Tài liệu Xu thế cải cách thị trường điện tại các nước đang phát triển

t chính trị của chính phủ đó là sự hỗ trợ hàng ngày cho các công ty phân phối và các nhà quản lý. Hỗ trợ của Chính phủ là cần thiết để giảm hành vi trộm cắp điện và vật tư và tình trạng không thanh toán cước phí của những người sử dụng điện, trợ cấp cho giai đoạn chuyển tiếp, và đảm bảo rằng các cơ quan trong chính phủ thường xuyên thanh toán tiền điện đầy đủ. Việc chậm thanh toán có thể được giải quyết thông qua tái cơ cấu tài chính, nhưng các nhà vận hành tư nhân thường bất lực trong việc thi hành các chính sách cắt điện đối với những người chậm thanh toán thuộc khu vực công, đặc biệt đối với các dịch vụ thiết yếu, như cấp nước, bệnh viện, quân đội và cảnh sát. Ở một số nước, chính phủ và các cơ quan chiếm hơn 50% doanh số của các công ty điện lực, do đó việc không thanh toán tiền điện của họ sẽ trở thành một trở ngại thực sự cho cải cách. Một chính phủ có thể chứng minh cam kết của mình một cách công khai bằng cách thông qua và thực thi luật chống trộm cắp điện, cho phép cắt điện và truy tố những người ăn cắp điện, kể cả những người có các mối quan hệ chính trị có thế lực lấy cắp điện. Chiến lược triển khai của Chính phủ cần bao gồm các yếu tố sau đây: • Cách thức bồi thường hoặc bảo hiểm cho những người bị thua thiệt trong cải cách ngành điện, thông qua mạng lưới an sinh xã hội thích hợp. • Xây dựng niềm tin giữa các doanh nghiệp tư nhân và các bên khác, có thể đạt được bằng cách thu hút sự tham gia tư nhân với mức độ khiêm tốn để vượt qua sự nghi ngờ lẫn nhau. • Huy động sự ủng hộ của công chúng đối với quá trình cải cách bằng sự tham gia của các nhóm lợi ích chính trong giai đoạn lập kế hoạch. • Các bước ban đầu để thiết lập cam kết của chính phủ cải cách quản lý các rủi ro chính trị liên quan đến tái cơ cấu cấu trúc cung cấp điện, thiết lập khuôn khổ pháp lý mới và thực hiện sự tham gia của tư nhân. • Quá trình chuyển tiếp sẽ tính đến những thực tế chính trị phải đối mặt với cải cách. Các chính phủ cần phải thay đổi triệt để vai trò của mình để hỗ trợ các chiến lược cải cách dựa trên sự tham gia của khu vực tư nhân. Vai trò của khu vực này hiện tại rất đa dạng, bởi vì họ đồng thời là các nhà hoạch định chính sách, các nhà lập pháp; vừa là nhà sản xuất và cung cấp điện với tư cách là chủ sở hữu, nhà vận hành hệ thống, và là nhà đầu tư chính hay duy nhất trong ngành điện, họ cũng là người sử dụng các dịch vụ điện thông qua vô số cơ quan và là người sử dụng lao động khi người làm công trong ngành điện là đối tượng tuyển dụng việc làm trong lĩnh vực dịch vụ dân sự. Phạm vi xung đột giữa những vai trò này thường là quá lớn để có thể đạt được sự cân bằng tốt nhất. Trong cải cách thị trường điện, chính phủ nên giữ các vai trò có chọn lọc hơn, chủ yếu tập trung vào hoạch định chính sách, lập pháp, kiến tạo môi trường thuận lợi và giảm rủi ro cho các nhà đầu tư tư nhân, và là người cung cấp tài chính cho các trợ cấp đối với người tiêu dùng thu nhập thấp. Thậm chí vai trò của chính phủ như những người tiêu dùng sẽ giảm bớt tuân theo các chương trình tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước. Một trong những vai trò quan trọng của chính phủ là tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của thị trường điện. Vai trò này có các trách nhiệm sau đây: 53 • Đảm bảo rằng sự điều tiết thị trường điện đạt được một sự cân bằng hợp lý giữa bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng điện và thu hút đầu tư cần thiết để đáp ứng nhu cầu về điện. • Huy động các nguồn tài chính cho các chi phí tiếp cận đến các dịch vụ năng lượng hiện đại đối với người nghèo diện chính sách xã hội. • Cung cấp hay dàn xếp các bảo lãnh để giảm thiểu rủi ro chính trị có thể gây cản trở các nhà cung cấp các dịch vụ điện lực tư nhân . • Chính phủ đứng ra thay mặt cho các doanh nghiệp nhà nước cam kết thực thi các nghĩa vụ của mình trước các nhà thầu, điều này giúp huy động đầu tư tư nhân và thực hiện các chuyển nhượng trong các môi trường kinh doanh khó khăn. • Giảm các rào cản thâm nhập thị trường đối với các nhà cung cấp dịch vụ năng lượng và đối với các công nghệ mới có triển vọng (bao gồm cả một số loại năng lượng tái tạo). • Xây dựng hồ sơ thành tích về thanh toán trợ cấp để hỗ trợ các chính sách phát triển xã hội giúp giảm thiểu rủi ro cho khả năng tồn tại của các khoản đầu tư phụ thuộc vào những khoản thanh toán này. Các quyết định về mức hỗ trợ tài chính của chính phủ phải nhất quán với các quyết định về phát triển thị trường điện và giá điện. Yêu cầu này phản ánh thực tế rằng điện phải được trả tiền hoặc bởi người tiêu dùng hoặc bởi những người đóng thuế (tiền ngân sách). Những thâm hụt về thu nhập rất tai hại, do chúng dẫn đến suy giảm chất lượng cấp điện và tài sản, cũng như việc thiếu khả năng đáp ứng nhu cầu, như được chứng kiến ở nhiều nước. Các chiến lược cải cách mạnh mẽ, bất kể vai trò nào của khu vực công và tư nhân được lựa chọn, phải đối mặt với những vấn đề này, thường trong tình huống mà giá điện thấp hơn sự thu hồi đầy đủ chi phí. Nếu không có bước tiến đáng tin cậy để cải thiện hiệu quả hoạt động và kinh doanh của các nhà cung cấp và cân đối doanh thu với chi phí, các chiến lược cải cách khó có thể thành công trong nâng cao hiệu suất của ngành và đóng góp vào tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Trách nhiệm của Chính phủ không dừng lại ở tư nhân hóa. Thay vào đó, vai trò giám sát của chính phủ thường trở nên phức tạp hơn, một phần vì cần có sự hỗ trợ của chính phủ để duy trì đầu tư tư nhân. Chính phủ phải duy trì các chính sách ngành ổn định và cam kết tuân thủ các hợp đồng tư nhân hóa, tránh những hành động đi ngược lại những thỏa thuận này. Chính phủ phải cùng với các nhà đầu tư giải quyết vấn đề cục bộ phát sinh và duy trì các cơ chế giải quyết tranh chấp công bằng và minh bạch, nhanh chóng thích ứng với các khái niệm về hoạt động tự chủ của các cơ quan điều tiết. 5. Trình tự cải cách thị trƣờng điện Việc lập trình tự cải cách thị trường điện nảy sinh cả các vấn đề chiến lược lẫn chiến thuật. Các vấn đề chiến lược liên quan đến việc thiết kế cấu trúc