Tình hình bất ổn ở những nền kinh tế giàu: Liệu có ảnh hưởng xấu ra sao đối với các nước đang phát triển?

Tháng 8 năm 2002 Tel: (617) 495-1134 Fax: (617) 496-5245 e-mail: david_dapice@harvard.edu TRUNG TÂM DOANH NGHIỆP VÀ CHÍNH PHỦ 79 John F. Kennedy Street, Cambridge, MA 02138 TÌNH HÌNH BẤT ỔN Ở NHỮNG NỀN KINH TẾ GIÀU: LIỆU CÓ ẢNH HƯỞNG XẤU RA SAO ĐỐI VỚI CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN? Giáo sư David O. Dapice Đại học Tufts Chương trình Việt Nam Trường Quản lý Nhà nước John F. Kennedy Đại học Harvard 1 Lời mở đầu Trong số ba khu vực kinh tế giàu có quan trọng, mỗi khu vực đều gặp vấn nạn. Rõ nhất là Nhật, với tỉ lệ tăng trưởng bình quân đầu người trung bình từ năm 1998 đến 2002 bằng 0, và tỉ lệ tăng trưởng lao động đã ở mức âm kể từ năm 1994. Những ngân hàng yếu kém, thâm hụt ngân sách cao, và dân số đang lão hóa của Nhật gây ra những thách thức kinh tế mà nếu càng tồn tại dai dẳng thì sẽ càng khó mà đương đầu nổi. Khu vực dùng đồng euro (bao gồm phần lớn Liên hiệp châu Âu trừ Vương quốc Anh, Đan Mạch và Thụy Điển) liên tục có tỉ lệ thất nghiệp cao, các phúc lợi xã hội như trợ cấp hưu trí ở mức không bền vững, và tỉ lệ sinh sản thấp hơn nhiều so với mức đủ thay thế lực lượng lao động. Những mức thuế cao đánh vào người lao động có việc làm vĩnh viễn đã hạn chế tạo ra việc làm trong khu vực tư nhân, và góp phần làm tăng thâm hụt ngân sách. Mỹ đạt kết quả tốt hơn một chút so với khu vực dùng đồng euro xét về mặt tăng trưởng GDP bình quân đầu người, và tốt hơn nhiều xét về khía cạnh lao động, nhưng cán cân thanh toán của Mỹ dường như bị thâm hụt triền miên, và những vấn nạn đã được bàn tán rất nhiều về bong bóng công nghệ và kế toán doanh nghiệp đã tăng khả năng bị suy thoái nặng. Khi các nền kinh tế quá độ đang tìm cách để phát triển, ít ra ta cũng cảm thấy bất an khi mỗi nền kinh tế trong ba khối kinh tế lớn dường như đều vướng vào những vấn nạn trầm trọng. Cũng có thể đầy rủi ro cho một quốc gia muốn theo chân những nước khác trên con đường tăng trưởng dựa vào xuất khẩu nếu những thị trường lớn trở nên bất ổn. Nếu những nước nhập khẩu lớn lâm vào cảnh đình trệ kinh tế quá lâu, lượng nhập khẩu sẽ tăng không bao nhiêu và các thế lực bảo hộ có thể thúc giục các chính khách dựng lên những rào cản thương mại. Vì thế, khả năng của những nước giàu trong việc giải quyết những vấn nạn của họ cũng có ý nghĩa đối với những nước nghèo hy vọng dùng hội nhập toàn cầu để phát triển. Liệu những vấn nạn của họ có cơ may khắc phục hay không? Những vấn nạn mang tính chu kỳ và mang tính cơ cấu Điều quan trọng là phải phân biệt giữa những biểu hiện của chu kỳ kinh tế, hiện vẫn còn hiện diện dù thường dễ chịu hơn nhiều so với thời kỳ ban đầu, và những vấn nạn mang tính cơ cấu đã ăn sâu. Kinh tế thị trường đôi khi cũng có sai sót. Có thể họ xây dựng quá dư thừa nhà cửa cơ ngơi hoặc đầu tư quá nhiều vào một số năng lực sản xuất. Nếu lượng xây dựng dư thừa chiếm tỉ lệ cao so với tổng sản lượng, thì kết quả thường là suy thoái. Đây là sự giảm sút tạm thời1 về sản lượng giúp cho những lượng dư thừa được tái định giá, khấu hao hoặc tìm hướng sử dụng khác. Khi những sai lầm này được chỉnh sửa, kinh tế sẽ tăng trưởng bình thường trở lại. Phần lớn các đợt suy thoái chấm dứt trong vòng một năm. Các khoản trợ cấp thất nghiệp giảm bớt khó khăn trong khi người lao động tìm việc làm mới. Một đợt suy thoái là một cách để vốn và lao động được tái phân bổ đến những nơi thực sự cần chúng. Suy thoái không phải là điều dễ chịu, nhưng cũng chẳng phải là sai lầm chết người. Qua kinh nghiệm 1 Một định nghĩa phổ biến của suy thoái, dù không phải là định nghĩa chính thức, là sản lượng tính theo giá không đổi giảm sút trong ít nhất hai quý liên tiếp. Gần đây nhất vào năm 2001, Mỹ có ba quý sụt giảm sản lượng, và khoảng chừng một năm sụt giảm lao động. Nhật có năm năm giảm sút lao động (1998-2002), và hai năm liên tiếp sụt giảm sản lượng bình quân đầu người vào năm 2001 và 2002. Khu vực dùng đồng euro có mức tăng trưởng sản lượng và lao động trải đều hơn tuy thấp hơn, ít nhất là so với Mỹ. Tỉ lệ thất nghiệp của khu vực này xê dịch từ 8% đến 11%, so với 4%-6% của Mỹ và Nhật trong những năm gần đây. 2 đau thương, những nền kinh tế giàu sẽ tìm ra những cách sử dụng chính sách tiền tệ và thu chi ngân sách, cùng với những chính sách bình ổn khác, để giảm bớt tác động của suy thoái và rút ngắn thời gian suy thoái trong khi chúng vẫn hoàn thành những chức năng kinh tế của mình. Khác với một chu kỳ kinh tế bình thường, một vấn nạn mang tính cơ cấu là vấn nạn vẫn diễn ra triền miên trong thời kỳ tăng trưởng kinh tế nhanh cũng như tăng trưởng chậm. Tỉ lệ thất