Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của tòa án nhân dân theo quy định của luật tố tụng hành chính năm 2015

Soá 3/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 65 THẨM QUYỀN XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN THEO QUY ĐỊNH CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH NĂM 2015 Nguyễn Thị Hà1 Tóm tắt: Ngày 25 tháng 01 năm 2015 Quốc hội đã thông qua Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật TTHC) với nhiều nội dung quan trọng nhằm phù hợp với Luật Tổ chức Tòa án năm 2014 và khắc phục những bất cập trong thực tiễn hiện nay. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được thông qua và có hiệu lực ngày 01 tháng 7 năm 2016 đã bổ sung nhiều điểm mới về thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân. Tuy nhiên, vẫn còn những vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu trao đổi để có được những giải pháp thích hợp góp phần hoàn thiện hơn về chế định pháp luật trong hoạt động xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính. Vì thế, trong nội dung bài viết này, tác giả đề cập đến một số vấn đề cơ bản về thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo quy định Luật Tố tụng hành chính năm 2015 Từ khóa: Hiến pháp, Tòa án, quyết định hành chính, hành vi hành chính Ngày nhận bài: 15/3/2017; Ngày hoàn thành biên tập: 18/4/2017; Ngày duyệt đăng: 1/6/2017 Abstract: On January 25, 2015 the National Assembly has passed the Administrative Procedure Law 2015 (Administrative Procedure Law) with many important contents to make it suitable with the Law on the organization of the Court 2014 and improve shortcomings in the reality. The Administrative Procedure Law 2015 being passed and taking effect from July 1, 2016 has added many points regarding to the authority of the people’s court. However, there have been lots of issues to be discussed to have suitable solutions contributing to the finalization of legal mechanism in the first-instance hearing of administrative cases. Therefore, in this article the author mentions some basic issues on the authority of the first-instance hearing of administrative cases under regulations of the Procedure Law 2015. Keywords: Constitution, Court, Administrative decision, Administrative act. Date of receipt: 15/3/2017; Date of revision: 18/4/2017; Date of approval: 1/6/2017 Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là một nội dung quan trọng trong chế định thẩm quyền xét xử nói chung của Tòa án nhân dân. Quy định hợp lý thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính không chỉ tạo điều kiện cho việc giải quyết nhanh chóng, dứt điểm vụ án hành chính mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết loại vụ án này ở các cấp xét xử tiếp theo. Xét về phương diện lý luận, thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là quyền hạn, trách nhiệm của Tòa án cấp sơ thẩm trong việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện theo trình tự tố tụng hành chính sơ thẩm nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, góp phần nâng cao hiệu lực hành pháp. 1. Quy định pháp luật về thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính 1.1. Phạm vi thẩm quyền của Tòa án nhân dân theo loại việc Phù hợp với quan điểm được nêu trong Nghị quyết số 49 –NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/06/2005 về “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính”, nhu cầu giải quyết tranh chấp trong quản lý hành chính nhà nước và tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 quy định vấn đề đối tượng xét xử vụ án hành chính bao gồm: “1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây: a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; b) Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; 1 Thạc sỹ, Giảng viên Khoa luật Trường Đại học Vinh HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 66 c) Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. 2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. 3. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. 4. Khiếu kiện danh sách cử tri.” Luật Tố tụng hành chính năm 2015 tiếp tục sử dụng phương pháp loại trừ kết hợp với phương pháp liệt kê để quy định thẩm quyền xét xử của Tòa án gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hầu hết các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước một mặt sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện các vụ án hành chính, đảm bảo công bằng cho người dân và nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động quản lý hành chính. Điểm khác của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là quy định rõ ràng hơn và bổ sung thêm trường hợp loại trừ về “việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng”. Đây là quy định phù hợp với thực tiễn, đảm bảo tính khách quan. Bởi lẽ, theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản pháp luật về xử lý hành vi cản trở hoạt động của Tòa án trình tự, thủ tục và thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính này được xem xét, quyết định áp dụng tại Tòa án nhân dân; nếu có khiếu nại thì do Tòa án nhân dân có thẩm quyền phúc thẩm giải quyết và không phải là đối tượng để khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, bên cạnh đó quy định về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính theo loại việc cũng còn một số điểm cần bàn thêm: Thứ nhất, Luật mới sử dụng phương pháp loại trừ đã hoàn thiện hơn về kỹ thuật lập pháp, quy định rõ ràng các trường hợp loại trừ, đối với “Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật” đã bỏ cụm từ “ theo danh mục do Chính phủ quy định” như Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã khắc phục hạn chế việc thẩm quyền của Tòa án có thể bị giới hạn bởi quyết định của cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, pháp luật cũng cần quy định và giải thích một cách rõ ràng danh mục các loại quyết định và hành vi này. Bên cạnh đó, khi nghiên cứu điều luật, nhận thấy cùng với phương pháp loại trừ thì tại khoản 2,3,4 Điều 30 lại vẫn tiếp tục sử dụng phương pháp liệt kê. Về mặt kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo hướng kết hợp này là chưa thực sự hợp lý, tăng tính phức tạp không cần thiết của điều luật. Điều 30 Luật Tố tụng hành chính vẫn còn liệt kê quá nhiều loại đối tượng của khiếu kiện hành chính như trong Điều 28 Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Ngoài ra, theo Điều 30 có quyết định hành chính là quyết định nội bộ nhưng do tính chất đặc biệt cũng được xem là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính: Quyết định kỷ luật công chức với hình thức buộc thôi việc; hoặc có quyết định không phải là quyết định hành chính nhưng vẫn là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính, đó là: quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Hội đồng cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân. Đối chiếu với các phân tích trên nhận thấy quyết định hành chính được quy định tại khoản 2,4 điều 30 lại mâu thuẫn với quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện quy định tại khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính. Rõ ràng Luật Tố tụng hành chính đã mở rộng đối tượng khởi kiện bằng phương pháp loại trừ kết hợp với liệt kê, song chính sự kết hợp này lại tạo ra sự mâu thuẫn giữa các điều khoản. Đây cũng là một hạn chế làm ảnh hưởng đến việc nhận diện đối tượng khởi kiện vụ án hành chính của các thẩm phán khi tiếp nhận vụ việc hành chính và càng gây khó khăn hơn cho cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính. Thứ hai, tại các khoản 3, 4 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính khi quy định về hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là “là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Quy định này chưa thực sự chặt chẽ, vì trong định nghĩa việc quy định “hành vi hành chính là hành vi” là không rõ ràng, hơn nữa có nhiều hành vi là của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật nhưng không phải là hành vi hành chính. Do đó, hành vi hành chính cần được hiểu là “xử sự được Soá 3/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 67 thể hiện bằng hành động hoặc không hành động của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong quá trình tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước”2. Thứ ba, đối với các quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ tổng cục trưởng và tương đương trở xuống, cho phép khởi kiện vì nó là quyết định nội bộ, ảnh hưởng đến quyền lao động của công dân được Hiến pháp ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Đây là một điểm phù hợp, đảm bảo quyền lao động của công dân. Nhưng trên thực tế có những hình thức quyết định khác có thể dẫn đến việc thôi việc của các chủ thể có thẩm quyền như quyết định kỷ luật cán bộ bằng hình thức bãi nhiệm, quyết định cho thôi việc cán bộ công chức3, quyết định buộc thôi việc công chức giữ chức vụ trên cục trưởng cũng có khả năng xâm hại đến quyền lao động cán bộ, công chức nhưng không được khởi kiện hoặc có những quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ nhưng lại liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức (như quyết định thi tuyển công chức). Như vậy, đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ nhưng liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì cũng cần cân nhắc, xem xét cho cá nhân, tổ chức đó có quyền khởi kiện vụ án hành chính. 