Sửa đổi Hiến pháp năm 1992 - Cơ cấu chung và các quy định cơ bản về tổ chức bộ máy quyền lực Nhà nước

Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1111 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT I. Đặt vấn đề 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu vấn đề Dự thảo Báo cáo chính trị của Ban chấp hành trung ương (BCHTW) Đảng khóa X trình Đại hội Đảng lần thứ XI ngoài việc tiếp tục tư tưởng chỉ đạo của Đại hội X (năm 2006) về việc xây dựng “cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp” đã đưa ra luận điểm mới rất quan trọng là “khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”1. Chính vì vậy, trong giai đoạn xây dựng một Nhà nước pháp quyền (NNPQ) đích thực của dân, do dân và vì dân hiện nay, việc nghiên cứu lý luận của các nhà khoa học, luật gia nước ta để làm sáng tỏ những vấn đề liên quan đến cơ cấu chung và sửa đổi các quy định về tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước (BMQLNN) trong lần sửa đổi thứ 2 Hiến pháp năm 1992 (lần thứ nhất được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001) là vô cùng cần thiết và quan trọng, bởi lẽ: 1.1. Về lập pháp, cho đến nay, mặc dù đã gần 25 năm trôi qua (kể từ khi công cuộc đổi mới trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Việt Nam được đưa ra tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IV (tháng 12/1986), nhưng trong hệ thống pháp luật hiện hành của nước ta vẫn chưa có bất kỳ một văn bản pháp luật nào chính thức ghi nhận về mặt pháp lý cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước (KSQLNN) theo đúng nghĩa của nó - KSQLNN ngay từ bên trong hệ thống quyền lực bằng một cơ chế chuyên trách của bộ máy công quyền. Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001 - trong bài viết gọi chung là Hiến pháp năm 1992) cũng chưa ghi nhận thuật ngữ “kiểm soát quyền lực - KSQL” đúng nghĩa, mà chỉ mới đề cập đến “quyền giám sát tối cao” của Quốc hội đối với toàn bộ “hoạt động của Nhà nước” (Điều 83); đồng thời chỉ trao cho Quốc hội thẩm quyền “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp...” (Khoản 2 Điều 84) và cho UBTVQH thẩm quyền “Giải thích Hiến pháp”, “Giám sát việc thi hành Hiến pháp” (Khoản 3, 5 Điều 91) lại vừa trao cho Chính phủ nhiệm vụ “bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp” (đoạn 2 Điều 109). 1.2. Về thực tiễn, cơ chế bảo vệ Hiến pháp (cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp) đã được chính thức đề cập trong Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X LÊ VăN CẢM * SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP NĂM 1992 - CƠ CẤU CHUNG VÀ CÁC QUY ĐỊNH CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁY QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC (*) GS,TSKH, Trưởng Bộ môn Tư pháp hình sự của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. (1) Công bố Dự thảo Báo cáo chính trị của BCHTW Đảng khóa X trình Đại hội Đảng lần thứ XI – Báo “Pháp luật Việt Nam” của Bộ Tư pháp, số 259, ngày 16/9/2010, tr. 3. 12 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT (năm 2006) như đã nêu. Như vậy, thực tiễn hoạt động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam đương đại cho thấy, nguyện vọng tha thiết của nhân dân ta đang đòi hỏi cấp bách việc hoàn thiện cơ chế KSQLNN nói riêng (trong đó bao gồm cả KSQL lập pháp) và tổ chức BMQLNN (nói chung) để sao cho Hiến pháp với tư cách là đạo luật cơ bản của Nhà nước có hiệu lực pháp lý cao nhất sau khi sửa đổi phải được bảo vệ một cách hữu hiệu nhằm loại trừ tình trạng ban hành các văn bản pháp luật vi hiến, cũng như những hành vi được thực hiện trên cơ sở các văn bản vi hiến đó, đồng thời góp phần ngăn ngừa việc xâm phạm các quyền và tự do hiến định của công dân từ phía quyền lực nhà nước, góp phần xây dựng thành công một NNPQ đích thực là của dân, do dân và vì dân ở Việt Nam. 1.3. Và cuối cùng, về lý luận, trong khoa học pháp lý hiện nay vẫn chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập cùng một lúc đến việc sửa đổi cơ cấu chung và các quy định cơ bản của Hiến pháp về tổ chức BMQLNN, vì NNPQ không chỉ là một hiện tượng chính trị - xã hội khách quan có tính quy luật và là di sản pháp lý tiến bộ trong tiến trình lịch sử của loài người, mà còn là ước mơ hàng bao thế kỷ của các dân tộc trên trái đất (trong đó có dân tộc Việt Nam) và là hiện thực sinh động trong đời sống thực tiễn của các nước