Tài phán hành chính - Cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước của tư pháp đối với hành pháp

Để thực hiện nguyên tắc tổ chức QLNN được hiến định trong Hiến pháp năm 2013 “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” thì việc quan tâm hoàn thiện cơ chế TPHC - một phương thức kiểm soát QLNN của tư pháp đối với nhánh hành pháp là rất cần thiết. Trong cơ cấu QLNN, hành pháp là nhánh quyền lực mạnh nhất, tác động trực tiếp đến mọi hoạt động của đời sống con người, là khâu có tính chất quyết định trong toàn bộ quá trình tác động của pháp luật vào đời sống xã hội. Theo Hamiton, “hành pháp không những có quyền phân phối các vinh dự mà lại có quyền sử dụng vũ lực”1. Chính vì vậy, trong việc kiểm soát QLNN, kiểm 8 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(332) T2/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1 Hamiton, Tay and Madison, The federalis papers/ On the constitution copyright, 1954. TAÂI PHAÁN HAÂNH CHÑNH - CÚ CHÏË KIÏÍM SOAÁT QUYÏÌN LÛÅC NHAÂ NÛÚÁC CUÃA TÛ PHAÁP ÀÖËI VÚÁI HAÂNH PHAÁP Trịnh Xuân Thắng* * ThS. Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị khu vực IV, TP. Cần Thơ. Thông tin bài viết: Từ khoá: tài phán hành chính, kiểm soát quyền lực nhà nước Lịch sử bài viết: Nhận bài: 04/01/2016 Biên tập: 28/01/2016 Duyệt bài: 13/04/2016 Article Infomation: Keywords: Administrative Tribunals, Supervision of State Administration Power. Article History: Received: 04 Jan. 2016 Edited: 28 Jan. 2016 Approved: 13 Apr. 2016 Tóm tắt: Kiểm soát quyền lực nhà nước (QLNN) giữa các nhánh quyền lực là một nội dung quan trọng trong xây dựng nhà nước pháp quyền. Bài viết phân tích những cơ sở để khẳng định tài phán hành chính (TPHC) là một cơ chế kiểm soát QLNN của tư pháp đối với hành pháp; đồng thời nêu những bất cập trong cơ chế kiểm soát này và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp thông qua TPHC. Abstract: Supervision of state administration power (SSP) among the powerful state branches is an important role for development of the rule of law. This article provides analysis of the asserted basis for administrative tribunals (AT) - a supervisory mechanism for state administration power of judicial enforcement; it also gives out the shortcomings in this supervisory mechanism and proposes solutions to improve the effectiveness and efficiency supervision of the judicial power to the executive through the administrative tribunals. soát quyền lực hành pháp luôn có vai trò trọng tâm. Những trục trặc, sự cố trong việc thực hiện QLNN đa phần là ở việc thực hiện quyền hành pháp. Nếu mỗi bước đi của hành chính nhà nước theo một chỉ dẫn cụ thể có sẵn thì hành chính sẽ mất tính sáng tạo, xơ cứng và máy móc, không thích ứng kịp với những diễn biến đa dạng và sinh động của đời sống. Vì vậy, pháp luật luôn dành cho hệ thống hành chính quyền tự do (tùy nghi) xác định trong khuôn khổ của pháp luật. Tự do xác định là cần thiết, nhưng cũng xuất hiện khả năng có những quyết định, hành vi pháp luật không hợp lý. Hơn nữa, hệ thống hành chính từ trung ương đến cơ sở là một hệ thống đồ sộ so với cơ quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ đa dạng và đối tượng tác động hết sức đa dạng, phong phú, vận động không ngừng. Với phạm vi hoạt động rộng lớn và đa dạng như vậy, khó tránh khỏi thiếu sót, sai phạm liên quan đến tính hợp pháp, hiệu quả hoạt động của hệ thống hành chính. Chính vì vậy, cần kiểm soát QLNN của nhánh hành pháp “Cơ chế kiểm soát quyền hành pháp là hệ thống các phương thức, khả năng, quy tắc được ghi nhận để thông qua đó biết được quyền lực