Tổ chức bộ máy chính phủ một số nước và kinh nghiệm Việt Nam có thể tham khảo

55 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 1. Tổ chức bộ máy Chính phủ một số nước Thứ nhất, Chính phủ các nước đều được hợp thành từ các bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là bộ) nhưng số lượng các bộ trong cơ cấu tổ chức của mỗi Chính phủ thường không giống nhau. Hiện nay, Trung Quốc1 và Malaysia2 đều có 25 bộ, Indonesia TÖÍ CHÛÁC BÖÅ MAÁY CHÑNH PHUÃ MÖÅT SÖË NÛÚÁC VAÂ KINH NGHIÏåM VIÏåT NAM COÁ THÏÍ THAM KHAÃO Trần Thị Thu Hà* * ThS. Giảng viên Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Thông tin bài viết: Từ khoá: chính phủ, nội các; bộ máy chính phủ; bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; cơ quan thuộc chính phủ. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 21/11/2016 Biên tập: 07/04/2017 Duyệt bài: 09/04/2017 Article Infomation: Keywords: Government, cabinet, government organization, multidisciplinary ministry; governmental agencies Article History: Received: 21 Nov. 2016 Edited: 07 Apr. 2017 Approved: 09 Apr. 2017 Tóm tắt: Ở nhiều quốc gia, Chính phủ luôn là cơ quan nằm ở trung tâm bộ máy quyền lực. Nhưng mỗi nước lại có những cách thức tổ chức Chính phủ khác nhau, phụ thuộc vào chế độ chính trị, hình thức chính thể và các yếu tố kinh tế, văn hóa, truyền thống của mình. Trên thực tế, một mô hình Chính phủ có thể phù hợp và hiệu quả đối với nước này nhưng lại lạc lõng và bất cập đối với nước khác. Song, kinh nghiệm về tổ chức Chính phủ của bất kỳ quốc gia nào cũng đều có giá trị tham khảo nhất định đối với quá trình cải cách và hoàn thiện Chính phủ ở nước khác. Abstract: The government, in several countries, is always at the central entity of the power apparatus. However, the government structure of a nation may be organized in a different way to the others, which is depended on its political regime, form of politics and economics, cultural and traditional factors. Actually, a government model may be appropriate and effective for this country but it is lost and inadequate for another one. The experience of the government organization of any country always provides a certain reference to the process of reform and completion of the government structure in the others. 1 Xem https://en.wikipedia.org/wiki/Ministries_of_the_People%27s_Republic_of_China, truy cập ngày 21/3/2016. 2 Xem —malaysia/440-government-ministries, truy cập ngày 21/3/2016. 56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË có 24 bộ3, Nga có 21 bộ4, Pháp có 18 bộ5, Singapore có 16 bộ6, Hoa Kỳ có 15 bộ7; Đức có 14 bộ8 Điều dễ nhận thấy là ở các nước phát triển, cơ cấu Chính phủ thường gọn nhẹ hơn so với các nước khác. Số bộ ít hơn, nghĩa là các đầu mối quản lý tinh giản hơn. Bên cạnh đó, số “siêu bộ” của họ lại nhiều hơn. Nhật Bản là một ví dụ điển hình. Qua hai lần cải cách, bộ máy Chính phủ trung ương Nhật Bản được thu gọn đáng kể. Lần thứ nhất, số bộ giảm từ 23 xuống còn 12, lần thứ hai giảm xuống còn 10. Hiện nay, Chính phủ Nhật Bản bao gồm Văn phòng Nội các và các bộ: Bộ Quản lý công cộng, Nội vụ và Bưu chính viễn thông; Bộ Tư pháp; Bộ Ngoại giao; Bộ Tài chính; Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể thao, Khoa học và Công nghệ; Bộ Y tế, Lao động và Phúc lợi; Bộ Nông nghiệp, Lâm nghiệp và Ngư nghiệp; Bộ Kinh tế, Thương mại và Công nghiệp; Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Vận tải; Bộ Môi trường9. Có thể thấy, đa số các bộ nằm trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ Nhật Bản đều là các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Trong đó, Bộ Quản lý công cộng, Nội vụ và Bưu chính viễn thông cùng với Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Vận tải chính là những “siêu bộ” được hình thành trên cơ sở hợp nhất một số ngành. Trung Quốc cũng là nước tích cực cải cách tổ chức Chính phủ. Năm 1981, Quốc vụ viện nước này có 100 cơ quan (khoảng 40 bộ, ủy ban nhà nước và 60 cơ quan, tổ chức thuộc Chính phủ). Năm 1988, Quốc vụ viện Trung Quốc đã tiến hành sắp xếp lại các bộ và các ủy ban, giảm số bộ và ủy ban xuống còn 41 đầu mối. Năm 1998, con số đó tiếp tục giảm xuống còn 2910. Từ năm 2008 đến nay, bộ máy Chính phủ Trung Quốc đã gọn hơn một cách đáng kể, với 27 bộ và ủy ban nhà nước11. Sự cắt giảm mạnh số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ nêu trên cho thấy quyết tâm của Trung Quốc trong việc xây dựng một Chính phủ gọn nhẹ và hiệu quả, phù hợp với xu thế chung của thế giới. Thứ hai, thành phần các bộ trong cơ cấu tổ chức của các Chính phủ khá đa dạng. Bên cạnh những bộ có chức năng giống nhau mà hầu hết các nước đều có như Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Thương mại, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục, Bộ Giao thông, không ít Chính phủ thành lập thêm các bộ có tính đặc thù. Chẳng hạn, Hoa Kỳ có Bộ Các vấn đề về 3 Xem truy cập ngày 21/3/2016. 4 truy cập ngày 21/3/2016. 5 Xem truy cập ngày 21/3/2016. 6 Xem truy cập ngày 21/3/2016. 7 Xem truy cập ngày 21/3/2016. 8 Xem https://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/EN/FederalGovernment/Ministries/_node.html, truy cập ngày 21/3/2016. 9 Kazuho Hareyama (2005), Cải cách Chính phủ trung ương và hệ thống công vụ ở Nhật Bản, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 5, tr. 83. 10 Nguyễn Hữu Hải (2007), Hành chính nhà nước trong xu thế toàn cầu hóa, Nxb. Tư pháp, tr. 150. 11 Văn phòng Quốc hội Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu, khảo sát về Trung Quốc, 1996. 57 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Cựu chiến binh12; Cộng hòa Liên bang Đức có Bộ về các vấn đề Gia đình, Người cao tuổi, Phụ nữ và Thanh niên (Federal Ministry of Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth)13; Liên bang Nga có Bộ Phòng vệ dân sự, về tình trạng khẩn cấp và loại trừ các hậu quả thiên tai (Ministry of Civil Defence, Emergencies and Disaster Relief of the Russian Federation), Bộ Phát triển Viễn Đông Nga, Bộ Các vấn đề về Bắc Kavkaz14; Trung Quốc có Bộ Giám sát (Ministry of Supervision)15. Điều này cho thấy, tổ chức bộ máy Chính phủ không chỉ phụ thuộc vào chế độ chính trị, hình thức chính thể của mỗi nước mà còn được quyết định bởi nhu cầu quản lý của mỗi nhà nước. Chính điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể đặt ra vấn đề phải tổ chức bộ máy Chính phủ sao cho không bỏ sót các vấn đề của đời sống, đặc biệt là trước những vấn đề lớn của quốc gia luôn phải có một đầu mối quản lý, chịu trách nhiệm rõ ràng, sẵn sàng ứng phó, giải quyết. Thứ ba, trong Chính phủ một số nước còn thành lập những cơ quan hẹp hơn mang tính chính trị chung. Ở Anh, thuật ngữ “Chính phủ” (gov- ernment) và “Nội các” (cabinet) không đồng nhất với nhau. Chính phủ bao gồm tất cả các Bộ trưởng, trong khi đó Nội các chỉ bao gồm một số Bộ trưởng có ảnh hưởng quan trọng đối với đời sống chính trị của quốc gia (theo thông lệ, các bộ quan trọng luôn có đại diện trong Nội các như Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Phụ trách các vấn đề về Hiến pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính). Nếu như Chính phủ Anh về thực chất “chỉ là một nhóm người chịu trách nhiệm chính trị tập thể trước Nghị viện và sẽ từ chức cùng với người đứng đầu là Thủ tướng”16 thì Nội các Anh mới thực sự là cơ quan đầu não của Chính phủ Anh, là “trung tâm của toàn thể Nhà nước Anh”17. Chức năng, nhiệm vụ của Nội các Anh là: quyết định chính sách để trình lên Quốc hội; chỉ huy tối cao mọi hành vi hành pháp theo chính sách đã được Quốc hội chấp thuận; phối hợp, điều hành hoạt 12 Bộ Các vấn đề về Cựu chiến binh (VA) được thành lập như một cơ quan độc lập vào năm 1930 và trực thuộc Nội các kể từ năm 1989. Bộ này chịu trách nhiệm cấp phát những lợi ích và các dịch vụ cho các cựu chiến binh hoàn thành nghĩa vụ quân sự và những người ăn theo họ, bao gồm việc chăm sóc sức khỏe cựu chiến binh, giám sát các quyền lợi của thương binh, tiền trợ cấp hưu trí, quản lý các chương trình giáo dục cho cựu chiến binh, cung cấp nguồn trợ giúp tín dụng xây nhà ở cho các cựu chiến binh đủ điều kiện và đội ngũ nhân viên phục vụ tại ngũ, cung cấp dịch vụ chôn cất, bia mộ (Xem truy cập ngày 22/3/2016). 13 Xem https://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/EN/FederalGovernment/Ministries/_node.html;jsessionid =CAB948760460F1E3F6907CAC2DE63086.s5t2, truy cập ngày 11/12/2016. 