Tài chính cho phát triển bền vững ở Việt Nam: Thực trạng và khuyến nghị chính sách

c vào một giai đoạn phát triển mới với tƣ cách là nƣớc có mức thu nhập trung bình thấp trong khi bức tranh tài chính cho phát triển thay đổi nhanh chóng, do đó đòi hỏi phải có một sự thay đổi trong chiến lƣợc huy động và sử dụng các nguồn tài chính cho sự nghiệp phát triển của đất nƣớc. Nghiên cứu này cung cấp một cái nhìn tổng quan về những thay đổi trong bức tranh tài chính cho phát triển ở Việt Nam, các phân tích về đặc tính và xu hƣớng của các nguồn lực tài chính, so sánh với các nƣớc ASEAN và đƣa ra các khuyến nghị. Những phân tích này sẽ giúp Việt Nam nhìn nhận một cách có phê 206 phán và tƣ duy lại cách thức huy động các nguồn lực tài chính cho phát triển và quản lý tốt hơn mối liên kết giữa các nguồn lực đó, nhằm bảo đảm tất cả các nguồn lực đƣợc sử dụng một cách tích hợp và có hiệu quả cho việc thực hiện những mục tiêu phát triển bền vững (SDG) đầy tham vọng của mình. 2. Tổng quan về thực trạng tài chính cho phát triển của Việt Nam 2.1. Các nguồn tài chính cho phát triển Tất cả các nguồn tài chính phát triển ở Việt Nam đã gia tăng về quy mô và tạo dựng đƣợc một cơ sở vững chắc cho đầu tƣ và chi tiêu, thúc đẩy kinh tế tăng trƣởng tƣơng đối nhanh trong giai đoạn nghiên cứu. Tỷ trọng tổng nguồn tài chính phát triển so với GDP ở Việt Nam đã tăng lên nhanh chóng trong các năm 2000-2007, đạt đến đỉnh cao vào năm 2007 và sau đó giảm dần. Tỷ trọng này, mặc dù có sự gia tăng nhẹ năm 2010, vẫn tiếp tục sụt giảm trong các năm 2011- 2013 và phục hồi phần nào năm 2014 và 2015 (Hình 1). Hình 1: Tỷ trọng các nguồn tài chính cho phát triển so với GDP ở Việt Nam Nguồn: Sáng kiến Phát triển (2012, 2015, 2017) Nghiên cứu kĩ hơn các hợp phần chính của nguồn tài chính phát triển ở Việt Nam cho thấy vai trò của các hợp phần này trong xu hƣớng chung. Do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, tỷ trọng FDI so với GDP đã sụt giảm nghiêm trọng trong hai năm 2008 và 2009, phục hồi nhẹ năm 2010, nhƣng tiếp tục sụt giảm trong các năm 2011-2013. Tỷ trọng này phục hồi nhẹ trong hai năm 2014-2015 nhƣng chỉ ở mức cao hơn chút ít so với mức thấp nhất là 11,7% năm 2009. Tỷ trọng tài chính tƣ nhân trong nƣớc so với GDP cũng theo xu hƣớng tƣơng tự, với mức dao động ít hơn so với tỷ trọng đầu tƣ nƣớc ngoài so 207 với GDP. Nguồn thu ngân sách từ dầu thô giảm mạnh trong các năm 2007-2010 và 2012-2015 (do giảm giá dầu thô trên thế giới) và hoạt động xuất-nhập khẩu giảm đáng kể trong các năm 2012 và 2013. Những yếu tố này có tác động đáng kể đến sự sụt giảm tổng các nguồn tài chính cho phát triển trong các năm 2007- 2015. Mặc dù chính phủ đã cố gắng bù đắp cho sự sụt giảm ba nguồn lực này, nhƣng mức tăng nguồn thu chính phủ từ thuế, phí, lệ phí và vay nợ chính phủ (đặc biệt là vay nội địa) vẫn không đủ để đảo ngƣợc tỷ trọng giảm sút của nguồn tài chính phát triển so với GDP. Sau năm 2010, do sức ép của lạm phát, giảm giá dầu thô thế giới và giảm tỷ lệ tăng trƣởng, tỷ trọng tài chính công so với GDP cũng sụt giảm tƣơng ứng, cũng nhƣ tỷ trọng tài chính tƣ nhân trong nƣớc và quốc tế so với GDP. Điều đó có thể báo hiệu sự suy yếu sức mạnh ngƣợc chu kỳ của tài chính công (bảo đảm tăng trƣởng ổn định chống lại các cú sốc). Trong cả bốn nguồn tài chính, kiều hối ngày càng trở nên quan trọng hơn, khi tỷ trọng kiều hối so với GDP tăng lên và trong năm 2015 đạt mức 6,9% GDP (Hình 1), khi kiều hối chiếm đến 11,7% tổng nguồn tài chính cho phát triển ở Việt Nam. Hình 2: Tỷ trọng tài chính phát triển so với GDP của các nƣớc ASEAN Đơn vị: % GDP. Nguồn: Sáng kiến Phát triển (2012, 2015, 2017) Mặc dù tỷ trọng tổng nguồn tài chính phát triển so với GDP của Việt Nam sụt giảm trong những năm gần đây (so với mức cao trong các năm 2007-2010), tỷ trọng này vẫn là tƣơng đối cao so với các nƣớc ASEAN khác (Hình 2). Đến năm 2015, tỷ trọng tài chính phát triển so với GDP của Việt Nam là 60% GDP, chỉ thấp hơn Campuchia và Lào nhƣng cao hơn mức 40% GDP của Malaysia và 208 Thái Lan. Hình 2 cũng cho thấy xu hƣớng hội tụ rõ ràng ở tỷ trọng này giữa các nƣớc ASEAN đƣợc dùng để so sánh. Bằng cách so sánh cơ cấu các nguồn lực tài chính phát triển của Việt Nam với mức bình quân của ASEAN, điều nhận thấy rõ ràng là tỷ trọng tài chính tƣ nhân trong nƣớc trong tổng tài chính phát triển ở Việt Nam là tƣơng đối thấp và tăng trƣởng chậm chạp. Ngƣợc lại, tỷ trọng này ở các nƣớc ASEAN đã tăng lên và bù đắp đƣợc cho mức sụt giảm chung về các dòng tài chính tƣ nhân quốc tế cho phát triển (FDI và FII), chứng tỏ vai trò ngày càng tăng của khu vực kinh tế tƣ nhân trong những nền kinh tế này. Năm 2007, tỷ trọng bình quân đầu tƣ tƣ nhân nƣớc ngoài (FDI và đầu tƣ gián tiếp) của ASEAN và tài chính tƣ nhân trong nƣớc trong tổng nguồn tài chính phát triển là tƣơng ứng 23,8% và 26,2%. Năm 2015, tỷ trọng bình quân của ASEAN là tƣơng ứng 17,7% và 31,4%, trong khi tỷ trọng tài chính công và kiều hối trong tổng nguồn lực tài chính cho phát triển là tƣơng đối ổn định (Hình 3). Hình 3: Cơ cấu tài chính phát triển ở Việt Nam - bình quân của ASEAN Đơn vị: % tổng, Ghi chú: Tính toán dựa vào giá trị USD năm 2010. Nguồn: WDI, IFS Có hai sự khác biệt quan trọng trong các xu hƣớng tài chính tƣ nhân quốc tế và trong nƣớc giữa Việt Nam và các nƣớc ASEAN/mức trung bình của ASEAN: (i) Trong khi các dòng tài chính tƣ nhân quốc tế vào Việt Nam chuyển dịch theo hƣớng giảm xuống của khu vực ASEAN thì các dòng tài chính tƣ nhân 209 quốc tế vào Việt Nam, đƣợc đo bằng tỷ trọng FDI và FII so với GDP, lại vƣợt quá mức bình quân ASEAN và tỷ trọng của nhiều nƣớc ASEAN khác. (ii) Trong khi tỷ trọng tài chính tƣ nhân trong nƣớc trong tổng nguồn tài chính phát triển ở các nƣớc ASEAN khác tăng lên thì tỷ trọng của Việt Nam lại sụt giảm (21,5% năm 2015 so với 22,3% năm 2007). Xu hƣớng này tƣơng thích với sự sụt giảm nguồn tài chính tƣ nhân quốc tế, trong khi ở một số nƣớc ASEAN sự gia tăng tài chính tƣ nhân trong nƣớc lại tƣơng phản với sự sụt giảm tài chính tƣ nhân nƣớc ngoài. Đồng thời, tỷ trọng tài chính công trong tổng nguồn tài chính phát triển của Việt Nam và mức bình quân của ASEAN dao động ở mức tƣơng tự. Kiều hối ở Việt Nam chiếm một tỷ lệ đáng kể trong tổng nguồn tài chính phát triển, cao hơn khá nhiều