Tổ chức cơ quan soạn thảo các dự án luật nhìn từ kinh nghiệm một số nước

TỔ CHỨC CƠ QUAN SOẠN THẢO CÁC DỰ ÁN LUẬT NHÌN TỪ KINH NGHIỆM MỘT SỐ NƯỚC1 1 Bài viết sử dụng kết quả của đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ: “Tổ chức cơ quan soạn thảo Dự án Luật ở một số nước và những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”. Tóm tắt: Xuất phát từ quan điểm khác nhau về mối quan hệ giữa việc hoạch định chính sách và chuyển hóa chính sách thành các quy phạm pháp luật, ở các nước trên thế giới có hai mô hình tổ chức cơ quan soạn thảo các dự án luật là cơ quan soạn thảo độc lập và cơ quan soạn thảo kết hợp. Mỗi cơ quan có những ưu điểm và hạn chế nhất định, phù hợp với truyền thống xây dựng pháp luật ở các quốc gia. Hoàng Minh Hiếu* * TS. Văn phòng Quốc hội. Abstract Based on different perspectives on the relationship between policy development and policy transformation into the legal regulations, there are two models for law drafting arrangements, one is the independent drafting agency and the other is the combined drafting agency. Each model of law drafting agency has certain advantages and disadvantages, in line with the traditional manner of the country’s law drafting. Thông tin bài viết: Từ khóa: cơ quan soạn thảo; quy trình lập pháp; dự án luật; xây dựng pháp luật; chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; hoạch định chính sách; kỹ thuật soạn thảo Lịch sử bài viết: Nhận bài : 28/10/2018 Biên tập : 15/11/2018 Duyệt bài : 21/11/2018 Article Infomation: Keywords: the drafting agency; legislation process; law project; law development; plan of law and ordinance development; policy making; drafting techniques Article History: Received : 28 Oct. 2018 Edited : 15 Nov. 2018 Approved : 21 Nov. 2018 Tại Hội nghị chuyên đề về công tác xây dựng pháp luật năm 2018 do Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức vào tháng 8/2018, đã có rất nhiều câu hỏi được đặt ra xung quanh công tác soạn thảo các dự án luật ở nước ta. Trước tình trạng hệ thống pháp luật thiếu ổn định, chất lượng các dự thảo luật chưa cao, có đại biểu đã cho rằng, cần phải xem lại KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 56 Số 22(374) T11/2018 cách soạn thảo luật như hiện nay, nhất là cần phải nâng cao tính chuyên nghiệp trong xây dựng luật2. Đây là những vấn đề không mới, thậm chí, như Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu nêu tại hội nghị, là “căn bệnh kinh niên” trong công tác lập pháp3. Để giải quyết tồn tại này, đã có nhiều đề xuất, kiến nghị khác nhau. Trong đó có những đề xuất, kiến nghị tập trung vào việc cải tiến, đổi mới cách thức tổ chức cơ quan soạn thảo các dự án luật. Phát biểu tại Hội nghị nói trên, Bộ trưởng Bộ Nội vụ Lê Vĩnh Tân đã bày tỏ sự băn khoăn về hiệu quả của mô hình giao cho vụ pháp chế của các bộ chủ trì soạn thảo các dự án luật4. Đề xuất này cũng được nhiều chuyên gia nghiên cứu chia sẻ. Đã có những ý kiến đề nghị cần giao các dự án luật này cho một cơ quan soạn thảo độc lập thể hiện các dự thảo5, thậm chí có ý kiến mang tính đổi mới mạnh mẽ là cần tổ chức “đấu thầu công khai quyền soạn luật” để các tổ chức, cá nhân (như trường đại học luật, các công ty luật, các viện nghiên cứu khoa học pháp lý...) có cơ hội tham gia xây dựng, soạn thảo các dự án luật6. Trên thực tế, những vấn đề liên quan đến công tác soạn thảo luật không chỉ mang tính thời sự ở Việt Nam mà còn được quan tâm, nghiên cứu ở rất nhiều nước trên thế giới. Trước tình trạng lạm phát văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) vào giai đoạn 2 Nguyễn Lê, ‘Có nước nào làm luật theo kiểu chúng ta không’, Thời báo Kinh tế Việt Nam, 18/7/2018. 