Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

9 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH LươNg Thị Thu hươNg* 1. Khái quát về ngân sách nhà nước và quy trình ngân sách Theo Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan và Jean-Pierre Lassale thì NSNN là một khái niệm có thể hiểu theo nhiều cách và luôn biến động cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội1. NSNN thường được thông qua dưới dạng văn bản pháp lý, các chỉ số thu chi cần được thể hiện dưới một hình thức là văn bản pháp lý có hiệu lực bắt buộc thi hành. Ngân sách, theo từ điển tiếng Việt, là tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định2. Theo định nghĩa này, nội dung về ngân sách gộp chung cho tất cả các tổ chức công và tư, nó là quỹ tiền của chủ sở hữu gồm các khoản thu và các khoản chi nhưng được giới hạn về thời gian áp dụng. Phụ thuộc vào chủ sở hữu, quỹ ngân sách sẽ được tổ chức và quản lý theo những trình tự và mục đích khác nhau. Nếu với các doanh nghiệp, lợi nhuận là sự tìm kiếm cuối cùng thì với Nhà nước, sử dụng ngân sách nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ3 của mình mới là đích cần hướng tới. Theo đuổi mục tiêu nào phụ thuộc vào bản chất của mỗi Nhà nước, nhưng “giá trị tăng thêm” không phải là cách thức sử dụng và quản lý duy nhất của Nhà nước về ngân sách. Như vậy, ngân sách của doanh nghiệp * ThS, GV. Khoa Luật, Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh. 1 Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan và Jean - Pierre Lassale, Tài chính công, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005. 2 Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 1996. 3 Khoản 14 Điều 4 Luật NSNN năm 2015. Trong quy trình ngân sách (QTNS) nhà nước hiện hành ở nước ta, các cơ quan nhà nước vẫn là tác nhân chính, sự tham gia của người dân vào quy trình này còn khá hạn chế, mặc dù họ đóng góp chủ yếu vào ngân sách nhà nước (NSNN). Quyền tham gia của người dân trong QTNS là một chủ đề rất quan trọng và cần được nghiên cứu để thực thi trên thực tế. Tương xứng với quyền thu thuế của Nhà nước thì người dân phải có quyền được biết, được tham gia vào quá trình sử dụng và quản lý NSNN. Bài viết thảo luận về các lợi ích khi người dân tham gia vào QTNS, thực trạng về sự tham gia của người dân, các nguyên nhân dẫn tới sự thờ ơ của người dân với NSNN và đưa ra một số kiến nghị giúp người dân tham gia tích cực, hiệu quả hơn vào QTNS. 10 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT là tiền mặt hay các con số trong tài khoản tại các ngân hàng, còn với NSNN thì trước hết là một loại văn bản được phê chuẩn bởi các chủ thể đại diện cho quyền lực nhà nước4. Như vậy, có thể coi NSNN là những khoản thu và chi được Quốc hội phê chuẩn để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của Nhà nước trong thời hạn nhất định. Từ định nghĩa này, có thể nhận thấy NSNN có năm đặc trưng sau đây: Thứ nhất: QTNS được điều chỉnh bởi Luật NSNN và bản dự toán đã được cơ quan quyền lực phê chuẩn. Người ta gọi bản dự toán là loại văn bản pháp lý đặc biệt, vì nó được soạn, thảo luận và thông qua bởi các chủ thể và hình thức do luật quy định. Luật này cũng không áp dụng chung cho mọi đối tượng như các văn bản pháp luật thông thường khác và luôn bị giới hạn về tính hiệu lực của văn bản. Thứ hai: NSNN được quản lý và sử dụng chủ yếu bởi các cơ quan