14 Xem https://vi.wikipedia.org/wiki/Ch%C3%ADnh_ph%E1%BB%A7_Nga, truy cập ngày 22/3/2016. 15 Bộ Giám sát của Trung Quốc ra đời từ năm 1993, có vị trí pháp lý tương tự như Thanh tra Chính phủ ở Việt Nam. Nhưng điểm độc đáo là Bộ này được hợp nhất từ Bộ Giám sát hành chính và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương, tồn tại và hoạt động theo mô hình “một nhà - hai cửa”. Kể từ khi có Luật Giám sát hành chính năm 1997, sự hợp nhất giữa một bên là cơ quan của Nhà nước và một bên là cơ quan của Đảng diễn ra toàn diện hơn theo mô hình “hai ban lãnh đạo, một cơ quan, hai chức năng”. Mô hình đó cho phép cơ quan giám sát tiến hành hoạt động giám sát không chỉ đối với các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan, tổ chức, cá nhân được cơ quan hành chính nhà nước giao quyền hoặc ủy quyền theo quy định của Luật Giám sát hành chính năm 1997, mà còn đối với các đối tượng nằm ngoài phạm vi giám sát (như giám sát cán bộ tòa án, viện kiểm sát). Sự tồn tại và hoạt động của Bộ Giám sát - một cơ quan đặc thù trong Quốc vụ viện đã chứng tỏ quyết tâm mạnh mẽ của Đảng và Nhà nước Trung Quốc trong cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng (xem Nguyễn Cửu Việt, Luật Hành chính nước ngoài, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2011, tr. 381, 382, 383). 16 Nguyễn Cửu Việt (2011), tlđd, tr. 65. 17 Nguyễn Đăng Dung, Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm, Nxb. Đà Nẵng, tr. 191. 58 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË động của các bộ; dự thảo các dự luật cho Quốc hội thảo luận thông qua18. Nội các Anh có sự ảnh hưởng nhất định đến Nghị viện, đến Đảng phái chính trị mà Nội các đại diện và ảnh hưởng đến Thủ tướng. Dù Thủ tướng có quyền quyết định nhân sự cũng như hoạt động của Nội các nhưng ngược lại, Thủ tướng sẽ không thể làm được gì, thậm chí phải từ chức nếu không có được sự ủng hộ của Nội các19. Ở Hoa Kỳ, Nội các đơn thuần chỉ là một cơ quan tham vấn cho Tổng thống. Nội các này bao gồm các bộ trưởng, các công chức cao cấp hay các nhân vật khác mà Tổng thống bổ nhiệm vào làm thành viên, được điều hành trực tiếp bởi Tổng thống20. Ở Ấn Độ, Chính phủ có tên gọi là Hội đồng Bộ trưởng, với thành phần bao gồm Thủ tướng, các Bộ trưởng, các Quốc vụ khanh, các Thứ trưởng và Thư ký nghị viện của các bộ. Tuy nhiên, Chính phủ Ấn Độ không bao giờ triệu họp đầy đủ thành viên của mình. Mọi vấn đề quan trọng nhất của đời sống xã hội và của Nhà nước được quyết định bởi Nội các - cơ quan hẹp hơn Chính phủ, mặc dù Hiến pháp Ấn Độ không quy định thành lập cơ quan này. Thành phần của Nội các gồm Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng phụ trách các bộ quan trọng. Ở mỗi giai đoạn khác nhau, thành phần của Nội các có những sự thay đổi nhất định nhưng Bộ trưởng các bộ Ngoại giao, Quốc phòng, Nội vụ, Nông nghiệp, Tư pháp vẫn luôn là những thành viên không thể thiếu. Thậm chí ở Ấn Độ, trong Nội các còn thành lập một số Ủy ban như Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Ngân sách, Ủy ban Kế hoạch, Ủy ban Quốc phòng Các ủy ban này soạn thảo trước những vấn đề sẽ được đưa ra thảo luận trong cuộc họp của Nội các, đồng thời điều phối hoạt động của các bộ, các ngành21. Thứ tư, trong cơ cấu tổ chức của hầu hết các Chính phủ đều tồn tại một bộ máy giúp việc đặc biệt quản lý hoạt động của Chính phủ. Ở Nhật Bản, cơ quan giúp việc Chính phủ là Văn phòng Nội các (trước đây là Văn phòng Thủ tướng) và Ban Thư ký Nội các. Đứng đầu Văn phòng là Bộ trưởng Nội các, theo truyền thống thường là người đứng đầu đảng chiếm đa số trong Quốc hội, trừ những trường hợp ngoại lệ. Văn phòng Nội các và Ban Thư ký Nội các do Thủ tướng trực tiếp chỉ đạo, có quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó Văn phòng Nội các là cơ quan hỗ trợ hành chính cho Ban Thư ký Nội các. Văn phòng Nội các vừa có trách nhiệm hỗ trợ cho Nội các trong việc thực hiện các chính sách quan trọng, vừa là một cơ quan ngang bộ có trách nhiệm tiếp nhận, xử lý các vấn đề của các cơ quan trong bộ máy hành chính. Chức năng chính của Văn phòng Nội các là quyết định các vấn đề chung liên quan đến tất cả các bộ, quyết định cả những vấn đề đặc biệt không thuộc thẩm quyền của các bộ hiện nay (như khen thưởng và bảo đảm về hưu trí cho công chức nhà nước, thống kê, thanh tra chung đối với tất cả các cấp của bộ máy nhà nước, công bố chính thức các quyết định của Chính phủ). Thuộc Văn phòng Nội các còn có một số cơ quan khác như: Hội đồng Bình đẳng giới, Hội đồng 18 Nguyễn Đăng Dung, tlđd, tr. 191, 192. 