mới cho thị trường điện và các điều chỉnh quy định liên quan đến kinh doanh điện bán buôn với những cải cách kèm theo để điều tiết thị trường và vai trò của các bên tham gia công và tư. Các trình tự hợp lý để giải quyết các vấn đề mang tính chiến lược như sau: • Khung pháp lý và điều tiết để tạo ra cấu trúc thị trường mới và các quy định đối với kinh doanh cần phải có trước khi tái cơ cấu các trật tự cung cấp điện, tư nhân hóa các nhà cung cấp điện, và xây dựng các điều lệ thị trường giao dịch mới. 54 • Tái cấu trúc các thị trường điện tiến triển từ chỗ một cấu trúc hợp nhất - trong đó tổ chức tiện ích công cộng điện lực thậm chí không chuyển đổi thành công ty độc lập - sang cấu trúc phân tách một phần các công ty, và cuối cùng một số quốc gia đã tiến đến cấu trúc chia nhỏ hoàn toàn. • Cơ cấu lại các quy định kinh doanh điện bán buôn, tiến triển từ các giao dịch nội bộ bên trong một công ty điện lực hợp nhất đến chỗ có sự tham gia của các nhà sản xuất điện độc lập bán sản lượng điện của mình cho một người mua duy nhất, sau đó mở rộng khả năng tiếp cập vào mạng lưới điện cho những người sử dụng điện lớn, và cuối cùng là mua bán song phương giữa công ty phát điện và các nhà phân phối, hoặc tiến đến một "bể" điện tập trung tuân theo hình thức mua bán cạnh tranh. • Tái cấu trúc tài chính và tổ chức chủ yếu bắt đầu từ việc tạo ra các quyền sở hữu tư nhân để tránh các vấn đề về chi phí chìm. (Xem bảng 5) Bảng 5. Trình tự cải cách thị trƣờng điện ở 20 nƣớc đang phát triển Số quốc gia ở mỗi bƣớc tiến hành cải cách Biện pháp cải cách Bước thứ nhất Bước thứ hai Bước thứ ba Bước thứ tư Các bước tiếp theo Tổng số các quốc gia Cổ phần hóa 7 2 5 2 1 17 Luật điện lực 7 6 3 2 2 20 Thiết lập điều tiết 3 5 5 5 2 20 Các nhà sản xuất điện độc lập (IPP) 3 - 3 3 11 20 Tái cơ cấu - 3 3 5 4 15 Tư nhân hóa - 3 1 3 13 20 Cạnh tranh bán buôn - - - - 9 9 Ghi chú: 20 nước đang phát triển gồm Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Trung Quốc, Colombia, Cộng hòa Séc, El Salvador, Hungary, Ấn Độ - Orissa, IndonCNĐLa, Jamaica, Malaysia, Morocco, Pakistan, Panama, Peru, Philippines, Ba Lan và Thái Lan. Nguồn: Jamasb 2006. Các cải cách thị trường điện ở hầu hết các nước đang phát triển phần lớn diễn ra theo một trình tự logic. Các trình tự ở 20 nước được tóm tắt trong bảng 14. Tất cả các quốc gia này đều đã thông qua luật cơ bản cải cách thị trường điện, thiết lập điều tiết ngành, tiến hành giao dịch với các nhà sản xuất điện độc lập, và tư nhân hóa một số công ty cung cấp điện. Mười bốn trong số các nước này đã thực hiện cổ phần hóa hoặc thông qua luật cơ bản về cải cách, đây được coi nhhuw những bước đi ban đầu của họ. Tuy nhiên, không có nước nào bắt đầu bằng tái cơ cấu, tư nhân hóa, hoặc áp dụng cạnh tranh bán buôn đối với thị trường điện. Các công ty sản xuất điện độc lập (IPP) tham gia vào chuỗi cung ứng điện ở các giai đoạn khác nhau trong trình tự cải tổ, cho thấy khả năng thích ứng của hình thức giao dịch này. Chín trong số các nước trên áp dụng cạnh tranh bán buôn đã thực hiện các bước cải cách chủ yếu cần thiết trước đó. Các vấn đề chiến thuật liên quan đến việc triển khai chương trình cải cách. Các vấn đề này bao gồm số các giai đoạn trong một chương trình cải cách, sự cải thiện hiệu quả 55 của các đơn vị được dự kiến sẽ chuyển sang sở hữu tư nhân hoặc cho chuyển nhượng nên thực hiện đến mức độ nào trước khi bàn giao cho khu vực tư nhân, thời điểm tăng mức giá liên quan đến cải tiến dịch vụ, và trình tự tư nhân hóa các công ty phân phối và phát điện. Mặc dù các trình tự chung có thể đặt ra các vấn đề về lập trình tự chiến lược, nhưng một cách tiếp cận như vậy sẽ không phù hợp với các vấn đề trình tự chiến thuật, với sự đa dạng ở điều kiện khởi điểm cải cách trong số các nước đang phát triển. Các chiến thuật cần được thiết kế một cách cụ thể tương ứng với mỗi nhóm điều kiện địa phương Chính phủ nên hợp nhất các quyết định chiến thuật và chiến lược của mình vào trong một chính sách rõ ràng về cải cách ngành điện. Bước đi này nên được thực hiện ngay từ khi bắt đầu tiến trình cải cách để đảm bảo rằng tất cả các bên tham gia cải cách đều cùng hiểu rõ kế hoạch cải cách, và thực hiện các cuộc tham vấn cần thiết để phát triển sự đồng thuận hỗ trợ cải cách và phát triển một lộ trình thực hiện cải cách. Chính sách cải cách cần được xây dựng theo hướng dẫn của một thành viên cao cấp của chính phủ để đảm bảo sự hợp tác giữa các Bộ và các cơ quan chính phủ liên quan đến cải cách. Chính sách này cần được soạn thảo và trình bày với cơ quan lập pháp để thảo luận và nhận được hỗ trợ chính trị. Sau đó, chính sách nên được công bố chính thức. Văn bản chính sách này sau đó có thể được sử dụng làm cơ sở để soạn thảo các văn bản pháp luật cần thiết để áp dụng một số cải cách triệt để, chẳng hạn như việc bãi bỏ sự độc quyền hợp pháp của các công ty điện lực thuộc sở hữu nhà nước, thiết lập các quy định điều tiết mới, và áp dụng các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân Một số quốc gia ở Đông Âu và Liên Xô cũ đã thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư lớn nhờ tuân theo một trình cải cách hợp lý. Tại Hungary, Ba Lan, và ở mức độ nào đó là Moldova, tư nhân hóa đã dẫn đến sự cải thiện đáng kể trong hoạt động kinh doanh của ngành trên cơ sở một cơ cấu thị trường thích hợp và các thủ tục cạnh tranh minh bạch. Hungary, Ba Lan, và Thổ Nhĩ Kỳ (cũng như Lithuania và Moldova) đã tập trung vào các bước: (a) cải tiến quy định luật pháp về cung cấp điện và tệ nạn trộm cắp, (b) thành lập các cơ quan điều tiết có năng lực và chuyên môn để cải thiện mức và cơ cấu giá để trang trải các chi phí cung ứng, và (c) thương mại hóa toàn diện hoạt động của các công ty dịch vụ. Với những bước cải cách như vậy, các nước này đã đạt được những thành công nhất định trong việc tái cơ cấu ngành điện, thu hút các nhà đầu tư tư nhân và hướng tới thị trường cạnh tranh. Lộ trình tăng biểu giá cùng với đầu tư để cải thiện chất lượng dịch vụ luôn là vấn đề. Có lẽ vấn đề cải cách gây tranh cãi nhất là nâng mức giá chung để bù đắp cho các chi phí cung cấp, kể cả các chi phí thực tế phát sinh để đạt