văn minh và phát triển cao trên thế giới, nên khi quy định về tổ chức BMQLNN mà không có cơ chế KSQLNN một cách khách quan và toàn diện (chứ không thể chỉ có một nhánh quyền lực nào đó đối với hai nhánh kia), thì rõ ràng là hoàn toàn không thể phù hợp với những đòi hỏi (yêu cầu) của một NNPQ đích thực. Hơn nữa, quan điểm được thừa nhận chung của nền văn minh nhân loại và cũng là của tất cả các luật gia tiến bộ trên thế giới - một NNPQ đích thực phải là Nhà nước mà trong đó quyền lực và chính trị phải bị kiểm soát bởi pháp luật (đúng như cách diễn đạt của nhà triết học Đức nổi tiếng I.Kant). Mặt khác, trong một NNPQ đích thực không thể được phép tồn tại tình trạng một cơ quan quyền lực nhà nước nào đó soạn thảo và tự kiểm soát các văn bản pháp luật do chính mình làm ra - “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Hơn nữa, điều kiện đầu tiên và tiên quyết của một NNPQ đích thực là không thể có bất kỳ một cơ quan, tổ chức, nhóm người hoặc cá nhân người có chức vụ nào có thể đứng trên, đứng ngoài pháp luật hay được phép tự cho mình có “quyền lực cao nhất”, “quyền giám sát tối cao” hoặc tự quy định cho mình bất kỳ thẩm quyền nào. 2. Hệ thống những vấn đề được nghiên cứu Những điều đã được phân tích trên đây không chỉ cho phép khẳng định ý nghĩa chính trị - xã hội và pháp lý, cũng như ý nghĩa khoa học, thực tiễn của việc nghiên cứu những vấn đề về cơ cấu chung và các quy định cơ bản về tổ chức BMQLNN của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần thứ 2), mà còn là lý do luận chứng cho tên gọi của bài viết này. Tuy nhiên, do tính chất đa dạng, phức tạp và nhiều khía cạnh của những vấn đề về tổ chức BMQLNN trong giai đoạn xây dựng NNPQ, nên trong phạm vi một bài viết đăng trên tạp chí khoa học pháp lý chuyên ngành chỉ có thể đề cập đến một số vấn đề cơ bản mà chúng tôi cho là chủ yếu và quan trọng hơn cả theo hệ thống gồm năm nhóm vấn đề sau: cơ cấu chung của Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa đổi lần 2); các nguyên tắc hiến định của việc tổ chức BMQLNN; tổ chức quyền lập pháp (QLP); tổ chức quyền hành pháp (QHP) và tổ chức quyền tư pháp (QTP). II. Nội dung vấn đề Việc tham khảo Hiến pháp của 16 quốc gia trên thế giới, mà cụ thể là cơ cấu Hiến pháp của bảy nước Đông Âu - Bungari, Hungari, Balan, Rumani, Cộng hòa Xlôvakia, Cộng hòa Séc và Cộng hòa Nam Tư2, cũng như toàn văn (2) Xem cụ thể hơn: Viện nghiên cứu lập pháp và luật học so sánh thuộc Chính phủ Liên bang Nga, Các Hiến pháp của các nước Đông Âu, Tập tài liệu tra cứu và giảng dạy, Nhóm xuất bản INFRA-M-NORMA, Maxcơva, 1996 (tiếng Nga). Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1311 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nội dung Hiến pháp của chín nước khác3 là các NNPQ cho thấy, ở các quốc gia là các NNPQ đích thực đều có sự phân công quyền lực thành ba nhánh rất cụ thể và rõ ràng, cũng như có cơ chế KSQLNN đối với cả ba nhánh quyền lực là QLP, QHP và QTP (chứ không chỉ có cơ chế KSQLNN đối với hai nhánh quyền lực sau) từ ngay chính bên trong hệ thống quyền lực. Do đó, căn cứ vào hoàn cảnh thực tế, cũng như các điều kiện cụ thể hiện nay của nước ta (về chính trị - pháp lý, kinh tế - xã hội, tâm lý - đạo đức và văn hóa - lịch sử); phân tích sự hình thành và tồn tại của các quan hệ xã hội Việt Nam đương đại trong gần 20 năm qua (kể từ khi Hiến pháp năm 1992 đi vào cuộc sống); đồng thời có tính đến sự tiếp tục phát triển của các quan hệ xã hội này trong tương lai, theo quan điểm của chúng tôi, Hiến pháp Việt Nam năm 1992 sửa đổi lần này nhất thiết phải là đạo luật cơ bản của Nhà nước có hiệu lực pháp lý cao nhất trong giai đoạn xây dựng một NNPQ đích thực là của dân, do dân và vì dân, Thiết nghĩ, một bản Hiến pháp phù hợp với các mục tiêu của sự nghiệp xây dựng NNPQ và thực tiễn của công cuộc cải cách tư pháp (CCTP), cũng như đáp ứng được nguyên vọng tha thiết của biết bao anh hùng, liệt sĩ đã ngã xuống, của các bậc lão thành cách mạng, các thương binh và cựu chiến binh đã từng chiến đấu vì độc lập và tự do của Tổ quốc, đồng thời cũng sẽ đáp ứng được ước mơ hàng chục thập kỷ qua của nhân dân ta (nhất là những người lao động nghèo khổ và các đối tượng chính sách) cần phải là một bản Hiến pháp phản ánh được “thần linh pháp quyền” của nền Dân chủ cộng hòa mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khởi xướng ngay từ Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa. Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần 2) của nước ta nên được soạn thảo theo hướng: 1) về cơ bản, vẫn có thể giữ nguyên đa số các điều khoản hiện hành nhưng; 2) có sửa đổi, bổ sung (nhất là các quy định cơ bản về tổ chức BMQLNN), vì đúng như TS. Phạm Văn Hùng đã nhận xét về thực trạng BMQLNN ở Việt Nam là: “việc sử dụng quyền lực nhà nước cũng luôn tiềm ẩn khả năng lạm dụng quyền lực, xâm phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân”, “bộ máy nhà nước cũng đã bộc lộ nhiều yếu kém và đã xuất hiện nhiều cảnh báo về nguy cơ từ phía các cơ quan nhà nước”, đồng thời qua vụ Vinasin “cho thấy sự yếu kém của công tác quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô”4 (chúng tôi nhấn mạnh - LVC). 1. Cơ cấu chung của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần 2) Từ những suy ngẫm trên đây, theo chúng tôi, nên chăng Hiến pháp năm 1992 sửa đổi lần này sẽ gồm có bảy phần, được phân thành 42 chương với 190 điều như sau: 1.1. Phần thứ nhất “Những cơ sở hiến định của chế độ chính trị, chế độ kinh tế và chế độ xã hội” có 11 chương với 60 điều: Chương 1 “Chế độ chính trị”, Chương 2 “Chế độ kinh tế”, Chương 3 “Chế độ xã hội”, Chương 4 “Giáo dục - đào tạo”, Chương 5 “Khoa học - công nghệ”, Chương 6 “Văn hóa - nghệ thuật”, Chương 7 “An ninh - quốc phòng”, Chương 8 “Y tế và bảo vệ môi trường”, Chương 9 “Phụ nữ, thanh niên - thiếu niên và nhi đồng”, Chương 10 “Thương binh và cựu chiến binh” và Chương 11 “Một số đối tượng chính sách khác mà Nhà nước cần phải trợ giúp”; 1.2. Phần thứ hai “Các quyền con người và nghĩa vụ của công dân” có 05 chương với 40 điều: Chương 12 “Địa vị pháp lý của cá nhân ở Việt Nam”, Chương 13 “Các quyền con người ở Việt Nam”, Chương 14 “Các cơ chế bảo vệ quyền con người ở Việt Nam”, Chương 15 “Các nghĩa vụ của công dân Việt Nam” và Chương 16 “Người nước ngoài và người không có quốc tịch ở Việt Nam”; 1.3. Phần thứ ba “Những cơ sở hiến định (3) Xem cụ thể hơn: Các Hiến pháp của các nước ngoài - Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Pháp, Đức, Italia, Tây Ban Nha, Hy Lạp, Nhật Bản, Canađa (xuất bản lần thứ 2 có sửa đổi và bổ sung), Nxb. Maxcơva, 1997 (tiếng Nga). (4) TS.Phạm Văn Hùng, Sự cần thiết phải kế thừa, bổ sung cơ chế tổ chức quyền lực trong Dự thảo Cương lĩnh, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 19 (180), tháng 10/2010, tr. 12. 14 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT của quyền lập pháp” có 08 chương với 30 điều: Chương 17 “Các quy định chung về tổ chức bộ máy lập pháp”, Chương 18 “Viện dân biểu - Thượng nghị viện”, Chương 19 “Viện lập pháp - Hạ nghị viện”; Chương 20 “Các ủy ban của Quốc hội”, Chương 21 “Cơ quan Kiểm toán của Quốc hội”, Chương 22 “Cơ quan Thanh tra của Quốc hội”, Chương 23 “Quy trình thông qua các đạo luật của Quốc hội” và Chương 24 “Quy trình miễn nhiệm các chức vụ Nhà nước cao cấp do Quốc hội bổ nhiệm”; 1.4. Phần thứ tư “Những cơ sở hiến định của quyền hành pháp” có 07 chương với 20 điều: Chương 25 “Các quy định chung về tổ chức bộ máy hành pháp”, Chương 26 “Chủ tịch nước”, Chương 27 “Hệ thống các cơ quan hành pháp trực thuộc Chủ tịch nước”, Chương 28 “Quy trình miễn nhiệm các chức vụ Nhà nước cao cấp do Chủ tịch nước bổ nhiệm”, Chương 29 “Chính phủ” và Chương 30 “Hệ thống các cơ quan hành pháp trực thuộc Chính phủ”; 1.5. Phần thứ năm “Những cơ sở hiến định của quyền tư pháp” có 04 chương với 20 điều: Chương 31 “Các quy định chung về tổ chức bộ máy tư pháp”, Chương 32 “Hệ thống Tòa án”, Chương 33 “Địa vị pháp lý của thẩm phán ở Việt Nam”, Chương 34 “Tòa án Hiến pháp” và Chương 35 “Tòa án Tối cao”; 1.6. Phần thứ sáu “Những cơ sở hiến định của chính quyền địa phương” có 03 chương với 15 điều: Chương 36 “Các quy định chung về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương”, Chương 37 “Hội đồng nhân dân” và Chương 38 “Ủy ban nhân dân”; 1.7. Phần thứ bảy “Những cơ sở hiến định của việc sửa đổi, bổ sung, thông qua Hiến pháp và hiệu lực của Hiến pháp” có 04 chương với 05 điều: Chương 39 “Quy trình sửa đổi Hiến pháp”, Chương 40 “Quy trình bổ sung Hiến pháp”, Chương 41 “Quy trình thông qua Hiến pháp” và Chương 42 “Hiệu lực của Hiến pháp”; 1.8. Phần thứ cuối cùng “Các quy định chuyển tiếp” với nội dung đề cập đến hiệu lực tạm thời của các quy định pháp luật hiện hành và thẩm quyền của một số chức vụ Nhà nước thuộc các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp nếu không trái với các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần thứ 2). 