19 Nguyễn Cửu Việt, tlđd, tr. 62. 20 Nguyễn Cửu Việt, Tlđd, tr. 118. 21 Vũ Hồng Anh, Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 24 - 25. 59 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Phòng chống thiên tai, Ủy ban Năng lượng nguyên tử, Ủy ban An toàn công cộng quốc gia, Cục Phòng vệ, Cơ quan Giám sát tài chính, Cục Nhân sự quốc gia Văn phòng Nội các và Ban Thư ký Nội các đều là nơi tập trung các chuyên gia giỏi, giàu kinh nghiệm trong các lĩnh vực kinh tế, tài chính, khoa học, nghệ thuật, phòng chống thiên tai để trực tiếp soạn thảo các dự án, hoạch định và điều hòa chính sách22. Khác với Nhật Bản, Pháp không thành lập cơ quan giúp việc cho Chính phủ mà thành lập Văn phòng Thủ tướng và Ban Tổng thư ký Chính phủ giúp việc cho Thủ tướng. Trong đó, Văn phòng Thủ tướng bao gồm một Đổng lý Văn phòng, một Phó Đổng lý, các cố vấn kỹ thuật và chuyên môn được tuyển chọn trực tiếp bởi Thủ tướng. Các thành viên của Văn phòng Thủ tướng đóng vai trò kết nối hoạt động giữa Thủ tướng với các Bộ trưởng. Ban Tổng thư ký Chính phủ bao gồm chủ yếu là các luật gia (khoảng 100 người), là nơi trực tiếp chuẩn bị các chương trình nhật lệnh và soạn thảo về kỹ thuật các quyết định của Chính phủ, phụ trách việc chuyển các dự thảo văn kiện đến các tổ chức có quyền tư vấn (Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Kinh tế và Xã hội), chuyển các dự thảo luật lên Nghị viện, chuyển các câu hỏi của Nghị viện đến Chính phủ, chuyển các câu trả lời của Chính phủ lên Nghị viện, chuyển các văn kiện đã thông qua đến Công báo để xuất bản công khai23 Đây là các tổ chức có vai trò quan trọng đối với việc đảm bảo tính liên tục trong hoạt động của toàn thể Chính phủ, nhất là trong điều kiện thành phần Chính phủ thường xuyên thay đổi. Cũng như Pháp, Đan Mạch thành lập Văn phòng Thủ tướng - cơ quan có chức năng, nhiệm vụ giúp việc cho Thủ tướng. Đây chính là bộ phận thư ký cho Thủ tướng và giúp Thủ tướng thực hiện trách nhiệm người đứng đầu Chính phủ và một số nhiệm vụ chuyên biệt khác như phụ trách các vấn đề liên quan đến đảo Faroe và Greeland, mối quan hệ với gia đình hoàng gia, các quan hệ với báo chí cũng như các vấn đề về luật hiến pháp và luật, phân công công việc, bổ nhiệm và bãi nhiệm các bộ trưởng24. Trung Quốc - với đặc thù về lãnh thổ và dân số - có tới 05 cơ quan giúp việc Chính phủ, đó là: Văn phòng Quốc vụ viện; Văn phòng Ngoại kiều Quốc vụ viện; Văn phòng Hồng Kông - Macao Quốc vụ viện; Văn phòng Cải cách thể chế kinh tế quốc dân; Văn phòng Nghiên cứu Quốc vụ viện25. Và nói đến Hoa Kỳ, không thể không nói đến Văn phòng điều hành của Tổng thống (Executive Office of the President), vốn được Tổng thống Franklin Roosevelt thành lập năm 1939 xuất phát từ sự mở rộng đáng kể các chức năng của người đứng đầu nhà nước, đứng đầu hành pháp. Đây thực sự là bộ máy giúp việc đồ sộ, với cấu trúc khá phức tạp và một đội ngũ nhân viên đông đảo26. Bên cạnh Văn phòng Nhà trắng (White House Office - nơi tập trung bộ phận 22 Nguyễn Cửu Việt, Tlđd, tr. 482. 23 Nguyễn Cửu Việt, Tlđd, tr. 173. 24 Đặng Trung Hà, Quan điểm của một số nước trên thế giới về cơ quan thuộc Chính phủ, TaiLieuID=1951, truy cập ngày 26/3/2016. 25 Đặng Trung Hà, Tlđd. 26 Hiện nay, có khoảng 2.000 nhân viên làm việc tại Văn phòng điều hành của Tổng thống Hoa Kỳ. Xem https://vi.wikipedia.org/wiki/V%C4%83n_ph%C3%B2ng_%C4%91i%E1%BB%81u_h%C3%A0nh_c%E1%BB%A 7a_ph%E1%BB%A7_t%E1%BB%95ng_th%E1%BB%91ng_Hoa_K%E1%BB%B3, truy cập ngày 30/3/2017. 60 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 27 Xem https://www.whitehouse.gov/administration/eop, truy cập ngày 30/3/2017. 28 Ở Anh, Văn phòng Nội các không những là cơ quan ngang bộ mà còn được coi là một trong hai bộ quan trọng nhất của Chính phủ (bao gồm Văn phòng Nội các và Bộ Ngân khố). 