Trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật ở nước ta: Thực trạng và kiến nghị

TRÌNH TỰ, THỦ TỤC RÚT GỌN TRONG XÂY DỰNG LUẬT Ở NƯỚC TA - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ Tóm tắt: Quy trình lập pháp là một quy trình phức tạp với nhiều giai đoạn khác nhau, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Bên cạnh quy trình lập pháp thông thường, nhiều quốc gia thừa nhận quy trình lập pháp trong trường hợp đặc biệt. Có nhiều cách gọi khác nhau đối với quy trình ban hành luật trong trường hợp đặc biệt như: quy trình lập pháp nhanh; ban hành luật trong trường hợp khẩn cấp; quy trình rút gọn trong xây dựng luật. Để góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, bài viết này đi sâu phân tích những bất cập và hạn chế trong việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật hiện nay, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định này. Bùi Thu Hằng* * Trưởng phòng công tác xây dựng pháp luật, Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp. Abstract The legislative process is a complicated one comprising of several different stages with involvements of a number of concerned stakeholders. Along with the normal legislative process, many countries apply the legislative process in special cases. There are different ways to refer to the law-making process in special cases such as: quick legislative process; law development for an emergency case; simplified process in law development. In order to improve the quality and efficiency of the law-making activities, this article provides in-depth analysis of the shortcomings and drawbacks in the application of simplified process and procedures in law-making and give out recommendations for further improvements of relevant legal regulations. Thông tin bài viết: Từ khóa: Trình tự, thủ tục rút gọn; hoạt động lập pháp; quy trình lập pháp; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 09/10/2019 Biên tập : 14/10/2019 Duyệt bài : 15/10/2019 Article Infomation: Keywords: simplified procedure and process; legislation; legislative process; Law on Promulgation of Legal Documents Article History: Received : 09 Oct. 2019 Edited : 14 Oct. 2019 Approved : 15 Oct. 2019 1. Thực trạng quy định về trình tự, thủ tục rút gọn Thứ nhất, về lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự, thủ tục rút gọn Thực tiễn hoạt động lập pháp của Quốc hội từ năm 2016 đến nay chưa ghi nhận trường hợp nào việc lập đề nghị xây dựng luật được thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015). Bên cạnh đó, số lượng văn bản luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm đã giảm đáng kể. Cụ thể, nếu như năm 2016, số lượng luật, BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 22 Số 20(396) T10/2019 pháp lệnh, nghị quyết được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khá cao (33 văn bản) thì đến năm 2019 số lượng luật, pháp lệnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã giảm gần một nửa (chỉ còn 18 văn bản)1. Luật năm 2015 không quy định Quốc hội thông qua chính sách mà chỉ quy định Ủy ban Pháp luật thẩm tra Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh các năm 2019 và 2020, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đã cho ý kiến về chính sách trong các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nên số lượng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm giảm đáng kể. Điều này chứng tỏ Quốc hội đã xem xét kỹ lưỡng hơn chính sách và chỉ đưa vào Chương trình những văn bản thực sự cần thiết và đã được chuẩn bị kỹ. Hiện nay, việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đối với một số luật, nghị quyết của Quốc hội được thực hiện khá nhanh nhưng vẫn phải thực hiện tuần tự các bước của quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Luật năm 2015. Việc không áp dụng quy trình rút gọn trong khâu lập đề nghị xây dựng luật là do chưa có cách hiểu thống nhất về quy trình rút gọn, cụ thể là: - Nếu chỉ căn cứ vào quy định của Luật thì có thể hiểu chỉ được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với giai đoạn soạn thảo luật vì quy định về trình tự, thủ tục rút gọn trong Luật năm 2015 được đặt trong giai đoạn soạn thảo. Chương này nằm cuối của các chương liên quan đến soạn