Sự tham gia của ngân hàng nhà nước trong hoạt động sáp nhập các tổ chức tín dụng hiện nay

SÛÅ THAM GIA CUÃA NGÊN HAÂNG NHAÂ NÛÚÁC TRONG HOAÅT ÀÖÅNG SAÁP NHÊÅP CAÁC TÖÍ CHÛÁC TÑN DUÅNG HIÏåN NAY VIÊN Thế GIaNG* Sự tham gia của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) vào hoạt động sáp nhập tổ chức tín dụng (TCTD) đã giúp cho hoạt động này tiến triển nhanh, đúng hướng và đáp ứng được các mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, hoạt động sáp nhập TCTD thời gian qua có đúng thực chất, mục tiêu, yêu cầu của các bên tham gia hoạt động sáp nhập; những can thiệp của NHNN vào hoạt động sáp nhập TCTD có mang lại hiệu quả như mong muốn cũng như có giải quyết triệt để được những bất ổn trên thị trường ngân hàng hay chỉ là sự giảm bớt số lượng các TCTD? là những câu hỏi cần được làm rõ. 45 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 21(325) T11/2016 CHÑNH SAÁCH 1. Các quy định về sự tham gia của Ngân hàng Nhà nước vào hoạt động sáp nhập tổ chức tín dụng Theo quy định của Luật NHNN Việt Nam năm 2010, NHNN là Ngân hàng Trung ương của Nước Cộng hoà XHCN Việt Nam1, thực hiện chức năng quản lý nhà nước (QLNN) về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện chức năng của Ngân hàng Trung ương về phát hành tiền, ngân hàng của các TCTD và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ2. Nhiệm vụ, quyền hạn của NHNN trong việc thực hiện chức năng QLNN về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối, chức năng Ngân hàng Trung ương được quy định cụ thể tại Điều 4, Luật NHNN và được hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 156/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam3. Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của NHNN là thực hiện một số hoạt động liên quan đến hoạt động sáp nhập TCTD như: tổ chức, điều hành và phát triển thị trường tiền tệ4; chấp thuận việc mua, bán, chia, tách, hợp nhất, sáp nhập5; quyết định sáp nhập, hợp nhất, giải thể TCTD6. Với các quy định này, NHNN được tham gia vào hoạt động sáp nhập TCTD. Nội dung tham gia của NHNN trong hoạt động sáp nhập TCTD được thể hiện ở các hoạt động: Một là, xây dựng cơ sở pháp lý cho việc sáp nhập TCTD được thể hiện qua hoạt động xây dựng văn bản pháp luật (VBPL) quy định cụ thể điều kiện, hồ sơ, trình tự, thủ tục chấp thuận việc tổ chức lại TCTD. Có thể khẳng định, hoạt động xây dựng VBPL quy định cụ thể điều kiện, hồ sơ, trình tự, thủ tục chấp thuận việc tổ chức lại TCTD đã được NHNN quan tâm ngay từ khi xây dựng và vận hành mô hình ngân hàng hai cấp, nhưng có sự khác nhau đáng kể trong quan niệm về sáp nhập TCTD trong các giai đoạn khác nhau. Một trong những điểm đáng chú ý trong quá trình xây dựng VBPL về sáp nhập TCTD của * TS. Trường Đại học Luật - Đại học Huế. 1 Khoản 1 Điều 2 Luật NHNN Việt Nam năm 2010. 2 Khoản 3 Điều 2 Luật NHNN Việt Nam năm 2010. 3 Xem Điều 2 Nghị định số 156/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam. 4 Khoản 6 Điều 4 Luật NHNN Việt Nam 2010. 5 Khoản 9 Điều 4 Luật NHNN Việt Nam 2010. 6 Khoản 12 Điều 4 Luật HNN Việt Nam 2010. 46 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 21(325) T11/2016 CHÑNH SAÁCH NHNN chủ yếu là để thực hiện nhiệm vụ củng cố, sắp xếp, “tái cơ cấu” TCTD trong những thời điểm nhất định. Điều đó cũng có nghĩa là, hoạt động ban hành VBPL về sáp nhập TCTD của NHNN dường như đặt trọng tâm vào nhiệm vụ sắp xếp lại trật tự thị trường sau một quá trình phát triển như một “nhiệm vụ” không thể chối bỏ. Chẳng hạn, Pháp lệnh Ngân hàng thương mại, công ty tài chính, hợp tác xã tín dụng quan niệm sáp nhập ngân hàng là một trong những nội dung thay đổi phải được NHNN chấp thuận bằng văn bản7. Hay