2. Các nguyên tắc hiến định của việc tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, cần bổ sung các quy định của Hiến pháp đề cập đến năm nguyên tắc cơ bản được thừa nhận chung trong NNPQ về tổ chức BMQLNN là: 1) Tôn trọng và bảo vệ các quyền và tự do của con người và của công dân; 2) Tính tối thượng của luật (mà trước hết là Hiến pháp) trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước; 3) Phân công và KSQL để tạo ra cơ chế phối hợp và chế ước giữa ba nhánh quyền lực nhà nước (QLP, QHP và QTP); 4) Bảo đảm tính độc lập thực sự của QTP và; 5) Chủ quyền của nhân dân. Bởi lẽ, việc phân tích các quy định trong 16 bản Hiến pháp đã nêu trên cho thấy, năm nguyên tắc này tạo nên nền tảng quan trọng nhất của việc tổ chức BMQLNN trong các NNPQ đích thực. 3. Tổ chức quyền lập pháp Trong giai đoạn xây dựng NNPQ Việt Nam hiện nay, chúng ta cần phải xây dựng được các căn cứ pháp lý về mặt hiến định làm sao đảm bảo cho hoạt động của bộ máy lập pháp (Quốc hội) thực sự có hiệu quả. Chính vì vậy, cùng với việc sửa đổi, bổ sung các quy định cơ bản có liên quan trong Hiến pháp năm 1992 và Luật “Tổ chức Quốc hội” hiện hành, Quốc hội cũng cần ban hành bốn đạo luật mới: Luật “Về những nguyên tắc cơ bản về tổ chức bộ máy lập pháp ở Việt Nam”, Luật “Về các ủy ban của Quốc hội”, Luật “Về cơ quan Kiểm toán của Quốc hội” và Luật “Về cơ quan Thanh tra của Quốc hội” để cụ thể hóa các quy phạm hiến định và điều chỉnh các thẩm quyền cơ bản, cũng như việc tổ chức và hoạt động của bộ máy lập pháp ở Việt Nam theo hướng: 3.1. Quốc hội của Việt Nam theo Hiến pháp năm 1992 sửa đổi lần này với tính chất là cơ quan đại diện cao nhất, cơ quan lập pháp cao nhất và hoạt động thường xuyên của nhân Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1511 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT dân Việt Nam sẽ bao gồm 500 đại biểu với nhiệm kỳ 05 năm và có cơ cấu gồm hai viện: 1) Viện lập pháp (VLP) - Hạ nghị viện (hoặc tên gọi khác cho phù hợp) gồm 372 đại biểu và; 2) Viện Dân biểu (VDB) - Thượng nghị viện (hoặc tên gọi khác cho phù hợp) gồm 128 đại biểu. 3.2. Viện lập pháp - Chế độ làm việc của Viện này là hoạt động thường xuyên - họp thường kỳ 10 tháng/ năm chỉ trừ 02 tháng nghỉ hè và nghỉ đông (hoặc nếu không thì cũng họp ít nhất là 04 - 06 lần và mỗi lần là từ 1,5 đến 2 tháng/năm). - Cơ cấu của VLP cần theo tính chất chuyên nghiệp: 372 đại biểu Quốc hội của Viện này sẽ được bầu theo hai phương thức: một nửa đại biểu Quốc hội được bầu theo tỷ lệ cử tri từ các khu vực của 64 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đưa lên; nửa còn lại được bầu theo danh sách giới thiệu bằng sự hiệp thương của Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với các tổ chức chính trị - xã hội và nghề nghiệp (như Đảng Cộng sản Việt Nam- vẫn sẽ là đảng lãnh đạo, Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam; Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật, Liên hiệp các Hội văn học nghệ thuật, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam,...). Nói chung, các đại biểu chủ yếu của VLP nên là các nhà luật học, chính trị học, kinh tế học và những đại biểu khác được bầu lên theo hai phương án đã nêu (có thể như mô hình Đuma Quốc gia của Quốc hội Liên bang Nga). - Các quy định của Hiến pháp sửa đổi cần ghi nhận cụ thể thẩm quyền cơ bản, cũng như quy trình tổ chức và hoạt động của VLP. Về cơ bản, Viện này có thẩm quyền chủ yếu là chỉ chuyên làm luật, vì mục đích của các phiên họp của VLP chủ yếu phải là làm luật (nghe trình bày các dự thảo, thảo luận và thông qua các bộ luật và luật) và một số thẩm quyền cơ bản khác như: phê chuẩn việc bổ nhiệm Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước; xem xét vấn đề tín nhiệm đối với Chính phủ; đưa ra sự buộc tội đối với Chủ tịch nước; tuyên bố đại xá; v.v.. 3.3. Viện dân biểu - So với VLP thì chế độ làm việc của VDB nên là ít thường kỳ hơn - họp ít nhất là 03 lần/ năm) và Viện này cũng có tính chất ít chuyên nghiệp hơn. 128 đại biểu Quốc hội của VDB là những người đại diện từ các cơ quan chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cả nước và được các cử tri của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tương ứng bầu trong cùng cuộc bầu cử với 372 đại biểu Quốc hội của VLP nhưng theo danh sách riêng. 