản 1 Điều 209 BLLĐ năm 2012 quy định: “Đình công là sự ngừng việc tạm thời, tự nguyện và có tổ chức của tập thể lao động nhằm đạt được yêu cầu trong quá trình giải quyết tranh chấp lao động”. Điểm thành công của quy định này là chỉ ra được bản chất của đình công (sự ngừng việc tạm thời), tính chất của đình công (tự nguyện và có tính tổ chức), chủ thể của quyền đình công (tập thể lao động) và mục đích sử dụng quyền đình công của tập thể lao động (nhằm đạt được yêu cầu trong quá trình giải quyết tranh chấp lao động). Việc quy định khái niệm đình công như trên có tác dụng lớn trong việc nhận diện đình công, thống nhất cách nhìn nhận về đình công và có thể phân biệt được đình công với một số hiện tượng khác có thể xảy ra trong quá trình lao động như bỏ việc, làm việc cầm chừng, làm việc chiếu lệ, ngừng việc tập thể, phản ứng tập thể Thứ ba, chủ thể tổ chức và lãnh đạo đình công đã được quy định theo hướng mở, phù hợp với thực tế hoạt động đại diện của người lao động ở Việt Nam. Trước đây, chỉ Ban chấp hành công đoàn cơ sở mới có quyền tổ chức, lãnh đạo đình công. Nếu cuộc đình công không do Ban chấp hành công đoàn cơ sở tổ chức và lãnh đạo thì sẽ bị coi là bất hợp pháp. Quy định này vô tình đã “tước đi” quyền đình công hoặc cơ hội đình công hợp pháp của phần lớn người lao động làm việc tại các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân. Bởi vì, thực tế số lượng các doanh nghiệp thuộc khu vực này có tổ chức công đoàn cơ sở là rất thấp, người lao động muốn sử dụng quyền đình công của mình cũng không có người có thẩm quyền đứng ra tổ chức và lãnh đạo. Nhìn từ phương pháp tiếp cận trên quyền thì quy định này là bất hợp lý và không đảm bảo công bằng, bình đẳng cho người lao động. Vì vậy, BLLĐ năm 2012 đã quy định theo hướng mở. Cụ thể, theo quy định tại Điều 210 BLLĐ năm 2012, tại các doanh nghiệp có tổ chức công đoàn cơ sở thì đình công do Ban chấp hành công đoàn cơ sở tổ chức và lãnh đạo, tại các doanh nghiệp chưa thành lập tổ chức công đoàn cơ sở thì đình công do Ban chấp hành công đoàn cấp trên trực tiếp của công đoàn cơ sở tổ chức và lãnh đạo nếu người lao động có yêu cầu. Quy định này thực sự tạo cơ hội lớn cho người lao động tại các doanh nghiệp chưa thành lập tổ chức công đoàn cơ sở khi họ muốn sử dụng quyền đình công của mình. Thứ tư, BLLĐ năm 2012 đã tách các quy định về trình tự, thủ tục đình công ra khỏi các trường hợp đình công bị coi là bất hợp pháp. Nói cách khác, theo quy định của BLLĐ năm 2012, cuộc đình công vi phạm các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục tiến hành đình công không bị coi là bất hợp pháp như quy định của BLLĐ năm 1994 (sửa đổi, bổ sung năm 2002 và năm 2006). Nhìn từ góc độ bảo vệ người lao động nói chung, bảo vệ quyền đình công của người lao động nói riêng thì đây được coi là thành công của BLLĐ năm 2012, vì quy định này làm tăng cơ hội đình công hợp pháp cho người lao động, từ đó góp phần vào “thắng lợi” trong cuộc đấu tranh giành BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 23Số 13(341) T7/2017 quyền lợi của người lao động1. Đồng bộ với quy định này, Điều 222 BLLĐ quy định về cách thức giải quyết cuộc đình công xảy ra có vi phạm quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục đình công. Thứ năm, lần đầu tiên BLLĐ quy định cụ thể về trình tự, thủ tục đình công. Theo Điều 211 BLLĐ năm 2012, trình tự đình công gồm ba bước (ba giai đoạn): lấy ý kiến tập thể lao động về đình