Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính

17Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính làmột chế định của Luật Tố tụng hànhchính. Bên cạnh những mặt tích cực, quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật TTHC) về thủ tục phúc thẩm còn một số hạn chế, bất cập cần được sửa đổi, bổ sung sau: 1. Về phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát Kháng nghị vụ án hành chính theo thủ tục phúc thẩm là quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp. Khi kháng nghị, chủ thể kháng nghị phải đáp ứng các điều kiện về nội dung, thủ tục hình thức do pháp luật quy định. Căn cứ quy định của các Điều 211, 212, 213, 214 Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC), đối tượng kháng nghị phải là bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật, hình thức của kháng nghị phải bằng quyết định kháng nghị và nằm trong thời hạn do pháp luật quy định; trường hợp Viện kiểm sát kháng nghị mà quyết định kháng nghị đã quá thời hạn theo luật định, thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát giải thích bằng văn bản và phải nêu rõ lý do. Hội đồng xét xử xem xét bằng phiên họp xét kháng nghị quá hạn theo điểm a khoản 1 Điều 2261. 1 Điều 213 Luật TTHC quy định: Thời hạn kháng nghị bản án sơ thẩm của Viện kiểm sát cùng cấp là 15 ngày, của Viện Kiểm sát cấp trên trực tiếp là 30 ngày kể từ ngày tuyên án; thời hạn kháng nghị đối với quyết định sơ thẩm của Viện kiểm sát cùng cấp là 7 ngày, của Viện Kiểm sát cấp trên trực tiếp là 10 ngày kể từ ngày Viện Kiểm sát cùng cấp nhận được quyết định. Trường hợp, Viện Kiểm sát kháng nghị quá thời hạn này thì Tòa án yêu cầu Viện Kiểm sát giải thích bằng văn bản và nêu rõ lý do. THỦ TỤC PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ThS. Lê Thị Mơ Giảng viên Đại học Luật Tp. HCM Thông tin bài viết: Từ khóa: Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính, Luật Tố tụng hành chính. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 10/7/2020 Biên tập : 28/7/2020 Duyệt bài : 03/8/2020 Article Infomation: Keywords: Appellate Procedures for Administrative Cases, Law on Administrative Procedures. Article History: Received : 10 Jul. 2020 Edited : 28 Jul. 2020 Approved : 03 Aug. 2020 Tóm tắt: Bài viết cung cấp thông tin làm rõ các điểm hạn chế, bất cập trong quy định của Luật Tố tụng hành chính hiện hành về thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính, và các kiến nghị hoàn thiện. Abstract: This article is focused on clarifications of the shortcomings and inadequacies of the current Law on Administrative Procedures on appellate procedures for administrative cases, and also provides recommendations for further improvements. Số 15 (415) - T8/202018 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành mặc dù nhắc đến phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát, nhưng lại không có bất kỳ điều khoản nào quy định về trình tự, thủ tục, thành phần tham gia hay quyết định của Tòa án trong phiên họp này. Bất cập này gợi ra ba vấn đề như sau: một là, phải chăng mọi trường hợp kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát đều làm phát sinh thủ tục phúc thẩm cho dù việc kháng nghị đó được tiến hành chậm hơn nhiều so thời hạn kháng nghị luật định có thể là kháng nghị sau 15, 20, 30 ngày tính từ thời điểm hết thời hạn kháng nghị?; hai là, liệu rằng phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát có được tiến hành tương tự như phiên họp xét kháng cáo quá hạn của đương sự được quy định tại Điều 208 Luật TTHC, hay là Tòa án cấp phúc thẩm không cần phải tiến hành phiên họp này2?; ba là, nếu trong trường hợp lý do của Viện kiểm sát đưa ra không chính đáng, thiếu thuyết phục thì Tòa án có được quyền từ chối không chấp nhận kháng nghị quá hạn hay không, nếu từ chối hoặc chấp nhận thì thủ tục và trình tự sẽ như thế nào? Chúng tôi cho rằng, việc không quy định rõ ràng cách thức xử lý của Tòa án trong trường hợp nhận được kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát sẽ ảnh hưởng đến hoạt động của Tòa án cấp phúc thẩm trong quá trình xem xét kháng nghị quá hạn. Do vậy, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật TTHC cần bổ sung quy định về phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát. 2. Về viện dẫn tại khoản 1 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính để quy định căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm Tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là việc Tòa án cấp phúc thẩm khi có những căn cứ luật định sẽ ra quyết định tạm dừng việc giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính; việc giải quyết phúc thẩm sẽ được tiếp tục khi căn cứ tạm đình chỉ được khắc phục. Theo đó, Tòa án cấp phúc thẩm sẽ ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm theo quy định tại khoản 1 Điều 228 Luật TTHC: “Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm và tiếp tục xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại Điều 141 và Điều 142 của Luật này”. Như vậy, căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được viện dẫn đến căn cứ và hậu quả của việc tạm đình chỉ giải quyết vụ án tại Điều 141, 142 Luật TTHC. Chúng tôi cho rằng, việc dẫn chiếu toàn bộ như vậy là chưa chuẩn xác, làm sai lệch bản chất và hậu quả của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Bởi lẽ, khoản 2 Điều 141 Luật TTHC quy định: “quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm”, trong khi đó khoản 2 Điều 228 Luật TTHC lại khẳng định “quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay”. Từ đó cho thấy, bản thân nội dung khoản 1 và khoản 2 của Điều 228 Luật TTHC có sự mâu thuẫn với nhau khi quy định về hậu quả cũng như hiệu lực của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Nếu dựa vào khoản 1 Điều 228 Luật TTHC trên cơ sở viện dẫn tới Điều 142 Luật TTHC, thì quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có thể bị kháng cáo, kháng 2 Khoản 2, 3 Điều 208 Luật TTHC quy định thành phần Hội đồng xét kháng cáo quá hạn là 3 Thẩm phán, Phiên họp xét kháng cáo quá hạn có sự tham gia của Viện kiểm sát cùng cấp và của đương sự kháng cáo quá hạn; trình tự, diễn tiến, thủ tục của phiên họp xét kháng cáo quá hạn là: Người kháng cáo quá hạn phát biểu ý kiến; Viện kiểm sát cũng phát biểu ý kiến sau đó Hội đồng xét kháng cáo quá hạn quyết định theo đa số về việc chấp nhận việc kháng cáo quá hạn và phải ghi rõ lý do của việc chấp nhận hoặc không chấp nhận trong quyết định. Quyết định này được gửi cho người kháng cáo quá hạn, Viện kiểm sát cùng cấp, Tòa án cấp sơ thẩm. 19Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nghị theo thủ tục phúc thẩm. Ngược lại, nếu dựa vào khoản 2 Điều 228 Luật TTHC thì quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm không thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm vì bản chất nó là “sản phẩm” được ban hành trong giai đoạn phúc thẩm và luôn được xác định hiệu lực ngay khi ban hành. Vì vậy, việc viện dẫn toàn bộ Điều 141 Luật TTHC ở khoản 1 Điều 228 Luật TTHC là không phù hợp với giai đoạn phúc thẩm, ảnh hưởng đến hoạt động áp dụng và thi hành luật của Tòa án. Chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi khoản 1 Điều 228 Luật TTHC theo hướng sau: “Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm và tiếp tục xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 141 và Điều 142 của Luật này”. 3. Về quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính Nếu như tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính chỉ làm tạm dừng việc giải quyết phúc thẩm trong một khoảng thời gian, thì đình chỉ xét xử phúc thẩm lại là cơ sở làm chấm dứt việc giải quyết phúc thẩm; kết quả của bản án sơ thẩm, quyết định sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị sẽ phát sinh hiệu lực pháp luật và được thi hành. Do hậu quả nghiêm trọng như vậy nên việc Tòa án ban hành quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm luôn phải đặt trong “tâm thế” thận trọng, kỹ lưỡng tránh trường hợp ban hành không chính xác, gây ảnh hưởng trực tiếp đến đương sự kháng cáo và Viện kiểm sát kháng nghị. Luật TTHC đề cập đến quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm tản mạn ở vài điều khoản nhưng tập trung nhất ở Điều 229 Luật TTHC. Nhìn chung, về căn cứ, thời điểm và thẩm quyền ban hành quyết định này được quy định tương đối cụ thể, rõ ràng. Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy vẫn tồn tại một số bất cập sau: Một là, căn cứ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm giữa điểm d khoản 1 Điều 229, khoản 5 Điều 241 Luật TTHC là chưa chính xác và thiếu đồng bộ với khoản 2 Điều 225 Luật TTHC. Về nguyên tắc, khi được Tòa án triệu tập hợp lệ thì người kháng cáo phải có mặt tại phiên tòa xét xử phúc thẩm để thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng, song thực tế nhiều trường hợp người kháng cáo không thể có mặt tại phiên tòa vì những lý do khác nhau. Tùy theo những lần triệu tập, pháp luật TTHC cũng có những quy định cụ thể để xử lý hậu quả của việc người kháng cáo vắng mặt tại phiên tòa phúc thẩm. Riêng đối với trường hợp người kháng cáo vắng mặt tại phiên tòa khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai có thể dẫn đến hậu quả Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với phần mà họ đã kháng cáo. Về nội dung này, Luật TTHC dành 3 điều để quy định: điểm a khoản 2 Điều 225; điểm d khoản 1 Điều 229; khoản 5 Điều 241. Tuy nhiên, giữa các điều khoản này lại không thống nhất với nhau, cho dù cùng quy định về cách thức xử lý hậu quả người kháng cáo vắng mặt khi được triệu tập hợp lệ lần thứ hai. Cụ thể: theo quy định của điểm a khoản 2 Điều 225 Luật TTHC, Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết nội dung kháng cáo của người kháng cáo, nếu họ được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vắng mặt không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa, không có đơn xin xét xử vắng mặt3, trong khi đó, điểm d khoản 1 Điều 229 Luật TTHC quy định: Tòa án phúc thẩm ban hành quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm nếu người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án 3 Xem chi tiết điểm a khoản 2 Điều 225 Luật TTHC và khoản 4 Điều 225 Luật TTHC. Số 15 (415) - T8/202020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT triệu tập hợp lệ lần thứ hai không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có đơn xin xét xử vắng mặt4, và khoản 5 Điều 241 Luật TTHC quy định: “Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm nếu việc xét xử phúc thẩm cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật”. Như vậy, các điều khoản quy định về căn cứ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm trong trường hợp người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai là không thống nhất. Bất cập này không những làm cản trở quyền tham gia tố tụng của đương sự mà còn gây lúng túng cho các Tòa án khi vận dụng pháp luật vào thực tiễn xét xử. Do đó, chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi Luật TTHC theo hướng thiết kế lại các quy định trên cho thống nhất như sau: 1) Giữ nguyên quy định tại điểm a khoản 2, khoản 4 Điều 225 Luật TTHC, vì đây là quy định toàn diện, chặt chẽ phù hợp, vừa xử lý nghiêm minh đối với trường hợp người kháng cáo có thái độ thờ ơ, bất hợp tác với yêu cầu triệu tập của Tòa án mà vẫn bảo đảm được quyền lợi tham gia tố tụng cho những trường hợp người kháng cáo vắng mặt vì các lý do chính đáng, nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án kịp thời, đúng mục đích. 2) Căn cứ đình chỉ xét xử phúc thẩm tại điểm d khoản 1 Điều 229 Luật TTHC cần phải quy định lại cho tương thích với điểm a khoản 1 Điều 225 Luật TTHC như sau: “Người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan hoặc có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa”. 3) Bỏ khoản 5 Điều 241 Luật TTHC, vì quy định này vừa không hợp lý vừa không cần thiết. Căn cứ đình chỉ xét xử đã được quy định cụ thể đầy đủ tại Điều 229 Luật TTHC. Mặt khác, phần cuối của khoản 5 Điều 241 Luật TTHC khẳng định “Trong trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật” là chưa chính xác5. Bởi lẽ, trong trường hợp vụ án phúc thẩm có cả kháng cáo của đương sự và cả kháng nghị của Viện Kiểm sát mà Tòa án ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm khi người kháng cáo vắng mặt thì hiệu lực của bản án sơ thẩm chưa chắc đã phát sinh vì còn phụ thuộc vào kháng nghị của Viện kiểm sát, nếu Viện kiểm sát không rút kháng nghị thì hiệu lực của bản án sơ thẩm không thể phát sinh. Do đó, việc lược bỏ khoản này ra khỏi Điều 241 Luật TTHC là cần thiết. Hai là, Điều 229 Luật TTHC chưa quy định về hiệu lực của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính. Nếu quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm được ban hành, thì cơ hội được tiếp tục bảo vệ của người kháng cáo tại giai đoạn phúc thẩm có thể sẽ bị chấm dứt, hiệu lực của bản án, quyết định sơ thẩm bị kháng cáo sẽ được xác định và đương sự kháng cáo, Viện kiểm sát kháng nghị phải có trách nhiệm tôn trọng thi hành, bảo đảm tính ổn định và trật tự của quyết định này. Tuy nhiên, Luật TTHC lại không có bất cứ điều khoản 4 Điểm d khoản 1 Điều 229 Luật TTHC: Tòa án cấp phúc thẩm sẽ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm khi “Người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan”. 5 Khoản 5 Điều 241 Luật TTHC quy định “Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm nếu việc xét xử phúc thẩm cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật”. 21Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nào xác định hiệu lực pháp luật của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Để bảo đảm trật tự thi hành quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, chúng tôi cho rằng, Luật TTHC bổ sung quy định về hiệu lực của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, tạo ra sự thống nhất trong việc vận dụng và thi hành pháp luật, tương thích với hiệu lực thi hành của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm tại khoản 3 Điều 228 Luật TTHC. Theo đó, khoản 5 Điều 229 Luật TTHC cần được sửa đổi như sau: “Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay và phải gửi ngay cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp”6. 4. Về trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại giai đoạn phúc thẩm vụ án hành chính Rút đơn khởi kiện là quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong vụ án hành chính, song việc thực hiện quyền này ở giai đoạn sơ thẩm, giai đoạn phúc thẩm lại không giống nhau. Nếu trong giai đoạn sơ thẩm, người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần có sự đồng ý của người bị kiện (điểm b, c khoản 1 Điều 143 Luật TTHC); còn trong giai đoạn phúc thẩm, việc người khởi kiện rút đơn khởi kiện lại phụ thuộc vào ý kiến của người bị kiện, của các đương sự khác, tức là việc rút đơn đó không phải là điều kiện đương nhiên để Tòa án cấp phúc thẩm ban hành quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án hành chính. Cụ thể, khoản 1 Điều 234 Luật TTHC quy định: “trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi người bị kiện có đồng ý hay không và tùy trường hợp mà giải quyết như sau: (a.) Nếu người bị kiện không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện. (b) Đương sự đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án”. Quy định này có một số điểm chưa hợp lý sau: - Thứ nhất, sự không thống nhất khi phần đầu chỉ quy định: “người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi ý kiến của người bị kiện”, nhưng điểm b khoản 1 Điều 234 lại đề cập đến sự đồng ý của toàn bộ các “đương sự”7. Tức là, trong quy định này thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ngoài việc hỏi ý kiến của người bị kiện, còn phải hỏi ý kiến của các đương sự còn lại khác. - Thứ hai, Điều 234 Luật TTHC cũng chưa