Quyền được giáo dục theo quy định của luật quốc tế và cơ chế bảo đảm thực hiện

Lê Thị Anh Đào* * TS. Khoa Pháp luật Quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội. Tóm tắt: Dưới góc độ luật quốc tế, giáo dục với tính chất là một quyền con người có nghĩa là: (i) quyền giáo dục được bảo đảm về mặt pháp lý với tất cả mọi người, không có bất cứ sự phân biệt nào; (ii) các quốc gia có nghĩa vụ bảo vệ, tôn trọng và thực hiện quyền được giáo dục; (iii) có các phương thức giám sát các quốc gia thực hiện quyền được giáo dục, bao gồm: cơ chế báo cáo và giải trình, thủ tục khiếu nại và các thủ tục đặc biệt. Quyền giáo dục được thúc đẩy, bảo vệ, bảo đảm và thực thi tốt nhất ở cấp độ quốc gia trên cơ sở Hiến pháp và luật. Abstract: Under the international laws, education as a human right means: (i) the right to education right is legally guaranteed to all, without any distinction; (ii) all nations have an obligation to protect, respect and exercise the right to education; (iii) modalities of supervise the exercise of the right to education must be ensured, including: reporting and accountability mechanisms, grievance procedures and special procedures. Education rights are best promoted, protected, guaranteed and enforced at the national level on the basis of the Constitution and the laws. Thông tin bài viết: Từ khóa: quyền được giáo dục; báo cáo quyền con người; thực hiện quyền con người Lịch sử bài viết: Nhận bài: 11/01/2018 Biên tập: 22/01/2018 Duyệt bài: 30/01/2018 Article Infomation: Keywords: Right to education; report on human rights; exercise of human rights Article History: Received: 11 Jan. 2018 Edited: 22 Jan. 2018 Approved: 30 Jan. 2018 QUYỀN ĐƯỢC GIÁO DỤC THEO QUY ĐỊNH CỦA LUẬT QUỐC TẾ VÀ CƠ CHẾ BẢO ĐẢM THỰC HIỆN 1. Quyền được giáo dục trong pháp luật quốc tế Quyền được giáo dục vừa là một yếu tố có tác dụng tăng cường quyền con người cho mọi cá nhân, vừa là điều kiện không thể thiếu để thực hiện các quyền con người khác và đảm bảo phẩm giá con người. Quyền được giáo dục còn là phương tiện quan trọng nhất mà nhờ đó, những người bị gạt ra ngoài lề xã hội có thể tự mình thoát ra khỏi tình trạng nghèo đói và tham gia đầy đủ vào cộng đồng. Đối với xã hội, quyền được giáo dục là nền tảng cho sự phát triển của kinh tế - xã hội và nhân loại, đồng thời là yếu tố then NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 25Số 3+4 (355+356) T02/2018 chốt để đạt được hòa bình lâu dài và phát triển bền vững. Với ý nghĩa đó, Điều 26 Tuyên ngôn toàn thế giới về Quyền con người (UDHR) năm 1948 tuyên bố: “mọi người có quyền được giáo dục”. Sau Tuyên bố này, quyền được giáo dục ngày càng được thừa nhận rộng rãi và quy định trong nhiều điều ước toàn cầu1 và khu vực2. Trên thực tế, quyền giáo dục được bảo vệ trong ít nhất 42 văn kiện toàn cầu và khu vực3, bao gồm 7 trong số 9 điều ước hạt nhân của Liên hiệp quốc (LHQ) về quyền con người. Một số điều ước bảo vệ quyền được giáo dục nói chung, nghĩa là với tất cả mọi người4; các điều ước khác bảo vệ quyền được giáo dục của nhóm người (như phụ nữ, người khuyết tật, người di cư, người tị nạn, người bản địa5) và trong hoàn cảnh cụ thể (như xung đột vũ trang, sử dụng lao động trẻ em6). Hiện nay, khi đề cập đến quyền được giáo dục, Công ước về Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (CESCR, 1966) và Công ước quốc tế về Quyền trẻ em (CRC, 1989) là các điều ước được viện dẫn rộng rãi nhất. Trong số 193 thành viên của LHQ, 163 quốc gia đã phê chuẩn CESCR (1966) và gần như tất cả các quốc gia đó cũng là thành viên của CRC (1989)7. 1 Ví dụ như: Công ước của Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hiệp quốc (UNESCO) về Chống phân biệt trong giáo dục (CADE, 1960); Điều 13 &14 Công ước về Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (CESCR, 1966) 2 Ví dụ như (Điều 26) Công ước Châu Mỹ về Quyền con người năm 1969/1978 và Điều 13, Điều 16 Nghị định thư bổ sung của Công ước này về Quyền trong lĩnh vực kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1988 (Nghị định thư San Salvador); Phần XII, Tuyên ngôn Châu Mỹ về Quyền và nghĩa vụ của con người năm 1948; Điều 17 Hiến chương Châu Phi về Quyền con người và quyền của các dân tộc năm 1981 và Điều 12 Nghị định thư của Hiến chương này về Quyền của phụ nữ ở Châu Phi năm 2003; Điều 11 Hiến chương châu Phi về các Quyền và trợ cấp cho trẻ em năm 1990; Điều 49 Hiến chương của tổ chức các quốc gia Châu Mỹ năm 1948; Điều 14 Hiến chương về các Quyền cơ bản của Liên minh châu Âu năm 2000 