Tác động của hội nhập quốc tế với mối quan hệ giữa nhà nước và hội ở Việt Nam hiện nay

Tóm tắt: Hội nhập quốc tế được xem là xu thế không thể đảo ngược trong một thế giới toàn cầu hóa. Gia nhập sân chơi toàn cầu, các quốc gia phải cam kết tuân thủ luật chơi chung, áp dụng các nguyên tắc và quy phạm luật quốc tế mà họ đã ký kết hoặc tham gia. Mối quan hệ giữa nhà nước và hội, dù ở khía cạnh hợp tác hay quản lý, tùy mức độ khác nhau ở các nước khác nhau, song đều chịu ảnh hưởng lớn từ tác động của hội nhập quốc tế. Bài viết điểm lại những nhận thức chung về tính tất yếu và hệ lụy của hội nhập quốc tế như một đặc điểm nổi bật của thế giới hiện đại, tập trung phân tích tác động của hội nhập quốc tế với chính sách, pháp luật về hội của Nhà nước Việt Nam cũng như với chính bản thân các hội, luận giải những thách thức và gợi mở một số đề xuất với Việt Nam. Vũ Công Giao* Lê Thị Thuý Hương** * PGS. TS. Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. ** ThS. NCS. Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Abstract International integration has been seen as an unintrovertable trend in a globalization world. In joining the global playfield, any nation must pledge its commitments to the abiding rules, and implement the principles and provisions of the international treaties that is has been a signatory. The relationship between the goveronment and the associations, either in cooperation or management, at different levels in different countries, has strongly been influenced by the impacts of the international integration. This article provides some outlines of the general awareness on the necessity and consequences of the international integration as a prominent feature of modern world, analyses the impact of international integration on laws and policies of the State of Vietnam, and on the associations themselves, discusses on the challenges to the nation, and also proposes a number of applicable recommendations to Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: hội nhập quốc tế, nhà nước, hội, tự do hiệp hội, Việt Nam Lịch sử bài viết: Nhận bài : 18/09/2017 Biên tập : 06/10/2017 Duyệt bài : 13/10/2017 Article Infomation: Keywords: International Intergration, state, association, freedom of association, Vietnam Article History: Received : 18 Sep. 2017 Edited : 06 Oct. 2017 Approved : 13 Oct. 2017 GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ HỘI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY TÁC ĐỘNG CỦA HỘI NHẬP QUỐC TẾ VỚI MỐI QUAN HỆ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 9(361) T5/2018 1. Khái quát về hội nhập quốc tế Hội nhập quốc tế đã trở thành xu hướng lớn của thời đại và là quá trình phát triển tất yếu do sự tương tác ngày càng tăng của con người và giữa các quốc gia thông qua các dòng chảy tài chính, thương mại và đầu tư, công nghệ, thông tin, ý tưởng, sáng kiến và văn hóa. Ngày nay, hầu hết các quốc gia trên thế giới lựa chọn gia nhập sân chơi quốc tế là con đường phát triển hiệu quả và bền vững của quốc gia mình. Trên thế giới có nhiều quan niệm về hội nhập quốc tế, song cơ bản đều thống nhất rằng, đây là hiện tượng các nước mở rộng và tăng cường quan hệ hợp tác với nhau trên cơ sở các mục đích mà quốc gia theo đuổi, thế mạnh của mỗi quốc gia và phân công lao động quốc tế. Sự phát triển của kinh tế thị trường là động lực hàng đầu thúc đẩy quá trình hội nhập. Do đó, “hội nhập quốc tế” thường được hiểu theo nghĩa là “hội nhập kinh tế quốc tế”. Ở Việt Nam, thuật ngữ “hội nhập kinh tế quốc tế” bắt đầu được sử dụng từ giữa thập kỷ 1990 trong quá trình Việt Nam gia nhập ASEAN, EU và các thể chế kinh tế quốc tế khác. Hiện nay, cụm từ “hội nhập quốc tế”, hay nói ngắn gọn là “hội nhập”, ngày càng được sử dụng phổ biến và mang hàm ý rộng hơn hội nhập kinh tế quốc tế, mặc dù các văn kiện của Đảng và Nhà nước chủ yếu đề cập nội dung hội nhập kinh tế quốc tế1. Thực vậy, mặc dù khía cạnh chính của hội nhập là về kinh tế, hội nhập quốc tế mang tính toàn diện và phức hợp, có thể diễn ra đồng thời trên nhiều lĩnh vực kinh tế, chính 1 Xem: Nghị quyết số 06-NQ/TW về thực hiện có hiệu quả tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội trong bối cảnh nước ta tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. 