128 đại biểu Quốc hội của VDB được bầu vào Viện này theo nguyên tắc là 02 đại biểu/tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (64 đại biểu từ kênh các Hội đồng nhân dân, 64 đại biểu từ kênh các ủy ban nhân dân của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tương ứng). - Các quy định của Hiến pháp cần ghi nhận cụ thể về các chức năng và thẩm quyền cơ bản, cũng như quy trình tổ chức và hoạt động của VDB. Về cơ bản, Viện này có một số chức năng quan trọng như: phê chuẩn (trước khi trình Chủ tịch nước ký công bố) việc thông qua các đạo luật lớn và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trên một số lĩnh vực chủ yếu đã được VLP soạn thảo (như mô hình Hội đồng Liên bang của Quốc hội Liên bang Nga); phê chuẩn việc miễn nhiệm Chủ tịch nước (sau khi quy trình miễn nhiệm đã được tiến hành theo đúng luật định); bổ nhiệm một số chức vụ nhà nước cao cấp của nhánh QTP ở trung ương (như các thẩm phán TANDTC và các thẩm phán Tòa án Hiến pháp; bổ nhiệm và miễn nhiệm các chức vụ như: Viện trưởng VKSNDTC, Tổng Kiểm toán Nhà nước và Tổng Thanh tra Nhà nước); phê chuẩn các Lệnh của Chủ tịch nước về tình trạng chiến tranh hoặc tình trạng giới nghiêm; v.v.. 4. Tổ chức quyền hành pháp Mặc dù công cuộc cải cách hành chính trong thời gian qua đã được thực hiện, nhưng rõ ràng là hiện nay chúng ta vẫn chưa có cơ chế pháp lý thực sự hữu hiệu để đảm bảo cho hoạt động của bộ máy hành pháp (Chủ tịch 16 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nước, Thủ tướng và Chính phủ) thực sự mạnh trong việc điều hành, quản lý về mặt nhà nước- hành chính và lãnh đạo kinh tế của đất nước. Thực trạng tổ chức và thực hiện QHP ở Việt Nam hiện nay cho thấy: trong khi Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu Chính phủ được tập trung trong tay quá nhiều thẩm quyền và làm không hết việc, thì thẩm quyền của Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia lại quá hạn chế và rất ít việc. Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng, trong giai đoạn xây dựng NNPQ Việt Nam hiện nay, nên chăng bên cạnh việc sửa đổi, bổ sung các quy định cơ bản có liên quan trong Hiến pháp năm 1992, Luật “Tổ chức Chính phủ” hiện hành, Quốc hội cũng phải ban hành thêm năm đạo luật mới: Luật “Về những nguyên tắc cơ bản về tổ chức bộ máy hành pháp ở Việt Nam”, Luật “Về Chủ tịch nước Việt Nam”, Luật “Về hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật ở Việt Nam”, Luật “Về hệ thống Viện kiểm sát ở Việt Nam”, Luật “Về hệ thống các cơ quan Điều tra ở Việt Nam” - để cụ thể hóa các quy phạm hiến định và điều chỉnh các thẩm quyền cơ bản, cũng như việc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành pháp theo hướng: 4.1. Bổ sung các quy phạm hiến định là Chủ tịch nước phải do các cử tri trực tiếp bầu, đồng thời phải tăng cường hơn nữa chức năng và thẩm quyền của Chủ tịch nước sao cho Chủ tịch nước phải thực sự là nguyên thủ quốc gia để quản lý, điều hành về mặt Nhà nước tương tự như mô hình Tổng thống chế của một số nước trên thế giới (kiểu như Cộng hòa Pháp hay Liên bang Nga...). 4.2. Bãi bỏ quy phạm hiến định về thành lập chức vụ Phó Chủ tịch nước và bổ sung quy phạm hiến định mới là trong trường hợp Chủ tịch nước không làm việc hoặc khuyết (vì lí do sức khoẻ hoặc bị miễn nhiệm), thì Thủ tướng (hoặc Chủ tịch VDB - Thượng nghị viện) làm quyền Chủ tịch cho đến khi nhiệm kỳ tiếp theo bầu Chủ tịch nước mới; v.v.. 4.3. Bổ sung các quy phạm hiến định về tăng thẩm quyền quản lý Nhà nước của nguyên thủ quốc gia bằng cách ghi nhận về mặt hiến định việc tập trung dưới quyền hạn trực tiếp của Chủ tịch nước năm hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật ở trung ương là: Viện KSNDTC; Uỷ ban Điều tra trung ương5; Bộ Tư pháp; Bộ Công an và; Bộ Quốc phòng (vì Chủ tịch nước chính là Tổng tư lệnh Các lực lượng vũ trang nhân dân như Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận). Thiết nghĩ, chỉ có quy định như vậy thì Chính phủ mới có thể tập trung thời gian làm tốt chức năng quản lý kinh tế vĩ mô và điều cơ bản nhất là sẽ hạn chế được “quốc nạn” tham nhũng trong bộ máy công quyền. Bỏi lẽ, thực tiễn đấu tranh chống tham nhũng trên thế giới cho thấy một quy luật tất yếu có tính logic và từ lâu đã được các nhà luật học tiến bộ trên thế giới thừa nhận chung là: trong bất kỳ một quốc gia nào, nếu như hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật (như: An ninh, Cảnh