3 H.Vũ, ‘Siết chặt kỷ luật, kỷ cương xây dựng luật’, Đại đoàn kết, 18/7/2018. 4 Nguyễn Lê, Dẫn trên. 5 Nguyễn Văn Thuận, ‘Về mô hình cơ quan giúp công tác xây dựng luật, pháp lệnh’, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, 1/2001. 6 Lê Nết, ‘Xây luật ... xây dựng luật’, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 31/8/2014. 7 Từ những năm 1997, OECD đã có những dự án lớn để thúc đẩy việc nâng cao chất lượng của các dự án văn bản quy phạm pháp luật ở các nước thành viên, ví dụ như chương trình Better Regulation in Europe: Xem: OECD, Better Regulation in Europe – Progress and Trends, www.oecd.org. 8 Edward Donelan, ‘Legislative Drafting – civil and common law approaches compared’, OECD Sigma Papers,www. oecd.org/mena/governance/41725083.ppt. những năm 1990, rất nhiều tổ chức quốc tế và nhiều nước trên thế giới đã có những nỗ lực để nâng cao chất lượng các dự thảo VBQPPL. Chẳng hạn, Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đã có những dự án nghiên cứu lớn để nâng cao chất lượng của các dự thảo VBQPPL ở các nước thành viên7. 1. Mô hình cơ quan soạn thảo các dự án luật ở các nước trên thế giới Ở các nước, mặc dù có những điểm khác biệt nhất định, nhưng tựu trung có hai mô hình cơ bản trong việc tổ chức cơ quan soạn thảo dự án luật là mô hình cơ quan soạn thảo kết hợp và mô hình cơ quan soạn thảo độc lập. Sự khác biệt cơ bản trong cách thức tổ chức của hai cơ quan này là quan điểm về mối quan hệ giữa việc hoạch định chính sách và việc chuyển hóa các chính sách thành các quy phạm pháp luật8. 1.1 Mô hình cơ quan soạn thảo kết hợp Đây là mô hình phổ biến ở các nước theo hệ thống pháp luật châu Âu lục địa. Mô hình cơ quan soạn thảo kết hợp là cách thức tổ chức mà cơ quan soạn thảo luật vừa thực hiện việc hoạch định chính sách vừa chuyển hóa các nội dung chính sách thành các quy phạm pháp luật trong các dự thảo văn bản. Cách hiểu về cơ quan soạn thảo theo cách tiếp cận này tương đối phổ biến ở các nước KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 57Số 22(374) T11/2018 châu Âu lục địa. Thông thường, cơ quan soạn thảo chính là một bộ của Chính phủ. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, các cơ quan này phát hiện ra những tồn tại trong đời sống kinh tế - xã hội và để giải quyết những khó khăn này, họ thường đề xuất ban hành mới hoặc sửa đổi pháp luật hiện hành. Để chuyển tải những nội dung chính sách này thành VBQPPL, các bộ thường trực tiếp thể hiện các ý tưởng chính sách của mình dưới hình thức VBQPPL. Đây là cách thức soạn thảo mang tính truyền thống với quan niệm cho rằng, không thể phân tách một cách triệt để giữa nội dung của các chính sách với cách thức thể hiện chúng. Những người đề xuất ra các nội dung chính sách có thể hiểu được một cách sâu sắc nhất các nội dung chính sách để thể hiện chính xác chúng trong các VBQPPL. Hơn thế nữa, việc giao cho cùng một cơ quan thực hiện việc hoạch định chính sách và chuyển tải chúng dưới hình thức của VBQPPL sẽ giúp cho tiến trình soạn thảo được diễn ra một cách nhanh chóng hơn, không mất thời gian cho quá trình phối hợp thực hiện giữa bộ phận hoạch định chính sách và bộ phận soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, trên thực tế, để làm tốt công tác soạn thảo VBQPPL, các cơ quan soạn thảo theo mô hình này vẫn cần có những chuyên gia có chuyên môn cao để tiến hành chuyển hóa các nội dung chính sách thành ngôn ngữ pháp luật. Điều này xuất phát từ yêu cầu của công tác soạn thảo. Đơn giản là những người hoạch định chính sách không có chuyên ngành về luật, thì không thể hiện 9 Bernard Ducamin and William Dale, The Role of the Conseil d’Etat in Drafting Legislation, The International and Comparative Law Quarterly, Vol.30 No. 4 (Oct.1981), pp. 882 – 901. 