hành pháp đang làm gì, làm như thế nào và khống chế, điều chỉnh được nó. Và không chỉ xem xét việc thực hiện quyền hành pháp có phù hợp pháp luật hay không mà còn là xem hiệu quả của việc thực hiện luật đến mức độ nào”2. Ở nước ta, cả nhánh lập pháp và tư pháp đều tham gia vào việc kiểm soát quyền hành pháp. TPHC chính là cơ chế kiểm soát QLNN của nhánh tư pháp đối với hành pháp. Nếu như nhánh lập pháp kiểm soát cả tính hợp pháp, hợp lý trong hoạt động của các cơ quan hành chính (hành pháp) thì tư pháp chỉ kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong các quyết định, hành vi hành chính của nhánh hành pháp. 1. Tài phán hành chính - một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của tư pháp đối với hành pháp Nhà nước pháp quyền là nhà nước lấy pháp luật là tối thượng, không chỉ đối với công dân mà đối với các cơ quan nhà nước đều phải hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Chính vì vậy, kiểm soát QLNN là cần thiết để xây dựng nhà nước pháp quyền vì nó đảm bảo cho tất cả các cơ quan nhà nước đều phải hoạt động theo pháp luật. Sự ra đời của Tòa án hành chính thuộc Tòa án nhân dân (từ khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành và có hiệu lực ngày 01/7/1996) đánh dấu một mốc quan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN ở nước ta. Việc thành lập Tòa án hành chính là một bước tiến quan trọng góp phần kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính (CQHC). Nó làm thay đổi một thực tế từ trước đến nay, chỉ có nhà nước phán xử hành vi của công dân, còn hành vi sai trái của cơ quan nhà nước chưa bị phán xử. TPHC là cơ chế kiểm soát quyền lực của nhánh tư pháp đối với hành pháp vì những lý do sau đây: Thứ nhất, TPHC là một cơ chế khách quan để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân trước sự xâm hại của Nhà nước. Để điều hành mọi mặt hoạt động của đời sống xã hội, các chủ thể quản lý nhà nước được giao những quyền hạn nhất định. Trên cơ sở những quyền hạn được giao, các chủ thể quản lý có quyền đơn phương ban hành các quyết định hoặc thực hiện các hành vi liên quan đến các đối tượng quản lý và các đối tượng này phải phục tùng các mệnh lệnh, yêu cầu của chủ thể quản lý hành chính đưa ra. Chính sự độc quyền cưỡng chế này dẫn tới trên thực tế có không ít quyết định, hành vi lộng quyền, lạm quyền, vượt quyền hoặc từ chối thẩm quyền ảnh hưởng đến 9 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(332) T2/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 2 Vũ Thư, Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống QLNN ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 12/2006, tr. 3. quyền lợi của cá nhân và tổ chức. Để đấu tranh chống hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức hành chính nhà nước, trong luật pháp hành chính của nước ta đã có những chế định quy định rằng cấp trên phải luôn kiểm tra, giám sát công việc của cấp dưới. Tuy nhiên, sự kiểm soát đó chỉ có ý nghĩa khi thủ trưởng cấp trên là những người thực sự công tâm, không nể nang e dè. Ngược lại, khi trong các hành vi vi phạm có mối liên quan nhân quả giữa cấp trên với cấp dưới thì các hiện tượng ô dù, bao che lập tức xảy ra. Việc đấu tranh phát hiện và khắc phục các vi phạm của cơ quan và cán bộ, nhân viên nhà nước trong các trường hợp này thật sự khó khăn, phức tạp. Nhà nước quy định khi các quyết định, hành vi hành chính xâm phạm đến lợi ích của công dân thì công dân có quyền khiếu nại hành chính lên các cơ quan thanh tra nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại hành chính bằng con đường hành chính có ưu điểm là xử lý