Luật các TCTD năm 1997 (sửa đổi năm 2004) quy định về vấn đề sáp nhập TCTD là một trong những trường hợp bị thu hồi giấy phép8. Trong thực tiễn thực hiện QLNN đối với TCTD, NHNN đã ban hành Quyết định số 241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/7/1998 ban hành Quy chế sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD cổ phần Việt Nam của Thống đốc NHNN, nhưng vấn đề sáp nhập chỉ áp dụng đối với TCTD cổ phần Việt Nam và hoạt động sáp nhập TCTD cổ phần được xác định là “nhằm tạo cơ sở pháp lý để các TCTD cổ phần thực hiện trong quá trình củng cố, sắp xếp lại”9. Điều này được minh chứng bởi một trong những căn cứ để xây dựng Quyết định số 241/1998/QĐ-NHNN5 là Quyết định số 96/1998/QĐ-TTg ngày 19/5/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc củng cố sắp xếp lại các Ngân hàng thương mại cổ phần tại TP. Hồ Chí Minh và tình hình thực tế hiện nay của các TCTD cổ phần. Hoạt động xây dựng pháp luật về sáp nhập TCTD của NHNN thực sự theo hướng thị trường, là quyền của TCTD khi thực hiện việc tổ chức lại TCTD chỉ được khẳng định rõ tại Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD, thay thế Quyết định số 241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/7/1998 ban hành Quy chế sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD cổ phần Việt Nam của Thống đốc NHNN. Vấn đề sáp nhập TCTD được quan niệm theo Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN là một hình thức tổ chức lại TCTD và mở rộng đối tượng được thực hiện hoạt động sáp nhập10. Các tiếp cận của Thông tư số 04/2010/TT-NHNN liên quan đến sáp nhập TCTD không chỉ trong trường hợp cần phải xử lý “TCTD có vấn đề” mà vấn đề sáp nhập TCTD được xây dựng như là quyền của TCTD nhưng phải tuân thủ pháp luật khi thực hiện thủ tục sáp nhập, trong đó đáng chú ý là quy định về sáp nhập TCTD nhưng không vi phạm quy định về tập trung kinh tế theo quy định của Luật Cạnh tranh11. Với quy định này, hoạt động sáp nhập TCTD đã được nhìn nhận đúng bản chất là hình thức tập trung kinh tế, giúp cho TCTD có thể có được lợi thế về quy mô, nhưng cũng có quy định để kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh thông qua hoạt động sáp nhập TCTD12. Luật các TCTD năm 2010 chính thức luật hóa vấn đề sáp nhập TCTD là một trong những hình thức tổ chức lại TCTD sau khi được NHNN chấp thuận bằng văn bản13 và giao cho NHNN quy định cụ thể điều kiện, hồ sơ, trình tự, thủ tục chấp thuận việc tổ chức lại TCTD14. Từ quy định của Luật các Tổ chức tín dụng 2010, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định việc tổ chức lại tổ chức tín dụng. Theo Thông tư này, sáp nhập là một hình thức tổ chức lại TCTD, bao gồm hai trường hợp: i) Ngân hàng thương mại, công ty tài chính sáp nhập vào một ngân hàng thương mại; ii) Công ty tài chính sáp nhập vào một công ty tài chính. 7 Điểm d khoản 1 Điều 9 Pháp lệnh Ngân hàng thương mại, công ty tài chính, hợp tác xã tín dụng ngày 23/5/1990 của Hội đồng Nhà nước. 8 Điểm d khoản 1 Điều 29 Luật Các TCTD năm 1997. 9 Xem: Điều 1 Quyết định số 241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/7/1998 ban hành Quy chế sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD cổ phần Việt Nam của Thống đốc NHNN. 10 Xem cụ thể tại: Khoản 1 Điều 1, Khoản 1 Điều 6 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD. 11 Điều 9 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD quy định điều kiện để được sáp nhập bao gồm: 1. Không thuộc trường hợp tập trung kinh tế bị cấm theo quy định tại Luật Cạnh tranh; 2. Có Đề án sáp nhập bao gồm tối thiểu các nội dung quy định tại Điều 12 Thông tư này. Đề án sáp nhập có nội dung không được trái với Hợp đồng sáp nhập; 3. TCTD nhận sáp nhập sau khi sáp nhập đảm bảo mức vốn điều lệ tối thiểu bằng mức vốn pháp định theo quy định của pháp luật hiện hành. 12 Xem cụ thể từ Điều 16 đến Điều 24 Luật Cạnh tranh năm 2004. 