10 OECD, Better Regulation in Europe: Germany, 2010 11 Ministry of Government Legislation, 12 Văn phòng Quốc hội, Giới thiệu về Nghị viện Nhật Bản và bộ máy giúp việc, (NXB Hồng Đức, 2017), tr. 93-97. được các ý muốn, mục đích của chính sách thành các hệ thống các quy phạm chặt chẽ mà một VBQPPL đòi hỏi. Điều này càng trở nên khắt khe hơn ở những nước có hệ thống pháp luật châu Âu lục địa, nơi mà tính chặt chẽ, tính quy phạm trong thể hiện các VBQPPL càng được đề cao hơn. Chính vì vậy, ngay ở Cộng hòa Pháp, các bộ soạn thảo văn bản luật vẫn thường giao việc thể hiện văn bản dự thảo luật cuối cùng cho những chuyên viên có chuyên môn về soạn thảo luật thể hiện sau khi nội dung chính sách do các bộ đề xuất đã được Chính phủ thông qua. Một đặc điểm nổi bật nữa trong cách thức tổ chức soạn thảo các dự án luật theo mô hình này là, các dự thảo được trải qua quá trình thẩm định rất chặt chẽ cả về nội dung chính sách lẫn về cách thức thể hiện trước khi được trình ra Quốc hội. Chẳng hạn, ở Cộng hòa Pháp, việc thẩm định các dự án luật được giao cho Hội đồng Nhà nước (Conseil d’État). Cơ quan này có quyền thẩm định cả về nội dung chính sách lẫn hình thức ngôn ngữ thể hiện, tính súc tích, rõ ràng và chính xác của dự thảo theo một quy trình rất chặt chẽ9. Tương tự, ở Cộng hòa liên bang Đức, dự thảo luật được thẩm định ở Bộ Tư pháp10, ở Hàn Quốc là vai trò của Bộ Pháp chế11 và ở Nhật Bản là Cục Pháp chế nội các12. Tuy nhiên, khác với ở Cộng hòa Pháp, việc thẩm định ở các nước này được tập trung vào việc bảo đảm tính hợp hiến, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật và sau đó là về hình thức thể hiện văn bản của dự thảo. Còn việc KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 58 Số 22(374) T11/2018 thẩm định sâu về mặt chính sách lại được giao cho một số cơ quan khác. Chẳng hạn, ở Hàn Quốc, để xem xét, đánh giá chất lượng của việc hoạch định chính sách, các báo cáo đánh giá tác động và dự thảo luật phải được gửi đến Ủy ban Cải cách thể chế để thẩm định13. Ở Cộng hòa Liên bang Đức, để giám sát các bộ trong việc thực hiện đánh giá tác động của dự thảo văn bản và tính toán chi phí tuân thủ của các dự thảo luật, có hai thiết chế được thành lập là Phòng Chất lượng văn bản (Better Regulation Unit) thuộc Văn phòng Thủ tướng và Hội đồng Giám sát văn bản quốc gia (NRCC). Trong đó, Hội đồng Giám sát văn bản quốc gia có vai trò rất quan trọng trong việc đánh giá các tác động kinh tế (chi phí tuân thủ) mà các dự thảo có thể tạo ra14. Ngoài ra, do việc soạn thảo được phân công cho nhiều bộ khác nhau thực hiện nên để thống nhất trong việc thể hiện các văn bản, Chính phủ các nước này thường ban hành văn bản hướng dẫn về quy cách, hình thức, mẫu văn bản để áp dụng trong toàn hệ thống. Thậm chí, để phục vụ cho công tác soạn thảo và theo dõi tiến độ của các dự thảo, một số nước còn ứng dụng rất mạnh mẽ các ứng dụng công nghệ thông tin15. 1.2 Mô hình cơ quan soạn thảo độc lập Ở những nước theo truyền thống pháp luật Anh, mô hình tổ chức cơ quan soạn thảo phổ biến là mô hình cơ quan soạn thảo độc lập. Xuất phát từ quan niệm hoạt động soạn thảo luật theo nghĩa hẹp, cơ quan soạn thảo dự án luật được hiểu là các cơ quan chuyên trách, có chức năng chuyển hóa, hay “dịch” các nội dung chính sách mà các bộ đã hoạch 13 OECD, Regulatory Policy in Korea: Towards Better Regulation, OECD Publishing, Paris, 2017. 