3 Về các quốc gia thành viên của Điều ước quốc tế về quyền con người, xem 4 CADE (1960), CESCR (1966) 5 Điều 10, Công ước về Xóa bỏ tất cả các hình thức phân biệt với phụ nữ (CEDAW, 1979); Điều 24 Công ước về Quyền của người khuyết tật (2006); Điều 28 & 29 Công ước về Quyền trẻ em (CRC, 1989); Công ước quốc tế về Bảo vệ các quyền của tất cả các lao động di cư và thành viên trong gia đình họ (1990); Công ước về Bảo vệ những người bị cưỡng bức mất tích (2006) 6 Công ước quốc tế về Xóa bỏ tất cả các hình thức phân biệt chủng tộc (1965); Công ước về Chống tra tấn và các hình thức đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo, hoặc hạ nhục con người (1984); các Công ước của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) và luật nhân đạo quốc tế 7 International justice resource center, Rights to education thematic research guide, xem tại thematic-research-guides/education. 8 Điều 2 và Điều 11 Công ước Viên năm 1969 về luật Điều ước giữa các quốc gia. Các điều ước là sự bảo đảm mạnh mẽ nhất đối với quyền được giáo dục bởi vì chúng là văn bản có giá trị pháp lý ràng buộc các quốc gia. Tuy nhiên, để ràng buộc về pháp lý với một điều ước thì quốc gia phải thực hiện hành vi thể hiện sự đồng ý ràng buộc với điều ước bằng việc ký, phê chuẩn/phê duyệt hoặc gia nhập điều ước. Khi thực hiện hành vi này, các quốc gia có thể đệ trình các bảo lưu hoặc tuyên bố mà có thể thay đổi bản chất nghĩa vụ của quốc gia theo điều ước8. 2. Quy định của pháp luật quốc tế về quyền được giáo dục 2.1 Nội dung của quyền được giáo dục Pháp luật quốc tế quy định các chuẩn mực của quyền được giáo dục và các nghĩa vụ pháp lý gắn với việc bảo vệ các chuẩn mực đó. Theo quy định của Điều 13 và 14 CESCR (1966), nội dung của quyền được giáo dục bao gồm: - Miễn phí và phổ cập giáo dục tiểu học với tất cả mọi người; - Có thể tiếp cận và sẵn có về giáo dục trung học (bao gồm cả giáo dục kỹ thuật, dạy nghề và đào tạo) với mọi người và từng bước miễn phí; - Có thể tiếp cận với giáo dục ở cấp NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 26 Số 3+4 (355+356) T02/2018 cao hơn một cách bình đẳng trên cơ sở năng lực của mỗi người và từng bước miễn phí; - Giáo dục cơ bản cho những người chưa tiếp cận hoặc chưa hoàn thành toàn bộ chương trình giáo dục tiểu học; - Giáo dục có chất lượng ở cả trường công lập và trường tư thục; - Tự do của cha mẹ và của những người giám hộ hợp pháp (nếu có) trong việc lựa chọn trường cho con cái họ phù hợp với tôn giáo và đạo đức cũng như ý nguyện riêng của họ; - Tự do học thuật của giáo viên và học sinh; - Tự do của các cá nhân và tổ chức được thành lập và điều hành các cơ sở giáo dục phù hợp với yêu cầu về tiêu chuẩn tối thiểu mà nhà nước quy định. Các điều ước quốc tế khác cũng quy định quyền được giáo dục của những nhóm người và trong những hoàn cảnh khác nhau9. Ví dụ, CEDAW (1979) yêu cầu các quốc gia thành viên xóa bỏ định kiến về giới trong các tài liệu học tập. Bên cạnh đó, các điều ước quốc tế khu vực cũng tập trung vào vấn đề nhân quyền chung của khu vực. Ví dụ như, Hiến chương Thanh niên Châu Phi (2006) quy định rằng, chương trình giáo dục phải bao gồm các vấn đề như HIV, sức khỏe sinh sản, lạm dụng và thực tiễn văn hóa nguy hại với sức khỏe của nữ giới10. Trong hoàn cảnh có xung đột vũ trang hoặc bị chiếm đóng, luật nhân đạo quốc tế yêu cầu quốc gia chiếm đóng phải tôn trọng và bảo đảm thực hiện quyền được giáo dục. Trẻ em phải 9 Trang web để tìm các văn kiện của UN về quyền giáo dục: www.right-to-education.org/page/united-nations-instruments. 10 Điều 13(3)(f), Hiến chương Thanh niên Châu Phi (thông qua ngày 2/7/2006 và có hiệu lực ngày 8/8/2009). 11 Điều 50 (1) của Công ước Geneva IV về bảo vệ thường dân trong thời gian có chiến tranh. 12 Điều 50 Công ước Geneva IV về bảo vệ thường dân trong thời gian có chiến tranh. 13 Điều 53, 94, 142 Công ước Geneva IV về bảo vệ thường dân trong thời gian có chiến tranh. 14 Điều 8(2)(b)(ix), 8(2)(e)(iv) của Quy chế Rome về Tòa hình sự quốc tế. 15 Trước tiên, kết cấu khung 4A được phát triển bởi cựu Báo cáo viên đặc biệt của UN về Quyền giáo dục, ông Katarina Tomaševski. Sau đó, khung khổ 4A được Ủy ban về Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa thông qua trong Bình luận chung số 13 về quyền giáo dục (1999, đoạn.6). Xem, CESCR, General Comment No. 13: The Right to Education, UN Doc. E/C.12/1999/10, 8 December 1999, paras. 6, 7. (Doc. E/C.12/1999/10.) 