Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật

51 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT TRAÁCH NHIÏåM CUÃA NGÛÚÂI ÀÛÁNG ÀÊÌU CÚ QUAN HAÂNH CHÑNH TRONG BAN HAÂNH VÙN BAÃN QUY PHAÅM PHAÁP LUÊÅT hOÀNg MiNh hội* Gần đây, tình trạng các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do người đứng đầu cơ quan hành chính (CQHC) ban hành sai luật, trái thẩm quyền xảy ra khá nhiều, đồng thời còn có tình trạng “nợ đọng văn bản” cũng nhiều nhưng không xử lý được trách nhiệm của ai. Bài viết phân tích một số vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong hoạt động ban hành VBQPPL và kiến nghị một số biện pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này. * TS, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. 1. Khái niệm, tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Theo các quy định của pháp luật hiện hành, cá nhân người đứng đầu CQHC được giao nhiệm vụ tổ chức điều hành các công việc của cơ quan; quản lý cán bộ dưới quyền, quản lý tài sản công; là người trực tiếp tổ chức triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Để họ thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ, pháp luật quy định người đứng đầu CQHC có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Pháp luật cũng quy định quyền hạn trong việc ban hành VBQPPL luôn gắn liền với trách nhiệm. Và trong một nhà nước pháp quyền, hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước đều phải được thực hiện theo quy định của pháp luật. Hoạt động ban hành VBQPPL diễn ra theo một quy trình thống nhất, kế tiếp nhau, bao gồm xây dựng dự thảo văn bản, trình, thẩm định, thẩm tra, ban hành và kiểm tra văn bản sau khi được ban hành. Theo đó, trách nhiệm của người đứng đầu CQHC được đề cập ở đây là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan trình, cơ quan thẩm định, cơ quan thẩm tra, cơ quan ban hành và cơ quan kiểm tra VBQPPL sau khi được ban hành. Trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL được hiểu theo nghĩa trách nhiệm tích cực và trách nhiệm tiêu cực. Trách nhiệm tích cực của người đứng đầu CQHC là việc người đó tự giác hoặc thực hiện nhiệm vụ đúng theo quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành các VBQPPL. Trách nhiệm tiêu cực được hiểu là người đứng đầu CQHC không thực 52 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT hiện hoặc thực hiện không đúng thẩm quyền khi ban hành VBQPPL và sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật tùy theo tính chất, mức độ vi phạm. Để người đứng đầu CQHC thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, Nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động ban hành VBQPPL mà người đứng đầu CQHC tham gia. Tổng thể các quy phạm pháp luật này có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất nhằm bảo đảm cho người đứng đầu CQHC thực hiện tốt nhiệm vụ; đồng thời xác lập các căn cứ để thực hiện các biện pháp tác động của Nhà nước khi người đứng đầu CQHC không thực hiện, thực hiện không đúng, hay có hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL. Từ những phân tích trên, có thể hiểu, quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh khi người đứng đầu CQHC thực hiện thẩm quyền ban hành VBQPPL trong hoạt động công vụ, được biểu hiện trong các VBQPPL, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định. Về nội dung, quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất với nhau. Pháp luật trong lĩnh vực này có các nhóm quy phạm xác định trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức trong xây dựng dự thảo văn bản, trình, thẩm định, thẩm tra, ban hành và kiểm tra VBQPPL sau khi được ban hành; nhóm quy phạm về trách nhiệm xử lý văn bản khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật; nhóm quy phạm về các biện pháp trách nhiệm pháp lý được áp dụng khi người đứng đầu CQHC thực hiện không đúng, không thực hiện hay có hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL. Về hình thức, quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL được thể hiện trong các VBQPPL có các cấp độ hiệu lực pháp lý khác nhau, từ Hiến pháp đến các văn bản luật và văn bản dưới luật, được thể hiện trong các ngành luật khác nhau có tính hệ thống. Các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL góp phần tạo hành lang pháp lý trong việc thực hiện quyền, nghĩa vụ; có ý nghĩa như các tiền đề và căn cứ để xác định trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong hoạt động ban hành VBQPPL. Để đạt được mục đích đó, lĩnh vực pháp luật này phải đáp ứng đủ các tiêu chí về nội dung lẫn hình thức. Trên bình diện chung, tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật là những dấu hiệu, chuẩn mực, thước đo hay là “những tính chất, những dấu hiệu làm căn cứ để tiến hành hoàn thiện pháp luật”1. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật đóng vai trò như là công cụ để đánh giá chất lượng của hệ thống pháp luật xác định mức độ hoàn thiện của nó..., từ đó liên hệ với điều kiện và hoàn cảnh thực tế trong mỗi giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan và rút ra những kết luận, làm sáng rõ những ưu điểm và nhược điểm của hệ thống pháp luật2. Từ những tiêu chí chung của hoàn thiện hệ thống pháp luật, có thể định ra các tiêu chí để tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL. Đó là tính toàn diện, thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo, không triệt tiêu lẫn nhau; bảo đảm sự liên kết chặt chẽ, không tồn tại độc lập, riêng biệt mà được đặt trong một chỉnh thể, ràng buộc với nhau và thống nhất với các nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giám sát quyền lực nhà nước trong toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung; phải bảo đảm tính phù hợp với thực tế và ổn định, pháp 1 Đàm Bích Hiên (2008), Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, tr. 33. 2 Nam Nguyễn (2013), “Tiêu chí xác định chất lượng của hệ thống pháp luật”, 53 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT luật không thể “cao hơn” hay “thấp hơn” trình độ phát triển kinh tế, phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực của Nhà nước pháp quyền XHCN. Ngoài ra, các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này phải phù hợp với pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu nói chung. Tính minh bạch và khả khi, bảo đảm kỹ thuật lập pháp hiện đại, yêu cầu ngôn ngữ trong các VBQPPL phải trong sáng, đơn nghĩa, dễ hiểu, dễ thực hiện cũng là những tiêu chí cần phải tính đến để đánh giá và xây dựng các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL. 2. Thực trạng các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2.1 Một số kết quả đạt được Trong những năm gần đây, các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL đã có sự đổi mới về chất, từng bước phản ánh được những nhu cầu cơ bản, khách quan, nguyên tắc, định hướng của Đảng là đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu CQHC. Các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này là công cụ pháp lý chủ yếu và là cơ sở quan trọng cho người đứng đầu CQHC thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình trong hoạt động ban hành các VBQPPL, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp trong hệ thống pháp luật nói chung và trong các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC. Nghị định số 157/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ đã quy định chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước, trong đó có người đứng đầu CQHC. Cụ thể, người đứng đầu có thẩm quyền ban hành hoặc trình cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật, bảo đảm tính hợp pháp của văn bản. Văn bản pháp luật được đề cập ở đây bao gồm: VBQPPL, văn bản cá biệt, công văn chỉ đạo, điều hành và nội quy, quy chế, điều lệ, quy định áp dụng trong nội bộ cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý (Điều 7). Nghị định quy định những căn cứ để xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi người đứng đầu “tham mưu, đề xuất, trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản trái pháp luật; không thực hiện đúng thời hạn nhiệm vụ được giao” (Điều 9). Các biện pháp trách nhiệm có thể áp dụng khi người đứng đầu CQHC vi phạm chế độ trách nhiệm, tùy theo tính chất và mức độ của hành vi vi phạm, phải chịu một hoặc nhiều hình thức trách nhiệm kỷ luật, dân sự, vật chất, hình sự. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, tại Chương V quy định trách nhiệm của các cơ quan trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Điều 87 Luật quy định về hoạt động kiểm tra văn bản pháp luật. Theo đó, việc giám sát, kiểm tra VBQPPL được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái. Trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong ban hành VBQPPL được thể hiện ở hoạt động tự kiểm tra văn bản do chính chủ thể đó ban hành. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL đã quy định khá chi tiết vấn đề này. Theo đó, hoạt động kiểm tra văn bản của người đứng đầu CQHC nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Nghị định quy định về các loại văn bản do người đứng đầu 54 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT CQHC ban hành phải được kiểm tra; nội dung; nguyên tắc; phương thức kiểm tra; cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra và biện pháp xử lý đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL xác định cụ thể trách nhiệm của người đứng đầu trong việc thực hiện rà soát, kiểm tra các văn bản pháp luật do cấp dưới, hay do cơ quan đơn vị mình ban hành có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong hoạt động ban hành VBQPPL được đề cập đến trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; có nhiệm vụ và quyền hạn lãnh đạo, chỉ đạo việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng các văn bản pháp luật và các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và các dự án khác thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 28). Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản pháp luật theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái Hiến pháp và pháp luật; ban hành quyết định, chỉ thị và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương (Điều 30). Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; ban hành VBQPPL theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công; ban hành hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành chính sách phát triển ngành, lĩnh vực được phân công chịu trách nhiệm về toàn bộ nội dung và tiến độ trình các đề án, dự án, văn bản pháp luật được giao (Điều 32, 33, 34). Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là người đứng đầu UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản trái pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh và văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện; đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật của HĐND cấp huyện, báo cáo UBND tỉnh để đề nghị HĐND tỉnh bãi bỏ (Điều 22). Chủ tịch UBND huyện là người đứng đầu UBND huyện và có các nhiệm vụ, quyền hạn đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản trái pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện và văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp xã; đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật của HĐND cấp xã, báo cáo UBND huyện để đề nghị HĐND huyện bãi bỏ (Điều 26). Đặc biệt, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016) có bước đột phá khi quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức đối với hoạt động ban hành văn bản pháp luật. Cụ thể, người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL được phân công thực hiện (khoản 8 Điều 7). 55 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 3 Nguồn: 2015/218313.vgp 4 Nguồn: Không để chính sách “trên giời”, ngày 10/3/2015. 5 Nguồn: www.tienphong.vn, “Hơn 12.000 văn bản có vấn đề”, ngày 15/01/2016. 2.2 Những bất cập trong các quy định của pháp luật và nguyên nhân Bên cạnh những kết quả trên đây, các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL còn có nhiều bất cập: Các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong hoạt động ban hành VBQPPL chưa bảo đảm tính toàn diện, đồng bộ. Chẳng hạn, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 không có quy định nào để xác định trách nhiệm của người đứng đầu trong hoạt động ban hành VBQPPL. Bộ luật Hình sự hiện hành cũng chưa quy định về tội ban hành VBQPPL sai, trái luật hay chưa xác định hành vi vi phạm ở mức độ nào trong hoạt động ban hành VBQPPL là tội phạm. Tương tự, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 chỉ quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án chứ chưa điều chỉnh hành vi của cá nhân, hay của người đứng đầu cơ quan, tổ chức ban hành VBQPPL sai và phải thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Một số quy định của pháp luật xác định trách nhiệm người đứng đầu CQHC trong hoạt động ban hành VBQPPL chưa đầy đủ, chưa tạo ra cơ chế để có thể áp dụng những chế tài khi họ có những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBPLPL. Thành thử, các quy định cua pháp luật xử lý trách nhiệm người đứng đầu CQHC không bảo đảm tính khả thi. Ví dụ, Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL quy định “việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải căn cứ vào nội dung, tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả của nội dung trái pháp luật gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính chất, mức độ lỗi của cơ quan, người đã ban hành, tham mưu ban hành văn bản đó” đối với cá nhân, tập thể. Điều luật quy định Bộ trưởng Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn cụ thể các quy định tại Điều này. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có hướng dẫn thực hiện điều luật này. Trên thực tế, chỉ vài trường hợp bị xử lý trong khi số lượng các VBQPPL do người đứng đầu CQHC ban hành có dấu hiệu vi phạm hàng năm rất lớn. Theo thống kê của Cục Kiểm tra văn bản Bộ Tư pháp thì trong năm 2014, ngành tư pháp đã thẩm định 9.299 VBQPPL (tăng 308 văn bản so với năm 2013), qua thẩm tra bước đầu phát hiện 1.554 văn bản có dấu hiệu vi phạm về thẩm quyền ban hành, về nội dung văn bản3. Năm 2014, số lượng VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật vẫn gia tăng. Cụ thể, theo kết quả kiểm tra của các bộ, ngành, địa phương, chỉ tính 10 tháng đầu năm 2014, bước đầu phát hiện 9.017 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản (chiếm tỷ lệ 22%, tăng 2,62% so với năm 2013), trong đó có 1.554 VBQPPL có dấu hiệu vi phạm về thẩm quyền ban hành, về nội dung văn bản4. Năm 2015, toàn ngành tư pháp đã xem xét 76.453 văn bản. Trong đó, đã xử lý 12.453 văn bản với các lỗi như hết hiệu lực, trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội5. Trong quý I năm 2016, Bộ Tư pháp đã kiểm tra 725 văn bản của các bộ, ngành, địa phương, trong đó có 5 văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Bước đầu phát hiện 15 văn bản sai về nội dung (3 văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ, 12 văn bản của địa phương), đã ra 15 thông báo đối với 15 văn bản sai về nội dung được kiểm tra, phát hiện 56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT và hiện các văn bản này đang trong quá trình xử lý6. Số lượng VBQPPL do cơ quan hành chính ban hành sai về nội dung và thẩm quyền lớn như vậy, nhưng trên thực tế chưa có người đứng đầu CQHC bị xử lý trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Thiếu các quy định của pháp luật xác định trách nhiệm pháp lý khi người đứng đầu CQHC chậm ban hành văn bản thi hành luật và trên thực tế, “việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành còn chậm; có trường hợp ban hành văn bản quy định chi tiết cả nội dung không được giao trong luật. Tình hình trên đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức”7. Chẳng hạn, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chưa đề cập đến trách nhiệm của người đứng đầu khi ban hành VBQPPL sai, chậm ban hành cũng như chưa đề cập đến các hình thức xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan nhà nước nói chung và người đứng đầu CQHC nói riêng khi có hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến việc ban hành văn bản. Việc chậm ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện luật đang gây ra những bức xúc trong dư luận. Theo số liệu thống kê, đến cuối năm 2015, “các cơ quan có thẩm quyền còn nợ 33 văn bản (tăng 15 văn bản so với năm 2014). Ngoài ra, số lượng văn bản bảo đảm có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh rất ít, gây ảnh hưởng không tốt đến công tác tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, đến quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân”8. Trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu và tập thể trong CQHC đối với hoạt động ban hành văn bản pháp luật chưa thật rõ ràng, cụ thể. Trên thực tế, “một số quy định còn chồng chéo liên quan đến chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, như trường hợp chủ tịch UBND các cấp, với tư cách là người lãnh đạo cơ quan hành chính cao nhất tại địa phương, hoàn toàn có đủ thẩm quyền để ban hành quyết định hành chính trong nhiều lĩnh vực; tuy nhiên, khi giao thẩm quyền cụ thể trong từng lĩnh vực, thì pháp luật hiện hành phần lớn đều giao chức năng đó cho tập thể UBND chứ không trao cho cá nhân Chủ tịch UBND, khiến việc xác định trách nhiệm cá nhân chưa được rõ ràng, minh bạch”9 khi có hậu quả xảy ra do việc ban hành văn bản pháp luật sai thẩm quyền. Có thể chỉ ra nhiều nguyên nhân như: lý luận về xác định các biện pháp trách nhiệm đối với hoạt động ban hành VBQPPL là vấn đề tương đối mới và khó, trong khi hoạt động nghiên cứu lý luận về xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL chưa được quan tâm. Một số bộ, ngành chưa chú trọng chỉ đạo công tác xây dựng, thẩm định và kiểm tra việc ban hành VBQPPL của CQHC nhà nước. Chất lượng một số cán bộ làm công tác tham mưu, xây dựng ban hành VBQPPL chưa đáp ứng yêu cầu. Hoạt động theo dõi và tổng kết thực hiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong hoạt động ban hành VBQPPL chưa thành cơ chế hoạt động thường xuyên, thụ động. Sự phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm phối hợp với cơ quan nhà nước trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật chưa chặt chẽ, thiếu nhất quán. 6 Nguồn: www.congly.com.vn, ngày 09/4/2016. 