14 The National Regulatory Control Council, https://www.normenkontrollrat.bund.de 15 Ví dụ như hệ thống hệ thống S.O.L.O.N (Système d’Organisation en Ligne des Opérations Normatives – Hệ thống lập pháp trực tuyến) ở Cộng hòa Pháp; Hệ thống hướng dẫn soạn thảo điện tử (eNorm) ở CHLB Đức. định thành các dự thảo VBQPPL. Ở đây, sự phân biệt giữa hai công đoạn: hoạch định chính sách và chuyển hóa chính sách thành các quy phạm được thể hiện một cách rất rõ ràng. Theo đó, công việc hoạch định các nội dung chính sách vẫn được giao cho các bộ thuộc Chính phủ vì hơn ai hết, đây là các cơ quan trực tiếp thi hành chính sách, hiểu được những vướng mắc trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, việc chuyển hóa các nội dung chính sách thành các dự thảo VBQPPL lại được giao cho một bộ phận chuyên môn độc lập thực hiện. Ở những nước khác nhau, bộ phận này có thể trực thuộc các cơ quan khác nhau. Chẳng hạn ở Anh, Văn phòng Cố vấn Nghị viện là cơ quan thuộc Văn phòng Nội các; ở Canada, cơ quan này là Cục Pháp chế thuộc Bộ Tư pháp; ở Singapore là Vụ Pháp chế thuộc Văn phòng Tổng Chưởng lý. Những cơ quan này có vị trí độc lập, không phải chịu bất kỳ một sự tác động nào về mặt chính trị trong quá trình thực hiện công việc của mình, có trách nhiệm và có mối quan hệ chặt chẽ với các bộ hoặc các cá nhân có thẩm quyền hoạch định chính sách trong việc bảo đảm thể hiện một cách chính xác các nội dung chính sách trong các dự thảo luật. Mối quan hệ này thường được ví như mối quan hệ giữa nhà cung cấp dịch vụ - là những người trực tiếp soạn thảo luật và những khách hàng - là những người có nhiệm vụ hoạch định chính sách. Chẳng hạn, một bộ hoặc một nghị sĩ có sáng kiến về luật sẽ trao đổi, phối hợp cùng cơ quan soạn thảo về ý tưởng của mình. Trên cơ sở những ý tưởng và sáng kiến đó, các nhà soạn thảo KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 22(374) T11/2018 luật sẽ phải tiến hành tìm hiểu, xác định, hình thành những nội dung quy phạm cụ thể và sau đó thể hiện chúng thành các dự thảo VBQPPL16. Như đã đề cập, mô hình cơ quan soạn thảo độc lập có nguồn gốc ở nước Anh từ thế kỷ thứ 19. Lịch sử ghi lại trước năm 1869, các dự án luật được trình ra Nghị viện Anh vẫn do các bộ thuộc Chính phủ tự tổ chức soạn thảo. Tuy nhiên, do số lượng các văn bản ngày càng lớn, việc mỗi bộ có một cơ quan soạn thảo như vậy gây ra sự lãng phí và không bảo đảm sự thống nhất trong việc soạn thảo văn bản. Việc mỗi bộ trình các dự thảo theo các hình thức khác nhau như vậy cũng làm cho Chính phủ rất khó kiểm tra được chất lượng của dự thảo, nhất là trong việc kiểm tra việc sử dụng ngân sách được đưa vào các giải pháp lập pháp của các bộ. Đến năm 1869, Bộ Tài chính đề xuất giải pháp xây dựng một cơ quan soạn thảo văn bản độc lập trực thuộc Bộ Tài chính để soạn thảo các dự thảo cho Chính phủ. Việc đặt cơ quan này ở Bộ Tài chính vào lúc đó giúp cho việc kết nối công việc của Chính phủ trở nên dễ dàng hơn. Với những tính chất ưu việt của phương án này, ngày 8/2/1869, Văn phòng Cố vấn Nghị viện đã được thành lập. Ngay từ thời gian đầu, để tránh việc các bộ trong Chính phủ cảm thấy bị hạn chế quyền lực, Văn phòng Cố vấn Nghị viện được xác định rõ vai trò chỉ tập trung vào việc thể hiện các nội dung chính sách thành ngôn ngữ pháp lý mà không can thiệp vào nội dung của các chính sách đã được các bộ hoạch định17. 16 Ann Seidman, Robert B. Seidaman, Nalin Abeyesekere, Soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ: Sổ tay cho Nhà soạn thảo, (NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2003), tr. 24. 