16 Katarina Tomaševski,Primer 3 Human rights obligations: making education available, accessible, acceptable and adapt- able, Rights to Education, 2001); UN Comm’n on Human Rights, Preliminary Report of the Special Rapporteur on the Right to Education, UN Doc. E/CN.4/1999/49, 13 January 1999, paras. 51–74. được phép đến trường và quốc gia chiếm đóng phải hợp tác với chính quyền quốc gia bị chiếm đóng và chính quyền địa phương để “tạo điều kiện hoạt động bình thường cho tất cả các cơ sở chăm sóc và giáo dục trẻ em”11. Nếu các cơ sở này không đáp ứng được, quốc gia chiếm đóng phải “tiến hành các sắp xếp để cấp dưỡng và giáo dục, nếu có thể bởi những người có quốc tịch, ngôn ngữ, tôn giáo của chính quốc gia đó”12. Việc phá hủy các cơ sở vật chất của các cơ sở đào tạo bị cấm, trừ khi điều đó là hoàn toàn cần thiết và giáo dục phải được cung cấp cho những người bị tạm giữ do tình nghi13. Việc vi phạm các quy định này có thể cấu thành tội phạm chiến tranh mà theo đó các cá nhân có thể phải chịu trách nhiệm hình sự quốc tế14. Nội dung của quyền giáo dục còn được giải thích bởi các Tòa án (trong trường hợp các văn kiện khu vực) hoặc bởi một số cơ quan của LHQ. Các cơ quan này sử dụng rất nhiều căn cứ pháp lý để giải thích các chuẩn mực của quyền được giáo dục, trong đó, căn cứ được sử dụng phổ biến nhất là khung khổ 4A15. Theo khung khổ này, để là một quyền có ý nghĩa, giáo dục ở tất cả các hình thức và cấp độ, phải thể hiện những yếu tố cơ bản và có mối quan hệ chặt chẽ với nhau sau đây16: - Sẵn có (Available): sẵn có về số lượng; giáo dục miễn phí và có cơ sở hạ tầng phù hợp và có giáo viên được đào tạo, tài liệu giảng dạy - Có thể tiếp cận (Accessible): hệ thống giáo dục phải mở cho sự tiếp cận NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 27Số 3+4 (355+356) T02/2018 của tất cả mọi người mà không có sự phân biệt đối xử nào; những bước đi tích cực cần được tiến hành để giúp những người bị gạt ra ngoài lề xã hội. - Có thể chấp nhận được (Acceptability): nội dung và hình thức giáo dục phù hợp và có chất lượng tốt; nội dung giáo dục phải không có sự phân biệt và phù hợp về văn hóa, có chất lượng tốt; trường học an toàn và giáo viên chuyên nghiệp; - Có tính thích ứng (Adaptability): có thể đáp ứng nhu cầu của mỗi học sinh. Giáo dục phải cải tiến phù hợp với những nhu cầu liên tục thay đổi của xã hội và các thách thức về bất bình đẳng, ví dụ như phân biệt về giới; giáo dục phải đáp ứng nhu cầu của học sinh trong những môi trường xã hội và văn hóa đa dạng. 2.2 Nghĩa vụ đảm bảo quyền được giáo dục Khi một quốc gia phê chuẩn điều ước bảo vệ quyền được giáo dục, quốc gia đó có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực hiện17, trong đó nghĩa vụ thực hiện bao gồm cả nghĩa vụ hỗ trợ và cung cấp18. - Nghĩa vụ tôn trọng: các quốc gia phải tránh những biện pháp gây trở ngại hoặc ngăn cản việc thụ hưởng quyền được giáo dục. Ví dụ, các quốc gia phải tôn trọng quyền của cha mẹ được lựa chọn trường cho con của họ - Nghĩa vụ bảo vệ: các quốc gia phải thực hiện các biện pháp, thông thường là thông qua các quy định và bảo đảm pháp lý, để không cho bên thứ ba can thiệp vào việc thụ hưởng quyền được giáo dục. Ví dụ, các quốc gia phải đảm bảo rằng bên thứ ba, bao gồm cả cha mẹ, không ngăn cản việc nữ giới đến trường và các quốc gia phải đặt ra hoặc 17 Koch, I.E. 2005. Dichotomies, Trichotomies or Waves of Duties. Human Rights Law Review, Vol. 5, No. 1, pp. 81-103; ICESCR, Bình luận chung số 13, các đoạn. 46-48 & 50. 33 18 OHCHR, Fact Sheet No. 33, Frequently Asked Questions on Economic, Social and Cultural Rights, p. 11. 19 Ủy ban CESCR, Bình luận chung số 3: Bản chất nghĩa vụ của các quốc gia thành viên, ngày 1/1/1991, đoạn 2-9. 20 Nếu điều này không thể thực hiện ngay, các quốc gia phải xây dựng và thông qua một chương trình hành động để từng bước thực hiện, trong một số năm hợp lý, được ấn định trong kế hoạch về nguyên tắc giáo dục bắt buộc và miễn phí cho tất cả mọi người. thông qua bộ tiêu chuẩn giáo dục tối thiểu cho các trường tư thục, đồng thời đảm bảo sự tuân thủ các tiêu chuẩn này. - Nghĩa vụ thực hiện: thông qua các biện pháp thích hợp (lập pháp, hành pháp, tư pháp, lập quỹ và các biện pháp khác) để thực hiện đầy đủ quyền được giáo dục. Điều này có nghĩa là quốc gia cần phải tạo ra các điều kiện cần thiết để cá nhân được hưởng đầy đủ quyền. Ví dụ, các quốc gia phải tiến hành các biện pháp tích cực để đảm bảo rằng giáo dục phù hợp với văn hóa của người thiểu số và người bản địa, đồng thời phải đảm bảo chất lượng giáo dục tốt cho tất cả mọi người. Quyền