trong khối hành pháp. Tuy nhiên, về mặt lý thuyết, quyền quyết định quan trọng nhất thuộc về các cơ quan dân cử. Đây là một đảm bảo chính trị nhằm bảo vệ và duy trì quyền lực của cơ quan lập pháp, đồng thời tạo ra thế cân bằng quyền lực giữa các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thứ ba: xuất phát từ chức năng và nhiệm vụ nên hệ thống cơ quan của Chính phủ là nơi quản lý và sử dụng chủ yếu NSNN. Mọi sự kiểm soát về NSNN từ phía cơ quan dân cử đều thể hiện trên các văn bản, chủ yếu mang tính vĩ mô nên việc sử dụng NSNN có ổn định và hiệu quả hay không phụ thuộc phần lớn vào khả năng quản trị của Chính phủ và bộ máy trực thuộc. Thứ tư: mục đích của NSNN, như đã trình bày ở phần trên cũng như thể hiện tại tại khoản 14 Điều 4 Luật NSNN năm 2015, là nhằm thực hiện các mục tiêu của Nhà nước. Tuy nhiên, ngày nay, thế giới thay đổi nhanh chóng, đặc biệt là quá trình toàn cầu hóa và hội nhập mau chóng khiến cho các chức năng truyền thống của NSNN cũng phát triển đa dạng, theo đó, NSNN ngoài phục vụ cho mục tiêu truyền thống thì còn có vai trò như một công cụ tình thế để Nhà nước đối phó với các vấn đề liên quan đến hoạt động can thiệp kinh tế vĩ mô. Về cấu trúc NSNN ở Việt Nam, có ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP). Trong đó, NSTW giữ vai trò chủ đạo, thực hiện nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ các NSĐP chưa tự cân đối được. NSĐP gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương5. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh giữ vai trò quyết định việc phân cấp NSĐP. Các cấp ngân sách được phân định thẩm quyền rất rõ khi pháp luật ghi nhận nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì do ngân sách cấp đó bảo đảm. Trong trường hợp cơ quan nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ6. Về cơ bản, việc phân cấp NSNN như hiện nay mang lại kết quả như sau: NSTW giữ vị trí quan trọng nhất, Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là đại diện quản lý và sử dụng NSTW, tập trung hầu hết các nguồn thu lớn và quan trọng như thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu7..., trong khi đó, NSĐP được hưởng các nguồn thu có giá trị thấp hơn như thuế môn bài, thuế sử dụng đất nông nghiệp và các loại phụ phí khác. Hiện trạng này dẫn đến hệ quả là sự phụ thuộc rất lớn vào NSTW của các NSĐP, nó cũng dẫn đến sự phát triển bất cân xứng ngày càng sâu giữa các địa phương với nhau. 4 Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan và Jean - Pierre Lassale, Tài chính công, Sđd. 5 Điều 6 Luật NSNN năm 2015. 6 Điều 9 Luật NSNN năm 2015. 7 Điều 35 Luật NSNN năm 2015. 11 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Về QTNS, theo quy định của pháp luật, gồm ba giai đoạn: (i) lập dự toán, (ii) chấp hành và (iii) quyết toán. Mỗi giai đoạn có một vị trí và tầm quan trọng khác nhau. Lập dự toán bắt đầu từ ngày 15 tháng 5 và thông thường đến trước ngày 31 tháng 12 các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành việc giao dự toán NSNN8. Chấp hành ngân sách bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 và kết thúc vào 31 tháng 12 năm dương lịch9. Quyết toán NSNN được thực hiện chậm nhất là 14 tháng sau khi kết thúc năm ngân sách10. Trong ba giai đoạn của QTNS, lập dự toán ngân sách được coi là giai đoạn quan trọng nhất vì đây là tiền đề quyết định cho sự vững chắc và ổn định của