29 Đặng Trung Hà, Tlđd. 30 Đặng Trung Hà, Tlđd. thư ký, chuyên viên tư vấn trên rất nhiều lĩnh vực khác nhau của Tổng thống), thuộc về Văn phòng này còn có các phòng ban tư vấn và kỹ thuật khác, rất đa dạng, bao gồm: Hội đồng Tư vấn kinh tế (Council of Economic Advisers), Văn phòng Quản lý và Ngân sách (Office of Management and Budget), Văn phòng Chính sách khoa học và công nghệ (Office of Science and Technology Policy), Hội đồng Chất lượng môi trường (Council on Environmental Quality), Hội đồng An ninh quốc gia (National Security Council), Văn phòng Quản trị (Office of Administration), Văn phòng Quốc gia về Chống ma túy (Office of National Drug Control Policy), Văn phòng Phó Tổng thống (Office of the Vice President), Văn phòng Đại diện thương mại Hoa Kỳ (Office of the United States Trade Representative), Ban Cố vấn tình báo của Tổng thống (President’s Intelligence Advisory Board) và Dinh Tổng thống (Executive Residence)27. Như vậy, có thể thấy, tuy cùng là cơ quan có chức năng giúp việc Chính phủ hay Thủ tướng Chính phủ nhưng ở các nước khác nhau, vị trí của các cơ quan này có khác nhau, nơi thì được tổ chức dưới dạng cơ quan thuộc Chính phủ, nơi lại hoạt động với tư cách một cơ quan ngang bộ, thậm chí còn được coi là một trong những bộ trọng yếu28. Thứ năm, đa số các Chính phủ trên thế giới đều thành lập các cơ quan thuộc Chính phủ. Tuy nhiên không có một khuôn mẫu chung về cơ quan thuộc Chính phủ cho tất cả các nước. Tùy vào tình hình cụ thể của mỗi nước và yêu cầu đặt ra trong từng giai đoạn lịch sử nhất định mà Chính phủ xây dựng các cơ quan trực thuộc mình một cách linh hoạt. Phổ biến hơn cả là mô hình các cơ quan thuộc Chính phủ tồn tại và hoạt động như những đơn vị sự nghiệp, thực hiện các chức năng hành chính - sự nghiệp, nghiên cứu khoa học, đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức Chẳng hạn, ở Trung Quốc: Tân hoa xã, Viện Khoa học, Viện Khoa học xã hội, Viện Công trình Trung Quốc, Trung tâm Nghiên cứu phát triển Quốc vụ viện, Học viện Hành chính quốc gia, Cục Địa chấn Trung Quốc, Uỷ ban Quản lý giám sát chứng khoán Trung Quốc là các cơ quan thuộc Quốc vụ viện thực hiện hoạt động sự nghiệp29. Đây đều là những cơ quan có vai trò rất quan trọng trong việc phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, vì vậy được đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Quốc vụ viện. Tuy nhiên, các cơ quan thuộc Chính phủ không chỉ bao gồm các đơn vị sự nghiệp. Vẫn có những nước trao chức năng quản lý nhà nước cho các cơ quan thuộc Chính phủ. Trung Quốc là một ví dụ. Hiện có 17 cơ quan thuộc Quốc vụ viện nước này có một số nhiệm vụ, quyền hạn giống bộ, cơ quan ngang bộ, điển hình như Tổng cục Hải quan, Tổng cục Thuế vụ quốc gia, Tổng cục Bảo vệ môi trường quốc gia, Tổng cục Hàng không dân dụng quốc gia, Cục Lâm nghiệp quốc gia Thậm chí, chúng có cơ cấu tổ chức như một bộ, bao gồm Văn phòng ở Trung ương và các đơn vị trực thuộc ở địa phương30. Thực ra, đây không phải là mô 61 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË hình được lựa chọn nhiều trong thực tiễn tổ chức bộ máy Chính phủ ở các nước, nhất là trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính trên toàn cầu. Chính vì vậy, Trung Quốc đang có xu hướng tổ chức lại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Quốc vụ viện. Theo đó, nhiều cơ quan sẽ được nâng lên thành bộ hoặc sáp nhập vào một bộ nhằm thu gọn các đầu mối quản lý, tránh tình trạng trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ31. Ở Nhật Bản, cơ quan thuộc Chính phủ còn tồn tại dưới hình thức các ủy ban. Thông thường, Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập các ủy ban khi một lĩnh vực nào đó yêu cầu được tổ chức quản lý nhưng vượt quá khả năng của một bộ, không thể để vào cơ cấu của các bộ được. Hiện nay, ở Nhật Bản có các ủy ban sau đây: Ủy ban Hội chợ thương mại; Ủy ban An toàn quốc gia; Ủy ban Điều phối các tranh chấp môi trường; Ủy ban Kiểm tra toà án quốc gia; Ủy ban An ninh công cộng; Ủy ban Điều phối lao động đối với những người lái tàu biển; Ủy ban Quan hệ lao động trung ương. Những ủy ban này có hầu hết các thẩm quyền tương đương bộ nhưng lại không có thẩm quyền ban hành các nghị định và trực tiếp trình lên Nội các các dự luật, các lệnh. Ngoài ra, Nhật Bản còn có những cơ quan khác có thẩm quyền như uỷ ban, đó là Cơ quan Hoàng gia; Cơ quan phát triển Hôkaiđô; Cơ quan phát triển Ôkinaoa; Cơ quan Đất đai quốc gia, do một Quốc vụ khanh đứng đầu, với một Thứ trưởng hành chính giúp việc và chịu sự quản lý của Văn phòng Thủ tướng. Đương nhiên, các ủy ban và cơ quan tương đương ủy ban ít có tính ổn định hơn so với tổ chức của các bộ32. 