và gia tăng so với mức bình quân ASEAN, trừ Philippines - nƣớc có tỷ trọng kiều hối khá cao. Mặc dù quy mô các nguồn tài chính phát triển ở Việt Nam gia tăng trong các năm 2011-2015 (tăng 18,6%, lên đến 112,4 USD tỷ), cơ cấu các nguồn lực vẫn tƣơng tự nhƣ trƣớc, phản ánh tính chất cân bằng của sự tăng trƣởng. Tỷ lệ các nguồn tài chính trong nƣớc và quốc tế cũng nhƣ nhau trong năm 2011 và 2015, với 62% từ nguồn trong nƣớc và 38% từ nguồn nƣớc ngoài (Hình 4). Cơ cấu các nguồn lực của Việt Nam cũng mang tính ổn định nhất ở khu vực ASEAN trong cùng kỳ. Hình 4: Cơ cấu các nguồn đầu tư ở Việt Nam, tính theo các loại hình (2011 và 2015) Chú ý: Tất cả các con số là giá trị đồng USD năm 2015. Nguồn: Sáng kiến Phát triển (2012, 2015, 2017). Tổng: 112,4 tỷ Đô la Mỹ Tổng: 94,8 tỷ Đô la Mỹ 210 Kiều hối thay đổi nhiều nhất về tỷ lệ tổng nguồn lực, tăng 1,3% (10,3% lên 11,6% của tổng nguồn lực). Về quy mô, các nguồn OOF đạt mức tăng trƣởng cao nhất trong hai năm (+105%, lên đến 2,6 tỷ USD năm 2015), trong khi các nguồn thu phi viện trợ của chính phủ tăng nhiều nhất về giá trị đồng USD (tăng 5,9 tỷ USD), mặc dù đã xảy ra sự sụt giảm tỷ trọng so với tổng các nguồn tài chính (-1,14%). Tỷ trọng tổng nguồn tài chính so với GDP sụt giảm trong cùng kỳ, từ 62,1% năm 2011 xuống 58,7% năm 2015. Tuy nhiên, từ năm 2013 tỷ trọng này lại tăng lên khi nó đạt mức 54,7%. Để nghiên cứu mối quan hệ giữa sự gia tăng về thu nhập (đƣợc đo bằng GDP tính theo đầu ngƣời) và cơ cấu tài chính phát triển, Hình 5 so sánh các nguồn tài chính phát triển ở các nƣớc vào thời điểm các nƣớc này “tốt nghiệp ODA” với mức 1.900 USD /ngƣời (Indonesia và Philippines năm 2008, Việt Nam và Lào năm 2015). Hình 5: Cơ cấu và quy mô nguồn lực tính theo đầu ngƣời ở thời điểm mỗi nƣớc “tốt nghiệp ODA” - 1.900 USD /ngƣời Nguồn: Sáng kiến Phát triển (2012, 2015, 2017), tính theo giá USD 2015 Tài chính công trong nước Tài chính tư nhân trong nước Tài chính công nước ngoài Tài chính tư nhân nước ngoài 211 Quy mô tài chính phát triển trên đầu ngƣời là nhƣ nhau giữa các nƣớc ở thời điểm các nƣớc này “tốt nghiệp” mức 1.900 USD /ngƣời. Quy mô nguồn lực trên đầu ngƣời thấp hơn đôi chút ở Việt Nam so với các nƣớc khác, nhƣng cần ghi nhớ rằng số liệu sử đụng cho Việt Nam trong hình này là số liệu năm 2014, tức là một năm trƣớc khi GNI/ngƣời đạt ngƣỡng 1.900 USD. Cơ cấu các nguồn tài chính rất khác nhau giữa các nƣớc, với các nguồn trong nƣớc chiếm hơn 80% và các nguồn tƣ nhân trong nƣớc chiếm 37,65% tổng nguồn tài chính ở Indonesia, tƣơng ứng 75% và 30,6% ở Philippines năm 2008, nhƣng chƣa đến 60% và 20,8% tƣơng ứng ở Việt Nam năm 2014. Nhƣ Hình 3 cho thấy, những sự khác biệt (tỷ trọng các nguồn tài chính trong nƣớc và tƣ nhân trong nƣớc trong tổng nguồn lực tài chính có xu hƣớng cao hơn và có vai trò ngày càng quan trọng ở các nƣớc ASEAN so với ở Việt Nam) vẫn tồn tại dai dẳng mặc dù GDP trên đầu ngƣời gia tăng ở các nƣớc ASEAN. Điều đó cho thấy những khác biệt về cơ cấu các nguồn lực có liên quan đến những khác biệt về cơ cấu nền kinh tế và định hƣớng phát triển kinh tế giữa Việt Nam và các nƣớc khác nhiều hơn là so với mức thu nhập. 2.2. Tổng quan về đầu tư phát triển ở Việt Nam Đầu tƣ có vai trò quan trọng thúc đẩy tăng trƣởng và phát triển kinh tế ở các nƣớc. Duy trì tỷ trọng đầu tƣ so với GDP cao hơn là một trong những động lực để bảo đảm tăng trƣởng kinh tế mạnh mẽ. Những dữ liệu có đƣợc cho thấy mối tƣơng quan tăng tiến giữa tỷ lệ tăng trƣởng kinh tế và tỷ trọng đầu tƣ so với GDP của các nƣớc (Hình 6). Hình 6: Tỷ trọng đầu tƣ so với GDP và tăng trƣởng GDP (1970-2016) Ghi chú: Tăng trưởng GDP được điều chỉnh theo thu nhập trên đầu người. Nguồn: WDI 212 Phù hợp với những xu hƣớng này, lƣợng vốn đầu tƣ có vai trò then chốt trong tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam. Tỷ trọng đầu tƣ so với GDP tăng mạnh từ 29,6% lên 39,5% GDP trong các năm 2000-2007 và cũng là động lực thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế trong cùng kỳ. Tỷ trọng này sụt giảm trong giai đoạn sau 2007 (do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và những yếu kém về cơ cấu của Việt Nam), trƣớc khi trở nên ổn định trong mấy năm gần đây cùng với nhịp độ tăng trƣởng kinh tế (Hình 7). Hình 7: Tăng trƣởng GDP và đầu tƣ so với GDP của Việt Nam (Đơn vị: % (bên trái); % so với GDP (bên phải)) Nguồn: WDI Hình 8 cho thấy rõ ràng tỷ trọng tổng đầu tƣ so với GDP của Việt Nam và các nƣớc khác trong khối ASEAN. Tỷ trọng tổng đầu tƣ so với GDP của Việt Nam giống nhƣ xu hƣớng tỷ trọng tổng tài chính phát triển so với GDP. Tỷ trọng này tăng lên nhanh chóng từ năm 2000, đạt đỉnh cao năm 2007 và bắt đầu sụt giảm năm 2008. Nó phục hồi nhẹ vào năm 2014 và đạt mức 27,4% năm 2015. Tỷ trọng của Việt Nam cao nhất trong khu vực ASEAN trong những năm 2000- 2010, nhƣng năm 2011 tụt suống dƣới mức của Indonesia và Lào (chủ yếu do sự sụt giảm nhanh chóng tỷ trọng của Việt Nam và sự gia tăng tỷ trọng của Indonesia và Lào. Đáng chú ý, tỷ trọng của Trung Quốc đạt mức cao (hơn 40%) trong một thời gian dài (2003-2015) trong khi Ấn Độ chỉ duy trì đƣợc mức 40% trong một thời gian ngắn (2007-2012) và không một nƣớc ASEAN nào, kể cả Việt Nam trong những năm thăng hoa nhất, có thể đạt và duy trì mức cao nhƣ vậy (Hình 8). 213 Hình 8: Đầu tƣ phát triển so với GDP ở nhóm nƣớc ASEAN + 2 Ghi chú: Tính theo giá trị đồng USD 2010, 2017-2022 theo ước tính của IMF. Nguồn: WDI, IFS Tƣơng tự nhƣ tỷ trọng tổng tài chính phát triển so với GDP, đồ thị biểu diễn tỷ trọng tổng đầu tƣ so với GDP của các nƣớc ASEAN cũng có xu hƣớng đồng quy. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê (Hình 9), quy mô tổng đầu tƣ phát triển gia tăng trong giai đoạn 2005-2016. Trong cùng kỳ, tỷ trọng FDI và đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc so với GDP cũng gia tăng (FDI so với GDP tăng từ 8,66% lên 14,64%) và tỷ trọng đầu tƣ công so với GDP duy trì ở mức ổn định là 14- 15%. Đáng chú ý, tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân so với GDP lần đầu tiên đạt mức cao nhất vào năm 2011, sau đó vào năm 2015 và 2016. Năm 2016, tỷ trọng đầu tƣ công so với GDP đạt khoảng 14%, tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc so với GDP (14,6%) và FDI so với GDP (8,7%). Đáng chú ý, trong xu hƣớng chung này, Hình 9 cho thấy những dao động lớn trong các nguồn đầu tƣ (về quy mô và tỷ trọng so với GDP), góp phần gây nên tình trạng mất ổn định kinh tế vĩ mô trong các năm 2007-2010. FDI gia tăng mạnh trong hai năm 2007 và 2008, sau đó giảm nhanh trong năm 2009. Do các biện pháp kích thích của chính phủ ngay đầu cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, đầu tƣ tƣ nhân tăng lên nhanh chóng năm 2009 và 2010 (về quy mô và tỷ trọng so với GDP) và đầu tƣ công tăng vọt năm 2009 (tác động của những dao động này đối với tình hình kinh tế vĩ mô của Việt Nam sẽ đƣợc bàn thảo ở phần cuối cùng của báo cáo này). Đáng chú ý, đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc (về quy mô 214 và tỷ trọng so với GDP) gia tăng tƣơng đƣơng với FDI trong các năm 2009-2016. Tƣơng tự nhƣ vậy, đầu tƣ công (về quy mô và tỷ trọng so với GDP) có xu hƣớng “thuận chu kỳ” cùng với các nguồn đầu tƣ khác, đặc biệt là đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc, trong phần lớn của giai đoạn 2005-2016. Hình 9: Quy mô và tỷ trọng đầu tƣ phát triển so với GDP của Việt Nam (Đơn vị: Tỷ VND (bên trái), % GDP (bên phải) Ghi chú: Tính theo giá trị đồng USD năm 2010. Nguồn: Tổng cục Thống kê Tƣơng tự nhƣ những biến động về cơ cấu đầu tƣ phát triển đƣợc đo bằng tỷ trọng so với GDP, tỷ trọng của các nguồn đầu tƣ khác nhau trong tổng đầu tƣ đã dịch chuyển đến một tỷ trọng nhỏ hơn đầu tƣ công, tỷ trọng lớn hơn của đầu tƣ tƣ nhân và đầu tƣ nƣớc ngoài trong tổng nguồn đầu tƣ (Hình 10). Năm 2005, FDI chiếm 16,92% tổng nguồn đầu tƣ, đầu tƣ tƣ nhân (30,76%) và đầu tƣ công (52,32%). Năm 2006, tỷ trọng này tƣơng ứng là 22,37%, 39,06% và 37,58%, với đầu tƣ tƣ nhân có tỷ trọng lớn nhất. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng những mức gia tăng về quy mô của tất cả các nguồn đầu tƣ, đặc biệt FDI sau năm 2009, vẫn chƣa đủ nhanh để đƣa tổng nguồn đầu tƣ so với GDP trong các năm 2011-2016 lên mức độ của thời kỳ trƣớc đó (2001-2010). Tình trạng này có thể đã góp phần dẫn đến tỷ lệ tăng trƣởng thấp hơn trong những năm vừa qua (Hình 7 và Hình 8). 215 Hình 10: Cơ cấu đầu tƣ phát triển ở Việt Nam (Đơn vị: Tỷ trọng trong tổng nguồn đầu tư) Ghi chú: Tính theo giá trị của VND năm 2010. Nguồn: Tổng cục Thống kê So sánh với cơ cấu đầu tƣ của Việt Nam (hình 10) và một số nƣớc ASEAN (Hình 11a) cho thấy Việt Nam có tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc trong tổng nguồn đầu tƣ thấp hơn và tăng trƣởng chậm chạp (và có tỷ trọng đầu tƣ nƣớc ngoài và đầu tƣ công tƣơng đối cao hơn). Điều này là tƣơng tự và do đó khẳng định những khác biệt về cơ cấu tài chính phát triển giữa Việt Nam và các nƣớc ASEAN khác đƣợc phân tích ở phần trƣớc của báo cáo. Điều lý thú là, cơ cấu đầu tƣ của TP Hồ Chí Minh - đầu tàu tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam và địa phƣơng đi đầu về việc thực hiện cải cách trong nƣớc - lại tƣơng tự nhƣ các nƣớc ASEAN khác. Hình 11b cho thấy tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân nội địa trong tổng nguồn đầu tƣ ở TP Hồ Chí Minh đạt hơn 60% từ năm 2011 (trừ năm 2013 khi tỷ trọng này tụt suống 59,2%), tƣơng tự nhƣ tỷ trọng ở Thái Lan và có phần nhỉnh hơn tỷ trọng ở Malaysia. Hình 11a: Cơ cấu đầu tƣ phát triển ở một số nƣớc ASEAN (Đơn vị: Tỷ trọng % của tổng đầu tư) Nguồn: Sáng kiến Phát triển (2012, 2015, 2017) 216 Hình 11b: Cơ cấu đầu tƣ ở TP Hồ Chí Minh (Đơn vị: Tỷ trọng % của tổng đầu tư) Nguồn: Tổng cục Thống kê Phân tích thực trạng tài chính và đầu tƣ phát triển của Việt Nam trong những năm gần đây cho thấy một số điểm đáng chú ý, nhƣ sau: (i) Mặc dù tỷ trọng tổng nguồn tài chính cho phát triển so với GDP ở Việt Nam sụt giảm từ năm 2007 nhƣng vẫn còn ở mức cao so với các nƣớc ASEAN khác. Có những dấu hiệu cho thấy xu hƣớng quy tụ của tỷ trọng này ở các nƣớc ASEAN. (ii) Tƣơng tự nhƣ vậy, tỷ trọng đầu tƣ so với GDP sụt giảm từ năm 2007 và đặc biệt từ năm 2010, do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và tình trạng sụt giảm của nền kinh tế Việt Nam. Mặc dù tỷ trọng này có tăng lên trong những năm gần đây, đi kèm với sự phục hồi tốc độ tăng trƣởng kinh tế, nhƣng tỷ trọng vẫn còn tƣơng đối cao so với các nƣớc ASEAN khác. (iii) Tỷ trọng tài chính công trong tổng nguồn tài chính phát triển của Việt Nam dao động ở khoảng 46%, tức là tƣơng đƣơng với mức bình quân ASEAN. Tỷ trọng FDI và FII so với GDP (và tỷ trọng FDI và FII trong tổng nguồn tài chính phát triển) cũng sụt giảm mạnh từ đỉnh cao năm 2007, nhƣng vẫn ở mức cao hơn đôi chút so với nhiều nƣớc ASEAN khác. Kiều hối có vai trò ngày càng tăng. (iv) Tỷ trọng đầu tƣ công trong nƣớc của Việt Nam (kể cả vay nợ tƣ nhân quốc tế) trong tổng nguồn tài chính phát triển và tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân của Việt Nam trong tổng nguồn đầu tƣ là tƣơng đối thấp so với nhiều nƣớc ASEAN khác. Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân trong tổng nguồn đầu tƣ của TP Hồ Chí Minh là tƣơng đối cao so với các nƣớc ASEAN khác. (v) Mặc dù quy mô đầu tƣ công gia tăng theo chu kỳ (đặc biệt về đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc) nhƣng tỷ trọng đầu tƣ công trong tổng nguồn đầu tƣ đã sụt giảm. 217 3. Một số vấn đề trong tài chính cho phát triển bền vững ở Việt Nam Sức ép của chi tiêu thường xuyên Việc phải đáp ứng các nghĩa vụ chi tiêu thƣờng xuyên ngày càng tăng đã tạo nên sức ép lớn đối với ngân sách Nhà nƣớc. Trên thực tế, tổng chi tiêu thƣờng xuyên của Chính phủ (không kể những khoản trả nợ gốc) đã tăng vọt lên 75,11% năm 2015 so với năm 2011 và tăng gần gấp đôi so với mức tăng nguồn thu ngân sách phi viện trợ (38,9%) trong cùng thời kỳ. Trong các khoản chi tiêu thƣờng xuyên, các hạng mục chi tiêu tăng nhanh nhất là ở lĩnh vực hành chính (83,43%), giáo dục và đào tạo (78,49%). Những khoản chi này đóng góp vào mức thâm hụt ngày càng lớn của ngân sách Nhà nƣớc (bao gồm các khoản trả nợ gốc cho các chi tiêu của chính phủ) từ khoảng 4,0% GDP năm 2011 lên 6,3% GDP năm 2015 (Nguyen Trong Nghia, 2017). Thu ngân sách phi viện trợ: Nguồn thu từ thuế không đủ để bù đắp sự sụt giảm nguồn thu từ dầu thô và hoạt động xuất-nhập khẩu Tỷ trọng thu ngân sách phi viện trợ của Chính phủ trên GDP đã giảm từ hơn 26% trong các năm 2006-2008 và 27,6% năm 2010 