hai giai đoạn còn lại. Ngoài ra, lập dự toán cũng là khâu duy nhất mà các quốc gia có thể lựa chọn để thiết lập các cơ chế về mặt pháp lý, giúp người dân có thể tham gia vào quá trình giám sát và quyết định NSNN. 2. Sự cần thiết của việc người dân tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước Từ góc nhìn quản lý nhà nước, quan hệ giữa Nhà nước và công dân là mối quan hệ giữa người bị quản lý với những người được chọn ra để quản lý họ. Từ khế ước này làm xuất hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý, theo đó Nhà nước phải đảm bảo các cam kết đã được thiết lập để tạo ra môi trường lý tưởng cho người dân tồn tại và phát triển. Theo Stiglitz (2002), Nhà nước được mong đợi là sẽ hành động vì lợi ích của toàn dân. Khi các chính sách khác nhau ảnh hưởng đến các nhóm dân cư khác nhau thì cần phải nhận diện những sự đánh đổi: ai được lợi, ai chịu thiệt từ các chương trình đó. Người ta không mong đợi Nhà nước sẽ sử dụng quyền lực khổng lồ của mình để làm lợi cho giới lãnh đạo hay các nhóm lợi ích đặc biệt với cái giá phải trả dồn lên vai quần chúng nhân dân. Cũng theo ý này, để công tác quản trị xã hội có hiệu quả thì Nhà nước cần phải cởi mở hơn bằng cách trao quyền cho người dân tham gia thực sự vào các quyết định liên quan đến những hành động tập thể vì nó tác động vô cùng to lớn đến cuộc sống của họ. Như vậy, việc người dân tham gia vào QTNS ở nước ta là hoàn toàn hợp lý vì những lý do cơ bản sau đây: Thứ nhất, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định rất rõ Nhà nước là của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Đây là tuyên bố hay là sự cam kết thể hiện mọi hoạt động của Nhà nước phải có sự tham gia của người dân, với mỗi một lĩnh vực khác nhau sự thì tham gia được thể hiện dưới các hình thức khác nhau và Nhà nước phải có nghĩa vụ, trách nhiệm tạo ra các cơ chế để người dân thực hiện các quyền của mình một cách hợp pháp. Nếu Nhà nước dùng sức mạnh của mình để hạn chế quyền này dưới bất cứ phương pháp và cách thức nào thì Nhà nước trở thành lực lượng vi phạm nguyên tắc mà chính họ đã tham gia ký kết. Thứ hai, dưới phương diện của chủ thể có nghĩa vụ đóng thuế (trong mối quan hệ pháp lý về thu NSNN) thì người dân có những quyền tương ứng sau: một là quyền được hưởng các dịch vụ công tương xứng với tài sản mà họ đã nộp vào NSNN, hai là quyền được thông tin và can thiệp trong quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lên kế hoạch và sử dụng NSNN. Thứ ba, theo một số nghiên cứu, ở các quốc gia Phương Đông, quyền lực nhà nước trên thực tế thường đồng nghĩa với quyền lực của nền hành pháp. Chính phủ là trung tâm xoay vần của tất cả các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ở Việt Nam, nền hành pháp, đứng đầu là Chính phủ, có truyền thống là trung tâm quyền lực bậc nhất 8 Điều 44 Luật NSNN 2015. 9 Điều 14 Luật NSNN 2015. 10 Khoản 4 Điều 70 Luật NSNN 2015. 