2 Chẳng hạn như giúp tiếp cận và mở rộng thị trường; tạo động lực thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia; tăng cơ hội giao lưu, tiếp cận các giá trị và tri thức của nhân loại cũng như các nguồn lực tài chính và kỹ thuật cho các cá nhân, tổ chức, các hội, v.v.. Xem Phạm Quốc Trụ, Hội nhập quốc tế: một số vấn đề lý luận và thực tiễn. te/2014-hoi-nhap-quoc-te-mot-so-van-de-ly-luan-va-thuc-tien. Tra cứu ngày 12/9/2017. trị, pháp lý, văn hóa, xã hội, tuy có mức độ, tính chất và phạm vi khác nhau. Chẳng hạn, hội nhập về chính trị, vốn thể hiện mức độ liên kết và chia sẻ các giá trị giữa các quốc gia thành viên, thường là bước phát triển trên cơ sở liên kết kinh tế, văn hóa, xã hội đã ở mức cao (điển hình là cơ chế EU với cơ chế quyền lực siêu quốc gia trong một số lĩnh vực nhất định). Tuy nhiên, trong những bối cảnh nhất định, hội nhập trong lĩnh vực chính trị có thể mở đường cho hội nhập kinh tế và các lĩnh vực khác (điển hình là cơ chế ASEAN với ba trụ cột Cộng đồng Chính trị - An ninh, Cộng đồng Kinh tế, Cộng đồng Văn hóa). Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra những lợi ích do hội nhập quốc tế mang lại2, tuy nhiên, việc hội nhập cũng đặt ra nhiều thách thức lớn cho các quốc gia, chẳng hạn như làm gia tăng tính dễ bị tổn thương và bất bình đẳng của doanh nghiệp và cá nhân trong nước về thương mại, đầu tư, dịch vụ, lao động; phân phối không công bằng về lợi ích và rủi ro cho các nước và các nhóm khác nhau trong xã hội; những hệ lụy không thể cứu vãn về tài nguyên thiên nhiên và môi trường; những thách thức an ninh phi truyền thống, v.v.. Những thách thức và rủi ro đó đòi hỏi các nhà nước phải thực hiện những yêu cầu nhất định, chẳng hạn như phải thay đổi tư duy, cách tiếp cận mới trong chính sách đối nội và đối ngoại; chuẩn bị cho những cân nhắc và thỏa hiệp nhất định nhằm tăng cường gắn kết giữa các quốc gia trên cơ sở chia sẻ mục tiêu, giá trị, lợi ích, nguồn lực, quyền lực (xét trên góc độ thẩm quyền và cách thức ra quyết sách); tuân thủ luật chơi NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 9(361) T5/2018 chung trong khuôn khổ các định chế và thể chế quốc tế, bao gồm việc tôn trọng tuân thủ các chuẩn mực và các thể chế quốc tế được thừa nhận rộng rãi. Những yêu cầu, đòi hỏi đó được nêu trong các điều ước quốc tế (có tính ràng buộc) và cả trong các tập quán, thông lệ quốc tế (về hình thức là không có tính ràng buộc, nhưng trong thực tế là có). Đối với các điều ước quốc tế, việc nội luật hóa các quy phạm trong các công ước quốc tế (CƯQT) khi ký kết là nghĩa vụ của các quốc gia thành viên. Mỗi CƯQT đều quy định rất cụ thể về vấn đề này để ràng buộc trách nhiệm của mỗi quốc gia khi ký kết hoặc gia nhập công ước đó. Đối với các thông lệ quốc tế, chẳng hạn như về vấn đề trách nhiệm xã hội của các doanh nghiệp (Corporate Social Responsibility - CRS), việc Tổ chức Tiêu chuẩn Quốc tế (ISO) thúc đẩy phát triển và áp dụng hệ tiêu chuẩn quốc tế ISO 26000 về trách nhiệm xã hội, trong đó khuyến khích các tổ chức đảm nhận “trách nhiệm đối với tác động của các quyết định và hành động của họ đối với xã hội và môi trường thông qua các hành vi minh bạch và đạo đức để góp phần đảm bảo phát triển bền vững, phù hợp với quy phạm luật pháp và các chuẩn mực quốc tế liên quan”3 dù chỉ mang tính khuyến nghị, nhưng để khẳng định uy tín và tăng tính cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia trong sân chơi toàn cầu, các nhà nước và các doanh nghiệp không thể xem nhẹ những quy định này. Các tổ chức hội, với tính chất là tập hợp tiếng nói của các cá nhân, các nhóm, cũng không thể thờ ơ đứng ngoài các vấn đề được nêu ra. Xét riêng trong lĩnh vực nhân quyền, Tuyên ngôn Nhân quyền thế giới (1948), dù không phải là một công ước nhưng được 3 Xem Đỗ Thanh Hải - Bàn về trách nhiệm của quốc gia trong quan hệ quốc tế. ban-ve-trach-nhiem-cua-quoc-gia-trong-quan-he-quoc-te/; tra cứu ngày 12/9/2017. 4 Xem Lã Khánh Tùng - Nguyễn Công Giao, ABC về các quyền dân sự chính trị cơ bản, Nxb Hồng Đức, 2015, tr 23. xem là “có giá trị luân lý như là một điều ước quốc tế”, đóng vai trò nền tảng để xây dựng nên hệ thống văn kiện pháp luật nhân quyền quốc tế hiện đại, bao gồm hơn 30 điều ước và nhiều hình thức văn bản khác (tuyên ngôn, khuyến nghị, bộ quy tắc, bộ nguyên tắc)4. Điều 56 bản Tuyên ngôn này quy định các quốc gia thành viên cam kết bằng hành động riêng rẽ hay phối hợp, sẽ cộng tác với Liên hiệp quốc (LHQ) để thực hiện các mục tiêu mà tổ chức này đã đề ra. Nhiều công ước, ví dụ như Công ước về Quyền của người khuyết tật (điểm a, điểm b khoản 1 Điều 4) quy định nghĩa vụ chung của các quốc gia thành viên là: thông qua các biện pháp lập pháp, hành pháp hoặc các biện pháp khác để thi hành các quyền được thừa nhận trong Công ước này và tiến hành mọi biện pháp thích hợp, trong đó có lập pháp, để sửa đổi hoặc hủy bỏ các luật, quy định, tập quán và thông lệ hiện hành có tính chất phân biệt đối xử đối với người khuyết tật, nhằm mục đích bảo đảm và thúc đẩy việc biến các quyền và tự do cơ bản của con người thành