nghiệp cao ở khu vực dùng đồng euro là một ví dụ. Một ví dụ khác là Nhật thất bại không tạo ra được việc làm mới hoặc không giải quyết được các khoản nợ vay ngân hàng khó đòi (hiện đã lên đến hơn 1000 tỉ đô-la) trong suốt nhiều năm. Thâm hụt cán cân thanh toán triền miên của Mỹ là ví dụ thứ ba. Cần phải nói là thâm hụt cán cân thanh toán không nhất thiết luôn là một vấn nạn. Nếu các dòng nhập vốn để trang trải cho khoản thâm hụt được dùng để đầu tư vào hàng xuất khẩu hoặc hàng thay thế nhập khẩu hiệu quả tạo ra thu nhập để trả nợ cho nhà đầu tư nước ngoài, thì chẳng có vấn đề gì cả. Tuy nhiên, thâm hụt của Mỹ trong những năm gần đây không thuộc loại “vô hại” này, bởi bong bóng công nghệ của Mỹ đã thu hút những nhà đầu tư cổ phiếu và công ty nước ngoài. Những nguồn vốn này đã đẩy giá trị của đồng đô-la lên đến mức không bền vững, mà từ đó giá trị đồng đô-la đang giảm xuống. Khi một vấn nạn kéo dài dai dẳng, thường là do người ta chẳng làm gì để giải quyết nó và những cơ chế chỉnh sửa “tự nhiên” khác thì yếu kém hoặc không được phép hoạt động. Đây chính là điều được gọi là một vấn nạn mang tính cơ cấu. Nó thường là do thất bại thể chế - một tình huống trong đó chính phủ, các ngân hàng, các công ty, và những nhóm khác không làm đúng vai trò của họ. Tất cả các hệ thống thỉnh thoảng cũng gặp thất bại thể chế. Câu hỏi lý thú là một hệ thống nên giải quyết nó như thế nào. Đôi khi vấn nạn được xác định khá nhanh, các biện pháp khắc phục được áp dụng, và tổn thất được hạn chế. Trong những trường hợp khác, việc giải quyết vấn nạn gây ra tổn thương quá lớn – ít ra là đối với một số nhóm quyền lợi nào đó – đến nỗi người ta liên tục trì hoãn hành động. Khi đó, vấn nạn trở nên trầm trọng hơn, và việc điều chỉnh cuối cùng có thể rất đau đớn. Các thất bại thể chế làm phức tạp hơn việc bình ổn hóa các chu kỳ kinh tế Cũng nên hiểu rằng một thất bại thể chế có thể gây cản trở cho khả năng của chính phủ trong việc bình ổn hóa nền kinh tế vĩ mô. Ta có thể thấy điều này rõ nhất ở Nhật, dù nó chí ít cũng là một nỗi lo ở Mỹ và khu vực dùng đồng euro. Hãy xét đến một nước đang bị suy thoái. Phản ứng “bình thường” là hạ lãi suất và giảm thuế, và/hoặc tăng chi tiêu chính phủ để tổng chi tiêu tăng lên. (Lãi suất thấp khuyến khích đầu tư; còn giảm thuế giúp cho các hộ gia đình có thu nhập sau thuế cao hơn nên cũng có thể chi tiêu nhiều hơn). Nhưng nếu các ngân hàng yếu kém, và có nhiều nợ khó đòi, thì dù lãi suất có giảm các ngân hàng cũng không tăng lượng cho vay. Thay vì thế, họ dùng nguồn vốn để nuôi sống những doanh nghiệp “đã chết”, và không chịu cấp vốn vay cho những công ty có thể làm ăn tốt hơn. Để tránh công nhận những khoản nợ khó đòi, họ làm cho kênh tiền tệ trở nên chậm chạp hoặc vô dụng. Tương tự, nếu một chính phủ tích lũy gánh nặng nợ vay khổng lồ, người dân bắt đầu thắc mắc liệu họ sẽ có khả năng trả nợ hay không, hoặc trang trải những khoản trợ cấp hưu trí công cộng mà họ đã được hứa hay không. Như vậy, giảm thuế hay tăng chi tiêu chỉ khiến cho họ càng thêm lo lắng. Họ tiết kiệm nhiều hơn phòng khi thuế sẽ tăng lên hoặc các khoản trợ cấp sẽ bị cắt giảm trong tương lai. Kết quả là nợ vay của nhà nước chèn ép bất lợi đối với cầu tư nhân, nhưng lại không làm tăng tổng cầu. Những cơ chế này giải thích 3 tại sao Nhật có tỉ lệ tăng trưởng thấp như thế dù đã có lãi suất rất thấp và thâm hụt chính phủ rất cao trong nhiều năm.2 Làm sao để xác định được thất bại thể chế? Về cơ bản, nếu một vấn nạn trầm trọng được phép tồn tại mà không ai quan tâm đến, ta có thể đoán rằng có thất bại thể chế. Phần lớn những vấn nạn đều có thể khắc phục được. Nếu không, có nghĩa là có những ưu tiên khác quan trọng hơn. Trong một số trường hợp, những người ra quyết định có thể không tập trung vào một vấn đề cụ thể, và do vậy không nhận ra ngay chuyện gì đang xảy ra. Nhưng nếu cứ tiếp tục như vậy trong nhiều năm, thì rất có thể không phải là như thế. Nếu họ thực sự nhận ra vấn nạn, nhưng vẫn không chịu giải quyết nó, thì thường là do giải pháp sẽ gây ra những vấn nạn khác - thường mang tính chất chính trị. Trong trường hợp Nhật, nhiều công ty yếu kém cung cấp tiền cho chính đảng cầm quyền, trong khi cử tri nông thôn có ảnh hưởng lớn hơn cử tri thành thị và cũng nhận được những khoản trợ cấp lớn.3 Kết quả là hệ thống chính trị rất khó thay đổi tình hình, và thay vì thực hiện những cải cách căn bản, chính phủ chỉ biết vay mượn và chi tiêu nhiều hơn nữa. Kết quả là một mức nợ chính phủ nặng nề bằng 150% GDP. Những nghĩa vụ nợ khác liên quan đến những đợt bảo lãnh cứu nguy ngân hàng trong tương lai, các chi phí trợ cấp hưu trí, và những vấn nạn của hệ thống tiết kiệm bưu