12 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT trong bộ máy chính quyền Việt Nam11, vì thế việc tham gia của người dân trong QTNS là một công cụ hỗ trợ cho khối lập pháp cân bằng quyền lực nhà nước cũng như tạo ra và bồi đắp tính minh bạch trong quản trị NSNN của Chính phủ. Thứ tư, theo một số nghiên cứu khác, ngày nay, đa phần các nguồn lực tài chính công đều được sử dụng cho việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng. Hầu hết đều do bộ máy công quyền từ trung ương đến địa phương đảm nhận. Nếu bộ máy này thiếu trung thực, không minh bạch và tham nhũng thì việc sản xuất và cung cấp dịch vụ công khó đạt được yêu cầu công bằng và hiệu quả12. Như vậy, một đảm bảo giúp cho quá trình phân bổ nguồn lực công được công bằng chính là một cơ chế hợp pháp cho phép người dân được quyền có thông tin, được tham gia vào QTNS. Bằng cách này người dân sẽ biết được tiền thuế có được sử dụng hợp pháp và hợp lý hay không? Giúp họ đánh giá được các giá trị của những dịch vụ công có tương xứng với nghĩa vụ nộp thuế hay không? Chúng ta cũng biết rằng, các dịch vụ công được phuc vụ bởi Nhà nước sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống dân chúng, vì thế có những dịch vụ công theo tư duy của Nhà nước thì cần, nhưng với những khu vực dân cư nhất định thì lại là thừa, ví dụ như việc xây dựng hàng loạt Nhà văn hóa trong một xã để đạt chuẩn mô hình nông thôn mới là thật sự lãng phí và có thể người dân sẽ hân hoan hơn khi Nhà nước xây cho họ một cây cầu, và nếu người dân được tham vấn trước khi Nhà nước “phục vụ” công trình nào vì chương trình gì thì ngân sách được sử dụng sẽ đúng mục tiêu hơn. Thứ năm, nếu dân chúng được lắng nghe và chia sẻ thông tin thì sẽ có xu hướng ủng hộ các chính sách của Nhà nước hơn, dù có thể đó là một khoản thuế mới. Năm 2014, Việt Nam quyết định rút quyền đăng cai Asiad 18 sau khi cân nhắc vì lý do tài chính là một quyết định hợp với ý kiến của đại đa số người dân, củng cố uy tín của Chính phủ. 3. Thực trạng sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách ở Việt Nam Như đã trình bày, QTNS nhà nước gồm ba giai đoạn là lập dự toán, chấp hành và quyết toán. Mỗi một giai đoạn có vai trò khác nhau trong việc tạo sự ổn định và hiệu quả của một năm ngân sách. Từ trước tới nay, các nhà nghiên cứu về tài chính công luôn đánh giá cao vai trò của quá trình lập dự toán, xuất phát từ nhiều nguyên nhân, ví dụ như việc thiết kế phương án sử dụng ngân sách của Nhà nước nếu được tính toán cẩn trọng sẽ đáp ứng được sự ổn định của một năm ngân sách. Ngoài ra, đây là khâu duy nhất người dân có thể đàm phán với Nhà nước nhằm tạo ra các cơ chế giúp họ “chạm” tới QTNS, thứ mà họ đã tạo lập nên nhưng luôn được cố gắng “giáo dục” rằng đó là tài sản của “người khác”. Những vai trò quan trọng khi người dân tham gia vào QTNS là không thể chối bỏ, nhưng ở Việt Nam việc mở cánh cổng này từ phía Nhà nước vẫn còn hạn chế. Xem xét luật ngân sách của từng thời kỳ, ta thấy hiếm có một cơ chế nào được ghi nhận nhằm tạo lập cơ hội cho người dân tham gia vào QTNS. Ngay cả việc tiếp cận thông tin về lĩnh vực này cũng trở nên gian nan bởi các quy định về việc gánh chịu hậu quả pháp lý nặng nề có thể làm nản chí bất cứ người ham muốn thông tin nào. Điều này là sự thật, bởi các số liệu dự toán, quyết toán NSNN của các lĩnh vực chưa được công bố được coi là thông tin tuyệt mật13. Ngay cả khi việc công 11 Xem: Phạm Duy Nghĩa, Pháp luật đại cương, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2011. 12 TS. Trần Văn Giao, Cải cách tài chính công ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Cộng sản số 11, 2008. 