xuống còn khoảng 22- 23% năm 2012-2015. Mức sụt giảm này là do tình trạng sụt giảm nguồn thu từ dầu lửa (30% tổng thu ngân sách phi viện trợ năm 2005 xuống còn 12% năm 2010 và chỉ còn 6,84% năm 2015) và nguồn thu từ hoạt động xuất-nhập khẩu (23,64% tổng nguồn thu ngân sách phi viện trợ năm 2009 xuống còn 14,2% năm 2012, 15,83% năm 2013 và 17,16% năm 2015) do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu (Hình 12). Hình 12: Tỷ trọng các nguồn trong tổng thu ngân sách phi viện trợ Nguồn: Bộ Tài chính 218 So với các nƣớc ASEAN khác, tỷ trọng thu ngân sách trên GDP của Việt Nam đạt mức cao nhất trong các năm 2000-2009 và hiện nay chỉ còn tƣơng đƣơng với mức bình quân của các nƣớc ASEAN (Hình 13). Về các chỉ số khác, nhƣ tổng thu ngân sách, thu ngân sách trên đầu ngƣời, tổng thu từ thuế/phí và thu từ thuế/phí trên đầu ngƣời, Việt Nam đứng ở mức trung bình trong ASEAN và nằm trong nhóm CLMV (Căm-pu-chia, Lào, Mi-an-ma và Việt Nam). Hình 13: Tỷ trọng thu ngân sách phi viện trợ của chính phủ trên GDP trong nhóm ASEAN+2 (Đơn vị: % của GDP) Ghi chú: Tất cả các số liệu tính theo giá USD năm 2015. Nguồn: WDI và IFS Mặc dù Chính phủ đã nỗ lực bù đắp cho sự sụt giảm các nguồn thu từ dầu thô và các hoạt động xuất nhập khẩu, nhƣng mức gia tăng các nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí vẫn không đủ để đảo ngƣợc xu hƣớng giảm tỷ trọng thu ngân sách phi viện trợ trên GDP. Trong khi tỷ trọng thu ngân sach phi viện trợ trên GDP của Việt Nam cao nhất trong các nƣớc ASEAN, thì thu ngân sách chính phủ trên đầu ngƣời và nguồn thu từ thuế/phí chỉ trên đầu ngƣời chỉ đứng hàng thứ 5 trong các nƣớc ASEAN đƣợc so sánh trong báo cáo. Tỷ trọng thu ngân sách phi viện trợ của Chính phủ trung ương giảm sút Trong các năm 2006-2010, tỷ trọng thu ngân sách bình quân của chính quyền địa phƣơng trong tổng thu ngân sách từ các nguồn đƣợc chia sẻ giữa chính quyền trung ƣơng và địa phƣơng theo chính sách phân cấp là 32,4%. Trong các năm 2011-2015, tỷ trọng này tăng nhanh chóng từ 37,71% năm 2011 lên 41,95% năm 2015. Do đó, tỷ trọng thu ngân sách của chính quyền trung ƣơng đã giảm từ 62,29% năm 2011 xuống còn 58,05% năm 2015. Điều đó cho thấy sự suy giảm khả năng ảnh hƣởng của chính quyền trung ƣơng thông qua: (i) các dự án đầu tƣ 219 công quy mô lớn nhằm khắc phụ những nút thắt chính về kết cấu hạ tầng và thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế quốc gia và (ii) chi tiêu “ngƣợc chu kỳ” (trong khi chi tiêu của chính quyền địa phƣơng có xu hƣớng “theo chu kỳ”) để đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô. Vay trong nước của Chính phủ tăng vọt và ẩn chứa nhiều rủi ro Đối diện với tình trạng suy giảm nghiêm trọng về nguồn thu ngân sách phi viện trợ, nguồn vay của chính phủ trong các năm 2010-2015 đã tăng lên nhanh chóng - đặc biệt từ các nguồn trong nƣớc, nhằm tài trợ cho thâm hụt ngân sách và ngăn chặn tình trạng giảm sút hơn nữa mức đầu tƣ công, làm cho mức tồn dƣ nợ công trong nƣớc năm 2015 tăng gần 2,5 lần so với năm 2011 (Hình 14). Hình 14. Dư nợ công của Việt Nam năm 2011-2015 (Đơn vị: tỷ USD) Nguồn:Bản tin nợ thứ 5, Bộ Tài chính Tình trạng tăng lên nhanh chóng của các khoản vay nợ công trong nƣớc chứa đựng nhiều rủi ro:  Hầu hết trái phiếu Chính phủ đều do các ngân hàng thƣơng mại nắm giữ: Tỷ trọng trái phiếu Chính phủ do các ngân hàng thƣơng mại nắm giữ lên đến 79,6% cuối năm 2011 và 55,4% cuối năm 2016. Điều đó cho thấy hai rủi ro chính: (i) suy giảm tính bền vững của các ngân hàng thƣơng mại, bởi bất kỳ một sự sụt giảm đột ngột nào về giá trị trái phiếu Chính phủ cũng có thể gây ra hậu quả tiêu cực tức thời cho bảng tổng kết tài sản của các ngân hàng và (ii) gia tăng khó khăn cho các doanh nghiệp tƣ nhân, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ, trong việc tiếp cận các nguồn tín dụng có chi phí hợp lý từ các ngân hàng thƣơng mại.  Hầu hết trái phiếu Chính phủ Việt Nam trong các năm 2010-2013 đều có kỳ hạn ngắn (hơn 74% có thời hạn 3 năm hoặc ngắn hơn) và có chi phí huy động cao (với lãi suất bình quân hơn 10% cho trái phiếu thời hạn 5 năm). Điều đó dẫn đến những nghĩa vụ thanh toán rất nặng nề mà, vào một số thời điểm trong các năm 220 2014-2016, đã vƣợt quá khả năng thanh toán của ngân sách Nhà nƣớc.  Các khoản Chính phủ vay từ Quỹ Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn Nhà nƣớc, Qũy tích lũy để trả nợ và vốn nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nƣớc đã đến giới hạn, ảnh hƣởng đến tính thanh khoản của các định chế tài chính này.  Các khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nƣớc và chính quyền địa phƣơng có bảo lãnh của Chính phủ trung ƣơng, cũng là một nguồn rủi ro đáng kể nữa đối với tính bền vững của các khoản nợ công. Những điểm trên đây, cùng với các khoản nợ xấu, và sức ép liên quan lên tính thanh khoản, của hệ thống ngân hàng (đặc biệt trong các năm 2006-2010 và 2011-2015) cho thấy Chính phủ Việt Nam cần khẩn cấp tái cấu trúc nợ trong nƣớc và rà soát lại chiến lƣợc vay nợ trong nƣớc. ODA giảm dần và các khoản vay ngày càng ít ưu đãi Việt Nam là nƣớc tiếp nhận nguồn vốn ODA nhiều nhất trong các nƣớc ASEAN, với 37% (USD 3,9 tỷ) tổng vốn ODA vào khu vực ASEAN năm 2015 và với tỷ trọng ODA trên GDP ở mức cao, dao động ở 4% GDP trong những năm đầu của thập niên 1990, 3% GDP trong những năm đầu của thập niên 2000 và khoảng 2% GDP từ 2011 đến 2015 (so với chƣa đến 1% GDP ở các nƣớc ASEAN khác). Tuy nhiên, các dòng ODA chảy vào Việt Nam đã giảm đáng kể (đặc biệt khi Việt Nam trở thành nƣớc thu nhập trung bình thấp vào năm 2010) và ODA cũng trở nên ít ƣu đãi hơn khi Việt Nam “tốt nghiệp” vay vốn của Hiệp hội Phát triển quốc tế (IDA) vào năm 2017 (Hình 15). Hình 15: Tỷ trọng ODA trên GDP của Việt Nam và các nƣớc khác Nguồn: WDI 221 Điều đáng chú ý là, các khoản ODA không hoàn lại - một nguồn tài chính quan trọng cho các hoạt động trợ giúp kỹ thuật, tăng cƣờng năng lực và tƣ vấn chính sách, mặc dù chỉ chiếm một tỷ lệ rất nhỏ là 1% tổng nguồn ODA - đã giảm đáng kể từ USD 400 triệu năm 2012 xuống còn chƣa đến USD 50 triệu năm 2015. Cánh cửa rộng mở để đón nhận tài trợ quốc tế về biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh Trong khi tỷ trọng ODA trên GDP giảm dần thì tỷ trọng các Nguồn Tài Chính Chính Thức