hiện thực đối với mọi người khuyết tật mà không có bất kỳ sự phân biệt đối xử nào trên cơ sở sự khuyết tật. Các quy định tương tự về trách nhiệm quốc gia cũng có thể tìm thấy ở nội dung Điều 2 CƯQT về các Quyền dân sự và chính trị, Điều 2 CƯQT về các Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, Điều 2 CƯQT về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc, Điều 19 CƯQT về Quyền trẻ em, v.v.. Bên cạnh nhà nước, tiến trình hội nhập quốc tế không thể thiếu sự tham gia và đóng góp của người dân và các tổ chức xã hội dân sự (trong đó có các tổ chức hội). Bên cạnh hai yếu tố là kinh tế thị trường và nhà nước pháp quyền, xã hội dân sự (civil society) được xem là một trong ba yếu tố NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 9(361) T5/2018 cấu thành của bất cứ xã hội dân chủ hiện đại nào. Chính vì vậy, chính sách, pháp luật về hội của các nước nói chung và của Nhà nước Việt Nam nói riêng không những chịu ảnh hưởng mà còn chịu tác động lớn của hội nhập quốc tế. 2. Tác động của hội nhập quốc tế với chính sách, pháp luật về hội của Nhà nước Việt Nam Nếu coi hội nhập quốc tế là động lực phát triển kinh tế - xã hội, việc khai thác được lợi ích đến đâu và hạn chế các bất lợi thế nào phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó đặc biệt quan trọng là năng lực quốc gia, mà trước hết là chiến lược, chính sách, biện pháp và việc tổ chức thực hiện hội nhập cũng như cải cách trong nước. Có thể dự đoán rằng, tiến trình hội nhập toàn cầu sẽ dần chi phối toàn bộ quan hệ quốc tế và làm thay đổi cấu trúc hệ thống ở tất cả các cấp độ quốc tế, khu vực và quốc gia, cũng như chi phối bản thân các chủ thể và mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia hội nhập. Chủ thể của hội nhập quốc tế trước hết là các quốc gia, đồng thời cũng là chủ thể chính của quan hệ quốc tế. Bên cạnh đó, còn có các chủ thể khác cũng tham gia vào quá trình hội nhập quốc tế, trong đó bao gồm các tổ chức hội, mà theo quan điểm của LHQ, là bất cứ nhóm nào của các cá nhân và/hoặc các thực thể pháp lý tụ họp với nhau để cùng hành động, bày tỏ, thúc đẩy, theo đuổi hoặc bảo vệ một lĩnh vực quan tâm chung5. Về mặt pháp luật, các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia trong thực tế 5 A/95/401, Báo cáo của đại diện đặc biệt của LHQ về những người bảo vệ nhân quyền, đoạn 46; A/HRC/20/27, Báo cáo của Báo cáo viên đặc biệt của LHQ về Tự do hội họp hòa bình và Tự do hiệp hội, đoạn 51. 6 Nguồn: Tra cứu ngày 12/9/2017. 7 Xem Lê Thị Thúy Hương - Vũ Công Giao, Tự do hiệp hội trong luật quốc tế, pháp luật của một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam; Bảo đảm quyền tự do lập hội theo Hiến pháp 2013: Lý luận và thực tiễn. Nxb Hồng Đức, 2016, tr 137. 8 A/HRC/20/27, tài liệu đã dẫn, đoạn 12. đã hàm chứa những quy định trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến chính sách, pháp luật về hội của Nhà nước. Chẳng hạn, trong lĩnh vực môi trường, Việt Nam đã tham gia hơn 20 công ước trong tổng số khoảng 300 CƯQT về bảo vệ môi trường6, trong đó có những vấn đề quan trọng liên quan đến hàng không dân dụng quốc tế, khoảng không vũ trụ, biển và đại dương, các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, bảo vệ các di sản văn hoá và tự nhiên, động vật hoang dã, biến đổi môi trường, ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển, cấm phát triển, sản xuất và tàng trữ vũ khí hoá học, vi trùng và công việc tiêu huỷ chúng, bảo vệ nạn nhân của các cuộc xung đột vũ trang, kiểm soát vận chuyển qua biên giới chất thải độc hại và việc loại bỏ chúng, biến đổi khí hậu và đa dạng sinh học, v.v.. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để các hội tham gia hoạt động trong lĩnh vực môi trường, đồng thời Nhà nước cần có những biện pháp tạo điều kiện cho hoạt động của các hội và đảm bảo việc tuân thủ pháp luật quốc gia và quốc tế của các hội trong lĩnh vực này. Cùng với tự do hội họp hòa bình, tự do hiệp hội có tác dụng bảo vệ khả năng của người dân tập hợp với nhau để cùng hành động vì những điều tốt đẹp7, bởi tự do hiệp hội là phương tiện để thực thi nhiều quyền dân sự, văn hóa, kinh tế, chính trị, xã hội khác8. Chính vì tầm quan trọng của tự do hiệp hội mà các văn kiện pháp lý quan trọng về nhân quyền đều ghi nhận và bảo vệ quyền này, cụ thể như: Tuyên ngôn Nhân quyền thế giới (Điều 20), CƯQT về các Quyền dân sự và chính trị (Điều 22), CƯQT về các NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Số 9(361) T5/2018 Quyền kinh tế, văn hóa và xã hội (Điều 8), Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử về chủng tộc (Điều 5, ix), Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ (Điều 7), Công