điện sẽ đòi hỏi phải có mức lạm phát rất cao hoặc những khoản thanh toán tính theo giá không đổi thấp hơn nhiều so với những khoản hiện nay đã hứa. Chính mối nguy hiểm này đã khiến cho mức xếp hạng tín dụng dành cho nợ vay của chính phủ Nhật bị giáng cấp nhiều lần, hiện nay còn thấp hơn cả Botswana, một nước ở miền trung nam châu Phi. Trong tất cả những phương án hiện nay, chẳng có phương án nào dễ dàng cả. Nếu cứ tiếp tục tốc độ cải cách chậm như hiện nay, có thể sản lượng của Nhật sẽ bị giảm mạnh trong mấy năm tới. (Điều này sẽ có tác động lớn đối với Việt Nam vì Nhật là một thị trường xuất khẩu lớn và cũng là nước cung cấp vốn.) Tất cả các nước giàu đều gặp phải những vấn nạn thể chế, và chúng lan tràn qua biên giới các quốc gia Trường hợp, hay ví dụ, này minh họa làm thế nào ngay cả một nền kinh tế giàu và thành công cũng có thể gặp thất bại thể chế trầm trọng. Những tác động (của thất bại thể chế) có thể nghiêm trọng, thậm chí vượt ra ngoài biên giới của quốc gia gặp thất bại. Ví dụ, nền kinh tế toàn cầu xưa nay quá phụ thuộc vào cầu (tiêu dùng) từ Mỹ vốn được xem là “đầu tàu (tăng trưởng)”. Nếu Nhật tăng trưởng như trước đây, hay thậm chí nhanh bằng châu Âu, Nhật sẽ ca tụng Mỹ là nguồn cầu tiêu dùng, và nền kinh tế toàn cầu sẽ an toàn hơn. Nhật không tạo ra được một môi trường đầu tư nội địa có khả năng sinh lợi, nên đã dẫn tới những dòng xuất vốn lớn đã góp phần tạo ra vụ bùng nổ đầu tư gây ra cuộc khủng hoảng châu Á năm 1997. Như vậy, trong một thế giới hội nhập kinh tế, thất bại ở nơi này thường có tác động đến những nơi khác. 2 Tiếp tục nuôi sống những công ty “ốm yếu” có nghĩa là những công ty vững mạnh hơn phải cạnh tranh với những đối thủ được trợ cấp một cách không công bằng. Vì thế, ngay cả những doanh nghiệp mạnh cũng suy yếu do các khoản trợ cấp cho những doanh nghiệp suy sụp. Điều này dẫn tới tình trạng giảm bớt những công ty vững mạnh chịu cải tiến sáng tạo và nâng cao năng suất. Nguồn lực bị sử dụng kém hiệu quả. 3 Nghị sĩ được bầu cử theo một khu vực bầu cử, chứ không phải bởi số cử tri bằng nhau. Các khu vực nông thôn có thể có số cử tri chỉ bằng 1/5 so với khu vực thành thị, thế nhưng mỗi khu vực bầu một nghị sĩ. Các cử tri nông thôn được hưởng chi tiêu cao hơn dành cho các công trình công cộng, được trợ cấp nông nghiệp nhiều hơn, và nhiều ưu đãi khác. Họ cũng già và bảo thủ. 4 Những vấn nạn ở khu vực dùng đồng euro ít trầm trọng hơn, và khó thấy hơn. Trên nhiều phương diện, khu vực dùng đồng euro xưa nay đã có thành quả kinh tế rất thành công – một số khía cạnh còn ưu việt hơn cả Mỹ. Khu vực này đã có tỉ lệ tăng trưởng sản lượng bình quân đầu người khoảng 2% trong suốt hai mươi năm, và khá ổn định, ít khi tăng vọt quá cao hay giảm xuống quá thấp. Khu vực này có tài khoản nước ngoài cân bằng, chi tiêu xã hội cao hơn, và các biện pháp bảo đảm an sinh xã hội toàn diện hơn so với ở Mỹ. Năng suất mỗi giờ làm việc nói chung tương đương với Mỹ. Tuy nhiên, GDP bình quân đầu người thấp hơn nhiều so với Mỹ vì có tỉ lệ dân số trong độ tuổi lao động tham gia vào lực lượng lao động thấp hơn, và những ai tham gia vào lực lượng lao động thì lại làm việc ít giờ hơn hoặc dễ bị thất nghiệp hơn. Kết quả là có số giờ làm việc ít hơn với một mức dân số nhất định trong độ tuổi lao động. Điều này có ý nghĩa quan trọng vì sẽ không thể trả những khoản trợ cấp xã hội hào phóng như lương hưu nếu lực lượng lao động không tăng nhanh hơn. Tuy nhiên, khu vực này lại không ủng hộ cho dân nhập cư, và tỉ lệ sinh sản lại thấp hơn nhiều so với mức đủ thay thế lao động. Như vậy, dần dà, lực lượng lao động sẽ – và hiện ở Đức đã xảy ra tình trạng này – thực sự giảm xuống. Điều này có nghĩa là sẽ ngày càng có ít người lao động hỗ trợ cho số lượng ngày càng nhiều những người hưu trí hy vọng sẽ nhận được những khoản lương hưu cao từ chính phủ. Thuế hiện đã rất cao, và tỉ lệ thất nghiệp của những người trẻ tuổi cũng rất cao. (Mức lương tối thiểu cao, cùng với thuế cao đánh vào lao động, và khó khăn trong việc tuyển dụng khiến cho chuyện tạo thêm việc làm mới trong khu vực tư nhân trở nên rất rủi ro.) Như vậy, hệ thống này về lâu về dài không bền vững. Giải pháp là cắt giảm mức hứa hẹn trợ cấp hưu trí, buộc thêm nhiều người làm việc cho đến một độ tuổi già hơn, và yêu cầu bắt buộc người lao động phải tiết kiệm cho lúc về hưu. Ngoài ra, nếu luật lệ về lao động linh hoạt hơn, thì sẽ tạo thêm được nhiều công việc hơn, và tỉ lệ thất nghiệp thấp hơn. Tuy nhiên, những biện pháp này không được công chúng ủng hộ và gặp sự phản đối kịch liệt của những ai hiện đã hưởng trợ cấp hưu trí và các trợ cấp khác. (Ở Ý, một giáo sư kinh tế ủng hộ cải cách thị trường