sát, Điều tra, Công tố, Quốc phòng) tuy vẫn là các cơ quan thuộc nhánh QHP nhưng một khi đã độc lập, không còn bị phụ thuộc dưới quyền hạn của người đứng đầu Chính phủ (như hệ thống các cơ quan công quyền quản lý nền tài chính của đất nước, các tập đoàn kinh tế, các doanh nghiệp nhà nước như ở Việt Nam hiện nay) nữa, mà chỉ trực thuộc nguyên thủ quốc gia (là cơ cấu Nhà nước mà có lẽ hầu như không dính dáng gì đến các hoạt động kinh tế, thương mại, buôn bán), thì toàn thể xã hội và các tầng lớp nhân dân lao động có thể yên tâm vững tin rằng: hoạt động của các cơ quan này mới thực sự công tâm, khách quan, vô tư và do đó, chắc chắn rằng hiệu quả cuộc đấu tranh chống “quốc nạn” tham nhũng trong đất nước sẽ cao hơn trước đây rất nhiều. (5) Xem cụ thể hơn: Hai phương án của mô hình về tổ chức các cơ quan điều tra hình sự (1-độc lập không nằm trong hệ thống VKSND và 2-ngược lại, nằm trong hệ thống VKSND), ví dụ: Lê Cảm, Cải cách các cơ quan tiến hành tố tụng và cơ quan thi hành án hình sự, Tạp chí Nghề Luật, số 2/2006; Lê Cảm, Các mô hình lý luận về tổ chức Viện công tố trong Chiến lược cải cách tư pháp, Tạp chí Kiểm sát, số 14, tháng 7/2007; Lê Cảm, Bàn về hệ thống các cơ quan tiến hành tố tụng và thi hành án trong chiến lược cải cách tư pháp, Tạp chí Kiểm sát, số Xuân (01) và số Tân Xuân (02), tháng 01/2009. Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1711 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 4.4. Riêng Thủ tướng cần tập trung vào công việc điều hành, lãnh đạo nền kinh tế của đất nước; đặc biệt khi sửa đổi Hiến pháp hiện hành, thiết nghĩ chúng ta cũng cần xem lại một số quy định rất đơn giản và tốt của Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa năm 1946 (được soạn thảo dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bác Hồ) để tiếp tục thừa kế một số quy định tốt của nó như: chế định bất tín nhiệm của Quốc hội đối với Chính phủ; Phó Thủ tướng hay Bộ trưởng nào không được Quốc hội tín nhiệm, thì phải tự nguyện từ chức;... 5. Tổ chức quyền tư pháp Trong giai đoạn xây dựng NNPQ ở Việt Nam đương đại, chúng ta cần có các cơ chế pháp lý về mặt hiến định làm sao đảm bảo cho hoạt động của bộ máy tư pháp (Tòa án) thực sự độc lập để giữ nghiêm pháp chế, thực thi một trong các nguyên tắc cơ bản được thừa nhận chung của NNPQ - nguyên tắc đảm bảo tính tối cao của luật (mà trước hết là của Hiến pháp), đồng thời bảo vệ một cách hữu hiệu các quyền và tự do của công dân, cũng như các lợi ích hợp pháp của xã hội và Nhà nước. Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng, hiện nay ngoài việc bổ sung thêm một loạt các quy định mới về QTP trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần thứ 2), Quốc hội cũng cần phải ban hành thêm bốn đạo luật mới: Luật “Về những nguyên tắc cơ bản về tổ chức bộ máy tư pháp Việt Nam”, Luật “Về Tòa án Hiến pháp Việt Nam”, Luật “Về hệ thống Tòa án thẩm quyền chung” và Luật “Về khiếu nại đến Tòa án những hành vi (quyết định) xâm phạm đến các quyền và tự do của con người và của công dân” - để cụ thể hóa các quy phạm hiến định là: điều chỉnh các thẩm quyền cơ bản, cũng như việc tổ chức và hoạt động của bộ máy tư pháp theo hướng: 5.1. Ghi nhận rõ và cụ thể hơn về hệ thống tư pháp (theo đúng nghĩa hẹp, cổ điển của từ này) ít nhất là trên cơ sở thực hiện bốn thẩm quyền cơ bản sau: 1) Giải thích các quy phạm pháp luật mà trước hết là giải thích Hiến pháp để Luật cơ bản được hiểu và áp dụng một cách thống nhất trên lãnh thổ cả nước (vì mặc dù đã được ghi nhận như là chức năng hiến định, nhưng rõ ràng là suốt mấy chục năm qua, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội nước ta chưa một lần nào đưa ra sự giải thích Hiến pháp); 2) Xét xử bằng hoạt động tố tụng tư pháp (tài phán) về Hiến pháp, hành chính, hình sự, dân sự (bao gồm cả hôn nhân - gia đình) và kinh tế (trọng tài hay còn gọi là giải quyết tranh chấp); 3) Giám sát đối với tính hợp pháp và có căn cứ của việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước có tính chất tố tụng - thực hiện sự kiểm tra của Tòa án trong việc áp dụng các chế tài pháp lý về hành chính, tố tụng hình sự và hình sự của các cơ quan bảo vệ pháp luật (ở đây bao gồm cả việc thực hiện sự kiểm tra của Tòa án cấp trên đối với Tòa án cấp dưới) và; 4) Xác nhận chính thức các sự kiện (hành vi) có ý nghĩa pháp lý trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội hoặc hạn chế quyền