ước về Quyền trẻ em (Điều 15), CƯQT về Bảo vệ các quyền của tất cả người lao động di trú và các thành viên gia đình họ (Điều 26), Công ước về Bảo vệ tất cả mọi người không bị đưa đi mất tích (Điều 24), Công ước về Quyền của người khuyết tật (Điều 29), Tuyên ngôn về những Người bảo vệ nhân quyền (Điều 5), Công ước ILO số 87 về Tự do hiệp hội và bảo vệ quyền được tổ chức (các điều 1-11), Công ước ILO số 98 về Quyền tổ chức và đàm phán tập thể (các điều 1-6), Công ước ILO số 135 về những Đại diện của người lao động, v.v.. Ngoài ra, tự do hiệp hội còn được quy định trong các văn kiện pháp lý nhân quyền khu vực9. Trong số các văn bản nêu trên, tự do hiệp hội được quy định trực tiếp nhất trong CƯQT về các Quyền dân sự chính trị. Một trong những nội dung của Công ước là yêu cầu Nhà nước phải thực hiện các nghĩa vụ cụ thể để đảm bảo nhân quyền cho tất cả mọi người trong thẩm quyền tài phán của nước mình, trong đó có quyền tự do hiệp hội (quyền thành lập hội, quyền gia nhập hội, quyền tham gia, điều hành hoạt động của hội); nghĩa vụ tôn trọng quyền tự do hiệp hội (đòi hỏi nhà nước không được tùy tiện tước bỏ, hạn chế, hay can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp vào việc thụ hưởng các quyền con người); nghĩa vụ bảo vệ quyền tự do hiệp hội (đòi hỏi nhà nước phải ngăn chặn, xử lý sự vi phạm nhân quyền của mọi chủ thể, bao gồm các cơ quan và nhân viên nhà nước); nghĩa vụ bảo đảm thực hiện quyền tự 9 Ví dụ: Hiến chương châu Phi về Quyền con người và quyền của các dân tộc (Điều 10), Hiến chương châu Phi về Quyền và phúc lợi của trẻ em (Điều 8), Tuyên ngôn châu Mỹ về các Quyền và nghĩa vụ của con người (Điều 22), Công ước Nhân quyền châu Mỹ (Điều 16), Công ước Nhân quyền châu Âu (Điều 11), Hiến chương liên minh châu Âu về các Quyền cơ bản (Điều 12). do hiệp hội (đòi hỏi nhà nước phải có những biện pháp nhằm hỗ trợ các cá nhân và các nhóm trong việc thực hiện các quyền con người trên thực tế). Mặc dù luật nhân quyền quốc tế thừa nhận tự do hiệp hội không phải là một quyền tuyệt đối, song đồng thời yêu cầu, khi hạn chế quyền tự do hiệp hội, Nhà nước phải theo những nguyên tắc và phải chịu sự kiểm soát nhất định. Cụ thể, theo quy định tại Điều 29 Tuyên ngôn Nhân quyền thế giới và khoản 2 Điều 22 CƯQT về các Quyền dân sự chính trị, quyền tự do hiệp hội chỉ có thể bị hạn chế bằng pháp luật khi cần thiết trong một xã hội dân chủ, và bởi 4 lý do sau đây: 1) vì lợi ích an ninh quốc gia, 2) an toàn và trật tự công cộng, 3) bảo vệ sức khỏe công chúng và đạo đức xã hội, 4) bảo vệ quyền và tự do của người khác. Ở góc độ rộng hơn, luật nhân quyền quốc tế khẳng định vị thế của người dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước chỉ là phái sinh, do người dân trao cho, và có giới hạn, phải bị kiểm soát. Cụ thể, khoản 3 Điều 21 Tuyên ngôn Nhân quyền thế giới khẳng định: Ý chí của nhân dân phải là cơ sở tạo nên quyền lực của chính quyền; ý chí đó phải được thể hiện qua các cuộc bầu cử định kỳ và thực chất, được tổ chức theo nguyên tắc phổ thông, đầu phiếu, bình đẳng và bỏ phiếu kín, hoặc bằng những thủ tục bầu cử tự do tương tự. Quy định này hoàn toàn phù hợp với phương châm xây dựng “Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” của Đảng và Nhà nước ta. Do đó, trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, Việt Nam cần giải quyết tốt vấn đề kiểm soát quyền lực, phân cấp phân quyền, cải cách bộ máy nhà nước một cách hiệu quả, thực chất, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 19Số 9(361) T5/2018 gọn nhẹ, thiết lập và vận hành mô hình quản trị công hữu hiệu và có sự tham gia hiệu quả của các tổ chức xã hội dân sự nhằm đảm bảo sự tăng trưởng toàn diện và bền vững. Thực tế hiện nay cho thấy, pháp luật về hội của Việt Nam chưa hoàn toàn tương thích với các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam đã tham gia10. Cụ thể, theo luật nhân quyền quốc tế, quyền tự do hiệp hội còn bao gồm quyền thành lập và gia nhập công đoàn, quyền đình công - là những quyền quan trọng và không thể tách rời khỏi tự do hiệp hội. Tuyên ngôn về các Nguyên tắc và quyền cơ bản trong lĩnh vực lao động của ILO (1998) quy định mọi thành viên của ILO dù chưa phê chuẩn các công ước liên quan vẫn có nghĩa vụ tôn trọng, thúc đẩy và hiện thực hóa các nguyên tắc liên quan đến các quyền cơ bản nêu trong các công ước về quyền tự do hiệp hội, xóa bỏ lao động cưỡng bức, lao động trẻ em, chống phân biệt đối xử. Như vậy, mặc dù chưa gia nhập công ước nào của ILO về quyền tự do hiệp hội, Việt Nam vẫn phải có trách nhiệm thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ quy định trong công ước. Tuy nhiên, cho đến nay, Việt Nam mới chỉ công nhận Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam là tổ chức công đoàn duy nhất do Nhà nước lập ra. Một ví dụ khác là về vấn đề chủ thể của quyền tự do hiệp hội. Trong khi pháp luật và thông lệ quốc tế công nhận chủ thể của quyền này bao gồm cả công dân nước sở tại và người nước ngoài đang hiện diện hợp pháp trên lãnh thổ quốc gia đó, Hiến pháp Việt Nam năm 2013 mới chỉ xác định chủ thể của quyền tự do lập hội là công dân. Như vậy, Luật về Hội của Việt Nam sẽ phải giải quyết mối quan hệ và sự khác biệt giữa 10 Xem Lê Thị Thúy Hương - Vũ Công Giao, Tlđd, 136-157. 