được hiệu quả - và loại bỏ hầu hết gánh nặng trợ cấp chéo cho các hộ gia đình và các nhóm tiêu dùng hưởng trợ cấp khác (như các chú trang trại ở Ấn Độ) khỏi những đơn vị tiêu dùng sản xuất và kinh doanh. Từ quan điểm của người tiêu dùng, việc tương hợp giữa tăng giá với cải thiện dịch vụ thực sự có giá trị kinh tế, nhưng nó khiến cho các nhà đầu tư đối mặt với khó khăn trong việc tăng kinh phí cần thiết cho đầu tư nâng cấp chất lượng dịch vụ trong khi mức giá vẫn thấp hơn giá thành. Trình tự đầu tư tư nhân trong lĩnh vực năng lượng phụ thuộc vào điều kiện trong thị trường điện. Trong điều kiện của nhiều nước đang phát triển, chỉ riêng đầu tư vào công suất phát điện mới là không đủ trong trường hợp không có năng lực thể chế cần thiết để quản lý hoạt động bán lẻ, và việc nâng cao hiệu quả dịch vụ khách hàng thường đòi hỏi lượng đầu tư đáng kể để nâng cấp khả năng cung cấp. Tuy nhiên, những nhu cầu 56 có liên quan này chỉ ra cơ sở cho việc lập trình tự áp dụng sự tham gia của tư nhân, như sau: • Sự tham gia của tư nhân trước tiên được hướng vào đầu tư phát điện nếu công suất thực chất là ưu tiên hàng đầu, thường là để đáp ứng nhu cầu điện đang tăng nhanh, như ở khu vực Đông Á, bởi phân khúc này trong chuỗi cung ứng điện chiếm khoảng 60- 70% tổng đầu tư vào ngành điện lực. • Sự tham gia của tư nhân trước tiên nên định hướng vào các lĩnh vực phân phối trong chuỗi cung ứng điện nếu việc tăng hiệu quả là ưu tiên hàng đầu, vì những thất thoát rất lớn - liên quan đến cả về kỹ thuật và phi kỹ thuật - như ở Mỹ La tinh. Trình tự tư nhân hóa đối với các ngành điện hoạt động kém hiệu quả nên bắt đầu từ các đơn vị phân phối. Một điều kiện tiên quyết để thực hiện cải cách trong các lĩnh vực này là để đẩy lùi tình trạng các khoản thua lỗ chồng chất trong vận hành và cho phép ngành có thu nhập cao hơn các chi phí vận hành. Nhà đầu tư sẽ chi nhiều hơn cho các thiết bị phát điện khi họ thấy triển vọng tốt trong việc bán sản lượng điện của mình cho những người mua có khả năng thanh toán, điều này thường xảy ra khi các đơn vị phân phối được chuyển giao cho quản lý tư nhân. Các nước Mỹ Latinh tiến hành tư nhân hóa các công ty phát điện sau khi tư nhân hóa các đơn vị phân phối đã nhận được số thu cao hơn so với các nước Mỹ Latinh thực hiện theo trình tự ngược lại. Ví dụ, tại Brazil, tư nhân hóa được bắt đầu bằng các đơn vị phân phối để đạt được sự gia tăng năng suất một cách nhanh nhất ngay tại nơi mà hệ thống điện bị lạm dụng chính trị lớn nhất, và để tạo nên những người mua điện đáng tin cậy đối với các máy phát điện trong quá trình chuẩn bị tư nhân hóa. Đối với ngành điện có các công ty điện lực công ích hay các đơn vị phân phối thua lỗ, trình tự lựa chọn liên quan đến việc liệu có nên cải thiện hiệu quả kinh doanh của các đơn vị này trước khi đem ra tư nhân hóa. Nếu khó cải thiện hiệu quả kinh doanh của các đơn vị phân phối tuân theo sự quản lý hiện tại, phương án khả dĩ là để tư nhân tham gia thông qua các thỏa thuận cho thuê hoặc nhượng quyền. Tuy nhiên, nếu việc thu hút sự tham gia của tư nhân dưới mọi hình thức đều không khả thi, chiến lược cải cách cần phải tập trung giải quyết làm thế nào để cải thiện hiệu suất của các đơn vị này trước khi cố gắng thu hút sự tham gia của tư nhân, như đã xảy ra trong trường hợp của bang Andhra Pradesh ở Ấn Độ. Chính phủ phải thực hiện sự thỏa hiệp trong việc lựa chọn trình tự cải cách đối với các doanh nghiệp phân phối đang cung cấp dịch vụ cho các vùng đô thị và nông thôn. Phương án lựa chọn phụ thuộc chủ yếu vào khả năng gnahs vác được các chi phí chính trị và tài chính để tạo nên các điều kiện thu hút sự tham gia tư nhân, những rủi ro mà họ sẽ phải chấp nhận trong giai đoạn chuyển tiếp, và mối quan tâm hiện hành của các nhà đầu tư vào các tài sản đó. Mức độ của thách thức trong việc đáp ứng những điều kiện này được minh họa bằng tiến bộ chậm chạp của nhiều quốc gia trong việc cải cách các doanh nghiệp phân phối của họ, ngay cả với các lựa chọn liên quan với việc các nhà đầu tư lo ngại về rủi ro. Trong tình huống này, chính phủ có thể chọn từ các phương án sau đây để phân chia giai đoạn cải cách các đơn vị phân phối: • Tư nhân hóa đồng thời tất cả các công ty phân phối ở cả đô thị và nông thôn càng sớm càng tốt. Đây là cách tiếp cận trực tiếp nhất để đáp ứng mục tiêu cải cách, nhưng nó có nguy cơ không bán được các công ty phân phối yếu kém. Nên giảm bớt số lượng đáng kể các rủi ro về thương mại và pháp lý đối với các nhà đầu tư trong giai đoạn chuyển tiếp này. 57 • Tư nhân hóa theo trình tự thời gian các công ty phân phối ở cả đô thị và nông thôn. Cách tiếp cận này có thể phù hợp để nhanh chóng tư nhân hóa được một số công ty phân phối, nêu như không phải tất cả đều hoạt động có hiệu quả, và tránh cho chính phủ phải hứng quá nhiều rủi ro trong thời kỳ quá độ. • Tư nhân hóa theo trình tự các công ty phân phối riêng biệt giữa các vùng đô thị và nông thôn. Cách tiếp cận này có thể bán đến khi các phương án lựa chọn khác không khả thi. Một quá trình chuyển tiếp khả dĩ sẽ là (a) hợp đồng quản lý, (b) nhượng quyền (có thể là hợp đồng quản lý đầu tư), và cuối cùng (c) từ bỏ quyền sở hữu tài sản. Các vùng nông thôn nhỏ hơn có thể dùng hình thức nhượng quyền cho các doanh nghiệp nông thôn hoặc các tổ chức cộng đồng. Mặc dù lợi nhuận dựa trên kết quả cần được tính đến trong các hợp đồng này, các biện pháp đổi mới sáng tạo để mang lại nguồn vốn cần thiết cũng phải được đề cập. • Tư nhân hóa toàn bộ có thể thử nghiệm muộn hơn. Cách tiếp cận này mang lại thời gian để đáp ứng các điều kiện thu hút sự tham gia của tư nhân và chỉ khi chính phủ mong muốn tư nhân hóa tất cả các đơn vị phân phối cùng một lúc. Nó đòi hỏi chính phủ duy trì cam kết chính trị mạnh mẽ cho cải cách. Cách tiếp cận này có tác dụng nếu các đơn vị phân phối có thể tiếp cận các thị trường nợ dựa vào khả năng cân đối tài chính của họ, một khi các công ty phân phối đã được thương mại hóa đáng kể với chế độ biểu giá thích hợp (bao gồm cả các biện pháp bảo vệ phúc lợi xã hội). Giai đoạn chuyển tiếp cho cải cách thị trƣờng điện Giai đoạn chuyển tiếp từ thị trường điện cũ sang thị trường mới là