thảo nên về nguyên tắc, không cho phép rút gọn trong 1 Số liệu do tác giả tổng hợp trên cơ sở Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội. Số liệu trên chỉ là các luật, nghị quyết trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Số lượng luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua ít hơn so với số liệu nêu trên. 2 Đây là vấn đề thực tiễn, ví dụ Nghị quyết về việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số quận, huyện của Hà Nội vừa được Quốc hội thông qua được thực hiện đồng thời 2 quy trình vừa lập đề nghị để bổ sung vào chương trình vừa soạn thảo và trình Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 8. Có thể thấy đối với các dự án luật, pháp lệnh được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khá phức tạp nhưng việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì đơn giản hơn rất nhiều, thời gian cũng ngắn hơn so với quy trình thông thường. giai đoạn lập đề nghị. Bên cạnh đó, không một quy định nào trong Luật năm 2015 quy định về việc rút ngắn giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. - Tác giả cho rằng, việc xây dựng và ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn phải được thực hiện ở cả hai giai đoạn mới đúng mục đích của việc ban hành văn bản nhanh vì khi ban hành văn bản trong tình trạng khẩn cấp, đột xuất thì không thể áp dụng quy trình lập pháp thông thường ngay cả ở khâu lập đề nghị. Thực tiễn cho thấy, việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm thường rút gọn về thời gian, nghĩa là thời gian đề nghị bổ sung vào Chương trình ngắn hơn rất nhiều so với việc lập đề nghị xây dựng luật trong các trường hợp bình thường. Để giải quyết vấn đề của thực tiễn, mặc dù Luật không quy định nhưng hiện nay, khi lập dự kiến chương trình, xu hướng xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội theo quy trình “hai trong một” là tương đối khả thi, nghĩa là cơ quan trình vừa trình đề nghị vừa trình dự thảo luật nhằm giảm bớt thời gian xem xét, thông qua luật2. Việc lập đề nghị xây dựng luật và soạn thảo luật là các công đoạn của quy trình lập pháp. Dù ở bất kỳ quốc gia nào thì quy trình lập pháp cũng được quy định rất chặt chẽ. Ý kiến đề nghị cần áp dụng quy trình rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị cho rằng, quy trình chặt chẽ chỉ phù hợp với những trường hợp nội dung văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng, phức tạp, quy định những vấn đề quan trọng, có tác động lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội, quyền, lợi ích của nhân dân, không thích hợp với các trường hợp phải ban hành luật trong tình trạng khẩn BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 23Số 20(396) T10/2019 cấp, phải sửa đổi ngay sai sót trong các văn bản luật hay phải thực hiện ngay các cam kết quốc tế. Do đó, nếu không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật sẽ khiến quy trình xây dựng, ban hành luật trở nên xơ cứng, không xử lý được ngay và kịp thời các trường hợp khẩn cấp phát sinh trong thực tiễn3. Thứ hai, về tiêu chí xác định tình trạng khẩn cấp Điều 146 Luật năm 2015 không quy định rõ các tiêu chí, các điều kiện ràng buộc khi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn. Ví dụ, điều kiện “khẩn cấp” chưa rõ về nội hàm cũng như tính chất là “khẩn cấp” về vấn đề cần điều chỉnh hay “khẩn cấp” về thời gian thực hiện? Hay “khẩn cấp” cả về vấn đề điều chỉnh và cả về thời gian thực hiện? Liệu có thể hiểu rằng “khẩn cấp” về vấn đề cần điều chỉnh nghĩa là việc chậm xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ gây ảnh hưởng xấu đến các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích của công dân, đến an sinh xã hội; “khẩn cấp” về thời gian thực hiện nghĩa là văn bản quy phạm pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung ngay hoặc ban hành mới ngay để bảo đảm đúng thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành... Nếu xác định theo nghĩa này thì điều kiện “khẩn cấp” lại trùng lặp với điều kiện thứ ba “sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành” quy định tại khoản 3 Điều 146 Luật năm 2015. Bên cạnh đó, khái niệm về ban hành văn bản trong tình trạng “cấp bách” dường như là quy định thừa khi nội hàm của tình trạng khẩn cấp có thể đã bao