con người thường được phân loại thành quyền dân sự, chính trị và quyền kinh tế, xã hội, văn hóa, trong đó quyền được giáo dục thuộc nhóm thứ hai - nhóm quyền mà nhìn chung yêu cầu quốc gia từng bước thực hiện quyền. Điều này có nghĩa là các quốc gia có nghĩa vụ “thực hiện các bước hướng tới” việc thực hiện đầy đủ quyền được giáo dục trên cơ sở tận dụng tối đa các nguồn lực sẵn có (Điều 2, CESCR (1966). Mặc dù thực hiện từng bước có nghĩa là việc thực hiện các nghĩa vụ sẽ tùy thuộc vào thời gian và các nguồn lực sẵn có nhưng “các quốc gia bắt buộc phải nỗ lực đạt được mục đích này thật nhanh, thật hiệu quả”19. Không phụ thuộc vào nguồn lực bị hạn chế như thế nào, tất cả các quốc gia có nghĩa vụ ngay lập tức thực hiện những khía cạnh sau đây của quyền được giáo dục: - Đảm bảo những nghĩa vụ cốt lõi tối thiểu để đáp ứng các mức độ thiết yếu của quyền được giáo dục, bao gồm: cấm phân biệt trong tiếp cận với giáo dục và trong giáo dục; đảm bảo miễn phí và giáo dục tiểu học bắt buộc cho tất cả mọi người20; tôn trọng tự do của cha mẹ trong việc chọn trường cho NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 28 Số 3+4 (355+356) T02/2018 con của họ; bảo vệ tự do của cá nhân và tổ chức được thành lập và điều hành các cơ sở giáo dục. - Tiến hành những bước đi phù hợp để thực hiện đầy đủ quyền về giáo dục trên cơ sở tận dụng tối đa các nguồn lực sẵn có của mình. Việc thiếu các nguồn lực không thể là lý do thỏa mãn việc không tiến hành hoặc trì hoãn không hạn định các biện pháp thực hiện quyền về giáo dục. Các quốc gia phải chứng minh đã tiến hành mọi nỗ lực để cải tiến việc hưởng quyền về giáo dục, thậm chí khi khan hiếm các nguồn lực. - Không tiến hành các biện pháp thoái lui. Điều này có nghĩa là quốc gia không được tiến hành các bước đi thụt lùi hoặc thông qua các biện pháp mà sẽ hủy bỏ những bảo đảm hiện hành đối với quyền về giáo dục. Ví dụ, quy định học phí đối với giáo dục trung học khi mà học phí đó trước đây đã chính thức được miễn phí; dừng chương trình giáo dục cho người lớn - những người mà chưa từng được nhận hoặc hoàn thành chương trình giáo dục tiểu học có chất lượng; cắt giảm hàng năm các nguồn lực phân bổ cho giáo dục. Các quốc gia là chủ thể có trách nhiệm chủ yếu trong bảo đảm quyền được giáo dục. Tuy nhiên, các chủ thể khác cũng có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền cơ bản này, cụ thể: - Các tổ chức quốc tế liên chính phủ, ví dụ như Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của LHQ (UNESCO), Văn phòng Cao ủy nhân quyền LHQ (OHCHR), Quỹ Nhi đồng LHQ (UNICEF) có vai trò quan trọng trong việc thực hiện quyền được giáo dục thông qua trợ giúp về tài chính và kỹ thuật. - Những thiết chế tài chính quốc tế phải chú trọng nhiều hơn tới việc bảo vệ quyền được giáo dục trong các chính sách 21 Thông tin thêm, xem: Những nguyên tắc hướng dẫn UN về kinh doanh và quyền con người; Bình luận chung số 24 của Ủy ban CESCR; Bình luận chung số 16 của Ủy ban Công ước về quyền trẻ em (CRC). 22 Ủy ban CESCR, 1998. Bình luận chung số 9: Thực hiện Công ước ở các quốc gia (Doc. E/C.12/1998/24.) tài chính, thỏa thuận tín dụng và các chương trình điều chỉnh cơ cấu của mình cũng như trong tiến hành các biện pháp để giải quyết khủng hoảng nợ. - Các doanh nghiệp có trách nhiệm tôn trọng quyền con người và tránh vi phạm quyền của các chủ thể khác21. - Xã hội dân sự đóng một vai trò thiết yếu trong việc thúc đẩy quyền về giáo dục và buộc các quốc gia chịu trách nhiệm về nghĩa vụ của mình. - Cha mẹ có trách nhiệm đảm bảo rằng con cái của mình tham gia vào giáo dục bắt buộc. Cha mẹ không được từ chối cho con tiếp cận với giáo dục. 3. Cơ chế quốc tế bảo đảm thực hiện quyền được giáo dục Việc thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người được giám sát bởi các cơ chế tài phán và/hoặc có tính chất tài phán, phụ thuộc vào quy định của chính điều ước đó. Các điều ước về quyền con người đã thiết lập cơ chế quốc tế liên khu vực và khu vực để giám sát việc thực thi quyền được giáo dục tại các quốc gia. 3.1 Cơ chế liên khu vực nhằm giám sát và giải trình về quyền được giáo dục Trước hết, việc giám sát và giải trình được thực hiện thông qua báo cáo định kỳ của các quốc gia về các biện pháp mà quốc gia đã tiến hành để thực hiện điều ước, bao gồm các bước được tiến hành để chuyển hóa các quy định vào trong pháp luật quốc gia, bảo đảm chúng có tính bắt buộc về pháp lý và chủ thể quyền được bồi thường khi quyền đó bị vi phạm22. Sau đó, cơ quan điều ước xem xét các báo