một giai đoạn dễ bị tổn thương khi sự chệch hướng khỏi quá trình cải cách là điều có thể xảy ra. Đối với các điều kiện khởi đầu của các thị trường điện ở hầu hết các nước đang phát triển, giai đoạn chuyển tiếp thường bao gồm các giai đoạn cải cách trung gian. Về cơ cấu thị trường, giai đoạn chuyển tiếp ít liên quan đến việc phân tách hoàn toàn cấu trúc ngành và việc thông qua một người mua duy nhất đối với điện bán buôn. Đối với sự tham gia của khu vực tư nhân, quá trình chuyển tiếp tập trung vào vai trò của khu vực tư nhân chưa phải gánh chịu hoàn toàn các rủi ro, chẳng hạn như có thể áp dụng các hình thức hợp đồng quản lý và các hình thức tham gia tư nhân khác, với cơ chế giảm thiểu rủi ro tạm thời, như rào kín, hợp đồng trao quyền, và bảo lãnh rủi ro chính trị. Những điều chỉnh quy định trong giai đoạn chuyển tiếp nhằm đem lại độ tin cậy cho một cơ chế điều tiết mới được tập trung xung quanh các quy định theo hợp đồng. Tầm quan trọng của các điều kiện ban đầu Các điều kiện ban đầu trên thị trường điện rất quan trọng để thiết kế các chiến lược cải cách. Chúng ảnh hưởng mạnh mẽ đến các thông số chính của cải cách, chẳng hạn như vai trò của các khu vực công và tư nhân, các thị trường mới và cấu trúc ngành, và xây dựng khung pháp lý. Với các điều kiện khởi đầu rất khác nhau giữa các nước đang phát triển, các cải cách thị trường điện cũng sẽ khác nhau. Những điều kiện này bao gồm độ lớn của một nước cùng với hệ thống và thị trường điện của nước đó, vị trí địa lý tương quan với các thị trường năng lượng khác, mức thu nhập và điều kiện kinh tế vĩ mô, tình hình chính trị, và năng lực của các thị trường và thể chế tài chính trong nước. (Xem bảng 6) 58 Bảng 6. Các dạng cải cách thị trƣờng điện với các điều kiện ban đầu khác nhau NHÓM CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN Các nước nhỏ có thu nhập thấp Các nước lớn có thu nhập trung bình ĐIỀU KIỆN BAN ĐẦU CỦA CÁC NƯỚC Quy mô hệ thống điện Rất nhỏ Từ nhỏ đến lớn Tiếp cận với mạng lưới điện Thấp Cao Môi trường đầu tư Quá thấp để đánh giá Từ thấp đến trung bình Năng lực thể chế Rất yếu kém Từ thấp đến tốt Đánh giá về quản trị Yếu kém Từ yếu kém đến tốt ĐẶC ĐIỂM CẢI CÁCH BAN ĐẦU Cơ cấu thị trường Chia nhỏ giới hạn theo ngành dọc. Người mua duy nhất với một số thương mại song phương đơn giản cho điện bán buôn. Chia nhỏ đáng kể theo ngành dọc và ngành ngang. Thương mại song phương hay trao đổi tập trung cho điện bán buôn. Điều tiết Cơ quan điều tiết bán tự chủ chủ yếu chịu trách nhiệm giám sát các nhượng bộ. Cơ quan điều tiết tự chủ có quyền cấp giấy phép và phê duyệt mức thuế bán lẻ và dàn xếp kinh doanh. Vai trò của khu vực tư nhân Chủ yếu là các nhà máy điện độc lập sản xuất điện; nhượng bộ phân phối theo quan hệ đối tác công-tư. Các nhà máy sản xuất điện và các nhà máy điện độc lập được tư nhân hóa. Các nhà phân phối tư nhân được tài trợ theo giấy phép dài hạn. Vai trò của khu vực nhà nước Tiếp tục quyền sở hữu của hầu hết các cơ sở cung cấp điện. Trách nhiệm chính cho phát triển khu vực tài chính. Quyền sở hữu nhà nước trong các khu vực phát điện nhạy cảm (thủy điện, hạt nhân), truyền tải, và các khu vực phân phối dịch vụ không có khả năng tồn tại. Vai trò của cạnh tranh Hạn chế các công ty sản xuất điện độc lập đấu thầu cho các thỏa thuận mua điện và các nhà khai thác tư nhân đấu thầu cho cho nhượng bộ phân phối.D Đấu thầu cạnh tranh đối với các hợp đồng điện bán buôn theo hình thức thương mại song phương hoặc đấu thầu dưới hình thức trao đổi điện. Sự đa dạng về các nguồn lực kinh tế và thể chế giữa các nước đang phát triển khiến cho các giải pháp thiết kế sẵn theo kiểu "sách dạy nấu ăn" là không phù hợp đối với cải cách ngành điện tại các nước này. Bài học này áp dụng cho bất kể khu vực công và tư nhân được lựa chọn có vai trò trong các thỏa thuận cung cấp điện. Những cải cách dựa trên tái cấu trúc thị trường mạnh có thể phù hợp với các nước lớn có thu nhập 59 trung bình nhưng không khả thi đối với các nước nhỏ có thu nhập thấp. Ngược lại, những cải cách vừa phải được thiết kế cho các năng lực kinh tế và thể chế yếu kém của các nước nhỏ thu nhập thấp sẽ đem lại các kết quả cải cách thấp không thể chấp nhận được ở các nước lớn có thu nhập trung bình. Các nước trong nhóm có thu nhập thấp hơn với hệ thống điện nhỏ thường có điều kiện khởi đầu yếu nhất cho cải cách thị trường điện của họ. Giá điện thấp hơn chi phí ở các quốc gia này, nhưng chúng ở gần mức thu hồi được chi phí ở những nước khác, làm phát sinh mối quan tâm chính trị nhạy cảm về khả năng chi trả điện của các hộ gia đình có thu nhập thấp. Tỷ lệ người dân được cấp điện thấp, chất lượng kém và thiếu hụt nguồn cung ứng điện công cộng khiến cho nhiều người tiêu dùng phải lắp máy phát điện riêng. Sự quản lý kém cỏi của các công ty điện lực nhà nước dẫn đến hiệu quả kỹ thuật và tài chính kém, sự cần thiết phải hỗ trợ tín dụng, hiệu quả vận hành rất thấp làm tăng đơn vị chi phí cung cấp, tệ nạn trộm cắp điện và tài sản tiện ích bao gồm cả tiền mặt, thiếu hiệu quả trong thu lợi nhuận từ các công ty điện lực tiện ích, và thiếu đầu tư do các công ty tiện ích (và chính phủ) không có khả năng huy động tài chính. Những nước này có xếp hạng rất thấp về tham nhũng và khả năng thanh toán nợ quốc gia. Thiết kế giai đoạn chuyển tiếp không nên bỏ qua những lý do tài chính của việc tiến hành cải cách, bởi vì một cách tiếp cận thận trọng quá mức có nguy cơ làm chậm những lợi ích thực sự của cải cách và mất đi động lực chính trị cho cải cách. Người tiêu dùng mong đợi ở các công ty tư nhân nhiều hơn là từ doanh nghiệp nhà nước. Người tiêu dùng có thể mất kiên nhẫn nếu giá tăng ngay lập tức trong khi chất lượng dịch vụ không được cải thiện kịp thời. Khi điều này xảy ra, các cơ quan điều hành sẽ bị chỉ trích. Vì vậy, không có gì đáng ngạc nhiên khi hầu hết các nhà điều tiết, trước tình huống này, sẽ cố tìm cách để không tăng giá, đặc biệt là khi trách nhiệm theo luật định của họ không có gì khác ngoài các nguyên tắc, mục tiêu, và mục đích (Bakovic, Tenenbaum, Woolf 2003). Việc duy trì một số đặc điểm bảo hộ, chẳng hạn như các mức giá "căn bản” (lifeline rate) có thể