11 Xem Lê Thị Thúy Hương, Tổ chức phi chính phủ nước ngoài và vấn đề bảo đảm quyền con người ở Việt Nam (tóm tắt luận văn Thạc sĩ luật học), Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2013, tr 3. 12 Xem Lê Thị Thúy Hương, Tlđd,, tr 3. những quy định này. Ngoài các điều ước quốc tế về nhân quyền, một loạt điều ước quốc tế về các lĩnh vực khác, bao gồm lĩnh vực thương mại và đầu tư, cũng đặt ra những yêu cầu phải sửa đổi pháp luật về hội của Việt Nam. Hiện nay, Việt Nam tham gia ngày càng sâu rộng vào các tổ chức, diễn đàn và quan hệ quốc tế, ở cấp độ toàn cầu, khu vực, song phương, đa phương Trong các diễn đàn và quan hệ đó, “luật chơi chung” là tôn trọng và hợp tác với xã hội dân sự, bởi nhận thức chung của thế giới là: “Các NGO (các tổ chức phi chính phủ) giúp mọi người nhận thức sâu sắc hơn về các vi phạm nhân quyền đang diễn ra trên khắp thế giới, chỉ rõ những chủ thể vi phạm nhân quyền nghiêm trọng nhất, góp phần xây dựng các cơ chế quốc tế về nhân quyền, thiết lập các tiêu chuẩn pháp lý quốc tế mới, xây dựng các thiết chế thực thi nhân quyền quốc tế, huy động ý kiến công chúng phản đối các vi phạm nhân quyền, góp phần vào những thay đổi lịch sử”11. Thực tế cho thấy, vấn đề nhân quyền từ chỗ chỉ là một phần nhỏ bên lề các quan hệ quốc tế hơn nửa thế kỷ trước, ngày nay đã trở thành yếu tố đặc biệt quan trọng trong quan hệ ngoại giao giữa các quốc gia. Chính các NGO đã góp phần đưa vấn đề nhân quyền vào trung tâm chương trình nghị sự ở mọi cấp độ quốc gia, khu vực và quốc tế”12. Một ví dụ tiêu biểu là LHQ, ngay từ năm 1946 đã thành lập một bộ phận riêng chuyên trách các quan hệ với các tổ chức phi chính phủ quốc tế và quốc gia. Tổ chức này đã thiết lập quy chế tham vấn trong đó cho phép các tổ chức phi chính phủ quốc tế và quốc gia được trao “quy chế tham vấn” có thể đăng ký tham dự nêu ý kiến với các NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 20 Số 9(361) T5/2018 cơ quan LHQ về mọi vấn đề trong chương trình nghị sự. Tham vấn các tổ chức xã hội dân sự là thủ tục bắt buộc trong hoạt động của hầu hết các cơ quan LHQ. Vai trò cung cấp thông tin và phản biện của các tổ chức phi chính phủ thể hiện rõ ở các báo cáo bổ sung (shadow report) mà họ gửi lên các Ủy ban công ước về tình hình thực hiện Công ước ở quốc gia đó, bên cạnh báo cáo chính thức của chính phủ các nước. Luật chơi chung nói trên tác động rất mạnh đến Việt Nam, buộc Việt Nam phải tuân thủ nếu không muốn bị loại trừ hoặc bị cô lập trong các diễn đàn và quan hệ quốc tế, nhất là trong các vấn đề toàn cầu hoặc vấn đề xuyên quốc gia. Trong cuốn Bất ổn trong nền chính trị thế giới: Lý thuyết về sự thay đổi và tính liên tục, James Rosenau cho rằng: “các vấn đề mới nổi như ô nhiễm bầu khí quyển, khủng bố, buôn bán ma túy, khủng hoảng tiền tệ có tính chất xuyên quốc gia hơn là quốc gia. Quốc gia không thể đưa ra các giải pháp cho các vấn đề như vậy”13. Chính vì vậy, hợp tác và hội nhập quốc tế là con đường duy nhất để giải quyết các vấn đề toàn cầu và các nguy cơ xuyên quốc gia, và trong quá trình đó, luật chơi là luật chung và Việt Nam không thể không tuân thủ. Trên phạm vi quốc tế và khu vực, các tổ chức xã hội dân sự/các hội đã và đang là đối tác trọng tâm ưu tiên trong chiến lược hoạt động của các quốc gia và các tổ chức hỗ trợ phát triển, bao gồm cả các tổ chức song phương và đa phương. Trong bối cảnh viện trợ nước ngoài trong lĩnh vực phát triển suy giảm do những thay đổi ưu tiên chính sách của chính phủ các nước, đặc biệt là sau 13 James Rosenau, Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity, Princeton University Press, Princeton, 1990, tr 13. Dẫn theo Đỗ Thanh Hải, Bàn về trách nhiệm của quốc gia trong quan hệ quốc tế. cuuquocte.org/2014/06/19/ban-ve-trach-nhiem-cua-quoc-gia-trong-quan-he-quoc-te/, tra cứu ngày 12/9/2017. 