cáo, tiến hành đối thoại có tính xây dựng với các quốc gia và các bên thứ ba quan tâm, công bố các nhận xét có tính kết luận và đưa ra các khuyến nghị. Ví dụ, Ủy ban về Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa giám sát các quốc gia thành viên thực NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 29Số 3+4 (355+356) T02/2018 hiện CESCR (1966), trong đó có bảo vệ quyền giáo dục. Cứ 5 năm một lần, các quốc gia thành viên của Công ước phải đệ trình tới Ủy ban một báo cáo giải trình sự phát triển mà quốc gia đã đạt được trong việc thực hiện các quy định của Công ước. Sau đó, Ủy ban CESCR đưa ra nhận xét kết luận không có tính ràng buộc, đánh giá sự tuân thủ nghĩa vụ của quốc gia theo quy định của CESCR (1966). Bên cạnh đó, cơ chế giám sát và giải trình việc thực hiện quyền được giáo dục còn bao gồm những thủ tục khiếu nại của mỗi cơ quan điều ước23. Những thủ tục này là thiết yếu đối với các nạn nhân của sự vi phạm - những người không thể tiếp cận công lý ở cấp độ quốc gia, bởi vì chính quốc gia đó đã vi phạm quyền con người. Mặc dù các cơ quan điều ước không thể cưỡng chế thực thi các quyết định của mình nhưng việc các cơ quan này định rõ và xác định một hành vi là vi phạm quyền giáo dục có thể khích lệ các quốc gia có biện pháp khắc phục tình hình. Theo thủ tục khiếu nại, nếu quốc gia bị khiếu nại là thành viên của điều ước và đã chấp nhận thẩm quyền của cơ quan điều ước (thông qua việc phê chuẩn nghị định thư không bắt buộc hoặc đưa ra tuyên bố thừa nhận thẩm quyền) được xem xét các khiếu nại về quốc gia thì các cơ quan điều ước có thể xem xét các khiếu nại của cá nhân và tập thể, cũng như khởi động các cuộc điều tra bí mật về những vi phạm có tính thô bạo và hệ thống các quyền con người ở quốc gia đó24. Bên thứ ba cũng tham gia vào các cơ chế này, qua đó làm nổi bật những vi phạm ở cấp độ quốc gia. 23 Thông tin thêm về các thủ tục khiếu nại lên cơ quan điều ước, xem trang web của Văn phòng Cao ủy Nhân quyền LHQ (OHCHR) về Các thủ tục khiếu nại lên cơ quan điều ước nhân quyền www.ohchr.org/EN/HRBodies/TBPetitions/ Pages/HRTBPetitions.aspx. 24 Về thủ tục khiếu nại của cá nhân, xem trang web của OHCHR về thủ tục khiếu nại của cá nhân lên cơ quan điều ước nhân quyền, www.ohchr.org/EN/HRBodies/TBPetitions/Pages/HRTBPetitions.aspx#individualcomm. 25 CERD/C/71/D/40/2007 violation of Article 5(e)(v); CCPR/C/82/D/1155/2003 violation of Article 18(4); CEDAW/ C/36/D/4/2004 violation of Article 10(h). 26 Nghị định thư không bắt buộc của Công ước về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (thông qua ngày 10/12/2008, có hiệu lực ngày 5/5/2013) (Doc. A/63/435) (OP-ICESCR). 27 Nghị định thư không bắt buộc của Công ước về quyền của trẻ em trong các thủ tục thông tin liên lạc (thông qua ngày 14/7/2011, có hiệu lực ngày 14/4/2014) (Doc. A/HRC/RES/17/18) (OP3-CRC). 28 Nghị định thư không bắt buộc của Công ước về Quyền kinh tế xã hội và văn hóa (CESCR, 1966). Đến nay, có 10 khiếu nại đã được đệ trình tới các cơ quan điều ước về các khía cạnh khác nhau của quyền được giáo dục25. Con số này có thể sẽ tăng lên khi Nghị định thư không bắt buộc của CESCR (1966)26 và Nghị định thư không bắt buộc của CRC (1989) về Quyền trẻ em trong các thủ tục thông tin liên lạc27 gần đây đã có hiệu lực. Ví dụ, Nghị định thư không bắt buộc của CESCR (1966) quy định một cơ chế khiếu nại riêng nhằm tạo điều kiện cho Ủy ban CESCR tiến hành điều tra những vi phạm thô bạo hoặc có hệ thống các quyền con người trong lĩnh vực kinh tế, xã hội và văn hóa. Để sử dụng cơ chế khiếu nại riêng, trước khi đệ trình thông báo tới Ủy ban CESCR, nguyên đơn đã phải viện dẫn đến mọi biện pháp theo quy định của pháp luật quốc gia. Khi xem xét các quốc gia đã thực hiện quyền về giáo dục đến mức nào, Ủy ban CESCR sẽ đánh giá các thông báo và thông tin được các quốc gia đệ trình. Ủy ban cũng thu thập các thông tin từ các tổ chức quốc tế và các cơ quan nhân quyền khu vực. Ủy ban công bố quan điểm của mình và các kiến nghị đối với các bên. Các quốc gia có 6 tháng để cung cấp cho Ủy ban Bản phúc đáp và chi tiết hóa các biện pháp mà quốc gia đã tiến hành để thực hiện quyền về giáo dục. Ủy ban CESCR có thể đưa ra các biện pháp tạm thời để giải quyết vấn đề trước khi đưa ra một phán quyết về vụ việc28. Những ví dụ chi tiết hơn về các cơ chế giám sát và khiếu nại có thể được tìm thấy ở cấp độ quốc tế: - Hội đồng Nhân quyền LHQ (HRC) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 30 Số 3+4 (355+356) T02/2018 là một cơ quan liên