cần thiết, mặc dù điều này có nghĩa tiếp tục trợ cấp cho các nhóm thu nhập, cũng như từ ngành công nghiệp cho người tiêu dùng cư dân. Cách tiếp cận cải cách gia tăng dần có thể thành công bằng cách giúp các nhà cải cách tạo dựng được sự hỗ trợ cần thiết, ít nhất là về mặt lý thuyết. Cách tiếp cận này giúp các nhà cải cách tạo ra nhóm người ủng hộ ban đầu từ "những người sớm thành công", họ nhận thức được lợi ích thực sự từ cải cách tiếp theo, trong khi có thể thuyết phục những người "thua thiệt" tin rằng họ có thể đạt được một thỏa hiệp có lợi. Những người được thành công ban đầu sẽ phát triển thành một nhóm hưởng lợi từ cải cách, và cung cấp cho các chính trị gia sự tin tưởng để tiếp tục cải cách hơn nữa. Phía những người "thua thiệt" sẽ phải bắt đầu nhường lại trận địa, và mất dần những thành viên của mình cho phía thắng. Những thuận lợi về mặt lý thuyết đối với quá trình này đó là, nó cho phép chính phủ lên kế hoạch và lập trình tự tiến hành cải cách theo cách nhất quán, đảm bảo dân chủ cho việc mua vào, ngăn chặn đảo lộn chính sách, và quy tụ sự ủng hộ chính trị đối với tiến trình cải cách. Những ưu điểm được nêu trong cách tiếp cận từng bước có thể là kém hoa mỹ hơn trên thực tế và không phù hợp với các lý thuyết về điều hành tốt, minh bạch, dân chủ và có tham vấn. Những ưu điểm này cho phép các nhà cải cách sử dụng kỹ năng và 60 mạng lưới để duy trì các biện pháp khuyến khích riêng của mình trong quá trình, cho phép họ có thể thiết kế các quy định và kế sách để làm tăng các nguồn lực và còn có thể thưởng công cho những người ủng hộ hay cộng tác. Hơn nữa, chúng cũng mang lại cho các chính trị gia thời gian để thuyết phục, trấn an những người phản đối cải cách; tránh hoặc trì hoãn, hoặc giải quyết các xung đột, đạt được sự thỏa hiệp trong tiến trình cải cách. Điều này cho thấy rằng, phần lớn cuộc cải cách về mặt chính trị là không thể tiếp thị bởi nó đi ngược lại lợi ích của nhóm quyền lợi, hoặc không trùng hợp với thời kỳ nắm quyền của chính trị gia, hay không giải quyết được những mối quan tâm hợp pháp. Vì vậy, việc thực hiện cải cách đôi khi phụ thuộc vào sự mập mờ, vô hình, và tuân theo con đường ít đối kháng nhất. Giá trị tương đối của các cách tiếp cận nhanh so với cách tiếp cận từng bước trong cái cách thị trường điện vẫn chưa được xác định. Đó là do các kết quả của các phương án lựa chọn này vẫn đang được tiến hành ở các nước đang phát triển. Trong cải cách ngành điện ở các nước thuộc Mỹ Latinh, cách tiếp cận nhanh đã phát huy hiệu quả trong cải cách cơ cấu thị trường điện, nhưng hầu hết các quốc gia này sau đó đã phải xem xét lại một số khía cạnh để giải quyết những mối lo ngại về các quá trình điều tiết thị trường và các vấn đề xã hội tuân theo các thể chế yếu hoặc còn non kém. Phương pháp tiếp cận dần từng bước được áp dụng ở châu Á cho phép có thời gian để phát triển năng lực thể chế và tham vấn công khai về các đề xuất cải cách và tác động xã hội của chúng, cũng như lồng ghép các vấn đề môi trường vào các chính sách cho một thị trường điện mới. Tuy nhiên, cách tiếp cận này có thể kéo dài quá trình cải cách và duy trì văn hóa điều hành kém, cuối cùng dẫn tới sự sụp đổ do sự vận động chính trị và thái độ hoài nghi của công chúng, như kinh nghiệm cải cách ban đầu của Ấn Độ cho thấy. Sự so sánh các phương pháp tiếp cận cải cách nhanh so với cải cách từng bước phản ánh các quan điểm về sự lãnh đạo quá trình cải cách và sự cần thiết của đồng thuận xã hội. Cách tiếp cận nhanh phản ánh quan điểm rằng, những cải cách kinh tế phải được thực hiện bằng quyền hành pháp mạnh mẽ, không bị cản trở bởi yêu cầu tham vấn hay tìm kiếm sự đồng thuận, với mục đích để chấm dứt những quyền lợi cá nhân cản trở tiến trình cải cách. Từ quan điểm này, mặc dù cải cách có thể là phù hợp đối với xã hội về tổng thể, thế nhưng sự thiển cận của một bộ phận công chúng và tính bất hợp lý tập thể có thể cản trở cải cách. Tuy nhiên, cách tiếp cận độc đoán này, ngay cả khi phù hợp với kinh tế học, vẫn có thể gây ra hoàn cảnh chính trị không mong muốn bằng cách làm xói mòn các thể chế dân chủ. Cách tiếp cận dần từng bước phản ánh quan điểm ngược lại về tầm quan trọng trung tâm của việc xây dựng một sự đồng thuận xã hội xung quanh cải cách. Sự đồng thuận này đòi hỏi phải tham vấn để cải thiện chính sách và hướng vào những mối quan tâm của người dân nói chung, để tăng khả năng tiếp tục hỗ trợ của công chúng cho chương trình cải cách và hỗ trợ các thể chế dân chủ. Sự khác biệt giữa hai cách tiếp cận này bị lu mờ phần nào bởi nhận định rằng, khi khởi xướng một cải cách có thể cần đến một công ty và một tổ chức điều hành độc lập, tương đối tự do toàn quyền, còn giai đoạn củng cố cải cách có thể dựa vào việc tạo dựng sự đồng thuận. Lộ trình cải cách Lộ trình là một thành phần quan trọng của quá trình cải cách. Nó cho thấy các vấn đề cải cách chiến lược và chiến thuật quan trọng sẽ được xử lý ra sao theo chiến lược cải cách mạch lạc. Nó cho thấy môi trường kinh doanh theo định hướng thương mại sẽ 61 được phát triển như thế nào và các mục tiêu cải cách sẽ đạt được như thế nào. Lộ trình đặt ra trình tự cải cách và chỉ ra quá trình thay đổi trong điều hành, bằng tái cấu trúc thể chế, luật pháp, ngành công nghiệp và những quy định thị trường trong cung cấp điện. Lộ trình cũng phản ánh cải cách cái gì, khi nào và thực hiện như thế nào; ai sẽ thực hiện những nhiệm vụ gì và các chi phí đáng kể của cải cách sẽ được đảm bảo như thế nào. Dĩ nhiên, mỗi cải cách có một lộ trình riêng. Nó có thể có nhiều hình thức tùy thuộc vào những quy định thể chế đối với cải cách. Lộ trình cần được điều chỉnh trong quá trình thực hiện cải cách để đáp ứng với những diễn biến bất thường. Các ví dụ về diễn biến như vậy sau đây cần được tính đến: • Sự phản đối mạnh và dai dẳng không được lường trước từ phía bộ phận lao động thuộc các công ty điện lực liên quan đến các điều kiện việc làm mới khiến họ phải chịu trách nhiệm về hiệu quả công việc. • Thất bại trong quá trình điều tiết để đạt được các két quả như kỳ vọng, do sự can thiệp chính trị vào sắp xếp biểu giá, các cơ quan điều tiết phải chịu sự can thiệp chính trị, hoặc