hàm cả nghĩa của tình trạng cấp bách. Theo quy định của Luật năm 2015, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật 3 Một số ý kiến thành viên Ban soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. trong trường hợp khẩn cấp được thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Hiện nay, Pháp lệnh về tình trạng khẩn cấp năm 2000 đến nay vẫn còn hiệu lực. Trong khi đó tình hình kinh tế-xã hội của đất nước, hệ thống các văn bản pháp luật đã có nhiều sự thay đổi. Ví dụ, một số văn bản luật chuyên ngành quy định về tình trạng khẩn cấp, đột xuất như: Luật Phòng, chống tác hại của thiên tai, Luật Phòng, chống khủng bố, Luật Ngân hàng.... Dẫn đến tình trạng Pháp lệnh về Tình trạng khẩn cấp đã lạc hậu khá xa so với thực tiễn. Điều này đặt ra yêu cầu cấp bách là cần sửa đổi Pháp lệnh về tình trạng khẩn cấp năm 2000 nâng lên thành luật. Thứ ba, một số trường hợp cần ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn Khoản 3 Điều 146 Luật năm 2015 quy định điều kiện “sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành” không rõ ràng; đặc biệt là chưa tách bạch được với trường hợp “khẩn cấp” trong điều kiện cấp bách về thời gian ban hành và yêu cầu về chất lượng nội dung sửa đổi. Bên cạnh đó, Luật năm 2015 cũng không trù liệu áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với các trường hợp sau: khắc phục sai sót như trường hợp của Bộ luật Hình sự năm 2015; ban hành văn bản để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật; kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn và trường hợp phải ban hành ngay văn bản để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên theo yêu cầu về thời hạn thực hiện quy định trong điều ước quốc tế đó; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 24 Số 20(396) T10/2019 tiễn. Trong thời gian qua, đã phát sinh một số trường hợp cần phải ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn như trường hợp ban hành văn bản để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật; kéo dài thời gian thực hiện thí điểm, thông tư để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn (điều chỉnh giá xăng, dầu, lệ phí trước bạ ô tô, xe máy) Thứ tư, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn Theo quy định của Luật năm 2015, việc xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh theo trình tự, thủ tục rút gọn không bắt buộc phải theo một quy trình chặt chẽ, có sự tham gia của nhiều bên liên quan; việc soạn thảo luật theo trình tự, thủ tục rút gọn mang tính khép kín trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo. Quy trình khép kín không tạo ra sức ép để cơ quan chủ trì soạn thảo phải đầu tư nhiều thời gian, trí tuệ cho những dự án luật được xây dựng theo trình tự, thủ tục rút gọn. Bên cạnh đó, Luật năm 2015 không quy định về việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Quy định này làm triệt tiêu nguyên tắc bảo đảm tính công khai, minh bạch trong xây dựng pháp luật. Ngoài ra, quy định có tính chất tùy nghi là: “cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản. Trong trường hợp lấy ý kiến thì thời hạn lấy ý kiến không quá 20 ngày” làm giảm cơ hội tham gia của người dân và doanh nghiệp vào quy trình lập pháp. Do đó, yêu cầu về việc ban hành nhanh văn bản lại mâu thuẫn với việc bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù Luật năm 2015 quy định cụ thể về các trường hợp được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, thẩm quyền, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, nhưng trên thực tế, việc áp dụng quy trình này còn một số hạn chế, bất cập sau: Một là, phạm vi, mức độ áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật không theo khuôn khổ, tiêu chí thống nhất; nhiều trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục này để xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung nhưng cũng có trường hợp áp dụng để ban hành các văn bản mới, văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Ví dụ, trường hợp xây dựng Nghị quyết về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù của Thành phố Hồ Chí Minh năm 2017; việc xây dựng 04 nghị định quy định chi tiết Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017. Việc lấy ý kiến không bắt buộc, hồ sơ trình đơn