công, ra quyết định đình công và tiến hành đình công. Tiếp đó, BLLĐ cũng có quy định cụ thể về thủ tục lấy ý kiến của tập thể lao động về đình công (Điều 212) và thủ tục ra quyết định đình công và thông báo thời điểm bắt đầu đình công (Điều 213). Thứ sáu, quy định cụ thể cách giải quyết tiền lương và các quyền lợi hợp pháp khác cho người lao động trong thời gian đình công. Theo quy định của Điều 218 BLLĐ năm 2012, người lao động không tham gia đình công nhưng phải ngừng việc vì lý do đình công thì được trả lương ngừng việc theo mức do hai bên thỏa thuận và được hưởng các quyền lợi khác theo quy định của pháp luật về lao động; người lao động tham gia đình công không được trả lương và các quyền lợi khác theo quy định của pháp luật, trừ trường hợp hai bên có thỏa thuận khác. Quy định này có sự phân biệt cần thiết về quyền lợi giữa người lao động tham gia đình công và người lao động không tham gia đình công, đảm bảo mối quan hệ hài hòa về lợi ích giữa người lao động và người sử dụng lao động. Thứ bảy, lần đầu tiên BLLĐ quy định về đóng cửa tạm thời nơi làm việc. Theo đó, Điều 216 BLLĐ năm 2012 quy định về thông báo quyết định đóng cửa tạm thời nơi làm việc, Điều 217 quy định về các trường hợp cấm đóng cửa tạm thời nơi làm việc. Nếu chỉ nhìn từ quyền lợi của người lao động tham gia đình công thì có thể cho rằng, quy định về quyền tạm thời đóng cửa nơi làm việc của người sử dụng lao động sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của người lao động. Tuy nhiên, cần nhận thức rằng, không thể vì đảm bảo quyền lợi của người lao động mà bỏ qua quyền lợi hợp pháp của người sử dụng lao động. Việc cho phép người sử dụng lao động đóng cửa tạm thời nơi làm việc là cần thiết, tránh những tổn thất mà cuộc đình công có thể gây ra. Việc đóng cửa tạm thời nơi làm việc cũng có tác dụng trong việc tránh sự quá khích của người lao động, dẫn đến hành vi vi phạm pháp luật, đồng thời bảo vệ chỗ làm việc cho người lao động sau đình công. Hơn nữa, cùng với quy định quyền đóng cửa tạm thời nơi làm việc của người sử dụng lao động, BLLĐ cũng quy định các trường hợp cấm đóng cửa tạm thời nơi làm việc để tránh ảnh hưởng tới việc làm và thu nhập của người lao động (bao gồm các trường hợp: trước 12 giờ so với thời điểm bắt đầu đình công ghi trong quyết định đình công; sau khi tập thể lao động ngừng đình công). 1 Từ trước đến nay, trong các báo cáo chính thức và thông tin từ các phương tiện thông tin đại chúng cho thấy, hầu như tất cả các cuộc đình công đã diễn ra tại Việt Nam đều vi phạm về trình tự, thủ tục. Nếu giữ nguyên quy định về đình công bất hợp pháp như trước đây thì các cuộc đình công này đều bị coi là đình công bất hợp pháp, cả người lãnh đạo đình công và người tham gia đình công đều có thể phải gánh chịu các hậu quả pháp lý nhất định do đình công bất hợp pháp gây ra. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 24 Số 13(341) T7/2017 2. Một số tồn tại, hạn chế và khuyến nghị hoàn thiện Bên cạnh những thành công cơ bản nêu trên, các quy định của BLLĐ năm 2012 về quyền đình công của người lao động cũng còn một số tồn tại, hạn chế cần tiếp tục trao đổi, nghiên cứu và hoàn thiện trong thời gian tới. Thứ nhất, người lao động không được đình công khi có tranh chấp lao động tập thể về quyền. Một trong những trường hợp đình công bị coi là bất hợp pháp được quy định tại Điều 215 BLLĐ năm 2012 là “Cuộc đình công không phát sinh từ tranh chấp lao động tập thể về lợi