đề cập đến cách xử lý của Tòa án phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại phiên tòa nhưng Tòa án không thể thực hiện việc hỏi ý kiến của người bị kiện và các đương sự vì những người này đều không có mặt trong phiên tòa phúc thẩm. Những thiếu sót này sẽ làm cho Tòa án lúng túng khi xử lý tình huống, dẫn đến việc áp dụng pháp luật thiếu thống nhất. Để khắc phục các hạn chế trên, chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 234 Luật TTHC như sau: “Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi người bị kiện và các đương sự khác có đồng ý hay không và tùy từng trường hợp mà giải quyết như sau: a. Người bị kiện không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện; 6 Xem thêm khoản 4 Điều 289 Bộ Luật TTDS. 7 Khoản 7 Điều 3 Luật TTHC “Đương sự trong vụ án hành chính bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền, lợi nghĩa vụ liên quan”. Số 15 (415) - T8/202022 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT b. Người bị kiện và các đương sự khác đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Trường hợp này, đương sự vẫn phải chịu án phí sơ thẩm theo quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và phải chịu một nửa án phí phúc thẩm theo quy định của pháp luật. c. Trường hợp tại phiên tòa mà người bị kiện, các đương sự khác vắng mặt không có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa thì Tòa án sẽ tạm ngừng phiên tòa để lấy ý kiến của họ và quyết định theo điểm a, b của Luật này khi phiên tòa được mở lại”. 5. Về thẩm quyền hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại Quy định của khoản 3 Điều 242 Luật TTHC về thẩm quyền “hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại” còn nhiều điểm chưa rõ ràng và thiếu cụ thể: Một là, chưa giải thích thế nào là “vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng”. Một trong những căn cứ để Tòa án cấp phúc thẩm hủy án sơ thẩm trả hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại là việc Tòa án cấp sơ thẩm có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Tuy nhiên, Luật TTHC và các văn bản liên quan về tố tụng hành chính chưa xác định rõ như thế nào là vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Chính vì vậy, việc giải thích về nội dung này còn mang tính chất tùy nghi, chủ quan của Hội đồng xét xử, làm cho việc áp dụng pháp luật thiếu đồng bộ và thống nhất. Hiện nay, có một số ý kiến nêu về khái niệm vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hành chính như: (1) “Vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng là những vi phạm ảnh hưởng đến việc xác định sự thật của vụ án không chính xác hoặc xâm phạm nghiêm trọng đến quyền của những người tham gia tố tụng. Những vi phạm về thủ tục tố tụng của Tòa án cấp sơ thẩm bao gồm cả việc chuẩn bị xét xử và xét xử tại phiên tòa, ví dụ như xác định thành phần tư cách đương sự không chính xác; thành phần Hội đồng xét xử không đúng quy định của pháp luật; không giải quyết hết các yêu cầu của đương sự; xác định thẩm quyền của Tòa án không chính xác, việc nghị án không đúng”8; (2)“Vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ của mình dẫn đến quyền, nghĩa vụ của họ không được bảo vệ như vi phạm về thẩm quyền thụ lý giải quyết vụ án, về thành phần hội đồng xét xử, vi phạm về thủ tục tiến hành phiên tòa9”. Như vậy, cả hai ý kiến trên đều giải thích vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hành chính theo hướng xác định hậu quả của những vi phạm thủ tục tố tụng làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, và đều diễn giải bằng cách liệt kê các vi phạm thủ tục tố tụng có tính chất nghiêm trọng. Chúng tôi cho rằng, vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hành chính được hiểu là việc cơ quan, người tiến hành tố tụng hành chính trong quá trình thụ lý, giải quyết vụ án hành chính không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ các trình tự, thủ tục do pháp luật TTHC quy định làm ảnh 8 PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), “Giải thích và bình luận Luật Tố tụng hành chính năm 2015”, Nxb. Hồng Đức- Hội Luật gia Việt Nam, năm 2017, tr.357. 