Khác (OOF, các khoản vay ít ƣu đãi hơn ODA) trên GDP của Việt Nam lại gia tăng và gần đây đã vƣợt tỷ trọng ở các nƣớc ASEAN khác. Khi các nhà tài trợ chuyển hƣớng quan tâm sang các vấn đề hàng hóa công toàn cầu, nhƣ biến đổi khí hậu và tăng trƣởng xanh, Việt Nam trở thành nƣớc tiếp nhận một khối lƣợng đáng kể nguồn tài chính công quốc tế liên quan đến các vấn đề đó. Trong các năm 2010-2014, Việt Nam đã tiếp nhận khối lƣợng tài trợ liên quan biến đổi khí hậu và tăng trƣởng xanh lớn nhất trong khu vực (với USD 5,2 tỷ), bao gồm một lƣợng nhỏ các khoản viện trợ không hoàn lại, các khoản vay không ƣu đãi và phần lớn là các khoản vay ƣu đãi. Dư nợ ngày càng tăng Dƣ nợ công và nợ chính phủ của Việt Nam đã tăng lên nhanh chóng, với tỷ lệ nợ công trên GDP tăng từ 50% năm 2011 lên 63,7% năm 2016, làm cho tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam từ mức thấp nhất trong các nƣớc ASEAN trong giai đoạn 2000-2005 trở thành mức cao nhất trong năm 2016. Trong khi đó, tỷ lệ nợ chính phủ trên GDP tăng vọt từ 39,3% GDP năm 2011 lên 52,7% năm 2016 (Hình 16). Hình 16: Tỷ lệ nợ công trên GDP (% GDP) của Việt Nam và một số nƣớc ASEAN Nguồn: IFS 2017, Cơ sở dữ liệu Triển vọng kinh tế thế giới 222 Sự gia tăng về nợ công trong nƣớc và nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh là những yếu tố chính đóng góp vào sự gia tăng nợ công và nợ chính phủ. Cần lƣu ý rằng Việt Nam không phải là “quốc gia mắc nợ cao” và mặc dù các khoản trả lãi nợ công đã gia tăng trong những năm gần đây, nhƣng xu hƣớng này cũng chỉ ở mức tƣơng tự nhƣ các nƣớc khác trong khu vực. Tuy nhiên, sự gia tăng nhanh chóng nợ công và nghĩa vụ trả nợ công trong nƣớc của Chính phủ vào một số thời điểm đã vƣợt quá khả năng chi trả của ngân sách Nhà nƣớc trong các năm 2014-2016, đã khiến Quốc hội phải đƣa ra mức trần nợ công và nợ chính phủ, cũng nhƣ yêu cầu Chính phủ phải áp dụng một kế hoạch quản lý nợ bền vững hơn. FDI: Khối lượng lớn nhưng chất lượng còn khiêm tốn Các dòng FDI vào Việt Nam đã gia tăng mạnh - đặc biệt từ khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thƣơng mại thế giới (WTO). Hơn nữa, những dòng FDI này cũng luôn ở mức cao so với các nƣớc ASEAN khác, trừ Singapore (Hình 17). Đáng chú ý là, FDI trong ngành chế biến, chế tạo năm 2015 chiếm gần 70% tổng nguồn FDI đổ vào Việt Nam, cao hơn nhiều so với Indonesia (40%) và Philippines (38%). Các cuộc tranh luận công khai ở Việt Nam nhấn mạnh một số điểm yếu về chất lƣợng FDI, nhƣ mức độ thấp về công nghệ, chuyển giao công nghệ và mối liên kết với các công ty trong nƣớc, cũng nhƣ đóng góp của FDI cho nguồn thu chính phủ không tƣơng xứng với mức độ ƣu đãi cao dành cho FDI (đặc biệt là về miễn thuế và khả năng tiếp cận đất đai) mà, đến lƣợt nó, những ƣu đãi này góp phần tạo ra một sân chơi không bình đẳng cho các doanh nghiệp tƣ nhân trong nƣớc. Hình 17: FDI tính theo phần trăm GDP ở các nƣớc ASEAN (2015) Nguồn: Sáng kiến Phát triển (2011, 2015, 2017) 223 Kiều hối vào Việt Nam: Ổn định ở mức cao Việt Nam nằm trong nhóm 10 nƣớc đứng đầu thế giới, thứ hai trong ASEAN (chỉ sau Philippines) về mặt tiếp nhận kiều hối - chiếm 2,5% tổng lƣợng kiều hối toàn cầu năm 2017. Hàng năm, lƣợng kiều hối về Việt Nam vào khoảng 6-8% tổng GDP trong cả giai đoạn 2006-2017, cao hơn nhiều so với các nƣớc phát triển khác (bình quân 1-2% GDP), tƣơng đƣơng với lƣợng FDI và cao gấp 4 lần so với lƣợng ODA vào Việt Nam. Những dòng kiều hối này có thể đóng góp có ý nghĩa hơn cho sự phát triển kinh tế của đất nƣớc, tăng dự trữ ngoại tệ và cân đối tài khoản vãng lai, nếu nhƣ chúng đƣợc chuyển nhiều hơn thành những khoản đầu tƣ có hiệu quả cho sản xuất. Đầu tư tư nhân trong nước: Chưa trở thành nguồn tài chính then chốt thúc đẩy tăng trưởng của Việt Nam Tỷ trọng nguồn tài chính tƣ nhân trong nƣớc trong tổng các nguồn lực tài chính cho phát triển của Việt Nam là tƣơng đối thấp và tăng chậm so với các nƣớc ASEAN khác. Tỷ trọng nguồn tài chính tƣ nhân trong nƣớc trên GDP tăng từ 8% năm 2000 đến 16% năm 2017 và xuống 13% năm 2015. Tỷ trọng tài chính tƣ nhân trong nƣớc của Việt Nam trong tổng các nguồn tài chính cho phát triển là 23%, thấp hơn so với mức bình quân của các nƣớc ASEAN. Năm 2015, tỷ trọng nguồn tài chính tƣ nhân của Việt Nam trong tổng đầu tƣ ở Việt Nam là 38,67%, thấp hơn nhiều so với 56,3% ở Lào, 58,2% ở Malaysia, 80,6% ở Philippines và 68,2% ở Thái Lan. Phát hiện tƣơng tự cũng đƣợc ghi nhận khi so sánh Việt Nam với các nƣớc ASEAN khác ở (các thời điểm có) cùng mức Thu nhập quốc dân trung bình thấp (GNI) trên đầu ngƣời (khoảng USD 1.900). Điều đó cho thấy rằng tỷ trọng tƣơng đối thấp hơn của đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc là do cơ cấu kinh tế của Việt Nam, với đặc điểm là các doanh nghiệp thuộc khu vực tƣ nhân có quy mô nhỏ hơn các doanh nghiệp thuộc khu vực Nhà nƣớc, các doanh nghiệp do Nhà nƣớc sở hữu và các doanh nghiệp FDI. Tuy nhiên, cần ghi nhận rằng, tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc trên tổng đầu tƣ ở TP Hồ Chí Minh - đầu tàu tăng trƣởng của Việt Nam - là khoảng 65% năm 2015-2016, tức là tƣơng đƣơng với mức ở các nƣớc ASEAN khác. Phù hợp với chủ trƣơng của Chính phủ coi khu vực kinh tế tƣ nhân là động lực thúc đẩy tăng trƣởng trong tƣơng lai của Việt Nam và kinh nghiệm của các nƣớc có thu nhập trung bình, việc thúc đẩy đầu tƣ của khu vực tƣ nhân trong 224 nƣớc để nó trở thành nguồn tài chính chính cho phát triển phải là ƣu tiên hàng đầu trong tƣơng lai, nhằm đáp ứng nhu cầu tài chính cho việc thực hiện thành công các Mục Tiêu Phát Triển Bền Vững. 4. Khuyến nghị chính sách đối với tài chính cho phát triển bền vững ở Việt Nam Các giải pháp tích hợp trong Khung Tài chính tích hợp quốc gia Với triển vọng tài chính phát triển có các gam mầu pha trộn nhƣ vậy, Việt Nam phải xử lý một số thách thức chủ yếu để có thể bảo đảm tiếp tục tăng trƣởng nhanh chóng ở một số nguồn lực tài chính và thúc đẩy tăng trƣởng nhanh hơn ở các loại hình tài chính quan trọng khác mà ở đó mức độ và con số dự báo tăng trƣởng còn tƣơng đối thấp. Quan trọng nhất, Việt Nam phải bảo đảm rằng các nguồn lực có thể đƣợc huy động và sử dụng cho những khoản đầu tƣ có hiệu quả, mang lại các kết quả phát triển bền vững. Khung Tài chính tích hợp quốc gia, đƣợc phác thảo