lao động đã bị ám sát vì những quan điểm của ông.) Điều này thì nhiều người đã hiểu, và ta sẽ cho rằng người ta sẽ có biện pháp hữu hiệu. Điều chỉnh càng sớm thì càng ít đau đớn. Một vài quốc gia, chẳng hạn như Hà Lan, đã chuyển sang tình trạng có mức tiết kiệm hưu trí cao hơn, và tỉ lệ thất nghiệp thấp hơn. Những nước lớn trong khu vực dùng đồng euro như Pháp, Đức, và Ý thì chưa. Vẫn còn phải đợi xem liệu những liên minh ủng hộ các chính phủ khác nhau có thể tìm ra được một cách để chuẩn y những cải cách cần thiết hay không, hay liệu họ tiếp tục phản đối những thay đổi tất yếu. Nhưng phát biểu của các chính phủ châu Âu hiện tại cho thấy rằng họ sắp sửa công nhận một cách muộn màng rằng cần phải ra tay giải quyết, và có thể họ sắp bắt đầu hành động. Tuy nhiên, nếu để lỡ mất cơ hội, có thể họ khó mà nắm bắt lại được vì những biện pháp cần thiết sẽ trở nên khắc nghiệt hơn do tình hình ngân sách và dân số trở nên tồi tệ hơn. Có vẻ như là các nước nghèo chẳng cần quan tâm liệu các nước giàu có phải cắt giảm trợ cấp hưu trí cho người già hay không. Tuy nhiên, một giải pháp cho vấn nạn của họ là cho phép nhiều người nhập cư hơn. Nếu người ta làm như vậy, đó có thể là một trong những biện pháp chính sách độc nhất, lớn nhất nhằm tạo bình đẳng thu nhập giữa các quốc gia. Những nhân công thuộc diện khiếm dụng lao động sẽ kiếm được 5 và gởi về quê hương hàng tỉ đô-la4, học hỏi được nhiều kỹ năng và tạo được nhiều mối liên hệ, và cuối cùng quay về nước có thể mở các doanh nghiệp mới. Tuy nhiên, một phản ứng khác có thể là chống nhập cư do tình trạng thất nghiệp tạo ra bởi những điều kiện lao động đầy hạn chế. Hoặc có thể họ ra tay bảo hộ cho những ngành đang sa sút như nông nghiệp, thép và dệt. Đó là những mặt hàng mà các nước nghèo thường có hiệu quả sản xuất rất cao – nhưng một lực lượng lao động đang lão hóa thì thường không muốn thay đổi công việc. Như vậy, một lần nữa thất bại (ở nước giàu) cũng có thể tác động đến các nước nghèo. Tỉ giá hối đoái biến động và gây khó khăn ở nhiều nơi. Một khía cạnh khác của những thất bại chính sách kinh tế này có thể biểu hiện qua các tỉ giá hối đoái biến động. Trong những năm vừa qua, tỉ giá hối đoái giữa tiền tệ của các khối kinh tế lớn đã dao động rất mạnh. Đồng yên đã biến động từ điểm mạnh nhất với chỉ 80 yên ăn một đô-la xuống đến điểm yếu nhất với 145 yên ăn một đô-la - tất cả chỉ diễn ra trong năm 1995. Kể từ năm 1998, giá của đồng euro biến động từ 1,2 đô xuống còn 0,8 đô. Thật đáng ngạc nhiên là những thay đổi này có tác động rất nhỏ đối với Mỹ, nước có 80% sản lượng là dịch vụ, ngoại trừ ở hai thái cực của giá trị đồng đô-la các ngành sản xuất hàng hóa có thể trao đổi ngoại thương (nông sản và hàng chế tạo công nghiệp) sẽ được hổ trợ rất nhiều hoặc bị cản trở nhiều.5 Tuy nhiên, những biến động về tỉ giá hối đoái có thể có tác động lớn đối với Nhật và khu vực dùng đồng euro. Khi giá trị đồng đô-la giảm nhẹ trong năm nay, triển vọng tăng trưởng của cả hai khu vực đó đã giảm sút vì mỗi khu vực dường như đều dựa vào xuất khẩu, nhất là xuất sang Mỹ, để đạt được mức tăng trưởng GDP thỏa đáng. Đồng đô- la không thể đủ mạnh để hỗ trợ cho tăng trưởng của khu vực dùng đồng euro và Nhật trong khi còn yếu chưa đủ để giảm thâm hụt tài khoản vãng lai quá lớn của Mỹ, hiện ở mức khoảng 400 tỉ đô-la hay 4% GDP. Những biến động tỉ giá hối đoái này cũng có thể gây khó khăn cho các nước nghèo, trong đó có nhiều nước đã khánh kiệt vì vay mượn bằng loại tiền tệ này nhưng có thu nhập bằng loại tiền tệ khác. Kết quả có thể là những điều chỉnh đau đớn vì các gánh nặng nợ vay biến đổi không lường trước được. Một số nước nghèo thậm chí ràng buộc đồng nội tệ của mình với đồng đô-la, để rồi thấy đồng nội tệ có giá trị quá cao khi đô-la mạnh, và có giá trị quá thấp khi đô-la yếu. Một phần – nhưng chỉ là một phần thôi – trong những vấn nạn của Argentina xuất phát từ việc gắn chặt đồng nội tệ với đô-la. Một phiên bản hơi khác của việc “gắn chặt” với đô-la – như Thái Lan và Malaysia đã làm – đã dẫn đến những kiểu vay và cho vay không an toàn góp phần gây ra khủng hoảng châu Á. Sẽ dễ dàng hơn nhiều cho các nhà quản lý kinh tế ở các nước nghèo nếu tỉ giá hối đoái giữa các khối kinh tế lớn ổn định hơn. 4 Một ước tính cho thấy hiện nay lượng tiền gởi về các nước đang phát triển là gần 100 tỉ đô-la - gần gấp đôi lượng viện trợ chính thức ròng đã cấp! Việc người lao động từ các nước nghèo có thể hưởng lương tại nước giàu với mức cao ít nhất gấp năm lần (so với ở quê nhà) cho thấy ở các nước nghèo cũng có thất bại thể chế. 5 Khi đồng đô-la “mạnh”, hàng nhập khẩu rẻ, và hàng xuất khẩu của Mỹ không có lãi. Điều này thường làm tăng