giản là những yếu tố tác động không nhỏ đến chất lượng của văn bản soạn thảo khi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hai là, Luật năm 2015 không quy định rõ khi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, cơ quan chủ trì soạn thảo bắt buộc phải thực hiện các bước nào của quy trình thông thường, được bỏ qua các bước nào. dẫn đến sự không thống nhất trong việc áp dụng pháp luật, ảnh hưởng tới chất lượng của văn bản. Ba là, việc không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản khiến quy trình xây dựng, ban hành văn bản trở nên cứng nhắc, không đúng với mục đích của quy trình rút gọn, do vậy không xử lý được một cách kịp thời những vấn đề cấp bách đang đặt ra. Quy trình hai bước (lập đề nghị và soạn thảo) trở nên cứng nhắc vì liệu rằng khi lập đề nghị không được áp dụng quy trình rút gọn thì khi soạn thảo có được áp dụng quy trình rút gọn không đang là vấn đề mà thực tiễn đặt ra. Bốn là, không bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo không cần phải đăng tải dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên trang thông tin điện tử để lấy ý kiến. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 25Số 20(396) T10/2019 Năm là, Luật năm 2015 cũng không quy định cụ thể đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì nội dung, thủ tục thẩm định, thẩm tra có gì khác so với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng, ban hành theo thủ tục thông thường. Sáu là, việc kiểm soát trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn thiếu chặt chẽ, không có sự kiểm soát của cơ quan có thẩm quyền. Bảy là, việc xây dựng và ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn chưa có sự gắn kết với việc nội luật hóa điều ước quốc tế để áp dụng ngay trong khi Luật Điều ước quốc tế năm 2015 lại quy định cụ thể về việc ký kết, gia nhập điều ước quốc tế theo trình tự rút gọn. 2. Một số kiến nghị Để góp phần khắc phục các hạn chế, bất cập nêu trên đặt trong bối cảnh dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đang được soạn thảo và dự kiến trình Quốc hội khóa XIV cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8, chúng tôi kiến nghị một số giải pháp sau đây: Thứ nhất, cần nghiên cứu để xây dựng hệ tiêu chí nhằm xác định văn bản quy phạm pháp luật nào thực sự cần được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Ví dụ như các tiêu chí sau đây: - Những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật dự kiến xây dựng, ban hành không có nội dung phức tạp, tác động và ảnh hưởng không lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hoặc quyền, lợi ích của người dân, doanh nghiệp. - Nội dung sửa đổi, bổ sung chỉ mang tính kỹ thuật đối với nhiều quy định ở nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành để bảo đảm phù hợp, thống nhất với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành; - Nội dung sửa đổi, bổ sung không ảnh hưởng lớn đến quyền, lợi ích và nghĩa vụ của công dân; - Quy định của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không làm phát sinh lớn về nguồn nhân lực và tài chính bảo đảm thực hiện; - Cần được ban hành ngay trong trường hợp đột xuất, cấp thiết nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước và bảo đảm lợi ích chung; - Cần được ban hành ngay để kịp thời nội luật hóa các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Thứ hai, mở rộng phạm vi văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn đối với trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bãi bỏ, ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định. Thứ ba, quy định thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ đối với trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bãi bỏ, ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định. Thứ tư, nghiên cứu quy trình, thủ tục rút gọn trong Luật Điều ước quốc tế để sửa đổi, bổ sung Luật năm 2015 cho phù hợp. Thứ năm, bổ sung quy định xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn theo hướng bắt buộc như hồ sơ phải có báo cáo tổng kết hoặc đánh giá thực trạng, báo cáo đánh giá tác động của chính sách; đăng tải để lấy ý kiến nhân dân và đối tượng chịu sự tác động của văn bản BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 26 Số 20(396) T10/2019