nhanh và chi phí thấp. Tuy nhiên, thanh tra và các cơ quan bị kiểm soát có cùng thủ trưởng nên thực chất vẫn là hoạt động kiểm soát có tính nội bộ của nhánh hành pháp, đó là cơ chế “Bộ trưởng - quan tòa”, trong đó CQHC vừa là người bị kiện vừa là người xử kiện, có quyền phán xét hành vi của chính mình hoặc của cấp dưới, khó đảm bảo tính khách quan và công bằng. Trong khi đó, Tòa hành chính là một loại Toà án nằm trong hệ thống Toà án nhân dân. Tòa hành chính hoạt động theo nguyên tắc chỉ tuân theo pháp luật nên nó là sự kiểm soát từ bên ngoài đối với các quyết định, hành vi hành chính, đảm bảo sự công bằng, khách quan giữa các bên là tổ chức, công dân với các CQHC nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân. Có thể nói, Tòa hành chính là một cơ chế kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành pháp một cách hiệu quả. Thứ hai, TPHC là cơ chế kiểm soát nhằm kịp thời sửa chữa những quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan hành pháp và kịp thời khắc phục hậu quả do các hành vi này gây ra. Đối tượng xét xử của các Toà án hành chính chỉ là cán bộ, công chức nhà nước làm việc trong các CQHC. Khách thể cần bảo vệ của các Toà án hành chính là các quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình cán bộ, công chức hành chính thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm hành chính của ngành mình, cấp mình và cá nhân mình. Việc đấu tranh và ngăn ngừa các vi phạm trong lúc “thi hành công vụ” là nhiệm vụ cơ bản của TPHC. Nói một cách khác, những vi phạm của cán bộ, công chức nhà nước xảy ra không phải trong lúc thi hành công vụ hoặc không vì mục đích thi hành công vụ thì không thuộc phạm vi xét xử của các Toà án hành chính. Hoạt động của các ngành, các cấp, các cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính một mặt đòi hỏi phải có sự sáng tạo, linh hoạt, mặt khác đòi hỏi phải có sự tuân thủ đúng chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, quyền hạn và trách nhiệm đã được pháp luật hành chính xác định. Nội dung phán quyết của các Toà án hành chính là các hành vi, quyết định hành chính do những cán bộ, công chức hành chính đã thực hiện là đúng hay trái với chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, quyền hạn và trách nhiệm được giao, có hay không có dấu hiệu, bằng chứng của sự vượt quyền, lạm quyền, lộng quyền, lợi dụng quyền lực hay hành động hay không hành động trái pháp luật của họ. Nhiệm vụ của Toà án hành chính khi xét xử là phải tìm và đối chiếu những quy định về thẩm quyền, quyền hạn, trách nhiệm của những đối tượng được đưa ra xét xử ở trong các đạo luật tương ứng. Tòa hành chính thực hiện phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu kiện. Nếu quyết định hành chính là bất hợp pháp thì CQHC sẽ phải tiến hành sửa đổi, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ và nếu các cơ quan, công chức nhà nước gây thiệt hại thì phải bồi thường thiệt hại. TPHC là biện pháp kiểm tra, giám sát hữu hiệu hoạt động đối với cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước, tránh hiện tượng 10 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(332) T2/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT lạm quyền và lộng quyền, trốn tránh trách nhiệm, loại trừ các hiện tượng tiêu cực, quan liêu, cửa quyền trong bộ máy hành chính, góp phần xây dựng nền hành chính quốc gia trong sạch, năng động, hiệu quả, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của nhân dân. Toà án hành chính không những có vai trò to lớn trong việc tạo lập và duy trì một chế độ kỷ cương, pháp chế nghiêm