Tổ chức xã hội và xây dựng nhà nước pháp quyền

Trương Hồng Quang* * Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp). Tóm tắt: Bài viết phân tích thực tiễn mối quan hệ giữa tổ chức xã hội và xây dựng Nhà nước pháp quyền tại Việt Nam, từ đó đưa ra một số khuyến nghị nhằm phát huy vai trò của tổ chức xã hội trong thời gian tới. Abstract: This article provides analysis of the relationship between the social arrangements and the rule of law in Vietnam, and then provides some recommendations to promote the role of the social arrangements in the coming time. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật về hội; nhà nước pháp quyền; tổ chức xã hội. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 11/08/2017 Biên tập: 27/08/2017 Duyệt bài: 05/09/2017 Article Infomation: Keywords: Law on associations; the rule of law; social arrangements. Article History: Received: 11 Aug. 2017 Edited: 27 Aug. 2017 Appproved: 05 Sep. 2017 TỔ CHỨC XÃ HỘI VÀ XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 1. Tổ chức xã hội Hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau về tổ chức xã hội. Theo quan niệm phổ biến, tổ chức xã hội là một “mảng” của đời sống xã hội, chứa những đặc trưng về tính độc lập (khỏi các thiết chế chính trị và kinh tế), phi lợi nhuận và là tập hợp hoàn toàn mang tính tự nguyện của những công dân. Nhìn chung, tổ chức xã hội là lĩnh vực ở bên ngoài gia đình, nhà nước và thị trường, nơi 1 Xem: Nguyễn Thị Tố Uyên (2016), Vai trò của các tổ chức xã hội và thực trạng quy định pháp luật về tổ chức xã hội ở Việt Nam, ngày 17/10/2016. người dân kết hợp hoạt động nhằm đạt được các lợi ích chung1. Các tổ chức xã hội trong đời sống xã hội hiện đại luôn đa dạng về phạm vi hoạt động, các thành viên tham gia và các hình thái tổ chức khác nhau về mức độ gắn kết, tự do và quyền lực, được hình thành dưới dạng các tổ chức như tổ chức công đoàn, hội từ thiện, hiệp hội, liên minh, câu lạc bộ... Các tổ chức xã hội được thành lập, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 02(354) T01/2018 hoạt động độc lập trong khuôn khổ của pháp luật như ngày nay là kết quả của cả một quá trình đấu tranh, phát triển cả về tư tưởng và lực lượng của các tầng lớp, giai cấp trong xã hội trong quan hệ với nhà nước của giai cấp thống trị. Mặc dù không phải lúc nào và ở đâu, tiếng nói của các tổ chức xã hội cũng có trọng lượng, nhưng phải nói rằng, các tổ chức xã hội có một vị trí quan trọng và có những ảnh hưởng không nhỏ trong đời sống chính trị - xã hội. Tiếng nói của các tổ chức xã hội là hình thức phản biện quan trọng để nhà nước điều chỉnh hoạt động của mình nhằm thỏa mãn những nhu cầu cơ bản và cấp thiết nhất của đời sống con người trong xã hội. Sự tham gia tích cực vào các công việc xã hội, sự hưởng ứng của người dân luôn tạo điều kiện dễ dàng hơn cho những người cầm quyền. Có thể nhận thấy, sự hình thành của các tổ chức xã hội trên cơ sở tự nguyện của người dân ở Việt Nam là một thực tế khách quan trong lịch sử phát triển của xã hội2. Hiện nay, các tổ chức xã hội ở Việt Nam phát triển khá phong phú, đa dạng. Ngoài các đặc trưng chung của tổ chức xã hội trên thế giới (phi nhà nước, tự nguyện, phi lợi nhuận, tự quản, tự trang trải tài chính...) thì các tổ chức xã hội ở Việt Nam cũng có những đặc điểm riêng như: đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, đa số đều tham gia Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, một số tổ chức được Nhà nước hỗ trợ gần như hoàn toàn kinh phí hoạt động, trụ sở làm việc, biên chế cán bộ chuyên trách,... Nhìn chung, các tổ chức xã hội đóng vai trò rất lớn đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội3. Điều này được thể hiện qua một số điểm sau đây: tập hợp các cá nhân, nhóm, cộng đồng,... để hình thành nên các nhu cầu xã hội, nhu cầu chính sách; đoàn kết người dân, củng cố đồng thuận xã hội, tạo môi trường xã hội thuận lợi để người 2 Xem: Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương (đồng chủ biên, 2011), Vai trò của các tổ chức xã hội đối với phát triển và quản lý xã hội, Nxb. Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 36. 3 Xem: Sigrid Roßteutscher (2005), Democracy and the Role of Associations: Political, Organizational and Social Contexts, nguồn: 4 Xem: Nguyễn Trọng Bình (2015), Vai trò của tổ chức xã hội dân sự trong quản trị công ở các nước trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 3+4, tr. 115 - 124. dân tham gia quản lý phát triển xã hội; tham gia xây dựng cơ chế, chính sách, pháp luật, giám sát, phản biện xã hội đối với cơ chế, chính sách, pháp luật, xây dựng môi trường dân chủ; thực hiện các cam kết, phối hợp với nhà nước trong tổ chức cung ứng các dịch vụ công; góp phần khắc phục những hạn chế của cơ chế kinh tế thị trường. Một trong các phương hướng cơ bản xây dựng nhà nước pháp quyền (NNPQ) ở Việt Nam là thực hiện dân chủ hóa đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước và bảo đảm, bảo vệ quyền con người. Trong đó, việc tạo môi trường cho các tổ chức xã hội phát triển đóng vai trò rất quan trọng. Một nghiên cứu gần đây đã chỉ rõ vai trò của các tổ chức xã hội trong quản trị công - một nội dung quan trọng của xây dựng NNPQ như sau4: (1) Góp phần duy trì và bảo vệ các giá trị tốt đẹp của xã hội; (2) Phản ánh các vấn đề xã hội lên các cơ quan hoạch định chính sách công; (3) Tham gia tư vấn, phản biện và hiệp thương đối với phương án của chính sách công; (4) Tham gia giám sát hành vi chính phủ và quan chức hành chính; (5) Tham gia đánh giá chính sách công và kết quả hoạt động của chính phủ, các cơ quan hành chính; (6) Tham gia cung ứng dịch vụ công. 2. Tổ chức xã hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay Ngày nay, xu hướng giải thích khái niệm NNPQ ngày càng được mở rộng theo hướng những gì NNPQ đem lại phải là những gì tốt đẹp nhất cho Nhân dân. Giới nghiên cứu khai thác chủ đề này dường như chưa bao giờ cạn và khoa học pháp lý cũng không ngừng đóng góp vào việc làm giàu NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 02(354) T01/2018 nội dung tốt đẹp của nguyên tắc này5. Thuật ngữ NNPQ ngày nay không chỉ được hiểu ở ý nghĩa hình thức là nhà nước chịu sự ràng buộc bởi các đạo luật mà NNPQ trong nghĩa về mặt nội dung là nhà nước công bằng; không chỉ bao hàm các nguyên tắc như việc cơ quan hành chính tôn trọng và nghiêm chỉnh chấp hành luật hoặc sự phân công, kiểm soát quyền lực nhà nước, mà cao cả hơn là sự ghi nhận và bảo đảm thực hiện quyền dân chủ, quyền con người. Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ lòng tin vào pháp luật hoặc không được vượt quá giới hạn mà pháp luật cho phép. Trên phương diện xã hội, NNPQ chính là sự thể hiện một xã hội được tổ chức thành Nhà nước có sự phát triển lành mạnh của các tổ chức xã hội, nơi Nhà nước thực sự là một tổ chức công quyền, mối quan hệ giữa Nhà nước và cá nhân là mối quan hệ bình đẳng pháp lý và đồng trách nhiệm. Trên một phương diện và mức độ tham gia của Nhân dân vào công việc tổ chức và hoạt động của quần chúng thì đối với NNPQ, vị trí và vai trò của Tòa án, giá trị của con người nằm trong các bảo đảm an bình của các tổ chức xã hội. Xây dựng NNPQ ở nước ta trong giai đoạn đổi mới đất nước hiện nay là sự nghiệp xuất phát từ hàng loạt các yêu cầu khách quan của đời sống xã hội. Bên cạnh đó, một điều rất quan trọng cần được nhấn mạnh, đó là các mục tiêu dân chủ, công bằng, tự do và quyền con người chỉ đạt được nhanh nhất thông qua xây