2. Những kinh nghiệm Việt Nam có thể tham khảo Một là, từ thực tiễn tổ chức Chính phủ ở các nước, đặc biệt là các nước phát triển, có thể nhận thấy cải cách hành chính trước hết phải bắt đầu từ bộ máy của Chính phủ. Chính phủ không thể năng động và hoạt động hiệu quả nếu bản thân nó cồng kềnh, nặng nề. Mà muốn Chính phủ thực sự “gọn gàng”, tất yếu phải giảm số lượng các bộ, nói chính xác hơn là phải giảm số lượng các bộ đơn ngành, đơn lĩnh vực, tăng cường các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực là xu hướng chung của quá trình tái cấu trúc các Chính phủ trên toàn cầu. Ở Việt Nam, trong các nhiệm kỳ gần đây, số bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực xuất hiện ngày càng nhiều hơn. Chúng được thành lập trên cơ sở sáp nhập các bộ đơn ngành, đơn lĩnh vực với nhau, một số bộ có phạm vi quản lý rộng, bao quát nhiều ngành, lĩnh vực lớn, mang dáng dấp của một “siêu bộ”, chẳng hạn như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài chính Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở nước ta còn bộc lộ nhiều bất cập, cả ở khâu nhận thức lẫn cách thức tổ chức, vận hành chúng, nên cần phải có sự nghiên cứu, học hỏi thêm. Từ kinh nghiệm thành công của một số nước như Cộng hòa Liên bang Đức, Vương quốc Anh hay Nhật Bản, trước hết, chúng ta cần phải nhận thức đúng về mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Với mô hình này, cơ cấu tổ chức của Chính phủ trở nên gọn nhẹ hơn bởi các đầu mối quản 31 Đặng Trung Hà, Tlđd. 32 Đặng Trung Hà, Tlđd. 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 33 Trong cơ cấu thành viên của Nội các Anh, có khá nhiều các “Bộ trưởng không bộ”, tức Bộ trưởng chỉ phụ trách một số vấn đề nhất định mà không phải là người đứng đầu một Bộ. Chẳng hạn như: Bộ trưởng phụ trách về vấn đề Phát triển quốc tế; Bộ trưởng phụ trách về vấn đề Nhà ở, Bộ trưởng phụ trách về vấn đề Bắc Ailen, Bộ trưởng phụ trách các vấn đề về xứ Wales, Bộ trưởng phụ trách về vấn đề Phát minh, Trường Đại học và Vấn đề Kỹ năng (Xem Nguyễn Cửu Việt, Tlđd, tr. 64). lý được tinh giảm. Một bộ, thay vì chỉ phụ trách một ngành, một lĩnh vực sẽ đảm nhiệm, bao quát đồng thời nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, từ đó sẽ hạn chế được tình trạng chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ hoặc phối hợp kém hiệu quả giữa các bộ, giúp Chính phủ vận hành thông suốt và Thủ tướng Chính phủ điều hành hoạt động của Chính phủ nói riêng, hệ thống hành chính nhà nước nói chung một cách thống nhất, thuận lợi hơn. Nhưng suy cho cùng, việc thành lập các bộ đa ngành, đa lĩnh vực chỉ là giải pháp mà không phải là mục tiêu cuối cùng của vấn đề đổi mới tổ chức Chính phủ. Vì vậy, không nên tổ chức các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực một cách hình thức, chỉ nhằm theo kịp xu thế chung mà bất chấp các nguyên tắc cơ bản hoặc xem thường mục tiêu thật sự của cải cách. Trước khi thiết kế các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, phải xác định rõ phạm vi giữa các ngành, lĩnh vực với nhau làm cơ sở cho việc phân chia ranh giới nhiệm vụ, quyền hạn. Kinh nghiệm của nước Anh cho thấy, nếu mảng nào đó chưa thể gọi là ngành, lĩnh vực và cũng không thể đưa về một ngành, lĩnh vực nào thì cứ để là ‘chính nó” và người phụ trách sẽ là những bộ trưởng không bộ”33. Nếu cố ép đưa về một ngành, lĩnh vực nhất định sẽ gây khó khăn cho sự phát triển bình thường của đối tượng, đồng thời tạo ra lực cản cho ngành, lĩnh vực mà nó buộc phải miễn cưỡng “cộng sinh”. Một Chính phủ gọn nhẹ là vô cùng cần thiết nhưng giảm cồng kềnh bộ máy bằng cách hình thành các “siêu bộ” trên cơ sở sáp nhập các ngành, lĩnh vực vốn