13 Khoản 5 Điều 5 Pháp lệnh 30/2000/PL- UBTVQH10 ngày 28/12/2000 về bảo vệ bí mật nhà nước. 13 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT khai ngân sách lần đầu được ghi nhận trong Luật Ngân sách năm 200214, những tưởng giúp dân chúng có cơ hội được tiếp cận về tiền thuế của mình, nhưng cũng chỉ là hình thức khi các số liệu được xuất bản đều đã được phê chuẩn. Có nghĩa là việc công khai này chỉ là công khai cho có. Việc thảo luận, tham gia ý kiến và can thiệp vào QTNS đối với người dân về cơ bản là không có. Theo khảo sát của IBP (International Budget Patnership) về chỉ số công khai ngân sách IBO (Open Budget Index) công bố tháng 9 năm 2015, Việt Nam đạt 18/100 điểm với 8 loại tài liệu ngân sách được đưa ra làm tiêu chí như sau: Với kết quả khảo sát của IBP, Việt Nam là một trường hợp khá đặc biệt bởi các chỉ số về sự tham gia của công chúng (Public Participation) đạt 42/100 điểm trong khi trung bình quốc tế là 25/100. Chỉ số giám sát của Quốc hội với ngân sách (Oversight by the Legislature) đạt 61/100. Trung bình quốc tế là 48/100. Chỉ số giám sát ngân sách bởi Kiểm toán 14 Điều 3 Luật Ngân sách 2002. Nhà nước (Oversight by the Supreme Audit Institution) đạt 75/100, trung bình quốc tế là 66/100. Như vậy, mặc dù các chỉ số về sự tham gia của công chúng, sự giám sát của khối lập pháp và Kiểm toán Nhà nước đạt số điểm cao hơn mức trung bình quốc tế nhưng cuối cùng chỉ số công khai ngân sách của Việt Nam chỉ đạt 18/100 trong khi trung bình quốc tế là 45/100. Theo kết quả này, Việt Nam rơi vào nhóm danh sách những quốc gia không hoặc chỉ công khai một tài liệu ngân sách. Tụt mất 01 điểm so với khảo sát năm 2012 (19 điểm), thấp hơn các nước như Thái Lan (42 điểm), Malaysia (46 điểm), Indonesia (59 điểm), Philippines (64 điểm). Nguyên nhân chính là do chúng ta có công khai ngân sách, nhưng là công khai theo hình thức “thông báo”, người dân chỉ biết đến các thông tin về ngân sách sau khi chúng được các cơ 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT quan nhà nước có thẩm quyền định đoạt xong, công khai cho có, công khai mang tính hình thức. Bên cạnh đó, các rào cản pháp lý được thiết lập bởi Nhà nước khiến người dân e ngại khi cố gắng tiếp cận thông tin liên quan đến NSNN; bản ngân sách dành cho công dân ở Việt Nam chưa được xuất bản khiến dân chúng chưa hiểu hết ý nghĩa và tầm quan trọng của ngân sách đối với cuộc sống của họ. Bởi đây là lĩnh vực chuyên ngành cần hỗ trợ bởi các chuyên gia tài chính; số liệu NSNN chưa minh bạch khiến việc phản biện và đánh giá về ngân sách của người dân trở nên khó khăn. Theo quan điểm của Stiglitz, việc tham gia của người dân vào các quyết định tập thể có ý nghĩa trong các tiến trình phát triển nhà nước của Nhân dân. Để có được kết quả này đòi hỏi người tham gia phải biết thông tin. Nguồn: Public Particiatio (Regional Comparison) Nguồn: Transparency Budget (Regional Comparison) 15 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Chỉ có thông tin mới là công cụ giúp người dân giám sát được các hoạt động của Nhà nước15. Tuy nhiên, nội dung của thông tin và thời điểm công bố thông tin lại là cốt lõi cho phép người dân tham gia giám sát hoạt động của Nhà nước. Bởi nếu không được tiếp cận với sự minh bạch, cụ thể ở đây là minh bạch về quá trình lên kế hoạch, quản lý và sử dụng NSNN, người dân khó lòng đưa ra được các góp ý thực tế, nó cũng kéo theo các hệ quả là ngân sách không được sử dụng đúng mục đích, dân chúng không tin tưởng vào chính quyền, điều này đồng nghĩa sự ủng hộ của người dân đối với các chính sách của Nhà nước cũng hạn chế. Tất cả những vấn