7 Nghị quyết số 67/2013/QH13 về tăng cường công tác triển khai thi hành luật pháp lệnh nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. 8 Nguồn: www.tienphong.vn, “Hơn 12.000 văn bản có vấn đề”, ngày 15/01/2016. 9 Bộ Tư pháp (2015), Báo cáo rà soát, đánh giá thực trạng pháp luật về ban hành quyết định hành chính, tr. 8. Nguồn: 57 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 3. Một số kiến nghị bảo đảm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Từ thực trạng các quy định của pháp luật và các nguyên nhân được phân tích trên, để bảo đảm và xử lý được trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đối với hoạt động ban hành VBQPPL trong thời gian tới, chúng ta cần thực hiện một số biện pháp dưới đây: - Sớm ban hành quy định hướng dẫn thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về chế độ trách nhiệm pháp lý đối với người đứng đầu trong đó có người đứng đầu CQHC gồm các loại trách nhiệm: trách nhiệm kỷ luật; trách nhiệm dân sự; trách nhiệm vật chất; trách nhiệm hình sự trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL. - Bảo đảm tiêu chí đồng bộ trong các quy định về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong việc ban hành VBQPPL. Sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định về trách nhiệm của người đứng đầu (trong đó có người đứng đầu CQHC) trong việc ban hành VBQPPL. Bổ sung Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 điều chỉnh cả hành vi và xác định trách nhiệm của người đứng đầu khi ban hành những VBQPPL sai luật, trái thẩm quyền gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức, xã hội. - Khẩn trương rà soát, sửa đổi những quy định bất cập, bất khả thi, bổ sung mới những quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu đối với hoạt động ban hành VBQPPL tại Nghị định số 157/2007/NĐ-CP của Chính phủ về chế độ trách nhiệm của người đứng đầu; Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL theo hướng tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu nói chung, người đứng đầu CQHC nói riêng, phù hợp với Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. - Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trên cơ sở pháp điển hóa các quy định đơn lẻ và chứa đựng trong các VBQPPL dưới luật thành các đạo luật, trong đó có Luật Công vụ. Luật này sẽ quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước nói chung và CQHC nhà nước nói riêng đối với hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL; đồng thời trong Luật này có các quy định cụ thể, khả thi để bảo đảm áp dụng các biện pháp pháp lý khi người đứng đầu thực hiện không đúng, hay không thực hiện nhiệm vụ được giao. Đây là bước đi thích hợp bảo đảm tính kế thừa có chọn lọc và phát triển, đáp ứng yêu cầu của đổi mới, không ngừng tăng cường quyền hạn và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước nói chung và người đứng đầu CQHC nói riêng khi thực hiện công vụ. - Hiện tại, Nghị định số 157/2007/NĐ- CP của Chính phủ và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ đều quy định người đứng đầu hay cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL, tùy theo mức độ của hành vi vi phạm đều có thể bị áp dụng trách nhiệm kỷ luật; trách nhiệm dân sự; trách nhiệm vật chất, thậm chí có thể bị đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự. Như vậy, ở cấp độ nghị định, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQHC đã quy định biện pháp trách nhiệm cao nhất là trách nhiệm hình sự để xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, để truy cứu trách nhiệm hình sự thì cần phải tính toán được thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật về ban hành VBQPPL gây ra cho cá nhân, tổ chức và xã hội. Hơn nữa, hành vi đó phải được quy định trong Bộ luật Hình sự. Do vậy, trong thời gian tới chúng ta cần nghiên cứu, xem xét để quy định tội danh có hành vi vi phạm hoạt động ban hành VBQPPL gây hậu quả nghiêm trọng cho các đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL, cho xã hội bằng một điều luật riêng hoặc trong các tội danh liên quan đến hoạt động công vụ n