14 Chẳng hạn, Dự án Quản trị công vì sự tăng trưởng toàn diện (GIG) giữa chính phủ hai nước Việt Nam – Hoa Kỳ (2014- 2018) có hẳn một hợp phần dành nguồn lực tài trợ cho hoạt động của các tổ chức phi chính phủ tham gia trong dự án. 15 Sarah Joseph, ICCPR: Cases, Materials and Commentary, Nxb. ĐH Oxford, 2004, tr 575. Dẫn theo Lã Khánh Tùng, Nghiêm Hoa, Vu Công Giao. Hội và Tự do hiệp hội, Nxb. Hồng Đức, 2015, tr 18. khi Việt Nam gia nhập câu lạc bộ các nước có mức thu nhập trung bình (thấp) từ 2010, những gói hợp tác phát triển còn lại thường đặt yêu cầu rốt ráo hơn về sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ trong các dự án hợp tác giữa hai chính phủ14. Các quốc gia hiện nay đang tồn tại trong sự tương tác và phụ thuộc nhau một cách chặt chẽ. Sự lưu chuyển người, hàng hóa, dịch vụ, tiền tệ, thông tin xuyên biên giới với quy mô ngày càng tăng thách thức năng lực quản trị, giám sát của các nhà nước. Do đó, sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ và các hội vào quá trình này là rất quan trọng và để có sự tham gia như vậy, quyền tự do hiệp hội của người dân cần được Nhà nước đảm bảo. Những văn kiện pháp lý quốc tế và khu vực nêu trên bảo vệ quyền tự do hiệp hội với ba cấu thành cơ bản: (i) quyền thành lập hội; (ii) quyền gia nhập hội; (iii) quyền tham gia, điều hành hoạt động của các hội. Tuy nhiên, sự bảo vệ này chỉ được áp dụng với các nhóm hình thành vì mục đích công, còn các lợi ích tư, chẳng hạn nhóm gia đình, được bảo vệ bởi Điều 7 CƯQT về các Quyền dân sự và chính trị15. 3. Tác động của hội nhập quốc tế với các hội ở Việt Nam Toàn cầu hóa đã tạo cơ hội cho các NGO nổi lên thành một trong những chủ thể cốt cán trong các tiến trình và hoạt động ở tất cả các cấp độ quốc tế, khu vực, quốc gia và địa phương. Ví dụ, khoảng cách giữa các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế và việc thực hiện những quy định đó trên thực tế đã tạo không gian cho các NGO hoạt động để góp NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 21Số 9(361) T5/2018 phần thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền. Mặc dù có rất ít NGO bắt đầu tham gia các hoạt động xã hội có ngân quỹ, quyền lực, quy mô hoặc ảnh hưởng lớn, nhưng họ lại thường có những cá nhân có tầm nhìn, hiểu biết, tâm huyết và có năng lực tổ chức hành động tốt hơn nhiều so với khu vực công16. Trong bối cảnh kinh tế tăng trưởng, năng suất lao động và cạnh tranh thấp, bất bình đẳng về cơ hội và khoảng cách giàu nghèo gia tăng, nợ công cao và ngân sách thâm hụt lớn, phát sinh những lĩnh vực rủi ro mới như môi trường thì sự có mặt và hỗ trợ của các tổ chức hội với các hoạt động của Nhà nước, đặc biệt trong các lĩnh vực phát triển và vấn đề quyền con người, là rất cần thiết và có ý nghĩa quan trọng. Hòa vào dòng chảy của hội nhập quốc tế, trong thời đại cách mạng công nghệ 4.0, các tổ chức hội có thể tận dụng tối đa tiện ích của Internet và sự bùng nổ của truyền thông xã hội để phát huy hiệu quả các hoạt động của mình, dù rằng từ lâu ở nước ta, việc xem xét về hội lại theo một cách nhìn khác, đó là không xuất phát từ việc phân xã hội thành ba khu vực sản xuất mà từ hệ thống chính trị17. Hội nhập quốc tế có tác động tích cực đến các hiệp hội, vì nó thúc đẩy Nhà nước mở rộng không gian hoạt động và tạo ra hành lang pháp lý thuận lợi cho các hiệp hội. Đây là yêu cầu bắt buộc đối với các quốc gia khi tham gia các CƯQT nêu trên. Chẳng hạn, Điều 2 CƯQT về các Quyền dân sự chính trị yêu cầu các quốc gia thành viên Công ước phải nội luật hóa các quyền về dân sự, chính trị của con người vào luật pháp quốc 16 Xem Paul Gordon Lauren (2003), The Evolution of International Human Rights: Visions Seen, University of Pennsylvania Press, Philadelphia, Pennsylvania, tr 290-291. Dẫn theo Lê Thị Thúy Hương. Tổ chức phi chính phủ nước ngoài và vấn đề bảo đảm quyền con người ở VIệt Nam (luận văn Thạc sĩ luật học), Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, 2013, tr 290-291. 17 Thang Văn Phúc, Nguyễn Xuân Hải, Nguyễn Ngọc Lâm, Nguyễn Quốc Tuấn, Vai trò của các hội trong đổi mới và phát triển đất nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, tr 9. gia, đồng thời phải cam kết tôn trọng và bảo đảm cho mọi người trong phạm vi lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của mình các quyền đã được công nhận trong Công ước mà không có bất kỳ sự phân biệt nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hoặc quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội, tài sản, thành phần xuất thân hoặc địa vị khác. Trường hợp quy định trên đây chưa được nội luật hóa thì mỗi quốc gia thành viên Công ước phải cam kết sẽ tiến hành các biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật nước mình và những quy định của Công ước, để ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thực hiện các quyền được công nhận trong Công ước này. Như vậy, sớm hay muộn Việt Nam cũng cần ban