dựng NNPQ. Cùng với quá trình xây dựng và hoàn thiện NNPQ XHCN, để nâng cao hiệu quả và hiệu lực của bộ máy nhà nước, các tổ chức xã hội tích cực tham gia cùng Nhà nước trong giải quyết những vấn đề chung của xã hội, tham gia cho ý kiến vào việc hoạch định và thực hiện các chính sách phát triển đất nước, thực hiện giám sát và phản 5 Xem: Hoàng Thế Liên, Các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, nguồn: 6 Xem: Tào Thị Quyên, Các quy định pháp luật về tổ chức xã hội của một số nước trên thế giới và giá trị có thể tham khảo đối với Việt Nam, trên truy cập ngày 10/6/2017. 7 Đây là dự án Luật trải qua thời gian dài nghiên cứu xây dựng nhưng chưa được thông qua. 8 Xem: Lã Khánh Tùng, Nghiêm Hoa, Vũ Công Giao (2016), Hội và tự do hiệp hội - một cách tiếp cận dựa trên quyền, nguồn: dex=3&TaiLieuID=1984, truy cập ngày 18/3/2016. biện xã hội. Bên cạnh đó, thực tế cho thấy, vẫn còn tồn tại một số yếu tố gây ảnh hưởng đến vai trò của các tổ chức xã hội như sau : Một là, môi trường pháp lý đối với các tổ chức xã hội chưa hoàn chỉnh - Quyền lập hội là quyền tự do của công dân6, do vậy quyền này thường được ghi nhận trong những văn bản có giá trị pháp lý cao như Hiến pháp, luật do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành. Tuy vậy, tại Việt Nam, Luật về Hội đến nay vẫn chưa được ban hành7. Bản thân dự thảo Luật về Hội qua các lần soạn thảo trước đây vẫn còn nhiều vấn đề tranh luận, chưa thống nhất, trong đó có nhiều ý kiến cho rằng chưa thực sự tiếp cận theo hướng “dựa trên quyền con người”. Khi Luật về Hội chưa được ban hành, một số hạn chế nổi bật của hệ thống chính sách và pháp luật về hội tại Việt Nam hiện nay sẽ vẫn tồn tại8: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) về hội khá phức tạp, với nhiều loại văn bản, nhiều vấn đề chưa được quy định rõ ràng, phù hợp, chẳng hạn: về các tổ chức không có hội viên và các tổ chức tại cộng đồng; quy định về đầu mối quản lý thống nhất các hội; cơ chế đánh giá, giám sát trách nhiệm giải trình và tính công khai, minh bạch của các hội; chính sách khuyến khích và ưu đãi thuế dành cho các hội hoạt động phi lợi nhuận, vì lợi ích công cộng; cơ chế đối thoại và hợp tác giữa các hội với Nhà nước và khu vực tư nhân... quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội. - Một số luật khác liên quan đến quyền lập hội cho đến nay vẫn chưa được ban hành như: quyền tự do ngôn luận, hội họp, biểu tình. Hai là, địa vị pháp lý của các tổ chức xã hội chưa tương xứng với vai trò của các tổ chức xã hội - Pháp luật hiện hành chưa tạo lập đầy đủ cơ sở pháp lý bảo đảm tính độc lập, tự NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 02(354) T01/2018 chủ cho các tổ chức xã hội để phát huy mạnh mẽ vai trò giám sát và phản biện xã hội của các tổ chức xã hội đối với xây dựng và hoàn thiện thiện hệ thống pháp luật, nhất là trong xây dựng và ban hành VBQPPL. - Trong quá trình xây dựng VBQPPL, các tổ chức xã hội có quyền góp ý kiến chứ chưa có quyền tham gia xây dựng pháp luật. Bản thân quyền tham gia góp ý kiến của các tổ chức xã hội nói riêng và công dân nói chung cũng còn những hạn chế, khó khăn nhất định. Nhìn chung, quá trình xây dựng pháp luật vẫn được coi là quyền lực (chứ không phải là quyền hạn) của cơ quan nhà nước. Điều này được thể hiện ở việc tổ chức lấy ý kiến Nhân dân, các tổ chức xã hội cũng như các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của VBQPPL chưa được thực hiện một cách có nền nếp, chưa được đồng bộ và thiếu hệ thống9. Nói cách khác, việc tổ chức lấy ý kiến tham gia vào các dự án, dự thảo VBQPPL còn hình thức, nặng về tuyên truyền, làm cho đủ thủ tục, chưa thực sự tạo điều kiện để các tổ chức xã hội tham gia ý kiến vào các dự thảo văn bản