chủ thể tương ứng (về mặt hiến định, dân sự, v.v..) của các công dân trong quá trình giải quyết các mối quan hệ xã hội. 5.2. Trong giai đoạn phát triển hiện nay của xã hội Việt Nam, chính các quy phạm bổ sung về QTP trong Hiến pháp (sửa đổi lần thứ 2) và Luật “Về Tòa án Hiến pháp Việt Nam” và Luật “Về khiếu nại đến Tòa án những hành vi (quyết định) xâm phạm đến các quyền và tự do của con người và của công dân” nếu được ban hành sẽ có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng đối với sự nghiệp xây dựng NNPQ và CCTP ở nước ta. Bởi lẽ, thực tiễn quốc tế hiện đại trong thế kỷ XX, đầu thế kỷ XXI cho thấy các đạo luật tương tự như vậy có thể được coi là tấm lá chắn thép để bảo vệ các quyền con người trong NNPQ - mà những kẻ xâm phạm nhân quyền có hệ thống nhưng lại nắm trong tay BMQLNN tại một số nhà nước độc tài, chuyên chế và cực quyền trên thế giới rất sợ ban hành. Ví dụ điển hình và rõ rệt nhất là những câu chuyện khủng khiếp trong cuốn “Sự trỗi dậy và suy tàn của Đế chế thứ ba - Lịch sử Đức quốc xã” là “thiên sử liệu của một trong những thời kỳ hãi hùng nhất trong lịch sử nhân loại” (đặc biệt là trong Chương 8 “Cuộc sống trong Đế chế thứ ba 1933-1937” của cuốn sách 18 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT này) do William L.Shirer (1904-1993), phóng viên nổi tiếng, đã quan sát và tường thuật cuộc sống của nước Đức quốc xã từ năm 1925, vì ông đã từng tiếp cận với các nhà lãnh đạo Đức quốc xã hàng đầu trong những năm tháng đó6. 5.3. Bổ sung các quy phạm hiến định về cơ chế phán xét những vi phạm Hiến pháp theo tinh thần Đại hội Đảng lần thứ X. Việc bổ sung các quy phạm hiến định về cơ chế KSQLNN theo hướng này là hoàn toàn đúng đắn vì nó góp phần khắc phục nhược điểm lớn nhất của việc thực hiện quyền tư pháp (xét xử) ở Việt Nam đương đại là: hiện nay ở nước ta vẫn chưa hề có một cơ chế pháp lý hữu hiệu nào để thực hiện chức năng bảo vệ Hiến pháp bằng các hoạt động như: kiểm tra tính hợp hiến (hay không?) của các văn bản do các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân và những người có chức vụ, quyền hạn ban hành, cũng như những hành vi của các quan chức được thực hiện trên cơ sở các văn bản vi hiến trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, đồng thời bảo vệ các quyền và tự do hiến định của con người và của công dân. 5.4. Tuy nhiên, sẽ là hợp lý và phù hợp với xu hướng chung ở những quốc gia là các NNPQ đích thực là: 1) Trong giai đoạn xây dựng NNPQ Việt Nam chúng ta vẫn nên giữ nguyên một phần cơ chế giám sát QHP và QTP bằng nhánh QLP như hiện nay (nhất là trong việc bổ nhiệm các chức vụ nhà nước cao cấp ở trung ương thuộc hai nhánh quyền lực sau); 2) Chuyển hoạt động giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do nhánh QTP (thẩm quyền chung) ban hành sang cho một cơ chế bảo hiến mới cũng bằng chính nhánh QTP nhưng là của một cơ quan tư pháp với thẩm quyền tố tụng Hiến pháp cao nhất song song bên cạnh cơ quan tư pháp với thẩm quyền tố tụng chung cao nhất (TANDTC) - đó là Tòa án Hiến pháp (và chỉ cần thành lập một cấp ở trung ương) để chuyên thực hiện hoạt động kiểm tra Hiến pháp. Cần lưu ý là về vấn đề này, trên các Tạp chí khoa học pháp lý chuyên ngành trong những năm qua chúng tôi đã đưa ra mô hình lý luận của Dự thảo Luật “Về Tòa án Hiến pháp Việt Nam” theo cơ cấu chung gồm 05 phần, 15 chương và được phân chia thành 100 điều (với tên gọi cụ thể của từng điều)7. III. Kết luận Việc nghiên cứu những vấn đề về cơ cấu chung và các quy định cơ bản của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần thứ 2) về tổ chức BMQLNN trong giai đoạn xây dựng NNPQ cho phép đi đến một số kết luận chung dưới đây: 1. Thực tiễn của NNPQ ở các nước văn minh và phát triển cao trên thế giới đã chứng minh một cách xác đáng, có căn cứ và đảm bảo sức thuyết phục rằng: trong một NNPQ thực sự - NNPQ đúng với nghĩa của nó (chứ không phải là “NNPQ” tự mạo nhận) - BMQLNN là một thể thống nhất và dựa trên chủ quyền của nhân dân, nên không thể có nhánh quyền lực nào được coi là “cao nhất” hay “tối cao”- đứng trên các nhánh quyền lực kia; vì vậy, khi tổ chức BMQLNN nhất thiết phải có các cơ chế pháp lý để kiểm tra, chế ước, phối hợp với nhau giữa ba nhánh quyền lực (QLP, QHP và QTP). 