ích”. Điều này có nghĩa là Nhà nước không cho phép người lao động được đình công khi có tranh chấp lao động tập thể về quyền(1). Quy định này được luận giải rằng, tranh chấp lao động tập thể về quyền là tranh chấp gắn với vi phạm của một trong hai bên hoặc cả hai bên (vi phạm thỏa ước tập thể, nội quy, quy chế, pháp luật). Vì vậy, khi có tranh chấp lao động tập thể về quyền, nếu không giải quyết được bằng hòa giải tại cơ sở, bằng thủ tục giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, thì các bên có quyền khởi kiện ra tòa án nhân dân; tòa án nhân dân căn cứ vào pháp luật, án lệ, tập quán phân xử đúng, sai của từng bên và quyết định giải quyết nội dung vụ tranh chấp sẽ hiệu quả hơn, tránh được các vấn đề phát sinh ảnh hưởng đến quyền lợi của các bên và Nhà nước so với việc cho phép người lao động đình công. Về mặt lý thuyết, có thể chấp nhận quan điểm nêu trên. Tuy nhiên, thực tế diễn biến của quan hệ lao động ở nước ta cho thấy, quy định này không có tính khả thi. Thực tế tranh chấp lao động tập thể về quyền và tranh chấp lao động tập thể hỗn hợp (có yêu cầu giải quyết về quyền, có yêu cầu giải quyết về lợi ích) xảy ra khá nhiều, dường như không xảy ra tranh chấp lao động tập thể thuần túy về lợi ích theo như quy định của BLLĐ. Trong khi đó, nhìn chung, cơ chế giải quyết tranh chấp lao động tập thể về quyền không phát huy hiệu quả trên thực tế. Nguyên nhân của hiện tượng này là do BLLĐ chưa bao hàm quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp lao động tập thể hỗn hợp. Vì vậy, trên thực tế, các cuộc đình công phát sinh từ tranh chấp lao động tập thể về quyền và tranh chấp lao động tập thể hỗn hợp vẫn liên tiếp xảy ra với số lượng lớn và tính chất khá phức tạp, gây ra nhiều hệ lụy cho các bên liên quan và cho nền kinh tế xã hội. Trước thực trạng đó, nếu không quy định theo hướng cho phép đình công phát sinh từ tranh chấp lao động tập thể về quyền, không có khuôn khổ pháp lý để định hướng, kiểm soát các cuộc đình công này thì vấn đề có thể trở nên phức tạp hơn. Chúng tôi cho rằng, lần sửa đổi, bổ sung BLLĐ này cần tổng kết chính xác hơn tình hình đình công trong những năm vừa qua, phân tích chính xác nguyên nhân của đình công, nhu cầu của người lao động và dự báo xu hướng của tình hình đình công trong thời gian tới, kết hợp với việc nghiên cứu lại lý luận về đình công để đưa vào BLLĐ sửa đổi, bổ sung các quy định mang tính khả thi cao hơn, theo hướng cho phép đình công phát sinh từ tranh chấp lao động tập thể nói chung. Quy định theo hướng này vừa phù hợp với thực tiễn, vừa đảm bảo thực hiện đúng cam kết quốc tế của Việt Nam. (1) Tranh chấp lao động tập thể về quyền là tranh chấp giữa tập thể lao động với người sử dụng lao động phát sinh từ việc giải thích và thực hiện khác nhau quy định của pháp luật về lao động, thoả ước lao động tập thể, nội quy lao động, quy chế và thoả thuận hợp pháp khác (khoản 8 Điều 3 BLLĐ năm 2012). BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 25Số 13(341) T7/2017 Thứ hai, quy định về thời điểm người lao động có quyền đình công của BLLĐ năm 2012 vẫn bị coi là muộn, làm mất “cơ hội vàng” khi người lao động muốn sử dụng quyền đình công. Cùng với nó, thủ tục chuẩn bị đình công theo quy định hiện nay còn rườm rà, kéo dài đến mức không cần thiết. Theo quy định tại các Điều 201, Điều 204, Điều 206, Điều 211, Điều 212, Điều 213 và Điều 215 BLLĐ năm 2012, nếu thực hiện đúng thì thời gian nhanh nhất kể từ khi tranh chấp lao động tập thể về lợi ích phát sinh đến thời điểm người lao động có quyền ngừng việc đình công là khoảng 01 tháng2. Thời gian “làm nguội” như vậy là quá dài so với mức cần thiết, “thời cơ” giành thắng lợi của người lao động có thể cũng bị mất đi Thêm vào đó, quy trình giải quyết tranh chấp lao động tập thể về lợi ích phải qua hai giai đoạn hòa giải (do hòa giải viên lao động tiến hành và do Hội đồng trọng tài lao động tiến hành) càng làm giảm cơ hội của người lao động thực hiện quyền đình công. Từ những phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi, bổ sung BLLĐ về hai vấn đề có liên quan sau đây: Một là, quy định lại quy trình giải quyết tranh chấp lao động tập thể về lợi ích và quy định lại thời điểm người lao động có quyền tiến hành các thủ tục đình công theo một trong hai phương án: Phương án 1, bỏ thủ tục hòa giải tại Hội đồng trọng tài lao động (nếu không thay đổi quy định về cơ chế trọng tài lao động so với quy định hiện nay) và cho phép người lao động tiến hành các thủ tục đình công sau khi kết thúc thủ tục hòa giải tại cơ sở; Phương án 2, quy định lại cơ chế trọng tài lao động và các bên tranh chấp có quyền lựa chọn hoặc là hòa giải tại cơ sở hoặc là thủ tục trọng tài lao động và cho phép người lao động được thực hiện các thủ tục đình công sau một giai đoạn giải quyết tranh chấp đó. Đối với đình công phát sinh từ tranh chấp lao động tập thể về quyền, cần sửa đổi cơ chế giải quyết loại tranh chấp này theo hướng bỏ thủ tục giải quyết do Chủ tịch UBND cấp huyện thực hiện (vì không đúng tính chất của vụ việc dân sự và không hiệu quả) và cho phép người lao động tiến hành các thủ tục đình công sau khi kết thúc thủ tục hòa giải tại cơ sở. Hai là, sửa đổi quy định về trình tự đình công theo hướng đơn giản hơn, rút ngắn thời gian hơn để đảm bảo thời cơ đình công và khả năng giành thắng lợi cho người lao động khi người lao động chấp hành đúng các quy định của pháp luật. Việc tổ chức lấy ý kiến về đình công không cần thông báo trước cho người sử dụng lao động, việc gửi quyết định (hoặc thông báo) đình công chỉ cần thực hiện trước 01 ngày so với thời điểm bắt đầu ngừng việc đình công. Thứ ba, quy định về các trường hợp không được đình công chưa thực sự hợp lý, làm hạn chế quyền đình công của người lao động. Theo quy định của Điều 220 BLLĐ năm 2012, người lao động không được đình công ở đơn vị sử dụng lao động hoạt động thiết yếu cho nền kinh tế quốc dân mà việc đình công có thể đe dọa đến an ninh, quốc phòng, sức khỏe, trật tự công cộng theo danh mục do Chính phủ quy định. Theo chúng tôi, việc không cho phép người lao động đình công ở đơn vị sử dụng lao động hoạt động thiết yếu cho nền kinh 2 05 ngày làm việc thực hiện thủ tục hòa giải tại cơ sở + 07 ngày làm việc thực hiện thủ tục hòa giải tại Hội đồng trọng tài lao động + 03 ngày (hoặc 05 ngày) kể từ ngày kết thúc hòa giải tại Hội đồng trọng tài lao động + 01 ngày thông báo cho người sử dụng lao động việc lấy ý kiến về đình công + 01 ngày hoặc một số ngày tổ chức việc lấy ý kiến về đình công + 05 ngày làm việc để gửi quyết định đình công. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 26 Số 13(341) T7/2017 tế quốc dân mà việc đình công có thể đe dọa đến an ninh, quốc phòng, sức khỏe, trật tự công cộng, trên cơ sở đó Chính phủ quy định danh mục các doanh nghiệp người lao động không được đình công là chưa minh bạch và hợp lý. Bởi lẽ, nếu đình công xảy ra tại các doanh nghiệp hoạt động thiết yếu cho nền kinh tế quốc dân nhưng không đe dọa đến an ninh, quốc phòng, sức khỏe, trật tự công cộng thì sẽ không có cơ sở thuyết phục để cấm người lao động đình công. Nếu quy định ngay từ đầu danh mục các doanh nghiệp không được đình công có thể sẽ mang tính chủ quan và ảnh hưởng đến quyền của người lao động. Vì vậy, chỉ nên quy định theo hướng, cuộc đình công sẽ bị hoãn hoặc ngừng khi có căn cứ cho rằng cuộc đình công này đe dọa đến an ninh, quốc phòng, sức khỏe, trật tự công cộng. Trên cơ sở đó, chúng tôi đề nghị bỏ Điều 220 BLLĐ năm 2012, đồng thời sửa đổi, bổ sung Điều 221 BLLĐ năm 2012 (Quyết định hoãn, ngừng đình công) cho phù hợp hơn theo hướng như sau: “Điều 221. Quyết định hoãn, ngừng đình công Khi xét thấy cuộc đình công đe dọa đến an ninh, quốc phòng, sức khỏe, trật tự, lợi ích công cộng hoặc có nguy cơ gây thiệt hại nghiêm trọng cho nền kinh tế quốc dân, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định hoãn hoặc ngừng đình công và giao cho cơ quan nhà nước, tổ chức có thẩm quyền giải quyết. Chính phủ quy định về việc hoãn hoặc ngừng đình công và giải quyết quyền lợi của tập thể lao động”. Thứ tư, quy định của Điều 222 BLLĐ năm 2012 về việc xử lý cuộc đình công không đúng trình tự, thủ tục là chưa rõ ràng, chưa hợp lý. Điều này thể hiện ở chỗ: i) Chưa quy định rõ thủ tục thực hiện như thế nào để Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thể ra được quyết định tuyên bố cuộc đình công vi phạm trình tự, thủ tục; ii) Liệu có mất quá nhiều thời gian để thực hiện việc này hay không; iii) Liệu có cần thiết đến mức việc xử lý cuộc đình công không đúng trình tự, thủ tục phải do Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện hay không? Xử lý trách nhiệm của Công đoàn và người lao động tham gia đình công vi phạm trình tự, thủ tục mà gây thiệt hại cho người sử dụng lao động như thế nào? Theo chúng tôi, nên giao việc này cho Giám đốc Sở Lao động - Thương binh và Xã hội thực hiện, đồng thời quy định rõ trình tự, thủ tục thực hiện và bổ sung quy định xử lý trách nhiệm của Công đoàn và người lao động tham gia đình công vi phạm trình tự, thủ tục mà gây thiệt hại cho người sử dụng lao động. Việc giao cho Sở Lao động - Thương binh và Xã hội thực hiện là phù hợp vì đây là cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, trực tiếp theo dõi, quản lý nhà nước về lao động trên địa bàn tỉnh, có thể thực hiện một cách nhanh chóng nhất, tránh kéo dài việc đình công vi phạm trình tự, thủ tục luật định, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của các bên và lợi ích chung của Nhà nước, xã hội. Quy định cụ thể trình tự, thủ tục tiến hành đảm bảo cho việc tổ chức thực hiện bài bản, nhanh chóng và tránh tùy tiện. Quy định việc xử lý trách nhiệm của Công đoàn và người lao động tham gia đình công vi phạm trình tự, thủ tục gây thiệt hại cho người sử dụng lao động đảm bảo bình đẳng, công bằng về quyền và nghĩa vụ của người lao động và người sử dụng lao động, đồng thời răn đe và hạn chế các cuộc đình công vi phạm pháp luật. Thứ năm, việc không quy định cụ thể về điều kiện được phép đóng cửa tạm thời tại nơi làm việc, không quy định về việc giải quyết quyền lợi cho người lao động trong thời gian đóng cửa tạm thời nơi làm việc sẽ gây ảnh hưởng đến quyền lợi của người lao động. Vì vậy, chúng tôi đề nghị bổ sung các quy định này vào BLLĐ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 27Số 13(341) T7/2017