không liên quan gì với nhau thì thật sai lầm. Vậy nên, ngay từ trong tư duy, bên cạnh những nghiên cứu về sự tương đồng, giao thoa giữa những ngành, lĩnh vực nhất định, cần phải mạnh dạn thừa nhận sự có mặt của những bộ đảm trách những ngành, lĩnh vực đặc thù không thể sáp nhập hoặc không nên sáp nhập vào một ngành, lĩnh vực nào khác nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, để có được một Chính phủ gọn nhẹ, chỉ cắt giảm các bộ quản lý đơn ngành, đơn lĩnh vực, tăng cường các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực là chưa đủ. Bộ máy Chính phủ sẽ không thể thoát khỏi tình trạng cồng kềnh, nặng nề nếu bản thân Chính phủ phải ôm đồm quá nhiều việc, đặc biệt là các công việc sự vụ cụ thể. Không phải ngẫu nhiên mà trong Chính phủ ở nhiều nước tiên tiến có rất ít bộ. Điều dễ nhận thấy là, Chính phủ của họ được thiết kế dựa trên quan điểm về một Chính phủ xây dựng và hoạch định chính sách là chủ yếu, trong điều kiện phân cấp, phân quyền rành mạch, với cơ chế tự quản của chính quyền địa phương. Đây thật sự là một kinh nghiệm đáng tham khảo cho Việt Nam. Chúng ta, trong điều kiện cụ thể của đất nước, cần tập trung thực hiện tốt việc điều chỉnh chức năng, cắt giảm mạnh nhiệm vụ của Chính phủ, của bộ, gắn với đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương, coi đây là điều kiện tiên quyết để tổ chức các bộ đa ngành, đa lĩnh vực. Vì chỉ có giảm bớt nhiệm vụ của Chính phủ và bộ 63 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË thì mới khắc phục được tình trạng quá tải về công việc, giảm số lượng công việc ở các đầu mối của các bộ đa ngành hiện nay. Song, việc tổ chức các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực phải được tiến hành đồng thời với việc sắp xếp lại cơ cấu bên trong của các bộ một cách hợp lý, khoa học. Bởi nếu chỉ kiện toàn bộ máy bên trong của bộ đa ngành, đa lĩnh vực bằng cách sáp nhập giản đơn, máy móc các đơn vị cấu thành của từng bộ đơn ngành, đơn lĩnh vực thì hiệu quả cải cách sẽ hoàn toàn không đáng kể. Giảm các bộ quản lý đơn ngành, đơn lĩnh vực nhưng lại phình to cấu trúc bên trong của bộ mới, hình thành thêm nhiều Tổng cục mới, “đồ sộ hóa” các bộ đa ngành, đa lĩnh vực thì sự gọn nhẹ của Chính phủ chỉ là hình thức. Vì vậy, để quá trình cải cách bộ máy Chính phủ đạt được sự biến đổi về chất đòi hỏi bản lĩnh, sự khéo léo, sự quyết tâm của các nhà tổ chức. Phải dũng cảm loại bỏ những yếu tố không cần thiết, kiên trì tinh giản biên chế, trên tinh thần “thà ít mà tốt”, “ngắn sào dễ trở”. Hai là, cần thay đổi vị trí của Văn phòng Chính phủ hiện nay. Kinh nghiệm thế giới cho thấy, Văn phòng Chính phủ hay Văn phòng Thủ tướng Chính phủ chỉ là cơ quan giúp việc cho Chính phủ hoặc người đứng đầu Chính phủ mà không phải là cơ quan quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực. Vì vậy, việc tổ chức Văn phòng Chính phủ theo mô hình cơ quan ngang bộ ở nước ta hiện nay nên được xem xét lại. Chúng tôi cho rằng, để Chính phủ không là cơ cấu rỗng chỉ được xếp thành từ các bộ, cơ quan ngang bộ (tức nếu không có các bộ thì Chính phủ trống không), Chính phủ cần có bộ phận thuộc về mình, bộ phận đó thích hợp nhất là Văn phòng Chính phủ. Thuộc về Chính phủ, nghĩa là Văn phòng Chính phủ vẫn nằm trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ nhưng không nên là cơ quan ngang bộ. Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ vẫn tham gia các phiên họp của Chính phủ nhưng không phải là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, không tham gia quyết định các chính sách của Chính phủ. Việc xác định lại vị trí của Văn phòng Chính phủ còn là cơ sở để giải quyết vấn đề chưa phù hợp với lý luận hiện nay: một cơ quan giúp việc cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, không có chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực nhưng lại có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ba là, tiến tới thành lập cơ quan thường trực của Chính phủ. Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm tổ chức Chính phủ ở nhiều nước, Chính phủ nước ta nên tính tới việc thành lập ở bên trong nó một tổ chức có đủ thẩm quyền thay mặt Chính phủ quyết định những vấn đề mang tính kỹ thuật nhằm bảo đảm cho Chính phủ có thể đưa ra quyết định nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng đòi hỏi của xã hội. Tổ chức đó là Nội các hoặc Thường trực Chính phủ. Thuộc về tổ chức hẹp hơn mang tính chính trị này sẽ là các bộ trưởng của một số bộ quan trọng, được lựa chọn bởi Thủ tướng Chính phủ, thường xuyên nhóm họp, bàn bạc, tạo ra một tập thể nhỏ đồng thuận có vai trò tối quan trọng trong việc hoạch định chính sách, từ đó giúp Thủ tướng Chính phủ có thể xác định và chịu trách nhiệm về đường hướng chính trị của Chính phủ do mình lãnh đạo. Theo chúng tôi, ý nghĩ về việc thành lập Nội các hay Thường trực Chính phủ nên được đặt ra ngay từ bây giờ, bởi theo xu hướng tất yếu, Chính phủ dù là một tập thể thì vai trò của cá nhân người đứng đầu vẫn luôn là yếu tố quyết định sự thành công hay thất bại của một Chính phủ. 64 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Bốn là, về các cơ quan thuộc Chính phủ. Hiện nay, nước ta có 08 cơ quan thuộc Chính phủ34, được thành lập nhằm thực hiện chức năng phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ, thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo35. Như vậy, các cơ quan này chỉ hoạt động với tư cách các đơn vị sự nghiệp công lập mà không có chức năng quản lý nhà nước. Đây là mô hình phù hợp với xu thế chung, nên được tiếp tục duy trì. Tuy nhiên, chúng ta cần có sự nhận thức đầy đủ hơn, linh hoạt hơn về vị trí, tính chất, chức năng, vai trò của các cơ quan thuộc Chính phủ, từ đó góp phần xây dựng một Chính phủ năng động, “kiến tạo” và “phát triển”. Cụ thể là, trong những thời kỳ nhất định, nếu thực tiễn đặt ra những nhiệm vụ quan trọng, đột xuất, không thuộc chức năng quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ thì thành lập các cơ quan thuộc Chính phủ là lựa chọn phù hợp. Mô hình các Ủy ban trong Chính phủ Nhật Bản là một kinh nghiệm đáng tham khảo. Bởi các Ủy ban không những có tính cơ động, bộ máy đơn giản, dễ thành lập mà còn có khả năng chỉ đạo, điều hành, phối hợp hoạt động của các chủ thể có liên quan một cách nhanh chóng, kịp thời và đặc biệt có thể giải thể khi hoàn thành nhiệm vụ quản lý, không để lại gánh nặng về tổ chức cho Chính phủ. Năm là, về Bộ trưởng phụ trách một số công tác của Chính phủ. Theo chúng tôi, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 cần bổ sung thêm quy định về chức danh Bộ trưởng không bộ. Ý tưởng này thực ra không mới. Trong lịch sử, Chính phủ nước ta từng có các Bộ trưởng đặc trách một số mặt công tác nhất định. Và đối với Chính phủ ở nhiều nước, sự xuất hiện của các Bộ trưởng không bộ khá phổ biến. Tất nhiên, chúng ta cần chọn lọc những vấn đề thực sự “nóng”, đặc biệt và cấp bách để giao cho một số cá nhân phụ trách, chẳng hạn vấn đề ô nhiễm môi trường, vấn đề quy hoạch phát triển và quản lý đô thị, vấn đề giao thông đô thị... Những Bộ trưởng không bộ này ngoài nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước đối với một số mặt công tác được giao còn có vai trò trực tiếp tham mưu, tư vấn cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về những chủ trương, chính sách có liên quan, giống như những cố vấn, trợ lý của Thủ tướng trong công tác chỉ đạo, điều hành hàng ngày. Đây là giải pháp về nhân sự nhưng lại có ý nghĩa quan trọng đối với việc đổi mới tổ chức bộ máy của Chính phủ, bởi nó đồng thời đạt được nhiều mục tiêu: vừa xác định rõ đầu mối chịu trách nhiệm chính trên những “mặt trận” cần sự “công phá” quyết liệt của Nhà nước đáp ứng yêu cầu của đời sống, vừa đảm bảo sự tinh gọn bộ máy Chính phủ do không cần phải thiết kế một tổ chức bộ hay cơ quan ngang bộ cồng kềnh, đồ sộ. Hơn nữa, việc bổ sung các Bộ trưởng không bộ sẽ làm cho cơ cấu thành viên của Chính phủ linh hoạt hơn, từ đó góp phần làm nên một Chính phủ năng động hơn, hiệu quả hơnn 34 Bao gồm: Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam, Thông tấn xã Việt Nam, Đài Tiếng nói Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Ban Quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh. 35 Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 10/2016/NĐ-CP ngày 01/02/2016 của Chính phủ quy định về cơ quan thuộc Chính phủ.