minh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước mà còn góp phần to lớn vào việc đổi mới và hoàn thiện không ngừng nền hành chính quốc gia. Với các phán quyết của Toà án hành chính, việc đánh giá năng lực, trình độ chuyên môn của các cơ quan quản lý nhân sự đối với cán bộ, công chức nhà nước sẽ có căn cứ rõ ràng hơn. Việc thay thế những cán bộ, nhân viên nhà nước kém năng lực, kém trình độ sẽ có tính thuyết phục cao. Đồng thời, đó cũng là biện pháp nâng cao tinh thần trách nhiệm, nâng cao trình độ, năng lực quản lý của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước trước nhân dân. 2. Một số bất cập trong kiểm soát quyền lực nhà nước của tư pháp đối với hành pháp ở Việt Nam và phương hướng hoàn thiện Tòa án hành chính được thành lập từ năm 1996 xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính. Trải qua 20 năm, số đơn thư khởi kiện trước Tòa rất ít và số vụ được Tòa thụ lý cũng không nhiều. Trong số các vụ được thụ lý, có rất nhiều vụ được xử theo hướng đình chỉ, hoặc bác đơn khởi kiện. Trong khi tình hình khiếu nại hành chính vẫn tiếp tục tăng, nhất là khiếu nại vượt cấp và các cơ quan chức năng khác không thể giải quyết hết gây tình trạng tồn đọng thì hoạt động của Tòa án hành chính vẫn chưa có sự hấp dẫn đối với người dân. Theo báo cáo của 28 tỉnh, thành, trong số 56.788 vụ việc đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra Toà án3. Số lượng các vụ kiện hành chính được giải quyết tại Tòa hành chính, dù có tăng, song vẫn chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các khiếu nại hành chính tại CQHC nhà nước. Điều này cho thấy TPHC vẫn chưa phải là một cơ chế, phương thức kiểm soát quyền lực của nhánh hành pháp có hiệu quả. Những bất cập trong kiểm soát QLNN của tư pháp đối với hành pháp có thể kể đến ở đây là: Thứ nhất, cơ chế kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp còn mang tính thụ động. Ở Việt Nam, kiểm tra của Tòa hành chính đối với quyền lực hành pháp chỉ là kiểm tra khi có tranh chấp hành chính, trong lĩnh vực quản lý hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan, công chức nhà nước khi có khiếu kiện của người dân. Vì vậy, sự kiểm soát QLNN này còn mang tính thụ động, nếu không có khiếu kiện của công dân, tổ chức thì không thể hình thành hoạt động kiểm soát QLNN của hành pháp. Trong khi đó, hiểu biết, nhận thức và thói quen của người dân về thực hiện quyền dân chủ và về Tòa án hành chính, đặc biệt thủ tục khởi kiện, giải quyết còn hạn chế, từ đó hạn chế hoạt động kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp. Khiếu nại đến các CQHC nhà nước thực hiện đơn giản, thuận tiện hơn, không phải nộp khoản phí nào, thời gian không dài. Trong khi khởi kiện ra Tòa hành chính, thủ tục phức tạp hơn, phải nộp tiền tạm ứng án phí, tham gia quá trình tố tụng tại mỗi Tòa án các cấp phức tạp và mất nhiều thời gian. Hơn nữa, cách nghĩ và thực hiện “dân kiện quan” còn khá xa lạ với người dân vốn có thói quen của tư tưởng phong kiến, tư duy bao cấp. Ngoài việc dân chưa có thói quen hoặc ngại khiếu kiện CQHC nhà nước tại Tòa án, vẫn còn tâm lý chưa tin tưởng khả năng, hiệu quả 11 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(332) T2/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3 giải quyết vụ án hành chính của thẩm phán hành chính. Cùng với đó, quy định của pháp luật về thời gian khởi kiện cũng chưa hợp lý; việc quy định thủ tục tiền tố tụng hành chính, giai đoạn khiếu nại ở CQHC là bắt buộc đã hạn chế khả năng tiếp cận với Tòa án hành chính của công dân. Nếu cơ quan hành chính do vô tình hay cố ý kéo dài khoảng thời gian này, thì công dân sẽ mất quyền khởi kiện ra Tòa án hành chính. Thứ hai, phạm vi kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp còn hẹp. Hiện nay, pháp luật hiện hành không quy định ngành tư pháp có quyền giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của CQHC nhà nước ở trung ương và địa phương. Việc kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật do hệ thống hành chính nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương ban hành hiện nay chỉ do cơ quan QLNN (nhánh lập pháp) và CQHC trong cùng hệ thống thực hiện. Tòa án hành chính chỉ có quyền phán quyết tính hợp pháp và không hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính cá biệt mà không có quyền gì khác đối với CQHC, nếu có chỉ là những kiến nghị. Thẩm quyền của Tòa án hành chính chỉ giới hạn trong phạm vi các tranh chấp dưới bộ. Các CQHC trung ương không thuộc phạm vi điều chỉnh của Tòa hành chính. Thứ ba, sự “độc lập” của Tòa hành chính với nhánh hành pháp chưa cao. Hiện nay, tổ chức Tòa án theo đơn vị hành chính lãnh thổ nên chưa đảm bảo tính độc lập cao trong hoạt động xét xử, phán quyết của Tòa án hành chính đối với các CQHC. Điều đó sẽ ảnh hướng đến sự công tâm, công bằng, khách quan trong phán quyết của Tòa đối với các quyết định, hành vi hành chính của các cán bộ, công chức cùng cấp. Người bị kiện thường là người có chức vụ quyền hạn ở địa phương nơi thẩm phán công tác và là những người có thể có ý kiến đối với việc bổ nhiệm thẩm phán, nên còn xuất hiện tư tưởng ngại va chạm trong đội ngũ thẩm phán hành chính, dẫn tới đánh giá chứng cứ còn phiến diện, áp dụng pháp luật chưa chặt chẽ. Vì vậy, chúng ta thấy thực tế Tòa án nhân dân tối cao hoặc các thẩm phán có xu hướng giải thích thu hẹp quyền hạn của mình khi xử hành chính. Điều này cũng làm hạn chế khả năng kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp. Thứ tư, các chế tài kiểm soát QLNN của tư pháp với hành pháp chưa đủ mạnh. Do nguyên tắc tổ chức QLNN là quyền tư pháp không thể lấn sân sang quyền hành pháp, các quan tòa không thể can thiệp sâu vào hoạt động của CQHC. Vì vậy, trong vụ khiếu kiện hành chính, quyền của Tòa án chỉ dừng lại ở mức độ phán xét tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không thể chỉ định một phương thức xử sự cụ thể cho CQHC. Khi các quyết định hành chính sai trái bị hủy bỏ, quyền hay lợi ích của người khởi kiện có được khôi phục hay không lại hoàn toàn phụ thuộc vào CQHC. Hơn nữa, cơ quan thi hành án lại khó có thể độc lập với CQHC - đối tượng thi hành án. Vì vậy, các phán quyết của Tòa án chưa được thực thi nghiêm túc. Đây là lý do khiến người dân không mặn mà với kiện tụng theo con đường tư pháp, vì dù có thắng kiện nhưng để khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình, họ vẫn phải trông chờ vào CQHC. Thứ năm, năng lực kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp còn nhiều hạn chế. Chất lượng xét xử còn thấp do trình độ hạn chế của thẩm phán. Nhiều thẩm phán không nắm vững các quy định của pháp luật cũng như hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao. Một số phiên tòa, chủ tọa đánh giá chứng cứ phiến diện, chủ quan nên dẫn tới ra quyết định giải quyết vụ án không chính xác. Theo Báo cáo số 210/TANDTC ngày 18/11/2009 của Tòa án nhân dân tối cao về “Tổng kết thực tiễn 12 năm hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của ngành Tòa án nhân dân”, sau 12 năm thành lập và hoạt 12 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(332) T2/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT động, kết quả giải quyết các vụ án hành chính, dù khối lượng công việc