hành Luật về Hội để thực hiện cam kết quốc gia về nội luật hóa các quy định pháp luật quốc tế về tự do hiệp hội. Đạo luật này sẽ tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của các hội. Mặc dù vậy, hội nhập quốc tế cũng đặt ra những yêu cầu với các hội. Theo thông lệ quốc tế, các hội là phi chính phủ, hội, hiệp hội được tự chủ và phải tự lo cho hoạt động của mình, các hội bình đẳng trước pháp luật và phải chịu trách nhiệm giải trình trước Nhà nước và người dân. Đây là những yêu cầu cơ bản, song lại tạo nhiều áp lực đối với các hội. Bởi lẽ, hiện nay ở nước ta, hầu hết các hội đều hạn chế về khả năng quản lý, thiếu kinh nghiệm trong hoạt động gây quỹ, chủ yếu trông chờ vào Nhà nước cung cấp tài chính. Hội nhập quốc tế cũng buộc các hiệp NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 22 Số 9(361) T5/2018 hội phải điều chỉnh vị thế, chức năng và hoạt động của các hội, từ chỗ phụ thuộc và luôn ủng hộ Nhà nước sang độc lập (nhưng không đối lập) với Nhà nước. Trong bối cảnh mới, hội sẽ không còn là “cánh tay nối dài” của Nhà nước mà chức năng chính là bảo vệ quyền lợi của hội viên và đóng góp vào sự phát triển của xã hội một cách độc lập, bao gồm việc góp ý và phản biện các chính sách, pháp luật của Nhà nước. Nói cách khác, trong bối cảnh mới, hội cần có vai trò tương tự như các tổ chức phi chính phủ (xem hình dưới đây). Những yêu cầu nêu trên là rất cao so với thực lực của rất nhiều hội là tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, để hoạt động của hội thực sự có ý nghĩa và hiệu quả, Nhà nước cần mạnh tay với các giải pháp tinh giản biên chế để giảm số lượng các hội không hoạt động, hoặc hoạt động cầm chừng, không hiệu quả; thực hiện tái cơ cấu tổ chức; sắp xếp bộ máy và củng cố nhân sự, tạo sự chuyển biến cơ bản trong ý thức và hành động của các tổ chức hội theo cách tiếp cận đã nêu. 4. Yêu cầu đối với Nhà nước và các hội ở Việt Nam khi hội nhập quốc tế Trước hết, các hội cần nhận thức đúng về vai trò của mình trong quá trình phát triển đất nước. Chẳng hạn, trong lĩnh vực nhân quyền, vai trò của các hội, trong đó có các NGO, cần là: (i) giúp Nhà nước xác định và đặt thứ tự ưu tiên các vấn đề nhân quyền quan trọng; (ii) thu hút sự chú ý của dư luận về các vụ vi phạm nhân quyền; (iii) thông báo về các trường hợp khẩn cấp và giải quyết hàng loạt vấn đề trước đó chưa được Hình 1 - Những vai trò mà các NGO và tổ chức xã hội có thể đảm đương Sự đối kháng của Thực hiện chính sách công chúng với chế độ Người giám sát Vận động nhà nước Chống đối/Đối lập Vận động hành lang - Phúc lợi, cung cấp dịch vụ xã hội - Chống đối dân sự - Để thay đổi chính sách - Các biện pháp - Biểu tình đám đông chống đói nghèo - Vạch trần quan chức tham nhũng -‘Đồng hành với nhà nước’ hoặc thực tế tham nhũng - Báo chí đối lập - Cho cử tri - Phê bình của công luận - Để thay đổi việc thực hiện chính sách về chính sách và/hoặc chế độ - ‘người hưởng lợi thứ cấp’ (Hannah: 2004) (Nguồn: www.U4.no, truy cập 12/8/2012) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 23Số 9(361) T5/2018 nhận diện đầy đủ; (iv) cung cấp nguồn thông tin quan trọng về tình hình nhân quyền, về những vi phạm các quyền và tự do của con người; (v) trợ giúp pháp lý, hỗ trợ nhân đạo cho các nạn nhân bị vi phạm nhân quyền; (vi) giáo dục, truyền thông, nâng cao nhận thức và xây dựng năng lực cho các bên liên quan về vấn đề nhân quyền; (vii) lên án, tố cáo những kẻ vi phạm nhân quyền. Nói cách khác, các hội cần đóng vai trò quan trọng và tích cực vào việc thiết lập các tiêu chuẩn pháp luật về nhân quyền và xây dựng văn hóa nhân quyền. Tuy nhiên, hiện tại mới chỉ có ít hội ở Việt Nam ý thức được trách nhiệm, tầm quan trọng và đang đóng được vai trò như vậy. Về phía Nhà nước, cần thay đổi nhận thức, tư duy về vị trí, vai trò của các hội; thay đổi tư duy quản lý, kiểm soát hội; thừa nhận vị thế bình đẳng của các hội, cũng như thừa nhận đầy đủ quyền tự do hiệp hội; xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động của hội, bảo đảm quyền tự do hiệp hội của công dân. 5. Một số kết luận Hội nhập quốc tế là tất yếu, đã, đang và sẽ mang lại cả những cơ hội và thách thức cho Nhà nước và các hội ở Việt Nam. Hội nhập quốc tế đòi hỏi phải thay đổi tư duy về vị thế, mối quan hệ và cách thức hoạt động và phối hợp giữa Nhà nước và các hội. Sự thay đổi này không dễ dàng với cả hai bên do gặp phải những trở ngại về nhận thức, tâm lý và thực tiễn. Tuy nhiên, thay đổi là yêu cầu không thể không thực hiện, và nếu thực hiện thành công sẽ mang lại lợi ích to lớn và lâu dài cho cả Nhà nước và các hội. Khi tham gia ứng cử thành viên Hội đồng Nhân quyền LHQ nhiệm kỳ 2014 -2016, Việt Nam đưa