thâm hụt thương mại. Khi đồng đô-la yếu – và nó đã yếu đi trong những tháng gần đây – giá hàng nhập khẩu tính bằng đô-la sẽ tăng lên, làm hạn chế lượng nhập khẩu, và khả năng sinh lợi của hàng xuất khẩu của Mỹ tăng lên. 6 Các thất bại của Mỹ rất đáng kể nhưng nhanh chóng được chỉnh sửa Các thất bại thể chế quan trọng ở Mỹ đã được nêu ra nhưng chưa được phân tích. Về cơ bản, các thị trường chứng khoán ở Mỹ đã sôi động quá mức cần thiết (overheated) và được định giá quá cao so với thực tế (overvalued) trong giai đoạn 1998-2000 do một nhiều kiểu thất bại. Một kiểu thất bại (và là một thất bại rất đáng kinh ngạc) là nhiều nhà quản trị, hội đồng quản trị, và các hãng kế toán không kê khai đúng sổ sách tài khoản. Tổng giám đốc và các giám đốc phụ trách tài chính trong một công ty chịu trách nhiệm chính trong việc báo cáo trung thực kết quả tài chính cho cổ đông. Hội đồng quản trị có một ủy ban kiểm toán với nhiệm vụ giám sát họ, đó là một phần trong bổn phận của họ đại diện cho quyền lợi của cổ đông. Các hãng kế toán độc lập có nhiệm vụ kiểm tra những tài khoản này, và chứng nhận rằng chúng đã được người có năng lực kê khai đúng luật lệ. Ủy ban Chứng khoán và Giao dịch (SEC) của chính phủ trung ương có nhiệm vụ xem xét những trường hợp gian lận. TẤT CẢ các cơ quan và cá nhân này đã thất bại vì lý do này hay lý do khác. Những nhà quản trị được hưởng các quyền chọn cổ phiếu để mua cổ phần với giá thấp. Nếu có thể báo cáo kết quả tốt, họ có thể bán cổ phần với giá thổi phồng. Hội đồng quản trị thường quá tự mãn và quá thân thiện với các nhà quản trị. Các hãng kế toán thường cung cấp dịch vụ tư vấn với lệ phí rất đáng giá đến nỗi họ miễn cưỡng phê phán những tập quán kế toán đáng nghi ngờ. SEC không có đủ kinh phí hoạt động, và bị các chính khách chỉ trích nếu có vẻ làm mạnh tay quá. Các hãng môi giới và ngân hàng đầu tư dường như đã hợp tác trong những hoạt động này bằng cách làm ngơ trước những dấu hiệu cho thấy hoạt động kém cỏi, và đưa ra những đề xuất “Mua” cổ phiếu của những công ty mà họ biết là dưới mức trung bình. Tất cả những cơ chế chế ngự và kiểm tra lẫn nhau đã thất bại. Nhiều nhà đầu tư đã mất lượng tiền rất lớn khi thực trạng cuối cùng được phơi bày. Đây là những thất bại cực kỳ trầm trọng và căn bản. Nếu các công ty không báo cáo chính xác sổ sách tài khoản, thì vốn không thể được phân bổ một cách hợp lý. Toàn bộ lý do cơ bản cho sự tồn tại của các thị trường tài chính là chúng tạo nên “bộ não” của một nền kinh tế thị trường, đưa các nguồn vốn đến những nơi sử dụng có hiệu quả nhất. Quá trình này đòi hỏi phải có thông tin tốt. Không những điều này đã không xảy ra, mà còn có những dòng vốn quốc tế - cũng một phần dựa vào dữ liệu xấu – gây ra những tình trạng mất cân đối kinh tế vĩ mô (một đồng đô-la quá mạnh) và đầu tư dư thừa mà hiện nay cần phải được giải quyết để có thể tăng trưởng bình thường trở lại. Quá nhiều dòng vốn nước ngoài đổ vào Mỹ đã tạo nên thâm hụt thương mại lớn. Tính đến nay đã có nhiều phản ứng đáng kể trước các thất bại này. Một vài công ty rất lớn và một hãng kế toán lớn đã buộc phải phá sản. Những nhà quản trị của một số công ty đã bị bắt và tống giam. Một số khác đã bị sa thải. Quốc hội Mỹ đã thông qua một luật mạnh tay chống gian lận nhắm vào những tập quán như thế, và tổng thống Bush đã ký ban hành luật đó. Luật mới này lập ra một ban giám sát kiểm toán độc lập, tách biệt dịch vụ tư vấn và kiểm toán, và quy định phạt đến 20 năm tù cho hành vi gian lận trong doanh nghiệp. Luật này cũng giúp cho nhà đầu tư dễ dàng hơn trong việc thu hồi những khoản mất mát do các nhà quản trị gian lận, và yêu cầu các nhà quản trị phải báo cáo kịp thời những đợt bán cổ phiếu của mình. Giá cổ phiếu của những công ty chỉ mới bị nghi ngờ kế toán không minh bạch đã giảm mạnh, khiến cho ngay cả những công ty trung thực cũng phải làm sổ sách kế toán minh bạch hơn. SEC đã yêu cầu tất cả các nhà quản trị trong 1000 công ty hàng 7 đầu phải đích thân chứng minh các tài khoản công ty của họ trước ngày 14 tháng 8. Các hãng môi giới lớn đã bị phạt những khoản tiền lớn vì đã tư vấn thiên vị, còn những ngân hàng đầu tư lớn đang bị Quốc hội điều tra. Nhiều ngân hàng và hãng môi giới bị những nhà đầu tư phẫn nộ kiện ra tòa. Các phóng viên chuyên về tài chính bây giờ phải xác định các khía cạnh có thể có xung đột quyền lợi khi phỏng vấn một nhà môi giới hay nguồn tin khác về một công ty.6 Những tổ chức đầu tư trung gian lớn, chẳng hạn như các quỹ hưu bổng hay quỹ đầu tư chung, đã bắt đầu thúc giục các công ty tính quyền chọn cổ phiếu vào chi phí kinh doanh - thể hiện chi phí của chúng khi được cấp cho nhân viên công ty. Điều này sẽ có