của Tòa hành chính không nhiều, nhưng chất lượng còn nhiều hạn chế. Tỷ lệ án bị sửa trung bình là 5,7%, bị hủy là 6,7%. Vì vậy, để kiểm soát tốt quyền lực của nhánh hành pháp cần phải có các giải pháp đảm bảo hiệu lực, hiệu quả kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp. Có thể tập trung vào một số giải pháp sau đây: Thứ nhất, tăng tính chủ động trong kiểm soát QLNN của tư pháp với hành pháp. Để đảm bảo tính chủ động trong kiểm soát QLNN của tư pháp đối với hành pháp cần thừa nhận cả quyền tài phán trừu tượng lẫn tài phán cụ thể của Tòa hành chính. Về tài phán trừu tượng, cần thừa nhận rằng bất cứ công dân, tổ chức nào phát hiện có một văn bản của CQHC nhà nước có dấu hiệu bất hợp hiến, bất hợp pháp đều có quyền khởi kiện ra Tòa hành chính, yêu cầu Tòa hành chính kiểm tra tính hợp pháp, hợp hiến của nó. Về tài phán cụ thể, trong một vụ việc liên quan đến CQHC, nếu nhận thấy văn bản mà CQHC dự định áp dụng đối với trường hợp của mình có dấu hiệu bất hợp hiến, hợp pháp thì có quyền yêu cầu dừng việc áp dụng văn bản đó và yêu cầu Tòa hành chính kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của nó. Ngoài ra, để đảm bảo cho người dân dễ dàng tiếp cận với Tòa án hành chính thì giai đoạn tiền tố tụng không nên bắt buộc đối với tất cả các vụ kiện. Thứ hai, mở rộng phạm vi kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp. Thực tế cho thấy quy định việc kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật do hệ thống hành chính nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương ban hành hiện nay chỉ do cơ quan QLNN (nhánh lập pháp) và CQHC trong cùng hệ thống thực hiện là chưa hiệu quả. Bởi lẽ, việc kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật của CQHC lại do chính hệ thống CQHC cấp trên thực hiện, mang tính nội bộ nên hiệu quả, hiệu lực không cao. Các văn bản do các định chế QLNN trung ương ban hành do Quốc hội giám sát. Nhưng vì đây không phải là thiên chức tự nhiên của ngành lập pháp, nên Quốc hội rất hiếm khi thực hiện quyền giám sát văn bản. Quốc hội không phải là cơ quan giải quyết các vụ việc cụ thể, nên khó có thể biết được văn bản nào vi hiến hay vi luật. Cơ quan lập pháp nước ta hầu như chưa tuyên bố hủy bỏ một văn bản nào của ngành hành pháp bất hợp hiến hay bất hợp pháp. Nếu có sự vi phạm Hiến pháp hoặc luật thì thường chỉ phát hiện được trong quá trình áp dụng pháp luật. Chỉ cơ quan áp dụng pháp luật (Tòa án) mới có thiên chức tự nhiên để phát hiện ra điều này. Chính vì vậy, cần mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính: không chỉ có quyền xét xử các quyết định hành chính cá biệt và các hành vi hành chính, mà cần có quyền xét xử các quy phạm pháp luật của các chủ thể hành chính khi có dấu hiệu bất hợp hiến, bất hợp pháp (Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thể đảm nhận thẩm quyền này). Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân cấp tỉnh cần có thêm thẩm quyền tài phán về tính hợp pháp, hợp hiến của các văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành4. Thứ ba, đảm bảo tính độc lập của Tòa án hành chính với các cơ quan hành pháp. Chúng ta đang chủ trương cải cách hệ thống Tòa án theo cấp xét xử, không tổ chức Tòa án theo đơn vị hành chính lãnh thổ như hiện nay. Điều này là một yếu tố cần thiết cho sự tồn tại chế độ giám sát tư pháp của Tòa hành chính. Nếu Tòa hành chính cấp tỉnh còn được tổ chức theo đơn vị hành 13 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(332) T2/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Ở Nhật Bản, Tòa án tối cao có quyền xem xét tính hợp hiến của bất cứ đạo luật, sắc lệnh nào. Những vụ án liên quan đến việc xem xét tính vi hiến hoặc vi luật của các đạo luật cũng thường được đưa ra xét xử ở Tòa án cấp cao ngay từ lần xử đầu tiên. chính cấp tỉnh thì khó có thể thực hiện được việc Tòa hành chính kiểm soát quyền lực của nhánh hành pháp, CQHC cùng cấp. Tòa hành chính chỉ có thể thực hiện một cách thực tế quyền giám sát tư pháp của mình nếu Tòa hành chính được tổ chức độc lập với cơ quan chính quyền địa phương. Ngoài ra, cần phải tạo ra những thiết chế khác nhau để đảm bảo tính độc lập của thẩm phán hành chính như bổ nhiệm thẩm phán suốt đời, lương, phụ cấp cho thẩm phán hành chính. Thứ tư, nâng cao năng lực kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp. Để đảm bảo quyền kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp trên thực tế thì ngoài việc hoàn thiện pháp luật, đảm bảo tính độc lập của thẩm phán trong xét xử cần nâng cao năng lực của đội ngũ thẩm phán. Đội ngũ này phải nắm rõ luật hành chính, hoạt động của các CQHC. Muốn vậy, phải đẩy mạnh các chương trình đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu cho đội ngũ này. Ngoài ra, cần kiên quyết xóa bỏ tình trạng đưa những thẩm phán kém năng lực sang làm việc ở Tòa hành chính. Cần phải thấy tầm quan trọng của kiểm soát quyền hành pháp và vì vậy những thẩm phán có kinh nghiệm, năng lực, phẩm chất đạo đức tốt nhất mới được làm việc ở Tòa án hành chính và phải có các chế độ chính sách riêng cho đội ngũ này n 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(332) T2/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện tập trung vào: i) Củng cố bộ máy tham mưu, giúp việc đủ năng lực hỗ trợ ĐBQH thực hiện SQLP; ii) Thiết lập chế độ chuyên viên giúp việc hoặc thư ký chuyên môn hỗ trợ ĐBQH; iii) Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy giúp việc Quốc hội và với các cơ quan khác trong hệ thống chính trị; iv) Xây dựng cơ chế thu hút chuyên gia tham gia vào việc hỗ trợ ĐBQH thực hiện SQLP; v) Thiết lập cơ chế thông tin, tư liệu đầy đủ, chính xác, khách quan và kịp thời; vi) Tăng cường chế độ, chính sách và điều kiện phục vụ ĐBQH. Đặc biệt, cần nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện cơ chế tài chính bảo đảm hỗ trợ ĐBQH thực hiện SQLP. Các quy định hiện hành về tài chính cho hoạt động lập pháp của Quốc hội và ĐBQH chưa bao quát hết được các công việc trong việc thực hiện SQLP của ĐBQH, mà đó chỉ là những công việc thực hiện sau khi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua. Kinh phí cần thiết cho ĐBQH trình dự án luật phải là những chi phí cần thiết để dùng vào các công đoạn của quy trình lập pháp (bao gồm cả các công việc trước khi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua) như: việc thu thập thông tin, tham vấn chính sách, lấy ý kiến chuyên gia, lấy ý kiến nhân dân, ứng dụng công nghệ và các hoạt động hỗ trợ khác. Ngoài ra, cũng cần xem xét các định mức chi để bảo đảm tương xứng với việc đầu tư trí tuệ trong công tác xây dựng pháp luật của ĐBQH. Một vấn đề nữa là trong điều kiện ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, pháp luật cần có quy định về cơ chế huy động nguồn lực tài chính từ bên ngoài để hỗ trợ ĐBQH thực hiện SQLP. Cơ chế này có thể được thực hiện bởi cá nhân ĐBQH thực hiện SQLP hoặc có thể giao cho các cơ quan tham mưu, hỗ trợ ĐBQH thực hiện. Trong điều kiện đẩy mạnh đổi mới về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, việc cởi mở hơn trong huy động nguồn lực xã hội tham gia hỗ trợ kinh phí cho một số hoạt động của ĐBQH là việc cần được cân nhắc n NÊNG CAO HIÏåU QUAÃ ... (TiÕp theo trang 7)