1.2. Phân cấp thẩm quyền xét xử vụ án hành chính Phù hợp sự thay đổi hệ thống Tòa án nhân dân ở nước ta, Tòa hành chính được thành lập trong hệ thống Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp cao, ở Tòa án nhân dân huyện có thể tổ chức tòa hành chính hoặc các thẩm phán chuyên trách thực hiện việc xét xử hành chính. Tòa hành chính ở nước ta ngoài Tòa án cấp cao được tổ chức theo vùng, còn lại tổ chức theo đơn vị hành chính và trùng với cơ quan hành chính cả về lãnh thổ và về cấp điều này ít nhiều cũng ảnh hưởng đến tính độc lập và khách quan trong việc thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính. Thẩm quyền này được quy định cụ thể tại điều 31, điều 32 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015: theo đó, theo quy định tại Điều 31 Tòa án nhân dân cấp huyện được giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các loại khiếu kiện sau:(1) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó, trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; (2)Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó;(3) Khiếu kiện danh sách cử tri của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Điều 31 đề cập đến đối tượng xét xử của Tòa án nhân dân huyện, nguyên tắc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân huyện ở đây được xác định theo Tòa án có cùng phạm vi với chủ thể bị kiện. Theo đó, Người bị kiện là cơ quan, tổ chức huyện nào thì Tòa án huyện đó có thẩm quyền giải quyết. Theo Khoản 2 Điều 31, quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức do chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện ban hành vẫn thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân huyện “Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó” là không hợp lý với sự thay đổi hiện nay mâu thuẫn với Khoản 4 Điều 32 khi đã chuyển thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện cho Tòa án cấp tỉnh. Về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh quy định tại Điều 32 Luật Tố tụng hành chính, theo đó Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước,Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở 2 Nguyễn Mạnh Hùng, (2011) "Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính - Sự kế thừa, phát triển và những nội dung cần tiếp tục được hoàn thiện" 3 Khoản 3 Điều 58; Khoản 1 Điều 59 Luật Cán bộ, Công chức HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 68 trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án và của người có thẩm quyền trong cơ quan Nhà nước đó; khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện. Điều 31, 32 quy định sửa đổi thẩm quyền của Toà án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo hướng khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện thì không thuộc thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp huyện mà thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân cấp tỉnh. Trước mắt việc quy định như thế này sẽ bảo đảm tính hiệu quả, khả thi, độc lập và khách quan trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Nhưng thiết nghĩ đây có thể là một quy định lâu dài và triệt để, hay chỉ là một giải pháp tình thế khi cho rằng ở thời điểm hiện tại thẩm phán cấp huyện chưa đủ năng lực để giải quyết và nếu giao thẩm quyền xét xử sơ thẩm các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện cho Tòa án cấp huyện thì sẽ thiếu tính khách quan, khó đảm bảo được quyền, lợi ích hợp pháp của người dân vì thẩm phán cấp huyện còn có sự e ngại, nể nang và áp lực khi mà tuyên xử quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện. Nhưng nếu cho rằng Tòa án nhân dân cấp huyện phụ thuộc vào chính quyền địa phương nên không thể khách quan xét xử thì tình trạng tương tự cũng không khả thi ở Tòa án cấp tỉnh. Ngoài ra, chúng ta có thể nhận thấy việc Luật Tố tụng hành chính năm 2015 kế thừa phương pháp liệt kê để phân cấp thẩm quyền xét xử sơ thẩm cho Tòa án cấp huyện và cấp tỉnh đã dẫn tới hạn chế không đảm bảo cho Tòa án cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết tất cả các khiếu kiện không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện, vì vậy có một số khiếu kiện tuy thuộc đối tượng khởi kiện của Tòa án theo điều 30 nhưng lại không thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của bất cứ Tòa án cấp nào theo quy định tại điều 31, 32 như khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của các tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong các tổ chức như nói trên hoặc khiếu kiện của các cơ quan không thuộc phạm vi được liệt kê. Vì thế, pháp luật cần sử dụng phương pháp định tính kết hợp phương pháp loại trừ để phân cấp một cách hợp lý và triệt để thẩm quyền xét xử sơ thẩm. 1.3. Quyền hạn của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính quy định tại Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Theo đó, “Hội đồng xét xử xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan”. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử được quy định cụ thể trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 tạo cơ sở để Hội đồng xét xử ra bản án, quyết định cụ thể, rõ ràng tạo điều kiện cho việc thi hành bản án, quyết định được thuận lợi và có hiệu quả hơn. Một điểm mới trong việc quy định thẩm quyền ra phán quyết của hội đồng xét xử sơ thẩm là có thể phát hiện và kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Tuy nhiên, cũng cần bàn thêm quy định này. Tại Điều 111, Điều 112 chương VIII của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã khẳng định quyền của Tòa án cụ thể chánh án Tòa án nhân dân các cấp có thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Thế nhưng, tại khoản 4 điều 193 quy định “Trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính mà có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa”. Đối chiếu nội dung này với Điều 194 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quy định về nội dung bản án thì rõ ràng việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật không được đề cập đến trong bản án sơ thẩm. Việc quy định Tòa án có thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản sai trái chỉ thông qua “văn bản kiến nghị hoặc đề nghị người có thẩm quyền kiến nghị” Soá 3/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 69 là văn bản hành chính thông thường không được thể hiện và cụ thể hóa theo tinh thần bản án mang tính bắt buộc và phải bảo đảm thực hiện. Và vô hình chung, kiến nghị này của chánh án sẽ không phải là đối tượng của thi hành án hành chính. Điều này dẫn đến tính hình thức, thiếu tính khả thi và kéo dài việc xét xử vụ án hành chính ảnh hưởng lớn đến quyền lợi của người dân. Mặc dù nhằm đảm bảo tính chấp hành kiến nghị của chánh án, Luật TTHC đã quy định trách nhiệm giải quyết của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền tại Điều 113, Điều 114. Tuy nhiên, với cách giải quyết này, khi phát hiện ra văn bản quy phạm pháp luật, Hội đồng xét xử không có quyền đóng góp ý kiến mà chỉ “tạm ngừng phiên tòa” chuyển về cho chánh án Tòa án thực hiện việc kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ và vụ án hành chính sẽ bị tạm đình chỉ mà không được giải quyết dứt điểm. Cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính lại tiếp tục phải chờ đợi cho việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Chúng ta nhận thấy quy định như vậy là không hợp lý, ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân, chưa đề cao vai trò của Hội đồng xét xử sơ thẩm. Ở nước ta chỉ ghi nhận phán quyết của Tòa án về tính hợp pháp của quyết định hành chính và hành vi hành chính, chứ Tòa án không được phán xét về tính hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện, phù hợp với quan điểm quyền tư pháp không được can thiệp sâu vào quyền hành pháp, nhưng cũng cần có cơ chế phù hợp, hiệu quả để bản án của Tòa án được thi hành một cách triệt để. 2. Một số giải pháp hoàn thiện thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam 2.1. Các giải pháp về phương diện xây dựng pháp luật Thứ nhất, để đảm bảo việc xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án một cách thống nhất và chính xác, pháp luật tố tụng hành chính cần đưa ra khái niệm thống nhất và có sự giải thích rõ ràng minh bạch các thuật ngữ “quyết định hành chính, hành vi hành chính; quyết định, hành vi có tính chất nội bộ”. Các khái niệm này một phần đã được giải thích trong luật nhưng các địa phương khác nhau trên thực tế vẫn có trường hợp áp dụng sai, vì vậy Tòa án nhân dân tối cao với tư cách là cơ quan hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật cần giải thích và hướng dẫn cụ thể, rõ ràng tạo thuận lợi cho quá trình thụ lý và xét xử hành chính. Ngoài ra, cần có sự hướng dẫn chi tiết liên quan đến việc xác định các tiêu chí cụ thể của quyết định hành chính cá biệt. Vì trong thực tiễn xét xử một số trường hợp vẫn nhầm lẫn trong việc xác định quyết định hành chính có phải là quyết định cá biệt hay không. Thứ hai, cần sử dụng phương pháp định tính (xác định tính chất, đặc điểm của đối tượng khởi kiện thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm hành chính) kết hợp với phương pháp loại trừ thay cho phương pháp liệt kê như hiện nay để đảm bảo sự thống nhất trong điều luật, thuận lợi trong việc nhận diện đối tượng khởi kiện và thụ lý vụ án của Tòa án. Thứ ba, về việc phân cấp thẩm quyền nên giữ quy định thẩm quyền Tòa án nhân dân huyện đối với các vụ khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND huyện nhằm phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ cải cách tư pháp về việc mở rộng thẩm quyền xét xử cho Tòa án nhân dân cấp huyện, đồng thời có giải pháp bồi dưỡng, tập huấn nâng cao vai trò, trách nhiệm, bản lĩnh của đội ngũ thẩm phán Tòa án nhân dân cấp huyện trong việc giải quyết vụ án hành chính. Mặt khác cũng tạo điều kiện cho người dân trong việc đi lại, khởi kiện và để đảm bảo tính độc lập của Tòa án nhân dân huyện, chúng ta có thể quy định khi xét thấy cần thiết và trong trường hợpTòa án nhân dân huyện có đề nghị, Tòa án nhân dân tỉnh có thể lấy lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân, chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Thứ tư, vận dụng kinh nghiệm các nước, Việt Nam nên quy định rõ ràng, minh bạch thẩm quyền cho Tòa án xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính quy phạm có liên quan đến một vụ kiện hành chính cụ thể, được phát hiện trong quá trình giải quyết vụ việc. Ví dụ, khi có một quyết định hành chính bị khiếu kiện