13 Khoản 1 Điều 153 Luật các TCTD năm 2010 quy định: TCTD được tổ chức lại dưới hình thức chia, tách, hợp nhất, sáp nhập, chuyển đổi hình thức pháp lý sau khi được NHNN chấp thuận bằng văn bản. 14 Khoản 2 Điều 153 Luật các TCTD năm 2010. 47 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 21(325) T11/2016 CHÑNH SAÁCH Thực tiễn xây dựng pháp luật về sáp nhập TCTD của NHNN cho thấy, quá trình thay đổi nhận thức về sáp nhập TCTD xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn QLNN đối với hoạt động ngân hàng cũng như yêu cầu bảo đảm thống nhất với pháp luật doanh nghiệp, pháp luật cạnh tranh liên quan đến hoạt động sáp nhập TCTD. Sự thay đổi trong nhận thức của NHNN đối với hoạt động sáp nhập TCTD giúp cho những quy định của pháp luật sáp nhập TCTD phản ánh được nhu cầu của thực tiễn cũng như nhu cầu của các bên tham gia sáp nhập, của các cổ đông hiện hữu, nhà đầu tư và khách hàng sử dụng dịch vụ ngân hàng. Hai là, sự tham gia của NHNN trong giai đoạn thực hiện thủ tục hoạt động sáp nhập TCTD liên quan đến quyền ra quyết định cho phép hay không cho phép TCTD được thực hiện hoạt động sáp nhập và thực hiện các thủ tục pháp lý liên quan đến Giấy phép của các TCTD tham gia sáp nhập. Cụ thể: Thứ nhất, ở giai đoạn chấp thuận cho phép thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD. Pháp luật hiện hành chia việc chấp thuận của NHNN thành hai bước chấp thuận nguyên tắc và chấp thuận cho phép thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD. Trong bước chấp thuận nguyên tắc sáp nhập15 TCTD, trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ nêu trên, NHNN có văn bản gửi TCTD xác nhận đã nhận đủ hồ sơ hợp lệ hoặc yêu cầu bổ sung, hoàn thiện hồ sơ. Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, NHNN có văn bản gửi lấy ý kiến: (i) Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi các TCTD tham gia sáp nhập đặt trụ sở chính về ảnh hưởng của việc sáp nhập TCTD đối với sự ổn định kinh tế - xã hội trên địa bàn và quan điểm về việc sáp nhập; (ii) NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi TCTD tham gia sáp nhập đặt trụ sở chính đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của TCTD tham gia sáp nhập và quan điểm về việc sáp nhập. Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, NHNN có văn bản chấp thuận nguyên tắc sáp nhập TCTD. Trường hợp không chấp thuận, NHNN có văn bản nêu rõ lý do. Trong bước chấp thuận sáp nhập16, trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, NHNN có văn bản chấp thuận sáp nhập, sửa đổi Giấy phép thành lập và hoạt động của TCTD nhận sáp nhập, xác nhận đăng ký Điều lệ và chấp thuận các nội dung khác (nếu có). Trường hợp không chấp thuận, NHNN có văn bản nêu rõ lý do. Thứ hai, sự tham gia của NHNN trong việc thực hiện thủ tục rút giấy phép thành lập và hoạt động. Nội dung thủ tục rút giấy phép thành lập và hoạt động được quy định cụ thể tại Thông tư số 40/2011/TT-NHNN ngày 15/12/2011 của Thống đốc NHNN quy định về việc cấp Giấy phép và tổ chức, hoạt động của ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, văn phòng đại diện của TCTD nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động ngân hàng tại Việt Nam và Thông tư số 08/2015/TT-NHNN ngày 30/06/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 40/2011/TT-NHNN ngày 15/12/2011 của Thống đốc NHNN quy định về việc cấp Giấy phép và tổ chức, hoạt động của ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, văn phòng đại diện của TCTD nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động ngân hàng tại Việt Nam. Thứ ba, sự tham gia trong hoạt động sáp nhập TCTD khi thực hiện trách nhiệm của các cơ quan trực thuộc NHNN, Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định việc tổ chức lại TCTD quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan trực thuộc trong việc giải quyết các thủ tục cho việc hợp nhất TCTD. Cụ thể: - Thống đốc NHNN thực hiện thẩm quyền chấp thuận việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD17. - NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố có ý kiến bằng văn bản về việc tổ chức lại TCTD gửi NHNN và tiến hành thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm đối với các TCTD trên địa bàn trong việc thực hiện tổ chức lại theo quy định 15 Xem: Khoản 3 Điều 10 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD. 16 Xem: Điểm b Khoản 3 Điều 14 Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định việc tổ chức lại tổ chức tín dụng. 17 Xem: Điều 3 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại tổ chức tín dụng. 48 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 21(325) T11/2016 CHÑNH SAÁCH về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương18. - Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng chủ trì, phối hợp với các Vụ, Cục liên quan của NHNN, NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình Thống đốc NHNN xem xét hồ sơ đề nghị sáp nhập, hợp nhất, chuyển đổi hình thức pháp lý của TCTD; thừa lệnh Thống đốc NHNN ký văn bản gửi TCTD xác nhận đã nhận đầy đủ hồ sơ hoặc yêu cầu bổ sung, hoàn thiện hồ sơ theo quy định của pháp luật; trình Thống đốc NHNN: văn bản gửi TCTD về việc chấp thuận nguyên tắc hoặc không chấp thuận nguyên tắc (trong đó nêu rõ lý do) tổ chức lại TCTD; văn bản chấp thuận tổ chức lại TCTD; sửa đổi, bổ sung Giấy phép thành lập và hoạt động của TCTD sau sáp nhập; cấp Giấy phép thành lập và hoạt động của TCTD hợp nhất; cấp Giấy phép thành lập và hoạt động của TCTD chuyển đổi hình thức pháp lý; xác nhận đăng ký Điều lệ, nội dung sửa đổi, bổ sung Điều lệ của TCTD sau tổ chức lại; quyết định chấp thuận các nội dung thay đổi theo quy định của pháp luật và tiến hành thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm của tổ chức tín dụng trong việc chấp hành các quy định tại của pháp luật về sáp nhập TCTD theo thẩm quyền19. - Thực hiện trách nhiệm của các Vụ, Cục khác thuộc NHNN như Vụ Tài chính - Kế toán, Vụ Pháp chế20. Các quy định này cho thấy, NHNN đóng vai trò quan trọng trong việc ra quyết định thực hiện thủ tục sáp nhập cho các TCTD. Khi các TCTD, nhất là các ngân hàng thương mại, gặp khó khăn, NHNN sẽ chủ động lên kế hoạch, tổ chức việc sáp nhập giữa các TCTD không gây ra những biến động lớn trên thị trường. 2. Đánh giá sự tham gia của Ngân hàng Nhà nước trong hoạt động sáp nhập tổ chức tín dụng hiện nay 2.1. Những tác động tích cực Thứ nhất, NHNN đã rất chủ động và linh hoạt trong việc thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD như một giải pháp an toàn cho quá trình cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015. Thực hiện Đề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015 ban hành kèm theo Quyết định số 254/QĐ-TTg ngày 01/3/2012 của Thủ tướng Chính phủ, NHNN đã thực hiện nhiều biện pháp để thúc đẩy việc thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD như đánh giá, phân loại TCTD để có lộ trình xử lý theo hướng tập trung giải quyết ngay các TCTD yếu kém, đang có nhiều biểu hiện mất khả năng thanh toán thông qua việc yêu cầu phải thực hiện việc sáp nhập với nhau. Sau khi các TCTD phải sáp nhập theo yêu cầu của NHNN đi vào hoạt động ổn định, NHNN