xu hướng làm giảm số lượng quyền chọn cổ phiếu được cấp, vì lợi nhuận báo cáo sẽ giảm khi chi phí này được ghi nhận đúng. Kinh phí hoạt động cho SEC đã được tăng lên đáng kể. Tất cả những điều này diễn ra trong vòng hai, ba quý vừa qua. Chắc chắn những nhà quản trị doanh nghiệp sẽ khó khăn hơn và sẽ nguy hiểm hơn nếu muốn lường gạt cổ đông. Xin nhắc lại là thỉnh thoảng các thể chế có thể thất bại. Cơ sở để kiểm tra xem một hệ thống có tốt hay không là những vấn nạn này được xác định, chẩn đoán, và xử lý kịp thời và hiệu quả sao cho tác hại có thể được hạn chế và không tái diễn. Tăng trưởng kinh tế hiện đại là một hiện tượng tương đối gần đây. Nó thật sự bắt đầu cách đây hai trăm năm ở Vương quốc Anh, và từ từ lan tràn sang những vùng khác của châu Âu, và những khu vực định cư của người châu Âu trong thế kỷ tiếp theo đó. (Nhật cũng gia nhập, bắt đầu từ cuối thế kỷ 19.) Chỉ sau Chiến tranh thế giới thứ hai mới có một số đáng kể các nước “thế giới thứ ba” cũng bắt đầu tăng trưởng bền vững với tỉ lệ bình quân đầu người khá cao. Chúng ta biết rằng nhiều nước có thể tăng trưởng mạnh trong một thời gian, sau đó có thể sụt giảm thê thảm, chẳng hạn như Argentina gần đây với thu nhập bình quân đầu người gần 10.000 đô-la trước khi sụp đổ. Nhưng ta chưa thấy trường hợp một nước đứng vào hàng “đã phát triển” trong số những nền kinh tế hàng đầu, rồi sau đó thực sự suy sụp trong nhiều năm, trừ những trường hợp lâm vào các cuộc chiến tranh tàn hại. Đúng là bước tiến kinh tế của Anh và Mỹ có bị chậm đi trong một số giai đoạn, nhưng họ chưa hề thoái lui lâu đến một thập niên. Tại sao như thế? Có thể là ta chưa chứng kiến đủ để thấy những kết quả tồi tệ như vậy xảy ra. Hoặc có thể những nước đã vươn lên đến hạng đầu phải xác định và khắc phục các vấn nạn trong suốt quá trình phát triển của mình, và kỹ năng này cũng giúp họ khắc phục những thất bại thể chế. Chí ít thì nó cũng có thể giúp cho họ ít bị thất bại hơn. Thông tin và Cạnh tranh thể chế Cho đến đây bài viết chủ yếu nhấn mạnh đến các thất bại kinh tế và tài chính, nhưng ý nghĩa không chỉ giới hạn trong những lĩnh vực đó. Ví dụ việc quản lý điều tiết các nhà máy điện hạt nhân, thuốc men hay các hãng hàng không cũng chịu nhiều áp lực tương tự. Thông thường ngành bị quản lý sẽ “khống chế” cơ quan quản lý và làm suy giảm tính nghiêm khắc của việc giám sát. Kết quả là hoạt động không an toàn. Tương tự, các thể chế y tế và giáo dục cũng thường bị thất bại. Vì các thể chế này thường là độc quyền hoặc gặp đối thủ cạnh tranh yếu, họ cần phải cung cấp cho người 6 Ví dụ, nếu một chuyên viên phân tích cổ phiếu làm việc cho một hãng môi giới thuộc một công ty có ngân hàng đầu tư làm ăn với công ty mà anh ta đang phân tích, có thể anh ta sẽ bị áp lực nói những điều tốt đẹp về cổ phiếu của công ty đó, để giữ mối kinh doanh chứng khoán cho hãng của mình. Chuyện này bây giờ đã được nêu rõ ràng, chứ không phải ngầm hiểu trong các cuộc phỏng vấn truyền hình hay trên báo chí. 8 tiêu dùng thông tin tốt về hoạt động của họ. Nếu có lợi thế nhờ đạt được danh tiếng (một cách xứng đáng), một thể chế sẽ cố gắng nhiều hơn là khi thể chế đó không chịu áp lực phải cải tiến. Điều này dẫn đến việc công bố điểm thi của các trường học hoặc tỉ lệ bệnh nhân được cứu sống đối với các loại hoạt động khác nhau của các bệnh viện. Chừng nào các bậc phụ huynh hay học sinh chọn trường theo điểm thi, hoặc chọn bệnh viện theo tỉ lệ thành công, thì vẫn còn áp lực buộc thể chế đó phấn đấu đạt kết quả tốt hơn. Một cách khác là cố gắng cải tiến bằng biện pháp quản lý nghiêm ngặt hơn, nhưng cách này thường có hiệu quả kém. Một cách khác để các thể chế cải thiện thành quả của chúng là tạo ra cạnh tranh thể chế. Thoạt tiên điều này nghe có vẻ kỳ quặc. Các thể chế có thể cạnh tranh như thế nào? Chuyện đó tùy thuộc một phần vào cách ta nghĩ về một thể chế. Nếu thể chế đó là một trường đại học, thì một sinh viên có thể chọn trong số nhiều khả năng khác nhau – mặc dù có thể có nhiều hơn nữa nếu có nhiều tiền. Một lập luận tương tự có thể áp dụng cho các bệnh viện hay bác sĩ. Thậm chí tất cả các bác sĩ có thể được xem chung như một thể chế, và họ cạnh tranh với các thầy thuốc cổ truyền, các y tá, và các dược sĩ. Chính quyền một thành phố hay tỉnh có thể cạnh tranh với các công ty để thu hút vốn đầu tư, và có lẽ để thu hút người dân chọn đến sinh sống tại địa bàn pháp lý đó. Từ xưa đến nay Mỹ đã thu hút nhiều dân nhập cư không thích điều kiện ở nước họ. Như vậy, ngay cả các nhà nước quốc gia rốt cuộc cũng cạnh tranh với nhau dưới hình thức này hay hình thức khác. Trở lại tình hình bất ổn và phát triển Bây giờ ta có thể quay trở lại câu hỏi trong