17 T. K. Viswanathan, Legislative Drafting: Shaping the Law for the New Millennium Indian Law Institute 2007 (Chapter III: Origin of the Office of the Parliamentary Counsel in England). Từ năm 1869 cho đến nay, Văn phòng Cố vấn Nghị viện vẫn giữ nguyên tắc làm việc đó nhưng cơ quan này được luân chuyển trực thuộc nhiều cơ quan khác nhau. Cho đến nay, Văn phòng Cố vấn Nghị viện trực thuộc Văn phòng Nội các. Về cách thức tổ chức công việc, các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp tuy mang tên là “luật sư nghị viện” nhưng kỳ thực là các công chức. Nhiệm vụ “soạn thảo” này được hiểu là “dịch” chính sách thành các quy phạm pháp luật một cách rõ ràng, có hiệu lực và dễ hiểu. Nói cách khác, đây là việc biến ngôn ngữ của chính sách thành ngôn ngữ pháp lý. Trong quy trình soạn thảo luật, khi nội dung của dự án luật đã được Chính phủ thông qua, bộ chủ trì soạn thảo luật có trách nhiệm xây dựng “bản hướng dẫn soạn thảo dự án luật”, trong đó nêu rõ nội dung chính sách dự kiến đưa vào dự án luật. Trên cơ sở bản “Hướng dẫn soạn thảo dự án luật” này, các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp của Văn phòng Cố vấn Nghị viện sẽ có trách nhiệm “dịch” những nội dung, định hướng mang tính nguyên tắc thành các quy phạm (tức là thực hiện việc “quy phạm hóa” chính sách) trong một dự thảo luật. Trong quá trình chuyển hóa nội dung chính sách thành các dự thảo luật, các chuyên gia soạn thảo của Văn phòng Cố vấn Nghị viện phải làm việc chặt chẽ với các chuyên gia đến từ các bộ dựa trên nguyên tắc phối hợp. Để bảo đảm mối quan hệ làm việc này, Văn phòng Cố vấn Nghị viện còn soạn thảo bản Hướng dẫn làm việc để làm cơ sở cho KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 22(374) T11/2018 việc phối hợp giữa các cơ quan18. Đặc biệt, trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản luật, Văn phòng Cố vấn Nghị viện vẫn giữ nguyên tắc không tham gia tranh luận về các nội dung của dự thảo. Đây là nguyên tắc mang tính truyền thống. Tuy nhiên, do các bản hướng dẫn về chính sách đôi khi chưa được đầy đủ hoặc chưa phù hợp, thống nhất với chính sách pháp luật nên cũng không tránh khỏi việc các chuyên gia soạn thảo đôi khi tham gia vào việc trao đổi, thảo luận về nội dung của các chính sách19. 2. Những bài học kinh nghiệm Qua nghiên cứu mô hình cơ quan soạn thảo dự thảo luật của các nước trên thế giới, có thể rút ra một số nội dung sau đây có thể nghiên cứu, tiếp thu để tiếp tục cải tiến, đổi mới quy trình lập pháp ở nước ta: Thứ nhất, cần tiếp tục nghiên cứu, đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội, trong đó cần hướng tới việc tách biệt giữa công đoạn hoạch định chính sách và chuyển hóa chính sách thành các quy phạm pháp luật. Ở nước ta hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, trong quá trình soạn thảo luật cũng đã có những tách bạch nhất định giữa hai công đoạn này. Ví dụ, trong giai đoạn ở Chính phủ, khi xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì các nội dung chính sách sẽ được Chính phủ thông qua trước và sau khi dự án luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội thì các bộ, ngành mới tiến hành soạn thảo. Tuy nhiên, trên thực tế, các nội dung chính sách được hình thành trong quá trình xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thường còn 18 Office of the Parlamentary Counsel, Working with The OPC, 2011. 19 Edward C. Page, Their Word Is Law: Parliamentary Counsel and Creative Policy Analystic, Sweet and Maxell, Issue4, 2009. 20 Nguyễn Lê, Dẫn trên, chú thích 1. rất sơ sài. Đồng thời, Chính phủ cũng chưa dành nhiều thời gian để thảo luận một cách kỹ càng trong việc xem xét, quyết định các nội dung chính sách này. Trong Hội nghị chuyên đề về công tác xây dựng pháp luật năm 2018, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Nguyễn Hòa Bình đã nhận định rằng mỗi phiên họp trong một buổi mà Chính phủ thảo luận, cho ý kiến sáu dự án luật thì chắc chắn chất lượng không thể cao được20. Tương tự, ở giai đoạn thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội, theo quy định hiện hành, Quốc