chính phủ giám sát tình hình thực hiện quyền con người của tất cả các quốc gia thành viên. HRC có một loạt các thủ tục giám sát, bao gồm: (i) Thủ tục khiếu nại29; (ii) các Thủ tục đặc biệt theo yêu cầu của một quốc gia cụ thể hoặc theo các chủ đề được yêu cầu, trong đó có quyền về giáo dục30, nghèo đói cùng cực và nhân quyền31. Đó là các cơ quan mà có thể nhận và điều tra các khiếu nại; (iii) Báo cáo kiểm điểm phổ quát định kỳ (UPR) - một cơ chế bình phẩm ngang hàng mà nhờ đó các quốc gia giám sát các thành tích về nhân quyền của quốc gia khác. HRC tiến hành các thủ tục giám sát đặc biệt, thông qua việc các chuyên gia độc lập báo cáo hàng năm tới LHQ về những gì họ nắm bắt được và đóng góp ý kiến về các vấn đề nhân quyền, trong đó có vấn đề liên quan đến quyền về giáo dục. Để thực hiện một thủ tục đặc biệt như vậy, Báo cáo viên đặc biệt về quyền giáo dục có trách nhiệm thu thập thông tin về tình hình thực hiện quyền được giáo dục trên toàn thế giới, bao gồm cả việc thực hiện các chuyến thăm tới quốc gia và nhận các khiếu nại của cá nhân; tham gia vào đối thoại có tính xây dựng với các chính phủ và các chủ thể khác liên quan đến việc thực hiện quyền được giáo dục; tìm ra các biện pháp để thúc đẩy việc thực thi quyền được giáo dục; đưa ra những kiến nghị nhằm thực hiện các cam kết về những mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDGs) và giáo dục miễn phí với tất cả mọi người (EFA); đồng thời, xem xét sự phụ thuộc và mối quan hệ qua lại giữa quyền được giáo dục với các quyền khác32. 29 Tìm hiểu về Thủ tục khiếu nại tới các cơ quan nhân quyền UN tại www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/ ComplaintProcedure/Pages/HRCComplaintProcedureIndex.aspx. 30 Thông tin thêm về đệ trình thông tin hoặc khiếu nại cá nhân tới các Báo cáo viên đặc biệt của UN về giáo dục, xem tại: www.ohchr.org/EN/Issues/Education/SREducation/Pages/IndividualComplaints.aspx. 31 Thông tin thêm về các báo cáo đặc biệt của UN về nghèo đói cùng cực và quyền con người, xem tại www.ohchr.org/ EN/Issues/Poverty/Pages/SRExtremePovertyIndex.aspx. 32 UN Comm’n on Human Rights, Human Rights Resolution 1998/33, UN Doc. E/CN.4/RES/1998/33, 17 April 1998. 33 OHCHR, Submission of Information and Individual Complaints. 34 Thông tin thêm về thủ tục khiếu nại lên UNESCO trong trường hợp vi phạm quyền con người có liên quan đến yêu cầu của UNESCO, xem tạiwww.claiminghumanrights.org/unesco_procedure.html 35 UNESCO, Individual Complaint Procedure, 104 EX/Decision 3.3, 12 July 1978; UNESCO, 2nd Aspect of the Terms of Reference of CR. Với tư cách có thể nhận các khiếu nại cá nhân, Báo cáo viên đặc biệt có thể nhận các đơn chống án khẩn cấp và các thư dẫn chứng, viện lý. Các thủ tục chống án khẩn cấp được sử dụng khi sự chú ý ngay lập tức là cần thiết để hạn chế phạm vi của một vi phạm mà bị cho là đã diễn ra hoặc sẽ xảy ra. Các thư dẫn chứng, viện lý thường báo cáo về các vi phạm mà không đòi hỏi hành động khẩn cấp. Dựa trên việc nhận được khiếu nại, Báo cáo viên đặc biệt có thể liên lạc hoặc kết nối với chính phủ của quốc gia để yêu cầu thông tin thêm hoặc kiến nghị về các bước được tiến hành để giải quyết tình hình33. Một cơ chế khác được HRC sử dụng là: Báo cáo kiểm điểm phổ quát định kỳ (UPR), theo đó, mỗi quốc gia được yêu cầu sẽ đệ trình một báo cáo chi tiết về việc thực hiện các nghĩa vụ của quốc gia về quyền con người. Xã hội dân sự và các chủ thể khác cũng có thể đệ trình các báo cáo về việc thực thi quyền con người của quốc gia. Cuối cùng, HRC công bố kiến nghị đối với mỗi quốc gia; các quốc gia có trách nhiệm thực hiện các kiến nghị đó và báo cáo về các nỗ lực của mình tới HRC. - UNESCO cũng có một thủ tục khiếu nại kín, cho phép các cá nhân, nhóm cá nhân và các tổ chức phi chính phủ đệ trình khiếu nại về việc quốc gia thành viên của UNESCO đã vi phạm các quyền về giáo dục34. Thủ tục này được xây dựng nhằm tạo điều kiện cho những cuộc đối thoại có tính xây dựng giữa nạn nhân đã cáo buộc và quốc gia bị cáo buộc để họ có thể cùng nhau hướng tới một giải pháp35. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 31Số 3+4 (355+356) T02/2018 Quốc gia được kỳ vọng là sẽ tập trung vào các vấn đề được đặt ra trong các nhận xét kết luận và thực thi các khuyến nghị của cơ quan điều ước về quyền con người. Quá trình này cho phép sự tham dự của xã hội dân sự - những chủ thể được đệ trình các báo cáo song hành được xây dựng dựa trên bằng chứng mà họ đã thu thập được. Các đệ trình của bên thứ ba có thể được sử dụng để bổ sung, minh chứng cho các nỗ lực có tính tích cực ở cấp độ quốc gia và nâng cao nhận thức về các vấn đề nhân quyền cũng như thu hút sự chú ý truyền thông - những phương thức gián tiếp dẫn đến trách nhiệm giải trình. Các cơ quan điều ước không có thẩm quyền pháp lý để cưỡng chế thực thi các nhận xét kết luận và các khuyến nghị của họ hoặc các quyết định theo các thủ tục khiếu nại. Việc thiếu sự cưỡng chế thực thi như vậy là điểm hạn chế cơ bản của luật quốc tế về quyền con người và là một rào cản chủ yếu đối với trách nhiệm giải trình ở cấp độ quốc tế. Việc tuân thủ và thực hiện một cách hiệu quả các điều ước quốc tế về quyền con người vẫn là trách nhiệm của quốc gia. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là các cơ quan điều ước không thể tác động một cách gián tiếp tới việc thực hiện quyền được giáo dục tại các quốc gia. Các cơ quan điều ước đưa ra các bình luận và các khuyến nghị chung, qua đó góp phần giải thích về nội dung quy phạm và các nghĩa vụ liên quan đến các chuẩn mực về quyền con người. Các bình luận chung bảo đảm rằng, các chuẩn mực quyền con người được áp dụng đối với các bối cảnh đang thay đổi, những vấn đề và 36 Coomans, F. The Extraterritorial Scope of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Work of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Human Rights Law Review, (2011) Vol. 11, No. 1, pp. 1-35. 37 Ủy ban Công ước CESCR. 2017, Bình luận chung số 24 về các nghĩa vụ của quốc gia theo Công ước về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa trong các hoạt động kinh doanh. (Doc. E/C.12/GC/24.). 38 Ủy ban nhân quyền (CCPR). 2004. Bình luận chung số 31 [80]: Bản chất của các nghĩa vụ pháp lý chung ấn định với các quốc gia thành viên của Công ước. (Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13.) thực tiễn đang nổi lên. Ví dụ, Ủy ban CESCR đã từng bước phát triển quan điểm của mình về việc áp dụng các nghĩa vụ nhân quyền ở lãnh thổ đặc biệt36 và khả năng áp dụng pháp luật về quyền con người với các thực thể phi nhà nước37. HRC38 đã nhấn mạnh rằng, việc thiếu các chế tài bồi thường hiệu quả ở cấp độ quốc gia chính là một biểu hiện vi phạm các nghĩa vụ của các quốc gia. Các giải thích này (được coi như là luật mềm) là sự đóng góp của các cơ quan nói trên đối với nhận thức quốc tế về các chuẩn mực quyền con người và các giải thích đó cũng có thể được viện dẫn tại các toà án quốc gia và tòa án khu vực. Sự “bổ sung lẫn nhau” này cũng chính là một cách tiếp cận để đảm bảo rằng, các quyền về giáo dục được thực thi tại quốc quốc gia sẽ phù hợp với các chuẩn mực quốc tế về quyền con người. 3.2 Cơ chế khu vực nhằm giám sát và giải trình về quyền được giáo dục Các cơ quan nhân quyền khu vực, bao gồm Ủy ban quyền con người và quyền của các dân tộc Châu Phi, Ủy ban Châu Âu về quyền xã hội và Ủy ban liên Châu Mỹ về quyền con người giám sát các quốc gia thành viên thực hiện các điều ước nhân quyền khu vực, trong đó có bảo vệ quyền được giáo dục. Cùng với Tòa án Châu Phi về quyền con người và quyền của các dân tộc Châu Phi, Tòa án nhân quyền Châu Âu và Tòa án liên Châu Mỹ về quyền con người cũng nhận các khiếu nại cá nhân liên quan đến các vi phạm quyền con người. Các cơ quan nhân quyền khu vực cũng có các cơ chế đặc biệt để giải quyết các NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 32 Số 3+4 (355+356) T02/2018 vấn đề liên quan đến quyền về giáo dục. Ví dụ, Ủy ban liên Châu Mỹ đã thiết lập một Bộ phận về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, bên cạnh các Bộ phận báo cáo về quyền phụ nữ và quyền trẻ em và các Bộ phận khác. Ủy ban Châu Phi đã xây dựng một Nhóm công tác về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa và Các báo cáo viên đặc biệt về quyền phụ nữ. Bên cạnh đó, Ủy ban Châu Phi bao gồm các chuyên gia về quyền và phúc lợi trẻ em còn nhận và đánh giá các báo cáo quốc gia về việc thực hiện Hiến chương Châu Phi về quyền và phúc lợi của trẻ em. Các khung khổ pháp lý khu vực có thể trao cho chủ thể quyền (các cá nhân và nhóm người) khả năng đưa vụ việc tới một cơ chế khu vực, với điều kiện quốc gia là thành viên của điều ước khu vực và tất cả các biện pháp khắc phục đã được thực hiện hoặc bị xem như là không đủ hiệu quả. Có thể tổng hợp về các cơ chế nhân quyền khu vực như sau: Các cơ chế nhân quyền khu vực Khu vực Diễn đàn Khiếu nại Giám sát Châu Phi Tòa án Châu Phi về quyền con người Có. Đưa ra các quyết định ràng buộc và các ý kiến tư vấn. Không Tòa án công lý ECOWAS Có. Đưa ra