9 PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), “Giải thích và bình luận Luật Tố tụng hành chính năm 2015”, Nxb. Hồng Đức- Hội Luật gia Việt Nam, năm 2017, tr.368. 23Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, người tham gia tố tụng khác hoặc làm ảnh hưởng đến việc xác định sự thật khách quan, toàn diện của vụ án. Hai là, chưa có hướng dẫn về “chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”. Khoản 3 Điều 241 Luật TTHC quy định, trong quá trình xét xử phúc thẩm vụ án hành chính mà Tòa án cấp phúc thẩm nhận thấy có chứng cứ mới quan trọng và không thể thu thập bổ sung ngay được để giải quyết vụ án thì Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ áp dụng quyền hạn “hủy bản án sơ thẩm chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại vụ án”. Như vậy, mấu chốt để hủy án trong căn cứ này là phải có sự xuất hiện của chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án cấp phúc thẩm không thể thu thập bổ sung ngay được. Vậy chứng cứ mới quan trọng là gì?10. Hiện nay, Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn cũng chưa có điều khoản giải thích rõ ràng. Chính vì thế, trên thực tế, các Tòa án thường có những cách hiểu khác nhau về chứng cứ mới quan trọng, dẫn đến việc áp dụng pháp luật giữa các Tòa án cũng thiếu thống nhất. Chúng tôi cho rằng, cần giải thích chứng cứ mới quan trọng là chứng cứ làm thay đổi nội dung vụ án và thỏa mãn hai điều kiện sau đây: (1) Chứng cứ được Tòa án cấp phúc thẩm mới phát hiện ra đã tồn tại ngay từ đầu khi thụ lý xét xử sơ thẩm nhưng do Tòa án cấp sơ thẩm và đương sự không biết đến sự tồn tại của chúng hoặc chúng chưa xuất hiện. Việc không biết các chứng cứ này có thể là do nguyên nhân khách quan làm cho cả Tòa án sơ thẩm và đương sự không biết, song cũng có thể do một số người tham gia tố tụng biết nhưng cố ý che dấu không cung cấp làm cho Tòa án sơ thẩm không thể biết được. Ngược lại, cũng có thể do một hoặc một số hoặc tất cả những người tiến hành tố tụng biết mà che dấu, bỏ qua không xem xét chúng, làm chúng không được tồn tại trong hồ sơ vụ án11; (2) Về mặt thời gian, các chứng cứ được xem là mới làm thay đổi nội dung vụ án khi chúng được Tòa án cấp phúc thẩm xét xử phúc thẩm phát hiện ra sự tồn tại và sự quan trọng của chứng cứ đó nhằm giải quyết triệt để vụ án. Việc Tòa án phát hiện ra có tồn tại chứng cứ mới có thể do quá trình Tòa án nghiên cứu hồ sơ vụ án, xem xét và phát hiện ra sai lầm của Tòa án cấp sơ thẩm không đánh giá các chứng cứ đó hoặc cũng có thể là do người kháng cáo, Viện Kiểm sát kháng nghị, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan kháng cáo, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự bổ sung các chứng cứ mới nhưng các chứng cứ này Tòa án không thể xác minh ngay tại phiên tòa được12. Do đó, khi Tòa án cấp phúc thẩm phát hiện ra sự tồn tại của chứng cứ mới thì phải thu thập bổ sung chứng cứ mới đó. Khi Tòa án cấp phúc thẩm không thể thu thập để bổ sung ngay được tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và yêu cầu Tòa án cấp sơ thẩm xét xử sơ thẩm lại. Để khắc phục hạn chế nêu trên, chúng tôi cho rằng văn bản hướng dẫn thi hành Luật TTHC cần bổ sung quy định xác định rõ các trường hợp được xem là “vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng” và những chứng cứ được xem là “chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”n 10 Phan Mạnh Hùng (2010), Luận văn thạc sĩ “Quyền hủy bản án sơ thẩm trong tố tụng dân sự Việt Nam”, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr.34. 11 PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), “Giải thích và bình luận Luật Tố tụng hành chính năm 2015”, Nxb. Hồng Đức- Hội Luật gia Việt Nam, năm 2017, tr.393. 12 Báo cáo tham luận năm 2017 của Tòa án nhân dân tối cao, Nxb. Công an nhân dân, tr.56.