một cách chủ động, tự giác, có ý thức và bảo đảm chất lượng. Thực tế cho thấy, các ý kiến đóng góp của các tổ chức xã hội không phải lúc nào cũng được các Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý các dự án, dự thảo văn bản một cách có trách nhiệm và nghiêm túc. Ba là, một số tổ chức xã hội chưa phát huy đầy đủ chức năng đại diện cho lợi ích của quần chúng là hội viên của mình 9 Có một nghịch lý là đối với các dự án luật, pháp lệnh thì việc tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và các tổ chức có liên quan được coi trọng hơn, bài bản hơn nhưng đối với các dự thảo nghị định quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh thì rất tuỳ nghi, tức là có thể có, có thể không lấy ý kiến (tuỳ theo tính chất và nội dung và khi cần thiết) trong khi đó trên thực tế do các luật, pháp lệnh còn mang năng tính chất "khung" cho nên chính các nghị định này mới là văn bản quan trọng, có ý nghĩa và được áp dụng nhiều trong cuộc sống. 10 Ví dụ, xem: "Đừng biến nghệ sĩ thành người đi xin tiền", trên en-nghe-si-thanh-nguoi-di-xin-tien/1363942.html, ngày 05/8/2017. 11 Ví dụ: Làm rõ phạm vi, mức độ quyền kiểm tra, giám sát của Nhân dân, của Mặt trận và của các tổ chức chính trị - xã hội đối với hoạt động của Nhà nước, các tổ chức Đảng. Có hướng khắc phục mâu thuẫn nội tại trong quan điểm Đảng lãnh đạo MTTQ Việt Nam nhưng MTTQ Việt Nam lại “thực hiện vai trò giám sát và phản biện xã hội” và quan điểm “Nhà nước hỗ trợ, tạo điều kiện cho Mặt trận và các đoàn thể Nhân dân hoạt động” nhưng “Mặt trận và các đoàn thể” lại “thực hiện vai trò giám sát và phản biện xã hội”. Bên cạnh đó, cần đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước đối với MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội theo hướng tạo điều kiện để MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội tăng thêm tính tự chủ, chủ động hơn trong hoạt động; khắc phục tình trạng “nhà nước hóa”, "hành chính hóa" để gần dân, sát dân hơn. Hoạt động của một số tổ chức đoàn thể, hội còn mang tính hình thức, kém hiệu quả, chưa đáp ứng được nguyện vọng và lợi ích của đoàn viên, hội viên, hoặc có biểu hiện trông chờ vào sự tài trợ của Nhà nước10, ... do đó, khả năng thu hút quần chúng của các tổ chức này còn hạn chế. Việc các tổ chức xã hội tham gia cung cấp dịch vụ công chưa được triển khai đúng với tôn chỉ và mục đích, thậm chí có trường hợp chạy theo lợi nhuận kinh tế đơn thuần Mặt khác, do còn chịu sự ảnh hưởng nặng nề của cơ chế cũ về nhận thức, tư duy hoặc do bị "hành chính hoá" nên không ít tổ chức xã hội chưa thực sự chủ động, tích cực trong triển khai các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. 3. Một số khuyến nghị Chúng tôi cho rằng, để phát huy hơn nữa vai trò của tổ chức xã hội vào sự nghiệp xây dựng NNPQ XHCN tại nước ta, cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau: (1) Cần có sự nhìn nhận đầy đủ hơn về vai trò của tổ chức xã hội. Theo đó, tổ chức xã hội nói riêng và các đoàn thể Nhân dân nói chung phải thực sự là nguồn lực phát triển của đất nước. (2) Cần nhanh chóng hoàn thiện môi trường pháp lý cho hoạt động của các tổ chức xã hội: ban hành Luật về Hội, Luật về Tự do ngôn luận, Luật về Tự do hội họp và biểu tình; hoàn thiện pháp luật về giám sát, phản biện xã hội11, trách nhiệm giải trình NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 02(354) T01/2018 của cơ quan nhà nước12, một số quyền cụ thể (như quyền tham gia xây dựng pháp luật, tham gia quản lý nhà nước...), trong đó: - Đối với Luật về Hội, cần quan tâm một số vấn đề như sau: + Cần có sự tiếp cận dựa trên quyền con người một cách toàn diện. Luật về Hội phải là luật tạo điều kiện để người dân, tổ chức xã hội thực hiện quyền lập hội. + Cần