hội có thể biểu quyết về những vấn đề lớn, mang tính chính sách để làm cơ sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo. Tuy nhiên, đây chỉ là vấn đề mang tính lựa chọn, chưa có tính nguyên tắc, bắt buộc. Vì vậy, tính chất giữa việc thảo luận về dự án tại kỳ họp xem xét lần thứ nhất và thảo luận tại kỳ họp xem xét lần thứ hai gần tương tự nhau, không có sự khác biệt về mục đích thảo luận và giá trị của từng phiên họp. Thứ hai, nghiên cứu xây dựng mô hình cơ quan soạn thảo phù hợp với điều kiện và bối cảnh ở nước ta. Hiện nay, cách thức soạn thảo các dự án luật ở nước ta đang được thực hiện theo mô hình cơ quan soạn thảo kết hợp. Các bộ, ngành được giao có trách nhiệm vừa hoạch định chính sách, vừa chuyển hóa các nội dung chính sách này thành các dự thảo VBQPPL. Tuy nhiên, như đã phân tích ở phần trên, chất lượng của các dự thảo luật cũng như các đạo luật được Quốc hội thông qua còn nhiều hạn chế. Để giải quyết vấn đề này, đã có những đề xuất về việc cần nghiên cứu xây dựng một mô hình cơ quan soạn KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 22(374) T11/2018 thảo độc lập tương tự như mô hình của Anh, Canada hoặc Singapore21. Tuy nhiên, việc tổ chức mô hình cơ quan soạn thảo độc lập như vậy không phải là chuyện dễ dàng. Trước hết, việc xây dựng một cơ quan soạn thảo như vậy sẽ tạo ra thêm một đầu mối trong cơ cấu tổ chức bộ máy. Hơn thế nữa, thực tế quá trình thành lập và chấp nhận một cơ quan như vậy tương đối khó khăn. Trong lịch sử, việc đi đến thành lập Văn phòng Cố vấn lập pháp ở Vương quốc Anh là quá trình kéo dài nhiều thập kỷ với sự thay đổi dần dần của nhận thức mà trong đó một trong những cam kết cần phải bảo đảm là Văn phòng Cố vấn lập pháp không can thiệp vào quá trình hoạch định chính sách của các bộ, ngành. Kinh nghiệm của Ban Công tác lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội ở nước ta trong những năm 2000 cũng cho thấy những thách thức đối với việc thành lập cơ quan soạn thảo dự án luật độc lập. Chỉ sau 01 nhiệm kỳ tồn tại, một trong những lý do quan trọng để dẫn đến việc giải thể Ban Công tác lập pháp là do không có được sự phân định rõ ràng giữa nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Công tác lập pháp với nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Bên cạnh đó, việc thực hiện theo mô hình này cũng đòi hỏi phải thay đổi quy trình soạn thảo và quy trình lập pháp. Đó là việc phải có sự tách biệt hoàn toàn giữa chủ thể hoạch định chính sách và chủ thể chuyển hóa các nội dung của chính sách thành các quy phạm pháp luật. Đồng thời, phải thiết lập thói quen tuân thủ nguyên tắc phối hợp trong mối quan hệ làm việc giữa cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan soạn thảo. 21 Xem thêm: Nguyễn Đức Lam, ‘Các bước làm luật: ở người và ở ta’, Hội thảo của Viện Chính sách pháp luật và phát triển về quy trình lập pháp, 2007. Do vậy, theo chúng tôi, giải pháp duy trì mô hình soạn thảo kết hợp như hiện nay có nhiều thuận lợi hơn. Tuy nhiên, để nâng cao chất lượng của các dự thảo, cần có sự chuẩn hóa lại quy trình và cách thức làm việc, cách thức soạn thảo. Trong đó, cần nghiên cứu tách biệt một cách rõ ràng hơn giữa giai đoạn hoạch định chính sách và giai đoạn soạn thảo văn bản và nâng cao vai trò, chất lượng của hoạt động thẩm định các dự thảo văn bản sau khi được các bộ, ngành hoàn thành. Đặc biệt, cần xem xét lại việc thành lập Ban soạn thảo như quy định hiện tại. Thực tế cho thấy việc thành lập Ban soạn thảo với rất nhiều thành phần đến từ các cơ quan khác nhau là sự lãng phí thời gian và nguồn lực. Nếu cho rằng mục đích của hoạt động này là để có tiếng nói của các bên liên quan có lẽ sẽ không hiệu quả do một thành viên tham gia Ban soạn thảo không đại diện cho tiếng nói chung của một cơ quan. Hơn nữa, việc tham khảo ý kiến của các cơ quan có liên quan có thể được thực hiện một cách chính thức thông qua các hình thức trao đổi ý kiến. Vì vậy, cần nghiên cứu để giao trực tiếp cho các Bộ chuyên ngành thực hiện công việc soạn thảo văn bản mà không nhất thiết phải thành lập Ban soạn thảo riêng cho từng đạo luật. Việc có hình thành nên dự thảo luật hay không và chất lượng dự thảo có tốt hay không sẽ phụ thuộc trực tiếp vào trách nhiệm của bộ chuyên ngành được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản. Thứ ba, xây dựng cơ chế kiểm soát chất lượng soạn thảo. Đi cùng với việc duy trì mô hình cơ quan soạn thảo kết hợp, cần nghiên cứu, học KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 22(374) T11/2018 tập kinh nghiệm của các nước trong việc xây dựng cơ chế kiểm soát chất lượng của các dự thảo. Theo Luật Ban hành VBQPPL hiện hành, Bộ Tư pháp là cơ quan có chức năng thẩm định các dự thảo do các bộ đề xuất. Như vậy có thể nhận thấy vai trò thẩm định của Bộ Tư pháp khá lớn. Tuy nhiên, nội dung thẩm định và quy trình thẩm định còn có những hạn chế nhất định mà trong đó tồn tại lớn nhất vẫn là tình trạng các bộ, ngành “cài cắm” các quy định có lợi cho bộ, ngành mình trong các dự án luật22. Với những kinh nghiệm của các nước trong việc tổ chức cơ quan soạn thảo có thể rút ra một số nội dung sau đây để tăng cường việc kiểm soát chất lượng soạn thảo: Trước hết, việc thẩm định chất lượng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo luật là hết sức cần thiết nhằm nâng cao chất lượng soạn thảo. Hiện nay, có một thực trạng rất phổ biến là báo cáo đánh giá tác động của dự thảo luật thường được thực hiện sau cùng trong quá trình hoạch định chính sách với cách làm sơ sài, qua loa, nhằm bảo đảm đủ điều kiện về hồ sơ của dự án luật chứ chưa thực sự là cơ sở để xây dựng và hoạch định chính sách. Điều này làm vô hiệu vai trò của báo cáo đánh giá tác động. Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, việc kiểm tra chất lượng báo cáo đánh giá tác động là điều kiện cần thiết để xem xét các đề xuất chính sách được dự kiến quy định trong dự thảo. Có nước như Hàn Quốc, CHLB Đức còn thành lập riêng những cơ quan để thực hiện hoạt động này. Bên cạnh thẩm định báo cáo đánh giá tác động, việc thẩm định các dự án luật 22 Đức Minh, ‘Vẫn còn tư duy soạn dự luật có lợi cho bộ, ngành đề xuất’, Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, 13/9/2018. 23 Minh Chiến, ‘Cứ vướng mắc lại ... sửa luật’, Báo Người Lao động, 13/9/2018. được các bộ đề xuất cần phải tập trung làm rõ sự cần thiết ban hành các chính sách đó. Kinh nghiệm lập pháp ở các nước cho thấy, việc xây dựng pháp luật chỉ được thực hiện khi mà các giải pháp thay thế khác không thể giải quyết được những tồn tại trong đời sống kinh tế - xã hội. Đây là giải pháp quan trọng để tránh một hiện tượng tương đối phổ biến ở các nước đó là “lạm phát VBQPPL”. Ở nước ta, tình trạng này cũng đã bắt đầu manh nha tồn tại23. Cùng với việc thẩm định tập trung tại một cơ quan thì việc xin ý kiến các cơ quan hữu quan và công chúng về dự án luật cũng là một trong những biện pháp hữu hiệu để giảm thiểu các sai sót và góp phần xây dựng những nội dung chính sách lập pháp phù hợp. Hiện nay, việc tổ chức tham vấn ý kiến công chúng về các dự thảo luật ở nước ta còn mang nặng tính hình thức. Việc đăng tải các dự thảo trên trang thông tin điện tử mà không có cách đăng tải hoặc lấy ý kiến phù hợp sẽ hầu như không thu được các ý kiến góp ý có chất lượng. Thứ tư, tổ chức hướng dẫn, tập huấn kỹ năng soạn thảo văn bản. Một trong những hạn chế nổi bật, dễ nhận thấy nhất trong