2. Không thể xây dựng thành công NNPQ nếu như trong việc tổ chức BMQLNN vắng bóng các điều kiện tối thiểu và có tính chất bắt buộc như: 1) Các cơ chế pháp lý hữu hiệu để bảo vệ một cách vững chắc các quyền và tự do của con người và của công dân, cũng (6) Xem cụ thể hơn: William L.Shirer, Sự trỗi dậy và suy tàn của Đế chế thứ ba - Lịch sử Đức quốc xã, (Diệp Minh Tâm dịch từ tiếng Anh), Nxb. Trí thức, H, 2007, tr. 286-326. (7) Xem cụ thể hơn: Mô hình về Dự thảo Luật này trong một số công trình khoa học sau: Lê Cảm, Kiểm tra Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền và mô hình lý luận của việc tổ chức thực thi chế định này ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5/2009; Lê Cảm, Dương Bá Thành, Cơ chế kiểm soát quyền lực lập pháp nước ta hiện nay: thực trạng và giải pháp hoàn thiện trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, Tạp chí Khoa học (Chuyên san Luật học), số 04/2009; Lê Cảm, Suy ngẫm về hệ thống Tòa án trong công cuộc cải cách tư pháp ở Việt Nam đương đại, Tạp chí Kiểm sát, số 06 -tháng 3/2010 và số 7 – tháng 4/2010. Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1911 2010 như để đấu tranh có hiệu quả với “quốc nạn” tham nhũng (nói riêng) và tình hình tội phạm (nói chung) trong đất nước; 3) Một cơ quan lập pháp chuyên nghiệp hoạt động thường xuyên; 4) Một bộ máy hành pháp mạnh với sự phân chia rõ ràng thẩm quyền của các chức năng kinh tế - thương mại (do nguyên thủ Chính phủ đảm nhiệm) với các chức năng bảo vệ pháp luật, an ninh, quốc phòng (do nguyên thủ quốc gia đảm nhiệm); 5) Hệ thống Tòa án với tính chất là “linh hồn” của NNPQ thực sự độc lập và chỉ tuân theo pháp luật với chế định kiểm tra hiến pháp; 6) Trình độ văn hóa pháp lý và ý thức pháp luật cao của các thành viên trong xã hội công dân. 3. Vấn đề tổ chức BMQLNN Việt Nam trong giai đoạn xây dựng NNPQ hiện nay cần phải được tiến hành một cách tổng thể và có hệ thống, toàn diện và đồng bộ, mà trước hết là phải có các quy phạm về mặt hiến định để điều chỉnh lại các thẩm quyền, cũng như tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước tương ứng với ba nhánh quyền lực (QLP, QHP và QTP). 4. Vấn đề tổ chức BMQLNN Việt Nam trong giai đoạn xây dựng NNPQ hiện nay là một quá trình lâu dài, khó khăn và phức tạp nhưng là một quy luật tất yếu và khách quan, vì nó không những đáp ứng được các yêu cầu cấp bách của thực tiễn pháp lý (nói chung) và thực tiễn tư pháp (nói riêng) của nước ta trong những năm qua, cũng như sự phát triển của các quan hệ xã hội đang tồn tại và sẽ phát triển trong tương lai, mà còn là một đòi hỏi bức xúc và là nguyện vọng tha thiết của nhân dân ta đối với Đảng và Nhà nước trước “quốc nạn” tham nhũng đang hoành hành hiện nay của một bộ phận các quan chức thoái hóa, biến chất cần phải bị loại ra khỏi bộ máy Nhà nước. 5. Và cuối cùng, vấn đề sửa đổi Hiến pháp Việt Nam năm1992 chính là nhiệm vụ quan trọng của nền khoa học pháp lý nước nhà, chính vì vậy, các nhà khoa học, luật gia nước ta cần phải tiếp tục cùng nghiên cứu sâu sắc hơn nữa để góp phần đưa ra các phương án tối ưu và khả thi sao cho đáp ứng sự mong mỏi của Tổ quốc và nhân dân. NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT và thiếu Hoạt động giám sát cũng như các hoạt động khác của Quốc hội cần những đòi hỏi rất nghiêm ngặt, những kỹ năng đặc biệt. Các kỹ năng đó cần phải có thời gian mới có thể định hình. Quốc hội Việt Nam, với 65 năm hoạt động mà hơn một nửa thời gian diễn ra trong thời kỳ chiến tranh, các kỹ năng tranh luận, các kỹ năng lập pháp, giám sát của Quốc hội còn yếu, còn thiếu là một lẽ đương nhiên. Để bổ khuyết vấn đề này, cần phải tăng cường các khóa học hoặc tập huấn về kỹ năng giám sát cho các đại biểu Quốc hội 5. Kết luận Giám sát đang trở thành một chức năng quan trọng của Quốc hội tất cả các nước trên thế giới. Quốc hội Việt Nam muốn tăng cường quyền lực thực sự của mình thì phải tăng cường và phải biết cách thực hiện chức năng này. Đó là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Quốc hội Việt Nam trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, và vì dân hiện nay. Để thực hiện chức năng này một cách tốt hơn và có hiệu quả hơn, Quốc hội nên tập trung thực hiện chức năng này ở các Hội đồng và các Ủy ban của Quốc hội, với đối tượng giám sát chính là hành pháp, bao gồm các bộ, ngành, giảm các hoạt động giám sát các cấp chính quyền địa phương, và nhất là các cơ quan tư pháp, với mục tiêu là cảnh báo, trì hoãn và thay đổi thành phần của của cơ quan hành pháp. (Tiếp theo trang 10) Chức năng giám sát của Quốc hội ...