tựa đề: tình hình bất ổn ở các nước giàu sẽ ảnh hưởng xấu ra sao đối với các nước nghèo đang cố gắng phát triển thông qua xuất khẩu? Nếu chỉ dùng số đo đơn giản về tình hình bất ổn của sản lượng tính theo giá không đổi hay thương mại, thì tất cả các bằng chứng cho thấy rằng các chu kỳ kinh tế đang trở nên bớt trầm trọng đi, chứ không phải trầm trọng hơn. Đã hơn một phần tư thế kỷ kể từ khi GDP tính theo giá không đổi của Mỹ hay châu Âu (tuy không phải Nhật) sụt giảm hai năm liên tiếp. Thương mại trên thế giới đã tăng khá liên tục kể từ năm 1950, ngoại trừ một vài cú sốc dầu hỏa. Chắc chắn là không có gì giống với giai đoạn đại suy thoái 1929-1939 trong nửa thế kỷ vừa qua. Tuy mức tăng trưởng các thị trường nhập khẩu ở các nước giàu có thể không đều đặn hay nhanh chóng, hiếm khi tổng kim ngạch xuất khẩu sang những thị trường này giảm trong vòng hơn một năm, và nếu có giảm thì không giảm bao nhiêu.7 Tất nhiên, một số loại mặt hàng cụ thể – đặc biệt là hàng điện tử – đã cho thấy là có nhiều biến động. Nhưng nhìn chung, khó mà lập luận rằng tình hình bất ổn ở các nước giàu là một cản trở lớn cho việc xuất khẩu. Một lập luận khác là các dòng vốn có tính bất ổn. Đúng vậy. Các dòng vốn ngắn hạn hết sức bất ổn. Các dòng vốn dài hạn nhìn chung ít dao động hơn, nhưng vẫn có thể biến thiên rất nhiều đối với một quốc gia riêng rẽ. Vì các nước nghèo chỉ thu hút được một phần nhỏ trong lượng tiết kiệm của các nước giàu, biến số quan trọng thường nằm ở điều kiện thay đổi ở các nước nghèo, chứ không phải những thay đổi lớn về các nguồn vốn có thể đầu tư của các nước giàu. (Các nước giàu mỗi năm tiết 7 Tăng trưởng kim ngạch nhập khẩu ở các nước giàu đạt 6-7% mỗi năm trong vòng 20 năm qua. Mức sụt giảm lớn nhất là vào năm 2001 khi kim ngạch nhập khẩu của các nước giàu giảm 1,5%, và 2,7% ở Mỹ. Theo IMF, tăng trưởng sẽ chậm nhưng sẽ là số dương trong năm 2002, và dự kiến lại vượt mức 6% vào năm 2003. 9 kiệm hơn 4000 tỉ đô-la, trong khi toàn bộ các dòng vốn ròng đổ vào các nước nghèo hiếm khi đạt đến mức 5-6% của con số đó, ngay cả vào năm 1996 trước khủng hoảng châu Á. Năm 2001, tỉ số này là 2%.) Một vấn đề ít được chú ý hơn là: thông thường tiết kiệm chảy từ nước nghèo sang nước giàu! Điều này cho thấy là các cơ hội đầu tư tốt không phải luôn có sẵn, dù có thể có đủ nguyên nhân từ bảo vệ tài sản kiếm được một cách phi pháp, cho đến việc tránh thuế hay đơn giản chỉ là ẩn náu để khỏi bị tịch thu. Lượng đô-la hay vàng được cất giữ ở một nước nghèo tương đương lượng vốn di tản ra nước ngoài, ít nhất là xét về khía cạnh kinh tế. Tức là, lượng tiền tiết kiệm đó không dùng để cấp vốn cho đầu tư trong nước. Số tiền ấy cũng có thể được gởi ở nước ngoài. Có nhiều cách để giải quyết tình trạng bất ổn tài khoản vốn. Cách thứ nhất là hoàn toàn không dựa vào vốn nước ngoài. Tuy nhiên, vốn nước ngoài thường mang theo công nghệ, kỹ năng quản trị, hay cơ hội tiếp cận các thị trường khiến cho vốn nước ngoài trở nên hấp dẫn. Những đặc tính khác này ít khi có ở các khoản vay ngân hàng ngắn hạn, và những dòng vốn ngắn hạn như thế là những nguồn vốn biến động nhiều nhất. Tránh hay bớt sử dụng chúng sẽ làm giảm khả năng bị tác hại của tình trạng di tản vốn. Phần lớn các khoản đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) là dài hạn, và nếu đầu tư đó có khả năng cạnh tranh và chi phí thấp, thì rất có thể vừa ổn định vừa có lợi. Một chiến lược khác là phụ thuộc rất nhiều vào các dòng vốn chính thức, nhưng rất hiếm ví dụ về những nền kinh tế đạt kết quả tốt về lâu về dài với phương pháp này. Viện trợ có ích để “làm nóng máy tăng trưởng”, nhưng không phải là một nguồn vốn đầu tư chính về lâu về dài. Các loại hình tài chính tư nhân khác, ví như đầu tư chứng khoán, thường có vị trí đứng giữa FDI và vốn vay ngân hàng. Tức là, chúng có độ biến động vừa phải, và có khả năng mang đến những nhập lượng khác. Cần phải nói rằng thông thường các dòng vốn tư nhân nước ngoài gấp nhiều lần so với các dòng vốn chính thức. Nhưng tất cả các dòng vốn nước ngoài thường chỉ cấp vốn cho 10- 20% tổng đầu tư, nếu đó là mức ở hầu hết các nước đang phát triển. Phần thảo luận tổng quát này không bàn kỹ lắm về kết quả có thể có tình trạng sụp đổ của các ngân hàng lớn ở Nhật (không phải là có lẽ, mà là có thể) hay tình trạng bất ngờ thẩm định lại rủi ro của nợ vay của các nước đang phát triển như vẫn thường xảy ra – gần đây nhất là với cuộc khủng hoảng châu Á năm 1997. Một bài học rút ra từ giai đoạn đó là sức mạnh của các hệ thống ngân hàng trong nước có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tránh tình trạng người dân trong nước di tản vốn ra nước ngoài. Tuy các nhà đầu cơ nước