chính phủ huỷ bỏ các quyết định điều tiết bằng cách cung cấp các khoản trợ cấp bổ sung thay cho tăng giá, có hiệu lực trong việc trì hoãn các quyết định khó khăn vốn cần thiết đối với sự tham gia của khu vực tư nhân và thương mại hóa. • Không thực hiện nguyên tắc ngân sách ở cấp công ty điện lực, điều này làm xói mòn các khuyến khích thương mại hóa. • Khó khăn trong việc thu hồi lại các chi phí do vận hành kém hiệu quả (thường là những thất thoát lớn về kỹ thuật và thương mại) kết quả của các mệnh lệnh áp đặt biểu giá. • Những gián đoạn nghiêm trọng không lường trước trong cung cấp điện, chẳng hạn như hạn hán trong một hệ thống mà thủy điện chiếm ưu thế (như ở Cameroon ba năm sau khi tư nhân hóa các cơ sở điện) hoặc bão lớn làm tàn phá mạng lưới (như trong trường hợp của Orissa ngay sau khi tư nhân hóa các công ty phân phối). • Sự thay đổi trong chính phủ có thể gây trì hoãn các giai đoạn cải cách quan trọng hoặc thậm chí có thể yêu cầu những thay đổi đáng kể đối với thành tố cải cách quan trọng. 62 Kết luận Tại nhiều nước đang phát triển, đặc biệt là các nước thuộc châu Á, Trung Đông, và châu Phi, cải cách ngành điện được bắt đầu bằng tái cấu trúc thị trường, mà trước đó bị chi phối bởi một công ty điện lực quốc gia thuộc sở hữu nhà nước với một dây chuyền cung ứng độc quyền, hợp nhất dọc bao gồm các phân khúc từ phát điện, truyền tải đến phân phối và dịch vụ khách hàng. Lý do căn bản để duy trì cấu trúc này đó là nhằm giảm thiểu các chi phí điều phối các chức năng cung ứng và huy động tài chính cho phát triển hệ thống. Tuy nhiên, nguồn cung cấp điện đã mở rộng quy mô đến mức các nhu cầu về tài chính và quản lý ngành đã vượt quá khả năng của các tổ chức nhà nước. Vì vậy kể từ những năm 1980, ngành công nghiệp điện lực trên thế giới đã trài qua một sự thay đổi đáng kể trong các chính sách công, quan điểm của công chúng và cả môi trường thể chế. Làn sóng hiện nay hướng tới phá vỡ độc quyền và thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân, và điều quan trọng kèm theo đó là hoàn thiện các công cụ điều tiết và cạnh tranh. Cải cách ngành điện được thiết kế theo kiểu áp dụng cạnh tranh ở những nơi được cho khả thi, đó là ở phân khúc sản xuất ngược hướng (upstream) và các chức năng cung ứng xuôi hướng (downstream) trong cơ cấu của ngành điện, và sử dụng điều tiết kinh tế trên các thị trường điện bán buôn và bán lẻ để thúc đẩy cạnh tranh và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng. Cạnh tranh được áp dụng đối với các thị trường điện nhằm đạt được sự giảm giá điện và cải tiến các dịch vụ. Thị trường điện cạnh tranh buộc các nhà cung cấp dịch vụ và nhà cung cấp điện cần phải năng động, đây là điều cần thiết để đạt được những lợi ích cho người tiêu dùng điện và cho cả nền kinh tế. Từ kinh nghiệm thực hiện cải cách thị trường điện tại các nước đang phát triển, một số bài học sau đây có thể được dùng làm chỉ dẫn cho các nước đang phát triển quyết định áp dụng cạnh tranh trên thị trường điện trong nước mình:  Các thị trường giao ngay chào giá theo quy luật cung cầu (price-based) là quá rủi ro đối với những hệ thống điện quy mô vừa và nhỏ, bởi vì những hệ thống này thiếu các nhà thầu đủ mạnh để duy trì cạnh tranh hiệu quả.  Các thị trường giao ngay chào giá theo chi phí (cost-based), như đã được phát triển tại châu Mỹ Latinh, là phương án lựa chọn đơn giản và ít rủi ro hơn, có thể mang lại lợi ích cạnh tranh cho các hệ thống điện cỡ vừa.  Hầu hết các quốc gia đang phát triển nên bắt đầu bằng những hình thức cạnh tranh hạn chế để tiến dần đến cạnh tranh bán buôn, khi ngành điện có đủ năng lực để quản lý cạnh tranh mà không dẫn đến hình thành quyền lực thị trường không thể kiểm soát. Việc thành lập các thị trường giao ngay theo giá hỏi mua (bid-based) thường không phải là ưu tiên hàng đầu.  Buôn bán song phương giữa nhiều người bán và nhiều người mua thay thế cho thị trường điện bán buôn toàn phần, nhưng chỉ nên áp dụng khi các nhà phân phối là những người mua đáng tin cậy.  Có thể cân nhắc mô hình tạm thời một người mua duy nhất - nhưng không phải là công ty được độc quyền hợp pháp - để áp dụng trong các tình huống khi thương mại song phương hay các thị trường giao ngay cần có một khoảng thời gian đáng kể để phát triển các công ty mua và bán điện độc lập có khả năng trụ vững.  Cạnh tranh bán lẻ toàn phần nên thực hiện sau cùng. Những quốc gia nào chưa hoàn thành điện khí hóa đến các hộ gia đình nên tập trung vào khuyến khích cạnh tranh để phục vụ những hộ chưa có cơ hội tiếp cận, thay vì tập trung vào cạnh tranh bán lẻ để phục vụ cho những người đã được kết nối. 63 Cải cách thể chế là thành phần then chốt trong chính sách cải cách thị trường điện. Những điều chỉnh quy định thể chế có tác động mạnh đến chất lượng và tính hiệu lực của luật pháp, và đặc biệt có tác động trong việc hình thành các động cơ khích lệ và kỳ vọng của các công ty, nhà đầu tư và người tiêu dùng. Cải cách thị trường điện yêu cầu thành lập các cơ quan điều tiết độc lập, thực hiện các chức năng và nhiệm vụ mới như đảm bảo sự tiếp cận mở, công bằng tới mạng lưới cung cấp điện, bảo vệ quyền của người tiêu dùng có thể lựa chọn các nhà cung ứng của mình, và thực thi luật chống độc quyền. Kinh nghiệm chuyên môn và các phương tiện để thực hiện các nhiệm vụ này nói chung đã thay đổi so với trước đây. Các thị trường điện cải cách yêu cầu các cơ quan điều tiết cần thực hiện các nhiệm vụ của mình một cách công bằng, không có sự phân biệt đối xử giữa các bên tham gia thị trường. Các nhà điều tiết cần độc lập với các bên tham gia và các hoạt động điều tiết được thực hiện càng minh bạch càng tốt. Khung thể chế đối với ngành công nghiệp điện cần thay đổi để đáp ứng các thách thức nảy sinh. Tại hầu hết các nước OECD có nhiều tổ chức cùng chia sẻ chức năng quản lý đối với ngành điện. Có ba tổ chức thường đảm nhiệm đó là các bộ chủ quản, cơ quan điều tiết độc lập (trong một chừng mực nào đó) với bộ chủ quản, và cơ quan quản lý cạnh tranh. Tại các nước liên bang, các tổ chức này có thể tồn tại cả ở cấp liên bang và cấp bang. Trong thập kỷ gần đây, nhiều quốc gia trên thế giới đã thành lập các cơ quan điều tiết mới để giám sát các ngành công nghiệp mạng lưới như điện năng, cung cấp khí đốt và viễn thông theo cách độc lập hoặc cùng phối hợp với nhau. Bộ chủ quản có thể chuyên sâu vào các vấn đề năng lượng, hoặc có thể chịu trách nhiệm rộng hơn về chính sách công nghiệp tổng thể hay chính sách kinh tế tổng thể. Việc cùng tồn tại các cơ quan điều tiết và cơ quan có thẩm quyền quản lý ngành điện làm nảy sinh một số vấn đề như: - Quyền tự chủ và tính độc lập của mỗi tổ chức; - Sự phân công trách nhiệm (có khả năng chồng chéo) cho mỗi tổ chức; - Hình thành các cơ chế phối hợp giữa các tổ chức; - Sự điều hành và quản lý trong từng tổ chức (vấn đề đặt ra về trách nhiệm và quyền hạn được trao cho các đồng sự trong một tổ chức so với tổ chức điều tiết chỉ có một người duy nhất). Có ba cách tiếp cận thể chế chủ yếu trong điều tiết ngành điện lực, đó là:  Các cơ quan điều tiết độc lập tách biệt khỏi bộ chủ quản, như đã được thực hiện ở các nước Australia, Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Aixơlen, Italia, Bồ Đào Nha, Thụy Điển, Anh, và Mỹ. Các cơ quan này thường bao quát cả điện và khí đốt, chịu trách nhiệm điều tiết mạng lưới, chịu sự chỉ đạo bởi một ban điều hành, và hoạt động dựa trên cơ sở tham vấn công khai và các thủ tục khác nhằm củng cố tính minh bạch.  Tại một nhóm nước khác, các bộ chủ quản chịu trách nhiệm điều tiết một cách trực tiếp. Đó là cách tiếp cận được thực hiện ở các nước Áo, Bỉ, Cộng hòa Sec, Hy Lạp, Nhật Bản, Luxembourg, Niu Zilan, Tây Ban Nha, Thụy Sĩ, Tây Ban Nha và Thổ Nhĩ Kỳ. Vai trò quản lý thực sự của các bộ phụ thuộc chủ yếu vào khuôn khổ điều tiết.  Cách tiếp cận thứ ba đó là thành lập các cơ quan điều tiết thuộc bộ. Các cơ quan này trực thuộc bộ chủ quản, nhưng được thiết kế để hoạt động theo cách tự chủ trong điều hành sự vụ hàng ngày. Phạm vi hoạt động của họ tương tự như của các tổ chức độc lập. Cách tiếp cận này được áp dụng tại các nước như Hungary, Hà Lan, Na-uy. 64 Những thay đổi ở các tổ chức điều tiết ngành điện lực đang mang lại sự minh bạch và tính độc lập gia tăng nhưng cũng tạo nên tính phức tạp. Các chính phủ cần bảo đảm rằng chính sách của các cơ quan điều tiết khác nhau cần nhất quán với nhau và phản ánh cách tiếp cận tổng thể của chính phủ nhằm làm giảm thiểu chi phí điều chỉnh cho các bên liên quan. Các yêu cầu điều tiết thay đổi nhanh chóng khi cạnh tranh phát triển trên thị trường điện. Cung ứng điện ngày càng trở nên mang tính xuyên biên giới quốc gia và khung thể chế cần được rà soát theo định kỳ để phản ánh những xu thế thay đổi đó. Nên theo sát kinh nghiệm của các nước khác và khi có thể nên thiết lập chuẩn mực về các cơ quan điều tiết, điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề vẫn còn để ngỏ. Đó là các vấn đề về sự cần thiết độc lập chính trị của các cơ quan điều tiết, xác định quyền lực pháp lý và các chức năng của các cơ quan điều tiết, và thúc đẩy sự phối hợp giữa các cơ quan này với các tổ chức khác. Trình tự cải cách có ý nghĩa quyết định đối với tính bền vững dài hạn của cải cách. Thứ nhất, khung pháp lý và thể chế cần được thiết lập trước khi tiến hành tư nhân hóa các công ty cung cấp điện tái cơ cấu. Thứ hai, tái cấu trúc cơ bản cần thực hiện trước khi thiết lập quyền sở hữu tư nhân nhằm tránh các vấn đề tài sản bị dìm giá. Thứ ba, quy mô áp dụng cạnh tranh đối với thị trường điện bán buôn cần kết hợp với cải cách cơ cấu ban đầu đối với thị trường điện, không nên chỉ dựa vào các can thiệp luật pháp sau này để nhằm làm giảm quyền lực thị trường của các công ty phát điện lớn nhất. Thứ tư, các công ty tiện ích đương nhiệm (incumbent utility) không nên ký kết nhiều hợp đồng bao tiêu dài hạn với các IPP trước khi tái cấu trúc và khung pháp lý về thị trường điện tự do hóa được thiết lập. Thứ năm, ở những nơi mà việc thu cước từ người tiêu dùng điện không đạt bằng mức thu nhập mà một công ty tiện ích đương nhiệm có thể thực hiện, tình trạng đang tồn tại ở nhiều nước đang phát triển, thì ưu tiên của chiến lược tư nhân hóa sẽ là nâng cao hiệu quả này bằng cách tư nhân hóa các chức năng phân phối và cung ứng trước tiên. Điều này sẽ giúp thu hút các công ty tham gia đấu thầu tiềm năng đầu tư vào các phương tiện phát điện, bằng cách đảm bảo rằng các nhà phân phối và cung ứng sẽ trở thành những người mua đáng tin cậy, có khả năng chi trả cho các nhà phát điện. Điều tiết kinh tế đối với thị trường điện được áp dụng một cách minh bạch bởi một cơ quan hoạt động độc lập, không chịu tác động bởi chính phủ, các nhà cung ứng hay người tiêu dùng. Trên thị điện bán buôn, sự chú trọng của điều tiết nên tập trung vào việc ngăn chặn lạm dụng quyền lực thị trường chống cạnh tranh. Trên thị trường điện bán lẻ sự chú trọng nên tập trung vào các quy định nhằm làm cân đối lợi ích của các nhà cung ứng với lợi ích của các khách hàng bắt buộc của họ. Tại các nước đang phát triển, các nhà đầu tư và vận hành tư nhân được kỳ vọng sẽ mang đến các nguồn lực tài chính và các kinh nghiệm quản lý và kỹ thuật chuyên môn cần thiết, có tác dụng chỉnh đốn lại trình độ vẫn còn thấp trong cung ứng điện năng bởi các công ty điện lực thuộc sở hữu nhà nước. Một chương trình cải cách thị trường điện trọn vẹn trải qua bốn giai đoạn chính gồm: (a) chính phủ thành lập và thông qua chính sách cải cách ngành điện, cung cấp những hướng dẫn rõ ràng về chương trình cải cách và một sự cam kết mạnh mẽ về chính trị nhằm duy trì tiến trình cải cách, tiếp theo ban hành luật pháp cần thiết để thực hiện chính sách này; (b) phát triển một khuôn khổ pháp lý minh bạch về thị trường điện; (c) phân tách cấu trúc hợp nhất trong cung ứng điện và thành lập một thị trường trong đó điện năng được trao đổi theo cách ngang bằng và vô tư; (d) khước từ quyền sở hữu nhà nước ít nhất là ở hầu hết các phân khúc thị trường phát điện và phân phối. Trung tâm Xử lý và Phân tích Thông tin 65 Phụ lục 1: Hiện trạng cải cách ngành công nghiệp điện tại các quốc gia trên thế giới Cấu trúc thị trƣờng Sở hữu/tham gia tƣ nhân Luật pháp/điều tiết Tên khu vực/nƣớc Độc quyền Một người mua chưa phân tách Một người mua đã phân tách Cạnh tranh bán buôn Cạnh tranh bán lẻ Phát điện Truyền tải Phân phối Sự tương hợp của luật pháp Cơ quan điều tiết độc lập Đông Á và Thái Bình Dương Campuchia x Prt Pub Prt No Yes Trung Quốc x Prt Pub Pub Yes No IndonCNĐLa Prt Pub Pub No No Hàn Quốc x Pub Pub Pub No No Lào x Prt Pub Pub Yes No Malaysia x Prt Pub Pub Yes Yes Mongolia x Pub Pub Pub No Yes Myanmar x Pub Pub Pub No No Papua New Guinea x Prt Pub Pub No No Philippines x Prt Pub Prt Yes Yes Thái Lan x Prt Pub Pub No Yes Việt Nam x Prt Pub Pub No No Đông Âu và Trung Á Albania x Prt Pub Pub Yes Yes Armenia x Prt Pub Priv Yes Yes Azerbaijan x Pub Pub Priv No Yes Belarus x Pub Pub Pub No No BosniaandHerzegovina x Prt Pub Pub Yes Yes Bulgaria x Prt Pub Priv Yes Yes Croatia x Prt Pub Pub Yes Yes CzechRepublic x Prt Prt Prt Yes Yes Estonia x Prt Prt Prt Yes Yes Georgia x Prt Pub Prt Yes Yes Hungary x Priv Pub Priv Yes Yes Kazakhstan x Priv Pub Prt Yes Yes KyrgyzRepublic x Pub Pub Pub No Yes Latvia x Prt Pub Pub Yes Yes Lithuania x Prt Prt Prt No Yes Macedonia,FYR x Pub Pub Pub Yes Moldova x Pub Pub Prt No Yes Poland x Priv Pub Prt Yes Yes Romania x Prt Pub Prt Yes Yes RussianFederation x Prt Prt Prt Yes Yes Serbia and Montenegro x Pub Pub Pub Yes SlovakRepublic x Pub Pub Prt Yes Yes Tajikistan x Pub Pub Pub No No Turkey x Prt Pub Prt Yes Yes Turkmenistan x Pub Pub Pub No No Ukraine x Prt Pub Priv Yes Yes 66 Uzbekistan x Pub Pub Pub No No Mỹ La tinh và vùng Caribê Argentina x Priv Priv Priv Yes Yes Bolivia x Prt Prt Prt Yes Yes Brazil x Priv Priv Priv No Yes Chile x Priv Priv Priv Yes Yes Colombia x Prt Prt Prt Yes Yes CostaRica x Prt Pub Pub No Yes Cuba x Prt Pub Pub Yes No DominicanRepublic x Prt Pub Prt No Yes Ecuador x Prt Pub Pub Yes Yes ElSalvador x Prt Pub Priv Yes Yes Guatemala x Priv Pub Priv Yes Yes Haiti x Mgmt Mgmt Mgmt No Honduras x Prt Pub Pub Yes No Jamaica x Priv Priv Priv Yes Yes Mexico x Prt Pub Pub Yes Yes Nicaragua x Prt Pub Prt Yes Yes Panama x Priv Pub Priv Yes Yes Paraguay x Pub Pub Pub No No Peru x Priv Priv Priv Yes Yes Trinidad and Tobago x Priv Pub Pub Yes Uruguay x Prt Pub Pub Yes Venezuela x Prt Pub Prt Yes Trung Đông và Bắc Phi Algeria x Prt Pub Pub No Yes Egypt,ArabRep. x Prt Pub Pub No No Iran,IslamicRep. x Prt Pub Pub No Iraq x Pub Pub Pub No Jordan x Pub Pub Prt Yes Lebanon x Pub Pub Pub No Libya x Pub Pub Pub No Morocco x Prt Pub Prt No No Oman x Prt Prt Prt No No SaudiArabia x Prt Prt Prt SyrianArabRepublic x Pub Pub Pub No Tunisia x Prt Pub Pub No No Yemen,Rep. x Prt Pub Pub No Nam Á Afghanistan x Pub Pub Pub No Bangladesh x Prt Pub Pub Yes Yes India x Prt Pub Prt ~Yes ~Yes Nepal x Prt Pub Pub No No Pakistan x Prt Pub Prt Yes Yes SriLanka x Prt Pub Pub No No Châu Phi cận Sahara Angola x Prt Pub Prt No Benin x Pub Pub Pub No Botswana x Pub Pub Pub BurkinaFaso x Prt Pub Pub No No Burundi x Pub Pub Pub No 67 Cameroon x Priv Priv Priv No Yes Central African Republic x Pub Pub Pub No Chad x Mgmt Mgmt Mgmt No No Congo,Dem.Rep. x Pub Pub Pub Congo,Rep. x Pub Pub Pub No Coted'Ivoire x Priv Priv Priv No Yes Eritrea x Pub Pub Pub No Ethiopia x Prt Pub Pub Gabon x Priv Priv Priv Yes No Gambia,The x Pub Pub Pub No Ghana x Prt Pub Pub No No Guinea x Pub Prt Prt No No Guinea-Bissau x Pub Pub Pub No No Kenya x Prt Pub Pub Yes Yes Lesotho x Mgmt Mgmt Mgmt No No Liberia x Pub Pub Pub No Madagascar x Mgmt Mgmt Mgmt No Malawi x Pub Pub Pub No Mali x Prt Prt Prt Yes Yes Mauritania x Pub Pub Pub Yes Mauritius x Prt Pub Pub No No Mozambique x Prt Pub Prt Yes Namibia x Pub Pub Mgmt Yes Niger x Prt Prt Prt Yes Nigeria x Prt Pub Pub No Yes Rwanda x Mgmt Mgmt Mgmt Senegal x Pub Pub Pub Yes Yes SierraLeone x Pub Pub Pub No Somalia x Pub Pub Pub SouthAfrica x Prt Pub Pub Yes Sudan x Pub Pub Pub No Swaziland x Pub Pub Pub No Tanzania x Prt Mgmt Mgmt Yes Yes Togo x Priv Priv Priv Uganda x Priv Pub Priv Yes Yes Zambia x Pub Prt Prt No Yes Zimbabwe x Prt Pub Pub No No Nguồn: ABS (2006), Estache & Goicoecia (2005). Ghi chú: (x) - Chỉ dạng cấu trúc thị trường (Pub) - Sở hữu nhà nước (Prt) - Sở hữu tư nhân một phần (Priv) - Sở hữu tư nhân chiếm ưu thế (Mgmt) - Quản lý tư nhân/ Sở hữu nhà nước (Yes) - Có luật pháp/điều tiết (No) - Không có luật pháp/điều tiết 68 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. R. W. Bacon and J. Besant-Jones. GLOBAL ELECTRIC POWER REFORM, PRIVATIZATION AND LIBERALIZATION OF THE ELECTRIC POWER INDUSTRY IN DEVELOPING COUNTRIES. Annual. Rev. Energy Environ. 2001. 26:331-359 2. John E. Besant-Jones. Reforming Power Markets in Developing Countries: What Have We Learned? ENE RGY AND MINING SECTOR BOARD DISCUSSION PAPER. PAPER NO.19, 9/2006. 3. Per Ljung. Energy sector reform: strategies for growth, equity and sustainability. Sida Studies No. 20. Published by Sida, 2007. 4. IEA. ENERGY MARKET REFORM: REGULATORY INSTITUTIONS IN LIBERALISED ELECTRICITY MARKETS. OECD/IEA, 2001. 5. Dr M S R Murty. Restructuring of Electrical Power Systems. 11/1999. 6. WILLIAM W. HOGAN. A COMPETITIVE ELECTRICITY MARKET MODEL. Center for Business and Government, John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, Massachusetts 02138. 9/1993 7. John E. Besant-Jones. Infrastructure in East Asia and the Pacific - The Way Forward: Lessons from Experience of Power Sector Reform. Background Paper. 11/2004. 8. Eric Martinot. Power sector restructuring and environment: Trends, policies, and GEF experience. Global Environment Facility, Washington, DC. 5/2002. 9. Paul L. Joskow. DEREGULATION AND REGULATORY REFORM IN THE U.S. ELECTRIC POWER SECTOR. REVISED DISCUSSION DRAFT. MIT, 2/2000. 10. William W. Hogan. Electricity Market Structure and Infrastructure. Conference on Acting in Time on Energy Policy, Harvard University, September 18-19, 2008. 11. Njeri Wamukonya. Electricity reform: social and environmental challenges. UNEP, 2003 12. Navroz K. Dubash. EarthTrends Featured Topic: The Power of Choice: Governance and Outcomes in Electricity Sector Reforms. Power Politics: Equity and Environment in Electricity Reform. 6/2003. 13. Nguyễn Xuân Thành. CÔNG TY CỔ PHẦN MUA BÁN ĐIỆN. CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT. 7/2007.