tại Hội nghị Quốc tế Addis Ababa về tài trợ cho phát triển, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc Chính phủ xây dựng một chính sách và khung thể chế mang tính tích hợp nhằm xử lý những thách thức này một cách đồng bộ. Áp dụng nguyên tắc “toàn bộ chính phủ” và „toàn bộ xã hội” đƣợc nêu ra tại Chƣơng trình nghị sự Phát triển bền vững đến năm 2030, các hành động chính sách tích hợp cần đồng thời hƣớng tới mục đích quản lý có hiệu quả mối quan hệ tƣơng tác giữa các nguồn tài chính cho phát triển, nhằm phát huy tác động tổng hợp và bảo đảm rằng các khoản đầu tƣ từ tất cả các nguồn tài chính phát triển cùng đóng góp vào nỗ lực của Việt Nam trong việc thực hiện thành công các Mục Tiêu Phát Triển Bền Vững. Tăng tốc phát triển khu vực kinh tế tư nhân Trong bối cảnh các thay đổi nhanh chóng trong bức tranh tài chính quốc tế, toàn cầu hóa và cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tƣ đang tăng tốc, khi đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc còn thấp và tăng chậm, sự cần thiết của việc khu vực tƣ nhân trở thành động lực tăng trƣởng trong giai đoạn phát triển tới đây của nƣớc Việt Nam có thu nhập trung bình thấp đƣợc các nhà hoạch định chính sách và các văn bản chiến lƣợc của Việt Nam ghi nhận. Xử lý các cản trở sự phát triển khu vực tƣ nhân và mở rộng đầu tƣ tƣ nhân trong nƣớc đang là một trong các ƣu tiên cao nhất của Việt Nam và các hành động đƣợc xác định trong các quyết sách của chính phủ và đang đƣợc thực hiện. 225 Trong bối cảnh đó, ƣu tiên then chốt là phải đẩy mạnh sự phát triển của khu vực kinh tế tƣ nhân và mở rộng đầu tƣ ở Việt Nam thông qua việc sắp xếp thứ tự ƣu tiên ở ba lĩnh vực hành động sau:  Thứ nhất, cần tạo ra một sân chơi bình đẳng cho khu vực tƣ nhân trong nƣớc, trong đó có cả việc cải cách các doanh nghiệp nhà nƣớc và sửa đổi chính sách thu hút FDI nhằm tạo điều kiện dễ dàng cho các công ty tƣ nhân trong nƣớc gia nhập thị trƣờng, và tăng cƣờng mối liên kết của các công ty này với các chuỗi giá trị trong nƣớc và toàn cầu.  Thứ hai, cần thực hiện các chính sách và cung cấp sự hỗ trợ có trọng điểm để các doanh nghiệp tƣ nhân trong nƣớc phát triển về qui mô, nâng cao năng suất lao động và khả năng cạnh tranh, cải thiện các mối liên kết với các chuỗi giá trị trong nƣớc và toàn cầu, đồng thời đẩy nhanh chuyển dịch cần thiết từ kinh tế không chính thức sang kinh tế chính thức.  Thứ ba, cần tiếp tục nỗ lực cải thiện môi trƣờng kinh doanh, hỗ trợ các doanh nghiệp trong nƣớc trong việc tiếp cận đất đai và tín dụng và đặc biệt ngâng cao năng lực kỹ thuật để áp dụng công nghệ mới và nắm bắt cơ hội mà cuộc Cách Mạng Công nghiệp 4.0 mang lại. Cần xây dựng các tổ chức độc lập chuyên cung cấp hỗ trợ về đào tạo nhân lực và nghiên cứu phát triển cho các doanh nghiệp tƣ nhân Việt Nam (đang gặp hạn chế vì qui mô nhỏ và thiếu khả năng đầu tƣ nghiên cứu phát triển, ứng dụng công nghệ cao và đào tạo nhân lực). Chuyển định hướng thu hút FDI từ số lượng sang chất lượng Để bảo đảm các chính sách FDI trở thành một bộ phận khăng khít của chiến lƣợc phát triển quốc gia và phát huy tối đa tác động tích cực của FDI đến tăng trƣởng kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trƣờng, trọng tâm của nỗ lực thu hút FDI cần chuyển từ số lƣợng sang chất lƣợng, song song với và góp phần vào nỗ lực thúc đẩy sự phát triển của khu vực kinh tế tƣ nhân trong nƣớc. Điều quan trọng là phải thiết lập và đảm bảo thực hiện các tiêu chuẩn rõ ràng phù hợp thông lệ quốc tế về yêu cầu trình độ công nghệ, nội dung chuyển giao công nghệ và mối liên kết của các công ty FDI với các công ty trong nƣớc, cũng nhƣ các yêu cầu về hiệu quả sử dụng năng lƣợng và thực hiện các tiêu chuẩn an toàn về môi trƣờng. Cũng cần phải dành ƣu tiên cho việc tăng cƣờng năng lực và các hệ thống thể chế trong việc rà soát, thẩm định kỹ càng hơn và phê duyệt các dự án FDI nhằm bảo đảm sự tuân thủ đối với các tiêu chuẩn quốc tế. 226 Hơn nữa, Việt Nam cần nhanh chóng từ bỏ việc sử đụng các biện pháp khuyến khích qua thuế và các đặc quyền khác nhƣ là những biện pháp để thu hút FDI, và tăng cƣờng sự tham gia tích cực của mình vào các sáng kiến quốc tế nhằm khắc phục những tập quán thuế có hại liên quan đến thu hút FDI của các quốc gia và có các hành động cụ thể giảm sự cạnh tranh giữa các tỉnh trong việc sử dụng ƣu đãi thuế và các biện pháp khuyến khích khác để thu hút FDI. Hơn nữa, Việt Nam cần tích cực áp dụng các biện pháp khuyến khích khác hiệu quả hơn để thu hút FDI có chất lƣợng cao và dài hạn, nhƣ tập trung nỗ lực vào phát triển nguồn nhân lực có kỹ năng và năng lực, tăng sức mua trong nƣớc, tăng tính “dễ đoán định” của các quy định về đầu tƣ, song song với việc áp dụng chế độ pháp quyền, đảm bảo sự ổn định về chính trị và cơ sở hạ tầng có chất lƣợng (giao thông và các tiện ích) và các dịch vụ hỗ trợ và cung ứng có khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp trong nƣớc. Nỗ lực nâng cao hiệu quả và hiệu lực của chi tiêu và đầu tư công Nhìn nhận rằng việc mở rộng các nguồn thu của Chính phủ chỉ có hiệu quả nếu các nguồn lực ngân sách và các khoản đầu tƣ công đƣợc sử dụng có hiệu quả và có hiệu lực, báo cáo nghiên cứu kêu gọi Chính phủ bảo đảm tính hiệu quả của chi tiêu thƣờng xuyên cũng nhƣ tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với nguồn đầu tƣ công. Trong khi việc tiếp tục tinh giản bộ máy chính phủ và giảm số ngƣời ăn lƣơng từ nguồn ngân sách của chính phủ có ý nghĩa quan trọng, thì cũng cần thực hiện các hành động song song nhằm bảo đảm bộ máy chính phủ có hiệu quả lớn hơn. Những khoản tiết kiệm có thể thu đƣợc thông qua cắt giảm chi tiêu thƣờng xuyên cho việc chi trả tiền lƣơng có thể mở ra cơ hội cho việc tăng chi tiêu của Nhà nƣớc cho các hoạt động nghiên cứu phát triển (R&D) và đầu tƣ vào nâng cao “Kỹ năng Thế kỷ XXI” cần thiết để Việt Nam chớp lấy những cơ hội mà Cách Mạng Công nghiệp 4.0 mang lại. Báo cáo nghiên cứu khuyến nghị Chính phủ đặt ra các tiêu chí rõ ràng và áp dựng các giải pháp thiết chế phù hợp để sắp xếp thứ tự ƣu tiên và lựa chọn các dự án đầu tƣ công có thể thúc đẩy tăng trƣởng và thu hút đầu tƣ từ khu vực tƣ nhân, coi đây là những hành động ƣu tiên hƣớng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả đầu tƣ công, nâng cao tính minh bạch, tăng cƣờng trách nhiệm giải trình và chống tham nhũng. 