tránh trùng lặp và mâu thuẫn giữa các luật chuyên ngành và luật chung về hội. + Chủ động và tự chủ về tài chính là yêu cầu rất quan trọng trong việc đảm bảo sự độc lập của các hội. Sự độc lập này không chỉ đối với Nhà nước mà đối với các tổ chức xã hội khác13. + Các hạn chế đối với quyền lập hội cần được quy định rất cụ thể trong Luật về Hội, Chính phủ không ban hành các quy định hạn chế quyền lập hội. - Đối với quyền tham gia xây dựng pháp luật của tổ chức xã hội: + Quy định các nội dung xin ý kiến phải được thuyết minh và giải trình rõ ràng về mục đích, quan điểm, các khía cạnh nội dung, tác động của chính sách, dự thảo luật. Nếu có nhiều nội dung thì phải xác định các nội dung trọng tâm, trọng điểm, các nội dung có vướng mắc, các nội dung liên quan đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong xã hội; + Quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo đối với các ý kiến của người dân, tạo cơ chế nghe, tiếp thu và phản hồi ý kiến một cách thường xuyên và có trách nhiệm. Việc tiếp thu, giải trình phải được thực hiện một các nghiêm túc, cẩn trọng và phải có phương thức để phản hồi 12 Ví dụ: Nghị định số 90/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08/8/2013 quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao là VBQPPL đầu tiên quy định chuyên biệt về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng khi thực thi nhiệm vụ được giao, tuy nhiên vẫn quy định theo hướng chỉ giải trình khi có yêu cầu mà chưa quy định việc chủ động giải trình, đồng thời, cơ chế kiểm soát, xử lý việc vi phạm trách nhiệm giải trình về cơ bản vẫn còn chung chung và mang tính dẫn chiếu đến việc sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, trong khi đó Luật cán bộ, công chức cũng chưa có điều khoản xác định rõ nếu vi phạm trách nhiệm giải trình hoặc giải trình không hiệu quả thì sẽ bị xử lý như thế nào. Do đó, đề xuất cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi Nghị định số 90/2013/NĐ-CP để khắc phục những hạn chế đã nêu. 13 Xem: Tào Thị Quyên, Các quy định pháp luật về tổ chức xã hội của một số nước trên thế giới và giá trị có thể tham khảo đối với Việt Nam, tlđd. kịp thời tới người tham gia ý kiến; + Phải có cơ chế giám sát hoạt động tổ chức lấy ý kiến và giải trình ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo. Việc giám sát có thể được thực hiện bởi chính các cơ quan thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh. Các cơ quan này sẽ phải xem xét, đánh giá việc tổng hợp hoặc giải trình ý kiến của cơ quan soạn thảo, nếu thấy chưa đầy đủ hoặc ý kiến giải trình chưa xác đáng có thể trả lại hồ sơ cho cơ quan soạn thảo. Việc giám sát cũng có thể được thực hiện bởi chính đối tượng tham gia ý kiến trong trường hợp đối tượng này nhận thấy cơ quan chủ trì soạn thảo chưa giải trình ý kiến của người góp ý. Để thực hiện được cơ chế giám sát này cần quy định các địa chỉ để tiếp nhận ý kiến phản ánh của người dân và công khai việc giải quyết các kiến nghị đó. (3) Đẩy mạnh xã hội hoá dịch vụ công, xác định rõ những loại việc Nhà nước cần phải làm, những loại việc mà Nhà nước không nhất thiết phải đảm nhiệm và chuyển giao cho xã hội. Đồng thời, hỗ trợ các nguồn lực và tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội thực hiện tốt nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công cần thiết cho xã hội. (4) Các tổ chức xã hội phải tìm được phương thức hợp tác, các cơ quan bảo trợ và sự hỗ trợ mạng lưới tốt hơn thì mới có thể tăng thêm sức mạnh. Các tổ chức xã hội cũng phải tự thân nỗ lực và đảm bảo sự rõ ràng minh bạch của mình thì mới chiếm được lòng tin của người dân mà các tổ chức này đại diện NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 02(354) T01/2018