đề này là căn nguyên cho sự không ổn định của một quốc gia. 4. Thiết lập các cơ chế cho phép người dân tham gia vào quy trình ngân sách Việt Nam đã tham gia vào quá trình hội nhập quốc tế. Vì vậy, sự cởi mở về thông tin ngân sách cũng như tạo lập các cơ chế giúp người dân tham gia vào QTNS là một phần không thể thiếu trong quản trị nhà nước. Để làm được điều này, Việt Nam đang cố gắng từng bước nới lỏng các rào cản đồng thời thiết lập các cơ sở pháp lý cụ thể. Ghi nhận về sự tham gia giám sát NSNN lần đầu được trình bày tại Điều 16 Luật NSNN năm 2015, quy định về phạm vi, nội dung và hình thức công khai ngân sách đã được mở rộng hơn rất nhiều so với các bộ luật về ngân sách trước đó. Tuy nhiên, để dân chúng tham gia vào QTNS như thiết kế trong Luật NSNN năm 2015 là chưa đủ, bởi hầu hết các quy định này chỉ mới dừng lại ở mức độ thông tin cho biết, trong khi phạm vi về quyền tham gia ngân sách bao gồm cả quyền can thiệp và quyền quyết định. Nhu cầu giữ bí mật về thông tin liên quan đến hoạt động công vụ là luôn hiện hữu, vì các mục đích trục lợi do khan hiếm thông tin, vì muốn rũ bỏ trách nhiệm, vì không phải giải trình và tránh được các áp lực khi quản trị không hiệu quả là động cơ khiến Nhà nước e ngại khi quyết định cởi mở về thông tin, trong đó có NSNN. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, vấn đề này là không thể bưng bít vì sự công bằng với người nộp thuế cũng như muốn lấy sự ủng hộ của dân chúng với chính quyền. Cho nên, giải pháp đầu tiên cho phép người dân tham gia quyết định ngân sách chính là thái độ cởi mở của Nhà nước, chấp nhận lắng nghe các ý kiến phản biện của người dân và cử tri liên quan đến hoạt động tài chính nhà nước, đây được coi là một thái độ tích cực từ phía Nhà nước. Giải pháp về công cụ pháp lý: Hiện nay, hệ thống pháp luật ngân sách của Việt Nam đang từng bước được tạo lập để người dân tham gia vào QTNS. Tuy nhiên, những động thái từ phía Nhà nước thể hiện sự dè dặt, bởi hầu hết các quy định đang có hiệu lực mới chỉ dừng lại ở việc “thông báo”. Quyền quyết định ngân sách của người dân phải thông qua người đại diện là hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước. Và thực tế, đối với lĩnh vực tài chính, hệ thống cơ quan này (gồm Hội đồng nhân dân, Quốc hội) trong thời gian qua chưa thực sự đủ mạnh. Phát biểu của các đại biểu Quốc hội về thực trạng quản lý ngân sách: “Không thấy ở đâu xài tiền ngân sách lãng phí và tùy tiện như nước mình”16 cho thấy rõ sự bất lực này. Như vậy, việc trông cậy vào cơ quan đại diện không đảm bảo cho tiền thuế được sử dụng đúng đắn, nên công cụ hiệu quả nhất mà người dân có thể sử dụng được chính là các quy định pháp lý ghi nhận và bảo đảm quyền tham gia vào QTNS quốc gia. Theo ý này, pháp luật nên được thiết kế đồng bộ theo hai hướng: Thứ nhất, các quy định của pháp luật liên quan phải ghi nhận quyền quyết định 15 Stiglitz, Sự minh bạch trong Chính phủ, Quyền được nói, Nxb. Văn hóa Thông tin, Hà Nội, 2006. 