giảm dần sự can thiệp bằng các biện pháp hành chính, thay vào đó là việc huy động sự tham gia của các TCTD có tiềm lực tài chính mạnh để tiến hành các giao dịch sáp nhập mang tính tự nguyện21. Có thể khẳng định, sự chủ động, linh hoạt của NHNN đã đánh đúng và trúng điểm yếu lớn nhất của thị trường ngân hàng Việt Nam là tồn tại nhiều TCTD nhỏ (cần có sự liên kết) và đang gặp nhiều khó khăn để cạnh tranh (nhằm tăng tiềm lực về tài chính, tăng khả năng cạnh tranh). Thứ hai, trong thực tiễn thực hiện thủ tục sáp nhập TCTD, NHNN đã chỉ đạo quyết liệt và đúng thời điểm để tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD, mặc dù có nhiều người cho rằng, những biện pháp can thiệp quyết liệt của NHNN là không tôn trọng thị trường, không tôn trọng sự tự nguyện của các bên trong quá trình thực hiện hoạt động sáp nhập. Chúng tôi cho rằng, các chỉ đạo quyết liệt của NHNN trong thời gian qua là phù hợp, bởi lẽ, trong bối cảnh thị trường ngân hàng đang phải tập trung giải quyết quá nhiều vấn đề thì các biện pháp can thiệp quyết liệt đã giúp giải quyết ngay những tồn tại, hạn chế cấp bách, làm cơ sở cho việc xử lý những bất ổn còn lại. Thứ ba, NHNN đã thực hiện tốt vai trò của mình trong việc thực hiện trách nhiệm là cơ quan ngôn luận trong định hướng, trấn an dư luận trước, trong và sau khi thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD. Hoạt động này của 18 Xem: Khoản 4 Điều 22 Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định việc tổ chức lại tổ chức tín dụng. 19 Xem: Khoản 1 Điều 22 Thông tư trên. 20 Xem: Khoản 2, Khoản 3 Điều 22 Thông tư trên. 21 Xem: Nguyễn Minh Phong, Nhìn lại quá trình tái cơ cấu các ngân hàng thương mại và TCTD, va-to-chuc-tin-dung.html, truy cập ngày 29/7/2015. 49 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 21(325) T11/2016 CHÑNH SAÁCH NHNN đã góp phần quan trọng vào việc giữ ổn định tâm lý của người gửi tiền, từ đó giúp giữ ổn định đời sống kinh tế - xã hội và không ảnh hưởng tới quyền lợi của người gửi tiền cũng như việc thực hiện các giao dịch kinh doanh của TCTD trong quá trình thực hiện hoạt động sáp nhập. Nói cách khác, sự tham gia của NHNN vào hoạt động sáp nhập TCTD thời gian qua đã giúp bảo đảm an toàn hệ thống các TCTD và bảo đảm thành công quan điểm cơ cấu lại TCTD là “không để xảy ra đổ vỡ và mất an toàn hoạt động ngân hàng ngoài tầm kiểm soát của Nhà nước” tại Quyết định số 254/QĐ-TTg ngày 01/3/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011- 2015”. 2.2. Tồn tại, hạn chế Chúng tôi cho rằng, tồn tại lớn nhất liên quan đến sự tham gia của NHNN trong hoạt động sáp nhập TCTD là mức độ chủ động, độc lập của NHNN trong việc tham gia vào hoạt động sáp nhập TCTD chưa cao. Sự tham gia vào hoạt động sáp nhập TCTD của NHNN cũng chỉ mới dừng lại ở việc thực hiện “thành công” nhiệm vụ cơ cấu lại hệ thống các TCTD mà chưa chú trọng tới việc hình thành thị trường sáp nhập TCTD. Nói cách khác, hoạt động sáp nhập TCTD được sử dụng như một biện pháp để cơ cấu lại hệ thống các TCTD - một trong những nội dung tái cơ cấu nền kinh tế theo định hướng của Chính phủ. Sự tham gia của NHNN trong hoạt động sáp nhập TCTD phụ thuộc rất lớn vào các định hướng của Chính phủ. Thực trạng này đã dẫn đến các hệ quả: - Sự tham gia của NHNN vào hoạt động sáp nhập TCTD chỉ thuần túy là sự tham gia của cơ quan QLNN về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, ngoại hối thông qua việc thực hiện các thủ tục hành chính liên quan đến sáp nhập dựa trên quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Với cách làm như hiện tại, NHNN chưa quan tâm nhiều tới nhân tố thị trường, nhất là yêu cầu về sự tự nguyện của các TCTD. Thực tế cho