ngoài chắc chắn là đã gây ra sự mất giá ban đầu của đồng baht Thái, chính việc người tiết kiệm và người vay tiền trong nước đổ xô chuyển đồng nội tệ sang đô-la đã khiến cho cuộc khủng hoảng châu Á lan rộng và ăn sâu. Một tỉ giá hối đoái linh hoạt, một chính sách cẩn thận về vay nợ bằng đô-la, và việc báo cáo trung thực các dữ liệu kinh tế vĩ mô và tài chính – tất cả các biện pháp này đã được thực hiện sau đó – có xu hướng làm giảm các dòng vốn của người dân trong nước đổ ra nước ngoài. Hình thành khả năng mau chóng hồi phục thể chế Làm sao có thể thiết kế một hệ thống sao cho thất bại thể chế ít có cơ may xảy ra, hay ít nhất là được công nhận sớm hơn và giải quyết hiệu quả hơn? Một nguyên tắc đầu tiên là cần phải có thông tin. Nếu người ta không biết chuyện gì đang xảy ra, khó mà đánh giá được tình thế hay biết liệu có cần thay đổi hay không. Những hệ thống nào cung cấp được thông tin có chất lượng tốt một cách rộng rãi thì thường sẽ đạt kết quả tốt hơn 10 những hệ thống không làm được chuyện đó. Như kinh nghiệm của các doanh nghiệp Mỹ cho thấy, tham nhũng cũng hoành hành khi thông tin bị bưng bít hay bóp méo. Như tục ngữ đã nói, “ánh nắng mặt trời diệt vi trùng” và hệ thống càng minh bạch thì càng dễ phát hiện và xử lý vấn đề. Một khía cạnh thứ hai của thất bại thể chế là thông thường những nhóm tương đối nhỏ nhưng có thế lực có khả năng cản trở các biện pháp chỉnh sửa. Hệ thống nào có thể hình thành các liên minh tập hợp từ đại đa số và chế ngự được những đặc quyền hạn hẹp thì thường có khả năng tự cải cách dễ dàng hơn. Tại Nhật, điều này đã bị cản trở bởi ảnh hưởng quá lớn của các cử tri nông thôn. Tại châu Âu, tỉ lệ người già ngày càng tăng và tình trạng lớp trẻ tương đối thụ động về chính trị cộng lại khiến cho khó thực hiện được cải cách cần thiết. Nói chung, hệ thống nào cho phép các thiểu số có thế lực cản trở hành động thì đạt kết quả kém hơn hệ thống nào biến sự đồng thuận chung thành hành động. Tuy đa số đôi khi sai lầm, nhưng ít ra thì đa số cũng bảo đảm rằng quyền lợi của chính mình thống nhất với quyền lợi chung hay dài hạn của quốc gia một cách thường xuyên hơn các nhóm thiểu số. Một khía cạnh thứ ba của các hệ thống vận hành tốt là chúng phải chịu, và biết phản ứng trước, cạnh tranh. Tuy cạnh tranh có thể có tính hủy diệt nếu được thực hiện theo cách không có luật lệ hay bạo lực8, thông thường đó là một cách có trật tự để tạo ra thay đổi tích cực. Nếu một thể chế thường xuyên nhìn vào các thể chế khác để tìm ra những cách thức hoạt động tốt nhất và tự cải thiện mình, điều này sẽ tạo ra thay đổi giúp ngăn ngừa tình trạng bất ổn. Hệ thống nào càng tách biệt và cách ly thì càng ít có cơ may hưởng lợi từ thành công của các hệ thống khác. Nếu cạnh tranh dẫn đến các quy định quản lý và chính sách tốt hơn và năng suất cao hơn, thì tất cả các nhóm đều có lợi từ quá trình này. Có thể thấy rất rõ điều này qua một cuộc chạy đua – các đối thủ sẽ cải thiện nếu họ cạnh tranh với nhau. Điều này không được thấy rõ lắm xét về khía cạnh các chính phủ hay các nền kinh tế, nhưng nó có thể vẫn đúng như thế. Tóm lại, không có quốc gia nào tránh khỏi mắc những thói quen xấu. Trong những trường hợp thái cực, những sai lầm này có thể gây ra tổn thất rất lớn cho người dân của quốc gia đó và cũng thỉnh thoảng tác hại cho người dân khắp thế giới. Dần dà theo thời gian, người ta có thể thậm chí từ bỏ một nền kinh tế, vùng hay quốc gia được quản lý kém. Toàn cầu hóa là một quá trình có cả hợp tác lẫn cạnh tranh với nhiều rủi ro, nhưng cũng có nhiều lợi ích tiềm tàng lớn lao. Những quốc gia nào có các thể chế tự cải tiến thì sẽ tăng trưởng nhanh hơn, ổn định hơn, và năng động hơn. Những quốc gia đó thường sẽ hưởng lợi từ hội nhập toàn cầu và quản lý tốt các rủi ro đó. Nền kinh tế toàn cầu hiện tại gặp nhiều thách thức, nhưng không phải là quá bất ổn nếu so với tình hình hồi đầu thế kỷ 20 hay thậm chí trong thập niên 1970. Tình hình bất ổn và những rủi ro hiện đang tồn tại cần phải được quản lý. Phương án tránh hoàn toàn các rủi ro không phải là phương án tốt, nếu như Bắc Triều Tiên hay Myanmar có thể cho ta thấy điều gì. Nếu xe gắn máy là nguy hiểm, giải pháp là đội mũ bảo hộ và lái xe cẩn thận, chứ không phải chọn cách đi bộ. Đi bộ thì chẳng tiến được bao xa trong khi người khác cưỡi xe phía trước! 8 Từ cạnh tranh có thể hiểu theo bất cứ nghĩa gì từ cuộc tranh giành đầy bạo lực của các doanh nghiệp mafia ở Nga cho đến việc những nhà hàng gần nhau nỗ lực cải thiện thức ăn và cung cách phục vụ khách hàng. Hiểu được khi nào cạnh tranh cải thiện nền kinh tế, và khi nào nó không công bằng hay có tính phá hoại là một phần của chính sách đúng đắn.