16 Đại biểu Quốc hội Trần Du Lịch, 16 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT NSNN của người dân là một chủ thể bắt buộc trong QTNS, hay nói một cách khác, đạo luật về ngân sách hàng năm sẽ là bất hợp pháp nếu không có sự tham gia của người dân. Việc tham gia này không chỉ dừng lại ở mức độ cơ quan có thẩm quyền niêm yết, thông báo trên các phương tiện truyền thông. Mà phải tiến đến việc lấy ý kiến của người dân và phản ánh chúng trong bản dự toán ngân sách. Ở những bước đầu tiên, ý kiến tham khảo nên dừng lại ở những khoản chi lớn của chi đầu tư phát triển, và những công trình để phục vụ người dân nên có những quy định để người dân quyết định về sự cần thiết, bởi hơn ai hết họ là người hiểu chương trình phục vụ của Nhà nước có thật sự cần cho họ hay không. Thứ hai, các vấn đề liên quan đến hoạt động công vụ nói chung và ngân sách nói riêng phải được tự do truyền thông, nếu việc cố gắng tiếp cận thông tin nhà nước còn là một rủi ro pháp lý hẳn sẽ rất ít người đánh đổi để có được. Vì vậy, chỉ có quyền tự do được thông tin và những quyền liên quan đến tự do thông tin được Nhà nước ghi nhận rõ ràng mới đảm bảo rằng hành vi công khai có sự minh bạch. Tự do báo chí và tiếp cận thông tin được coi là thứ quyền lực thứ tư, nó khiến cho các cuộc phản biện chính sách có tính thực tế và khu vực nhà nước bị buộc phải hành động để đáp ứng các nhu cầu của người dân. Giải pháp hiện thực hóa quy định công khai ngân sách từ giai đoạn lập dự toán bằng việc tiếp xúc rộng rãi và thảo luận ở cơ sở các nội dung của bản dự thảo dự toán NSNN, đảm bảo rằng bản dự toán cũng như quyết định phân bổ ngân sách được ban hành đã dựa trên căn cứ và yêu cầu của người dân đóng thuế. Giải pháp về quyền được biết về đề nghị điều chỉnh bản dự toán của Ủy ban nhân dân và Chính phủ trong năm ngân sách. Do nhu cầu về kiểm soát NSNN, khi bản dự toán đã được thông qua nhưng do tình thế bắt buộc cơ quan hành pháp phải điều chỉnh bản dự toán, lúc này, trong cùng một năm ngân sách sẽ song song tồn tại hai bản dự toán, việc thông tin cho biết cũng như tham gia quyết định điều chỉnh bản dự toán đảm bảo NSNN được giám sát kỹ lưỡng, tránh được sự độc quyền về ngân sách của Chính phủ, cũng như hạn chế các rủi do liên quan đến tài chính quốc gia. 5. Kết luận NSNN được coi là căn nguyên cho sự vững mạnh của một quốc gia, quyền tự quyết của một dân tộc sẽ bị hạn chế nếu quỹ tài chính này bị khủng hoảng. Bức tranh ảm đạm của Hy Lạp và Ukraina đã minh chứng điều này. Do vậy, nhu cầu về một hệ thống ngân sách ổn định, mạnh và bền vững là mong đợi của cử tri và dân chúng. Tuy nhiên, quá trình quản trị nhà nước luôn có những động cơ thúc giục người quản lý muốn giữ lại những bí mật liên quan đến hoạt động công vụ, trong đó có thông tin về NSNN. Trong khi tiêu chí đánh giá một chính quyền hiệu quả là sự tham gia của đông đảo dân chúng vào những quyết định liên quan đến đời sống của họ, sự tham gia được thể hiện bằng việc được biết và được quyết định. Nhưng mọi quyền này đều trở nên vô nghĩa khi việc tiếp cận thông tin bị hạn chế, hệ thống pháp luật không rõ ràng. Ngân sách của Việt Nam phát triển ngày càng mạnh, nhưng bên cạnh đó, cũng tiềm ẩn những rủi ro nhất định. Thiết nghĩ, để đảm bảo cho sự bền vững và hiệu quả trong quá trình sử dụng ngân sách, cần nhiều hơn các lực lượng giám sát và quyết định ngân sách như hiện nay. Người dân chính là một lựa chọn tối ưu, vì đây là lực lượng chính hình thành và nuôi dưỡng nguồn tài chính của Nhà nước, cũng chính từ lực lượng đông đảo này sẽ đảm bảo sự cân bằng quyền quyết định những vấn đề quan trọng của Nhà nước. Do vậy, tham gia vào QTNS của người dân luôn là một đòi hỏi chính đáng và Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo những đòi hỏi đó được thực thi trên thực tế n