các phán quyết Không Ủy ban Châu Phi về nhân quyền Có - không có tính ràng buộc. Có Ủy ban Châu Phi bao gồm các chuyên gia về quyền và phúc lợi xã hội cho trẻ em Có. Không có tính ràng buộc. Có Arab Ủy ban nhân quyền Arab Không Có Châu Á Ủy ban liên chính phủ ASEAN về quyền con người Không Không Châu Âu Tòa án nhân quyền Châu Âu Có - đưa ra các phán quyết có giá trị ràng buộc. Không Ủy ban Châu Âu về quyền xã hội Có - có quyền nhận các khiếu kiện tập thể và đưa ra các quyết định có tính quyên bố. Có L i ê n Châu Mỹ Ủy ban Liên Châu Mỹ về quyền con người Có - Nếu các quốc gia không tuân thủ các khuyến nghị của Ủy ban thì Ủy ban có thể đưa vấn đề đó ra trước Tòa án liên Châu Mỹ về quyền con người. Có Tòa án liên Châu Mỹ về quyền con người Có - đưa ra các quyết định có tính ràng buộc và các ý kiến tư vấn. Có NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 33Số 3+4 (355+356) T02/2018 4. Thực hiện luật quốc tế về quyền được giáo dục tại các quốc gia Quyền giáo dục được thúc đẩy, bảo vệ, bảo đảm và thực thi tốt nhất ở cấp độ quốc gia. Theo pháp luật quốc tế, các quốc gia có quyền quyết định cách thức thực hiện các điều ước về quyền con người trong phạm vi lãnh thổ của quốc gia. Điều này cho phép sự đa dạng về phương pháp và cách thức thực thi đầy đủ quyền được giáo dục, phù hợp nhất với điều kiện và hoàn cảnh thực tế ở quốc gia. Mặc dù vậy, các điều ước quốc tế về quyền con người cũng yêu cầu các quốc gia thành viên phải thực hiện điều ước bằng “tất cả các biện pháp thích hợp”. Việc sửa đổi các luật không phù hợp với quy định của điều ước quốc tế là nghĩa vụ tối thiểu mà một quốc gia có thể làm để đảm bảo tôn trọng quyền được giáo dục. Để bảo vệ tối đa và thực thi đầy đủ quyền được giáo dục, các quốc gia trước hết phải ghi nhận quyền được giáo dục một cách hợp lý trong hệ thống pháp luật quốc gia39. Sự bảo vệ pháp lý cao nhất mà một quốc gia có thể tạo ra cho quyền được giáo dục là ghi nhận quyền này trong Hiến pháp. Hiện nay, 82% quốc gia quy định quyền được giáo dục trong Hiến pháp, mặc dù có sự khác nhau về phạm vi và sự cưỡng chế thực thi40. Việc bảo đảm quyền được giáo dục trên cơ sở Hiến pháp là quan trọng bởi vì nó tạo ra khả năng cho tòa án quốc gia xét xử, tuyên án quyền pháp lý về giáo dục, và như vậy bảo đảm tính bắt buộc thi hành quyền về phương diện pháp lý. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, nghĩa là, tất cả các luật khác, các chính sách và các các hoạt động của nhà nước phải phù hợp với Hiến pháp. Các luật 39 Ủy ban CESCR, Bình luận chung số 9, đoạn. 2 40 UNESCO, Accountability from a human rights perspective: The incorporation and enforcement of the right to ed- ucation in the domestic legal order, Background paper prepared for the 2017/8 Global Education Monitoring ReportAccountability in education: Meeting our commitments, (2017) p.28 (ED/GEMR/MRT/2017/P1/2). và các chính sách mà trái với Hiến pháp (phi hiến) có thể bị tòa án tuyên bố bãi bỏ. Hơn nữa, với tính chất là một quyền hiến định, quyền được giáo dục cũng sẽ được đảm bảo trước các thay đổi bất thường về chính trị. Sự bảo vệ của quốc gia đối với quyền được giáo dục còn thông qua việc ban hành luật, ví dụ, Luật Giáo dục hoặc Luật Trẻ em. Tầm quan trọng của luật là nó thực hiện các quy định của Hiến pháp, hoặc trong trường hợp Hiến pháp không quy định về quyền được giáo dục thì luật là công cụ pháp lý cao nhất mà nhờ đó, các quyền được ghi nhận và có giá trị bắt buộc thi hành về pháp lý. Các quốc gia cũng có thể thực hiện quyền được giáo dục thông qua các chính sách và kế hoạch, chương trình hành động. Các chính sách đặt ra các mục tiêu chủ yếu của một Chính phủ, xác định những ưu tiên của Chính phủ và các chiến lược để đạt được các mục tiêu. Chính sách không có tính bắt buộc phải thi hành tại các Tòa án và không phải là một công cụ thích hợp để tạo hiệu lực pháp lý đối với quyền được giáo dục nhưng nếu chính sách không phù hợp với Hiến pháp hoặc luật của quốc gia, chính sách có thể là đối tượng bị suy xét lại bởi Tòa án. Cùng với Hiến pháp, luật và khung khổ chính sách nêu trên, cách thức hữu hiệu nhất để thực hiện quyền được giáo dục ở các quốc gia là sự kết hợp của tất cả các công cụ này, trong đó, Hiến pháp quy định về quyền được giáo dục có tính bắt buộc phải thi hành về pháp lý, các luật thực hiện quyền được giáo dục (ví dụ, các luật bảo đảm giáo dục miễn phí) và các chính sách sẽ bổ sung cho các luật này■ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 34 Số 3+4 (355+356) T02/2018