việc duy trì mô hình cơ quan soạn thảo kết hợp đó là cách thức thể hiện, kỹ thuật thể hiện văn bản giữa các bộ, ngành thường không thống nhất, chất lượng không đồng đều. Để hạn chế tình trạng này, việc xây dựng các bản tài liệu hướng dẫn soạn thảo có vai trò rất quan trọng. Mặc dù tài liệu này được gọi chung là tài liệu hướng dẫn nhưng trên thực tế chúng có tính bắt buộc, gần như KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 22(374) T11/2018 là quy phạm để áp dụng thống nhất giữa các bộ. Thực tế các tài liệu hướng dẫn này còn bao hàm cả những hướng dẫn về trình tự, thủ tục và cách tiến hành những kỹ thuật soạn thảo văn bản như hướng dẫn về cách lập báo cáo đánh giá tác động, hướng dẫn về cách làm việc giữa chuyên viên của các bộ, ngành với các chuyên gia của bộ phận thẩm định chung trong quá trình xây dựng dự thảo. Bên cạnh các tài liệu hướng dẫn, ở các nước, cơ quan thẩm định dự thảo thường tổ chức các lớp tập huấn, các buổi trao đổi kinh nghiệm để các chuyên gia soạn thảo ở các bộ, ngành có thể chia sẻ và cùng giúp nhau trao đổi, xử lý những vướng mắc trong quá trình soạn thảo. Ngoài ra, kinh nghiệm của các nước cho thấy, việc soạn thảo các VBQPPL có thể được ứng dụng công nghệ thông tin để vừa tăng tính chính xác, kịp thời và đặc biệt là chia sẻ thông tin giữa các giai đoạn của quy trình soạn thảo. Ví dụ điển hình là hệ thống hỗ trợ soạn thảo dự thảo văn bản luật của Cộng hòa Pháp (S.O.LO.N). Với việc sử dụng hệ thống này, các chủ thể có liên quan đến dự thảo có thể chủ động theo dõi được tiến trình phát triển của dự thảo để chủ động tiếp cận thông tin, cho ý kiến. Bên cạnh đó, hệ thống hỗ trợ soạn thảo văn bản còn giúp cho việc thống nhất định dạng soạn thảo các dự thảo luật, chẳng hạn như cách trình bày văn bản, các tiêu đề v.v.. Đồng thời, hệ thống này còn có chức năng cung cấp các gợi ý về sử dụng các thuật ngữ, các từ ngữ pháp lý, bảo đảm tính thống nhất trong việc sử dụng các thuật ngữ với Hiến pháp và hệ thống VBQPPL, giúp cho người soạn thảo thể hiện các quy phạm pháp lý được một cách dễ dàng hơn■ vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan là yêu cầu không thể xem nhẹ. - Trong trường hợp người xác lập, thực hiện giao dịch trình bày với cơ quan tài phán là hành vi đó không phải là hành vi vì lợi ích của cá nhân mình mà là thực hiện hành vi của tổ chức, vì lợi ích của tổ chức nhưng không xuất trình được tài liệu chứng minh, không bên nào cung cấp được đó là hành vi nhân danh tổ chức, thực hiện vì lợi ích của tổ chức thì phải xác định hành vi đó, giao dịch đó là của cá nhân, cá nhân đó chịu trách nhiệm. Đối với trường hợp thành viên không có quyền đại diện mà xác lập, thực hiện giao dịch dân sự nhân danh các thành viên khác của hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân hoặc người đại diện xác lập, thực hiện vượt quá phạm vi đại diện đã được quy định tại Điều 104 của BLDS, cần căn cứ quy định này để xem xét, giải quyết. - Việc xác định các thành viên tổ hợp tác có thể dựa trên hợp đồng hợp tác có chứng thực cơ quan có thẩm quyền hoặc quy chế tổ chức, hoạt động... của tổ hợp tác để xác định thành viên. - Khi tranh chấp được đưa đến cơ quan tài phán (gồm tòa án, trọng tài) thì cơ quan tài phán phải xem xét, nếu quan hệ dân sự do tổ chức không có tư cách pháp nhân xác lập, thực hiện thì phải xác định chủ thể quan hệ dân sự này là tổ chức. Tùy thuộc diễn biến của quan hệ pháp luật bị tranh chấp để xác định địa vị pháp lý của tổ chức không có tư cách pháp nhân cũng như thành viên tổ chức là nguyên đơn hay bị đơn trong quan hệ tố tụng■ CHỦ THỂ QUAN HỆ PHÁP LUẬT... (Tiếp theo trang 13) KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 22(374) T11/2018