227 Cải thiện tính bền vững của nguồn thu ngân sách thông qua việc mở rộng cơ sở thuế và quản lý tốt hơn tài sản Nhà nước Việt Nam cần thúc đẩy tăng trƣởng một cách bền vững về các nguồn thu chính phủ và bảo đảm rằng các nguồn lực đƣợc đầu tƣ một cách có hiệu lực và đƣợc sử dụng có hiệu quả. Về vấn đề này, báo cáo nghiên cứu khuyến nghị Chính phủ tiếp tục mở rộng nguồn thu trong nƣớc từ thuế nhƣ là một nguồn thu bền vững hơn và đáng tin cậy hơn. Có thể thực hiện việc này bằng cách thực hiện các sắc thuế mới, nhƣ thuế tài sản và thuế phát thải khí CO2/carbon, xem xét lại trần tỷ trọng thu ngân sách từ thuế và phí trên GDP cũng nhƣ áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế trong việc phân loại và thu thập dữ liệu về các nguồn thu ngân sách từ thuế, phí và lệ phí, nhằm góp phần xác định các vấn đề và xây dựng các biện pháp chính sách chính xác hơn. Cũng cần xem xét lại việc áp dụng các tỷ suất thuế cố định và cơ sở tính thuế thấp gắn chặt với các nỗ lực hỗ trợ các doanh nghiệp vừa, nhỏ và cực nhỏ phát triển về quy mô và tham gia khu vực kinh tế chính thức. Cuối cùng, báo cáo khuyến nghị cần tăng cƣờng việc quản lý tài sản Nhà nƣớc nhằm góp phần thúc đẩy nền kinh tế, tài trợ cho việc phát triển hạ tầng kinh tế và xã hội cũng nhƣ trang trải chi phí bảo dƣỡng/bảo trì mà không phải cạnh tranh về nguồn tài chính từ ngân sách chính phủ, để có thể dành nhiều ngân sách hơn để chi tiêu cho chăm sóc y tế, giáo dục và các sáng kiến xã hội khác. Phân cấp: Khắc phục tình trạng phân tán, giàn trải và các vấn đề trong công tác phối hợp Xét tình trạng phân tán, giàn trải và những vấn đề trong công tác phối hợp liên quan đến việc thực hiện chủ trƣơng phân cấp ở Việt Nam, cần phải hành động nhanh chóng để nhằm tìm ra các giải pháp và thực hiện các giải pháp đó. Thứ nhất, cần xử lý tình trạng suy giảm đầu tƣ công khi thực hiện phân cấp. Cần tăng cƣờng ngân sách quốc gia và công tác lập kế hoạch cho các dự án phát triển hạ tầng quy mô lớn và các khoản đầu tƣ liên quan ở cấp quốc gia, bởi chính quyền địa phƣơng thƣờng thiếu năng lực kỹ thuật đề lập kế hoạch và thực hiện những dự án phức tạp nhƣ vậy. Một bất cập đáng kể của đầu tƣ công ở cấp địa phƣơng là đầu tƣ công ở địa phƣơng có xu hƣớng theo chu kỳ nhiều hơn so với đầu tƣ công ở cấp quốc gia. Ngoài ra, đầu tƣ công ở cấp địa phƣơng liên quan đến chính quyền địa phƣơng thƣờng bị cản trở bởi những vấn đề về phối hợp theo chiều dọc và chiều ngang, và những vấn đề này cần sớm đƣợc khắc phục. 228 Các biện pháp khắc phục có thể bao gồm phân công cụ thể, rõ ràng nhiệm vụ, vai trò và trách nhiệm của các cơ quan trung ƣơng và cơ quan địa phƣơng, áp dụng các cơ chế đồng tài trợ và các khoản hỗ trợ tƣơng ứng (matching grants) cùng với các quá trình tham khảo ý kiến chính thức, đặt đại diện của các cơ quan trung ƣơng tại các cơ quan chính quyền địa phƣơng và thực hiện mô hình của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) trong việc áp dụng các loại điều kiện khác nhau để bảo đảm sự tƣơng thích giữa các ƣu tiên quốc gia và các ƣu tiên địa phƣơng. Một ví dụ là gắn việc cung cấp các nguồn lực đầu tƣ với một khung thời gian cụ thể, đòi hỏi chính quyền địa phƣơng phải có vốn đối ứng cũng nhƣ phải đánh giá kết quả sau khi dự án kết thúc. Cuối cùng, điều hết sức quan trọng là phải tạo lập đƣợc các cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là giữa các tỉnh và thành phố cũng nhƣ trong nội bộ các thành phố lớn, nhằm khắc phục các vấn đề phối hợp theo chiều ngang, cùng với việc coi trọng nâng cao chất lƣợng của các định chế ở địa phƣơng thông qua nỗ lực tăng cƣờng tính minh bạch, cắt giảm tình trạng phân tán của các định chế ở địa phƣơng và tinh giản quy trình ra quyết định. Bảo đảm quá trình chuyển tiếp sang “tốt nghiệp” OD một cách thông suốt Mặc dù việc sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn ODA hiện có tầm quan trọng hàng đầu để bảo đảm rằng các dự án ODA khắc phục đƣợc các nút thắt tăng trƣởng kinh tế chủ yếu của đất nƣớc và thu hút đầu tƣ từ khu vực tƣ nhân, Việt Nam cần bảo đảm quá trình tiến tới tốt nghiệp ODA diễn ra một cách thông suốt, bằng cách xây dựng và thực hiện các kế hoạch “hậu ODA” và thăm dò cơ hội huy động các nguồn lực mới. Để tránh tình trạng các khoản vay ƣu đãi chấm dứt đột ngột và đồng loạt, Chính phủ và các nhà tài trợ cần hợp tác chặt chẽ trong việc xây dựng các chƣơng trình, dự án ODA trong vòng từ 5 đến 10 năm tới, dựa trên mức độ các nguồn lực đƣợc dự báo trƣớc và xây dựng kế hoạch chuyển dần ra khỏi các khoản vay ƣu đãi. Đồng thời, cần phải mở rộng khả năng tiếp cận các nguồn tài chính quốc tế mới cho phát triển về thích ứng và giảm nhẹ tác động của biến đổi khí hậu, tăng trƣởng xanh cũng nhƣ xây dựng quan hệ đối tác mới với các quỹ tƣ nhân và các tổ chức nhân đạo quốc tế, nếu Việt Nam muốn bảo đảm tính bền vững của đầu tƣ công sau khi chấm dứt tiếp nhận nguồn vốn ODA ƣu đãi. 229 Quản lý nợ công một cách khôn ngoan Do tình trạng nợ công tích tụ nhanh chóng và những rủi ro gắn liền với nợ công, điều hết sức cấp thiết là phải xây dựng và thực hiện các luật pháp, chiến lƣợc, kế hoạch và chính sách quản lý nợ công nhƣ những bộ phận tích hợp của kế hoạch phát triển KTXH và Khung Tài chính tích hợp quốc gia - INFF. Đặc biệt, cần tăng cƣờng mối liên kết giữa các Kế hoạch Phát triển KT-XH, Chƣơng trình Đầu tƣ công trung hạn và các Kế hoạch 3 năm về tài chính và ngân sách, tăng cƣờng tính đồng bộ giữa các công cụ này với các văn bản pháp luật, chính sách và quy định khác về ngân sách Nhà nƣớc, đầu tƣ công, doanh nghiệp, hệ thống ngân hàng, Quỹ Bảo hiểm xã hội và Kho bạc Nhà nƣớc (với vai trò là những đơn vị nắm giữ phần lớn trái phiếu của Chính phủ). Hơn nữa, cần tăng cƣờng năng lực quốc gia để phân tích các cơ hội, thách thức, chi phí và rủi ro gắn liền với tất cả các nguồn nợ và vay công, dự báo và tƣ vấn về nhu cầu vay và nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ trong tƣơng lai cũng nhƣ xây dựng và thực hiện các cơ chế theo dõi, giám sát, kiểm soát và quản lý rủi ro từ các khoản vay của Chính phủ (bao gồm cả các khoản vay của chính quyền địa phƣơng, các khoản vay đƣợc Chính phủ trung ƣơng bảo lãnh và các khoản vay của các doanh nghiệp nhà