thì Tòa án phải xem xét quyết định đó căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật nào để ban hành. Và trong quá trình tuyên án, cùng với việc hủy bỏ quyết định hành chính cá biệt, đồng thời ra phán quyết với quyết định hành chính quy phạm, văn bản hành chính có liên quan, yêu cầu cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm đó hoặc cơ quan cấp trên sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định quy phạm HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 70 đó cụ thể hóa và thể hiện trong bản án cụ thể có tính bắt buộc phải thi hành; Không nên đưa ra quy định “Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa” để chờ văn bản trả lời của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để tiếp tục giải quyết vụ án theo đúng quy định của pháp luật để không ảnh hưởng đến quyền con người và quyền công dân, lợi ích trực tiếp của người khởi kiện và không đề cao được vai trò của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Thứ năm, cần ban hành các quy định khung thống nhất làm chuẩn mực về mặt pháp luật là cơ sở cho việc ra phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính để Tòa án kiểm tra đánh giá và đưa ra cách xử lý phù hợp nhất đồng thời người khởi kiện cũng có thể dựa vào đó để làm căn cứ cho việc khiếu kiện hợp lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Bên cạnh đó, sớm triển khai ban hành Luật ban hành quyết định hành chính trở thành một đạo luật phù hợp, thống nhất làm quy định khung về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Đồng thời ban hành các văn bản dưới luật hướng dẫn Tòa án các cấp trong cả nước áp dụng thống nhất các tiêu chí cụ thể để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính và hành vi hành chính bị khởi kiện. Đây là vấn đề quan trọng nhằm nâng cao chất lượng xét xử vụ án hành chính theo quy định của pháp luật trong đó có ý nghĩa lớn trong việc thực hiện có hiệu quả thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. 2.2. Các giải pháp về phương diện tổ chức thực hiện pháp luật Thứ nhất, xây dựng cơ chế bảo đảm việc thực hiện phán quyết của Tòa án. Vấn đề này có thể vận dụng kinh nghiệm của Trung Quốc, Nhật Bản đặt ra các biện pháp cưỡng chế cần thiết: Áp dụng một khoản tiền phạt nhất định mỗi ngày đối với các chủ thể không thi hành bản án đúng thời hạn quy định; Yêu cầu cơ quan cấp trên chịu trách nhiệm trong việc kiểm tra công tác thi hành án của cơ quan cấp dưới và xử lý đối với cơ quan, cá nhân cố tình không thi hành bản án; đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người đứng đầu cơ quan hoặc cán bộ vi phạm công tác thi hành án để lại hậu quả nghiệm trọng. Luật Tố tụng hành chính quy định đổi theo hướng gắn trách nhiệm của tòa với việc thi hành án hành chính. Ngoài ra, cũng cần gắn trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên theo hướng trong một số trường hợp luật định, cơ quan này phải trực tiếp ban hành quyết định thi hành án hành chính buộc cấp dưới phải thi hành theo bản án đã có hiệu lực của tòa. Thứ hai, Tòa án các cấp tiến hành tổ chức tập huấn, trau đồi kiến thức sâu về quản lý hành chính, bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ cho đội ngũ Thẩm phán, thường xuyên tổ chức rút kinh nghiệm đối với những vụ án có sai sót; trao đổi thống nhất hướng dẫn của Tòa án cấp trên về những vướng mắc trong quá trình xét xử liên quan đến thẩm quyền xét xử. Có thể kéo dài việc bổ nhiệm nhiệm kì thẩm phán 10 năm và có những chế độ tiền lương, đãi ngộ hợp lý. Nhà nước cần chú trọng nâng cao chất lượng xét xử của đội ngũ thẩm phán cấp huyện, giao cho Tòa án cấp huyện giải quyết các khiếu kiện hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện là hoàn toàn hợp lý; tạo điều kiện để đội ngũ Thẩm phán phát huy hết năng lực, tài năng, đạo đức của mình để bảo vệ công lý. Thứ ba, cùng với công cuộc cải cách tư pháp, cần nghiên cứu tiến hành việc xây dựng thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực để thực hiện nghiêm minh thẩm quyền xét xử sơ thẩm hành chính, góp phần đảm bảo tính độc lập của Tòa án, tăng cường tính khách quan, minh bạch, chỉ tuân theo pháp luật trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính, khắc phục tình trạng “lo ngại”, tình trạng “nể, sợ” của Tòa án cấp sơ thẩm. Về lâu dài cần nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới để áp dụng nguyên tắc thẩm quyền tự động của Tòa án giải quyết tất cả các vụ việc tranh chấp. Qua đó không chỉ tăng cường độc lập xét xử mà còn xây dựng Tòa án thực sự trở thành một thiết chế quan trọng của nhà nước trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Tài liệu tham khảo 1. Nguyễn Thanh Bình (2003), Thẩm quyền của Toà án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, luận án tiến sỹ luật học, Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Hà Nội. 2. Nguyễn Mạnh Hùng (2014), Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, luận án tiến sỹ luật học, Trường Đại học Luật Hà nội, Hà Nội.