ra 14 cam kết tự nguyện, trong đó bao gồm: (7.) “Tăng cường dân chủ cơ sở và sự tham gia của người dân trong việc hoạch định và thực thi chính sách, cải thiện sự gắn kết của Việt Nam với các tổ chức chính trị, xã hội hoạt động trong lĩnh vực nhân quyền”. Vì vậy, Nhà nước cần có chủ trương, chính sách khuyến khích sự tham gia của các tổ chức hội vào những lĩnh vực như: giáo dục nhân quyền, cung cấp thông tin về tình hình thực hiện các CƯQT về nhân quyền... bởi đặc điểm, tính chất và phương thức hoạt động của NGO, các hội, cho thấy họ có khả năng tham gia một cách sâu rộng và hiệu quả trong các lĩnh vực này. Ở góc độ rộng hơn, để hội nhập quốc tế có hiệu quả, Việt Nam cần cân nhắc các giải pháp cải cách pháp luật về hội để đảm bảo sự tương thích đầy đủ với các tiêu chuẩn pháp luật quốc tế về tự do hiệp hội. Điều đó có nghĩa là Luật về Hội sẽ cần cân nhắc sửa đổi các quy định pháp luật hiện hành về chủ thể quyền, phạm vi và nội hàm của tự do hiệp hội, thủ tục đăng ký thành lập hội, gây quỹ và sử dụng quỹ, tư cách bình đẳng giữa các hội, v.v.. Thực tế cho thấy, một quốc gia với hệ thống tổ chức hội mạnh mẽ và tự chủ, có hiểu biết và kỹ năng liên quan đến nhân quyền, là một yếu tố chủ chốt để phát triển ổn định, bền vững. Với truyền thống văn hoá lâu đời, tinh thần đoàn kết, gắn bó, ý thức dân tộc cao và quyết tâm đổi mới, hội nhập mạnh mẽ, không có lý do gì mà quan hệ đối tác giữa các hội và Nhà nước ở Việt Nam không tiếp tục được nuôi dưỡng và phát triển hiệu quả trong thời gian tới NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 24 Số 9(361) T5/2018 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Ban Chấp hành trung ương Đảng, Nghị quyết số 06-NQ/TW của về thực hiện có hiệu quả tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội trong bối cảnh nước ta tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. 2. Đỗ Thanh Hải, Bàn về trách nhiệm của quốc gia trong quan hệ quốc tế, tại org/2014/06/19/ban-ve-trach-nhiem-cua-quoc-gia-trong-quan-he-quoc-te/. Tra cứu ngày 12/9/2017. 3. Đậu Công Hiệp, Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và vấn đề quyền lập hội ở Việt Nam; trong cuốn “Bảo đảm quyền tự do lập hội theo Hiến pháp 2013: Lý luận và thực tiễn”. Nxb. Hồng Đức, 2016, tr 165. 4. Hội đồng Nhân quyền LHQ, Báo cáo của đại diện đặc biệt của LHQ về những người bảo vệ nhân quyền (A/95/401) đoạn 46; 5. Hội đồng Nhân quyền LHQ, Báo cáo của Báo cáo viên đặc biệt của LHQ về Tự do hội họp hòa bình và Tự do hiệp hội (A/HRC/20/27) đoạn 51. 6. Lê Thị Thúy Hương, Vấn đề bảo vệ, thúc đẩy quyền con người trong chính sách thương mại của EU với Việt Nam; (2016). 7. Lê Thị Thúy Hương, Tổ chức phi chính phủ nước ngoài và vấn đề bảo đảm quyền con người ở VIệt Nam (tóm tắt luận văn Thạc sĩ luật học), Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2013, tr 3. 8. Lê Thị Thúy Hương - Vũ Công Giao, Tự do hiệp hội trong luật quốc tế, pháp luật của một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam; trong cuốn “Bảo đảm quyền tự do lập hội theo Hiến pháp 2013: Lý luận và thực tiễn”; Nxb. Hồng Đức, 2016, trang 137. 9. Kế hoạch thúc đẩy quan hệ thương mại và lao động giữa Hoa Kỳ và Việt Nam (United States-Vietnam Plan for the Enhancement of Trade and Labour Relations). truy cập ngày 12/9/2017. 10. Thang Văn Phúc, Nguyễn Xuân Hải, Nguyễn Ngọc Lâm, Nguyễn Quốc Tuấn; Vai trò của các hội trong đổi mới và phát triển đất nước; Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, tr 9. 11. Lã Khánh Tùng - Nguyễn Công Giao. ABC về các quyền dân sự chính trị cơ bản. Nxb. Hồng Đức, 2015, tr 23. 12. Phạm Quốc Trụ, Hội nhập quốc tế: một số vấn đề lý luận và thực tiễn, tại toan-cau-hoa-hoi-nhap-kinh-te/2014-hoi-nhap-quoc-te-mot-so-van-de-ly-luan-va-thuc-tien. Tra cứu ngày 12/9/2017. 13. Paul Gordon Lauren (2003), The Evolution of International Human Rights: Visions Seen, University of Pennsylvania Press, Philadelphia, Pennsylvania, trang 290-291. Dẫn theo Lê Thị Thúy Hương, Tổ chức phi chính phủ nước ngoài và vấn đề bảo đảm quyền con người ở Vtệt Nam (Luận văn Thạc sĩ luật học), Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2013, tr 290-291. 14. James Rosenau, Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity, Princeton University Press, Princeton, 1990, trang 13. Dẫn theo Đỗ Thanh Hải - Bàn về trách nhiệm của quốc gia trong quan hệ quốc tế. tra cứu ngày 12/9/2017. 15. Sarah Joseph, ICCPR: Cases, Materials and Commentary, Nxb. ĐH Oxford, 2004, trang 575; Dẫn theo Lã Khánh Tùng, Nghiêm Hoa, Vu Công Giao. Hội và Tự do hiệp hội, NXB Hồng Đức, 2015, tr 18. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 25Số 9(361) T5/2018