thấy, tham gia vào thủ tục sáp nhập TCTD, NHNN dường như đặt trọng tâm vào việc thực hiện nhiệm vụ của mình trong Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011- 2015” hơn là việc thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều tiết, dẫn dắt các giao dịch sáp nhập ngân hàng theo tín hiệu thị trường. - Sự tham gia của NHNN trong hoạt động sáp nhập TCTD mới chỉ giải quyết được mục tiêu trong ngắn hạn là lập lại trật tự thị trường ngân hàng sau một thời gian có nhiều bất ổn. Vì theo đuổi mục tiêu trong ngắn hạn, nên chưa bảo đảm khả năng tiên liệu cần thiết cho thị trường, TCTD tham gia hoạt động sáp nhập cũng như cổ đông22. Thực tế này đã dẫn đến việc xuất hiện nhiều tin đồn gây bất lợi cho TCTD, cổ đông của TCTD cũng như các nhà đầu tư tiềm năng. 3. Kết luận và kiến nghị Từ những phân tích trên, chúng tôi rút ra một số kết luận và nêu các kiến nghị sau đây: Một là, đã có sự chuyển biến mạnh mẽ trong các quy định pháp luật về sáp nhập TCTD ở Việt Nam, từ chỗ xem sáp nhập là một trong những hình thức để giải quyết những bất ổn của thị trường ngân hàng sang nhìn nhận việc sáp nhập TCTD là một hình thức tổ chức lại TCTD, nghĩa là sáp nhập TCTD đã được nhìn nhận là quyền của các TCTD và được tiến hành liên tục theo yêu cầu của các bên dựa trên các tín hiệu của thị trường ngân hàng. Đây là tiền đề rất quan trọng cho việc hình thành thị trường mua bán, sáp nhập TCTD ở Việt Nam. Bởi lẽ, nếu không hình thành được thị trường mua bán, sáp nhập ngân hàng thì những bất ổn trên thị trường ngân hàng sẽ tiếp tục đi vào lối mòn là xử lý các TCTD gặp khó khăn bằng các biện pháp can thiệp hành chính của NHNN và như thế, thị trường ngân hàng Việt Nam tiếp tục mất đi cơ hội để phát triển bền vững, nâng cao sức cạnh tranh trong điều kiện thị trường dịch vụ ngân hàng đã hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới. Dưới góc độ pháp lý, nếu những quy định pháp luật đã có sự chuyển biến về nội dung mà không đi vào đời sống thì những văn bản luật này không thể trở thành lực đẩy cho thị trường tự điều chỉnh khi xảy ra biến động, các chủ thể đầu tư, kinh doanh trong lĩnh vực ngân hàng bị mất đi cơ hội đầu tư thông qua hoạt động mua bán, sáp nhập TCTD. Và như thế, đâu đó người ta vẫn nhận 22 Việt Hoàng, Sáp nhập ngân hàng: Thêm những tình huống bất ngờ, them-nhung-tinh-huong-bat-ngo-757-399601.htm, truy cập ngày 14/1/2015. 50 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 21(325) T11/2016 CHÑNH SAÁCH thấy “sự độc quyền” của NHNN trong can thiệp vào các giao dịch sáp nhập ngân hàng và không ít trường hợp, NHNN đã “mua lại” TCTD với giá 0 đồng, gây nên nhiều tranh cãi cũng như không giải quyết được triệt để những bất ổn trên thị trường ngân hàng. Vì vậy, về lâu dài, sự phát triển của thị trường ngân hàng nước ta sẽ phải tuân theo quy luật vốn có của nó. Điều này đòi hỏi NHNN cần xây dựng một chiến lược dài hạn để hình thành thị trường mua bán, sáp nhập TCTD ở Việt Nam. Để bảo đảm cho yêu cầu hình thành thị trường mua bán, sáp nhập TCTD, NHNN cần phải giảm thiểu sự tham gia cũng như can thiệp trực tiếp vào các giao dịch sáp nhập, mua lại TCTD như hiện tại, mà chuyển sang vai trò là “bà đỡ” cho sự ra đời của thị trường sáp nhập, mua lại TCTD thông qua việc nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động sáp nhập, mua lại TCTD và xây dựng các biện pháp hỗ trợ giúp cho các TCTD khi tham gia giao dịch sáp nhập, mua lại TCTD được thực hiện một cách thuận tiện. Hai là, khuôn khổ pháp lý cho hoạt động sáp nhập TCTD có liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau như pháp luật doanh nghiệp, pháp luật cạnh tranh, pháp luật chứng khoán. Vấn đề quan trọng nhất