nƣớc). Theo dõi chặt chẽ và đánh giá nợ công (có sử dụng các định nghĩa, cách phân loại và các chỉ số theo dõi và đánh giá theo chuẩn mực quốc tế về lập kế hoạch, và theo dõi nợ công) sẽ cung cấp những thông tin và dữ liệu kịp thời, chính xác để phổ biến rộng rãi cho tất cả ngƣời sử dụng, phù hợp với các tập quán tốt quốc tế về theo dõi và đánh giá nợ công và cung cấp thông tin về nợ công. Quản lý mối quan hệ tương tác và nâng cao tác động tổng hợp của các nguồn lực tài chính Điều hết sức cần thiết là phải nâng cao sự hiểu biết và tăng cƣờng năng lực quản lý mối quan hệ tƣơng tác giữa các nguồn tài chính cho phát triển. Một sự hiểu biết và năng lực nhƣ vậy không chỉ là hết sức cần thiết để giúp hạn chế các tác động tiêu cực (nhƣ khi các dòng vốn vào Việt Nam và đầu tƣ trong nƣớc đã cùng tăng nhanh và giảm mạnh gây bất ổn cho kinh tế vĩ mô của Việt Nam vào năm 2007) mà còn góp phần tối đa hóa tác động qua lại của các nguồn tài chính cho phát triển trong khi vẫn bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, quản lý nợ một cách bền vững và tăng trƣởng kinh tế ổn định. Các hiểu biết và năng lực đó còn giúp cho việc xác định thêm các dự án ODA và các dự án đầu tƣ công có khả 230 năng thu hút các dòng FDI mới có chất lƣợng cũng nhƣ các dự án đầu tƣ của khu vực tƣ nhân trong nƣớc, qua đó góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế. Chúng cũng giúp hạn chế tác động của các dự án đầu tƣ công, trong đó có các dự án của các doanh nghiệp nhà nƣớc, trong việc “chèn ép” (crowding out) đầu tƣ tƣ nhân (kể cả thông qua sự cạnh tranh nguồn tín dụng trong nƣớc của các doanh nghiệp tƣ nhân) và xác định thêm các dự án đầu tƣ công có hiệu ứng “lôi kéo” (crowding in) đầu tƣ tƣ nhân và hỗ trợ sự phát triển của khu vực tƣ nhân trong nƣớc. 5. Kết luận Việc Việt Nam hƣớng tới con đƣờng phát triển bao trùm và áp dụng mô hình tăng trƣởng mới dựa vào năng suất lao động và khả năng cạnh tranh quốc tế cao hơn nhằm tạo ra nhiều việc làm có năng suất hơn cho tất cả mọi ngƣời, trong khi cuộc Cách Mạng Công nghiệp 4.0 đang tăng tốc, đòi hỏi xây dựng một chiến lƣợc mới trong việc huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn tài chính cho phát triển cũng trở nên cấp bách hơn. Nghiên cứu về tài chính cho phát triển đã xác định những thách thức và cơ hội để Việt Nam huy động các nguồn tài chính cho phát triển với quy mô và sự kết hợp hợp lý và để bảo đảm việc sử dụng có hiệu quả và bền vững các nguồn lực tài chính cho phát triển của mình. Báo cáo nghiên cứu đề xuất việc xây dựng và thực hiện các chính sách đồng bộ trong một khung tài chính tích hợp quốc gia phù hợp với mô hình tăng trƣởng mới của Việt Nam. Chiến lƣợc mới về tài chính cho phát triển và việc thực hiện chiến lƣợc cần trở thành một bộ phận khăng khít của các nỗ lực cải cách của Việt Nam về quản lý tài chính công và đầu tƣ công, của các kế hoạch cải cách các doanh nghiệp nhà nƣớc và đặc biệt phát triển các doanh nghiệp tƣ nhân quy mô vừa và nhỏ. Chiến lƣợc đó cũng cần phù hợp với nỗ lực của đất nƣớc nhằm giảm thiểu những bất cập, nâng cao năng suất lao động và khả năng cạnh tranh, tăng cƣờng tính bao trùm về kinh tế và xã hội, tính bền vững về môi trƣờng và khả năng chống chịu với khí hậu. Đã đến lúc tất cả các bên cần hành động một cách có phối hợp để khắc phục những thách thức đã đƣợc xác định, nhằm thực hiện kì vọng của Việt Nam trong việc thực hiện thành công Chƣơng trình nghị sự phát triển bền vững và để nâng sự nghiệp phát triển con ngƣời của Việt Nam lên tầm cao mới. 231 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Ngân hàng Phát triển châu Á (2017), Trái phiếu châu Á trực tuyến, https://asianbondsonline.adb.org/index.php 2. Ngân hàng Phát triển châu Á (2016), Vai trò của các Đặc khu kinh tế trong nâng cao hiệu quả của các Vành đai kinh tế Tiểu vùng Mê-công mở rộng. Ngân hàng Phát triển châu Á, Thành phố Mandaluyong, Philippines. 3. Sáng kiến Phát triển (2012), Tài liệu cung cấp đầu vào cho báo cáo của UNDP “Tài trợ cho các Mục tiêu Phát triển bền vững ở ASEAN: Tăng cường khung tài chính tích hợp quốc gia để thực hiện thành công Chương trình nghị sự 2030, UNDP. 4. Sáng kiến Phát triển (2015), Tài liệu cung cấp đầu vào cho UNDP Việt Nam - Tài trợ cho tương lai với khung tài chính tích hợp quốc gia, UNDP. 5. Sáng kiến Phát triển (2017), Các nguồn tài chính phát triển ở Việt Nam. Tài liệu cung cấp đầu vào cho báo cáo của UNDP “Tài trợ cho phát triển bền vững ở Việt Nam”, Hà Nội, Việt Nam. 6. Tổng cục Thống kê Việt Nam, Niên giám 2000-2017, Hà Nội, Việt Nam. 7. Quỹ Tiền tệ quốc tế (2015), Làm cho đầu tư công trở nên hiệu quả hơn, Báo cáo nghiên cứu của các nhân viên IMF. 8. Cơ sở dữ liệu tài chính quốc tế IFS (2017), Cơ sở dữ liệu Triển vọng kinh tế thế giới. Quỹ Tiền tệ quốc tế, Oa-sinh-tơn DC. https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/02/weodata/index.aspx 9. Bộ Tài chính Việt Nam, Ngân sách chính phủ hàng năm 2011-2017, Hà Nội, Việt Nam. 10. Bộ Tài chính (2015), Kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm 2016 -2020, Hà Nội, Việt Nam. 11. Bộ Tài chính (2017a), Báo cáo công khai quyết toán NSNN, Hà Nội, Việt Nam. 12. Bộ Tài chính (2017b), Kế hoạch NSNN và tài chính trung hạn 2016 -2020, Hà Nội, Việt Nam. 13. Bộ Tài chính (2017c), Kế hoạch tài chính quốc gia 3 năm 2018-2020, Hà Nội, Việt Nam. 14. Bộ Tài chính (2017d), Bản tin nợ công số 5, Hà Nội, Việt Nam. 232 15. Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (2018), Báo cáo tổng quát về thị trường tài chính 2017, Hà Nội, Việt Nam. 16. Nguyễn Trọng Nghĩa (2017), Phân tích nguồn thu trong nước và chi tiêu của chính phủ Việt Nam. Tài liệu cung cấp thông tin đầu vào cho báo cáo của UNDP “Tài trợ cho phát triển bền vững ở Việt Nam”, Hà Nội, Việt Nam. 17. OECD và các chƣơng trình phát triển của Liên Hợp Quốc, (2017), Thanh tra thuế không biên giới, Báo cáo hàng năm 2016/17. 18. UNDP (2016), Quỹ Hiệu quả phát triển châu Á - Thái Bình Dương, Thực hiện các Mục tiêu Phát triển bền vững trong bối cảnh Chương trình Hành động Addis Ababa: Tiến độ hƣớng tới việc thiết lập Khung tài chính phát triển tích hợp quốc gia, UNDP AP-DEF 2016. 19. UNIDO (2011), Báo cáo nhà đầu tư châu Phi 2011: Hướng tới chiến lược xúc tiến đầu tư dựa vào bằng chứng, UNIDO.