trong việc thiết lập khuôn khổ pháp luật về sáp nhập TCTD theo định hướng thị trường là phải xác định rõ những trường hợp không được thực hiện giao dịch sáp nhập do vi phạm quy định về kiểm soát tập trung kinh tế23 và các trường hợp được miễn trừ24. Vì vậy, để điều chỉnh tốt hơn hoạt động sáp nhập TCTD, chúng tôi cho rằng, NHNN cần nghiên cứu bổ sung thêm quy định về ngưỡng giới hạn tập trung kinh tế trong hoạt động sáp nhập ngân hàng theo quy định của Luật Cạnh tranh, bởi lẽ, Luật Cạnh tranh chỉ quy định về “hành vi hạn chế cạnh tranh, hành vi cạnh tranh không lành mạnh, trình tự, thủ tục giải quyết vụ việc cạnh tranh, biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về cạnh tranh”25 của tổ chức, cá nhân kinh doanh (sau đây gọi chung là doanh nghiệp) bao gồm cả doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước và doanh nghiệp nước ngoài hoạt động ở Việt Nam và hiệp hội ngành nghề hoạt động tại Việt Nam26. Nếu các quy định pháp luật về sáp nhập TCTD làm được điều này sẽ tạo lập cơ sở pháp lý cho sự giới hạn can thiệp trái quy luật của thị trường vào hoạt động sáp nhập TCTD của NHNN. Ba là, nghiên cứu cụ thể hơn nữa quy định về tư vấn thực hiện sáp nhập TCTD. Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 đã có quy định về tư vấn tổ chức lại TCTD. Theo đó, các TCTD tham gia sáp nhập, hợp nhất, TCTD được chuyển đổi hình thức pháp lý được sử dụng dịch vụ tư vấn thực hiện tổ chức lại, song những quy định này chung chung về điều kiện và khó đi vào thực tiễn27. Để cho các quy định pháp luật về tư vấn về sáp nhập TCTD đi vào thực tiễn cũng như bảo đảm cho hoạt động tư vấn này thúc đẩy sự phát triển của hoạt động sáp nhập TCTD theo quy luật của thị trường, chúng tôi kiến nghị NHNN cần có hướng dẫn cụ thể về loại hình, hình thức tổ chức của doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ tư vấn tổ chức lại TCTD; cơ chế kiểm soát để bảo đảm sự khách quan, trung thực trong hoạt động tư vấn cũng như bảo vệ quyền lợi của TCTD sau khi tiến hành sáp nhập; xem xét khả năng coi hoạt động tư vấn tổ chức lại TCTD là ngành nghề kinh doanh có điều kiện và phải được đào tạon 23 Điều 18 Luật Cạnh tranh quy định: Cấm tập trung kinh tế nếu thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế chiếm trên 50% trên thị trường liên quan, trừ trường hợp quy định tại Điều 19 của Luật này hoặc trường hợp doanh nghiệp sau khi thực hiện tập trung kinh tế vẫn thuộc loại doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của pháp luật. 24 Điều 18 Luật Cạnh tranh quy định miễn trừ đối với tập trung kinh tế bị cấm bao gồm: 1. Một hoặc nhiều bên tham gia tập trung kinh tế đang trong nguy cơ bị giải thể hoặc lâm vào tình trạng phá sản; 2. Việc tập trung kinh tế có tác dụng mở rộng xuất khẩu hoặc góp phần phát triển kinh tế - xã hội, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ. 25 Điều 1 Luật Cạnh tranh 2004. 26 Điều 2 Luật Cạnh tranh 2004. 27 Điều 7 Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định tổ chức tư vấn tổ chức lại phải đáp ứng đủ các điều kiện sau đây: - Là tổ chức được phép cung cấp dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng; - Tổ chức tư vấn, người quản lý, người điều hành, cổ đông lớn, chủ sở hữu, thành viên góp vốn của tổ chức tư vấn không phải là người có liên quan, khách hàng đang được cấp tín dụng không có bảo đảm, cấp tín dụng với điều kiện ưu đãi của các TCTD tham gia sáp nhập, hợp nhất, TCTD được chuyển đổi hình thức pháp lý; - Không thực hiện tư vấn tài chính, ngân hàng cho các TCTD tham gia sáp nhập, hợp nhất, TCTD được chuyển đổi hình thức pháp lý trong thời gian 03 năm liền kề trước năm nộp hồ sơ đề nghị chấp thuận tổ chức lại.