“Ủy nhiệm” và “hành động tập thể”: So sánh hai cách tiếp cận trong phòng, chống tham nhũng

“ỦY NHIỆM” VÀ “HÀNH ĐỘNG TẬP THỂ”: SO SÁNH HAI CÁCH TIẾP CẬN TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG1 1 Bài viết này được củng cố, bổ sung từ tham luận cùng tên của các tác giả tại Hội thảo “Những lý thuyết về quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng” do Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội tổ chức tại Hà Nội, ngày 30/11/2018. Tóm tắt: Tham nhũng là một hiện tượng phức tạp, gắn với một loạt yếu tố như kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và quản trị nhà nước. Để phòng, chống tham nhũng, có nhiều cách tiếp cận dẫn đến những giải pháp khác nhau. Do vậy, nghiên cứu về những cách tiếp cận trong phòng, chống tham nhũng rất cần thiết. Hiện nay, trên thế giới có hai cách tiếp cận chính về phòng, chống tham nhũng, đó là “principal - agent theory” (thuyết ủy nhiệm) và “collective action theory” (thuyết hành động tập thể). Mỗi cách tiếp cận này có xu hướng nhấn mạnh nguồn gốc, động lực khác nhau của hành vi tham nhũng cũng như các yếu tố khác nhau thúc đẩy tham nhũng phát triển. Đặng Thị Mỹ Hạnh* Vũ Công Giao* * ThS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. * PGS. TS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Abstract Corruption is a complicated issue that is resulted from various of factors, such as economics, politics, culture, society, and governance. For fighting corruption, there are several approaches drived from different solutions. Research on anti-corruption approaches is therefore very needed. There are currently two main approaches widely used in anti-corruption, including "principal- agent approach" and "collective action approach". Each of these approaches emphasizes the differences of origins and motivations of corrupt acts as well as specific factors contributed to corruption. This article provides analysis of the essence of two mentioned approaches and strategies and solutions associated with each of them. Thông tin bài viết: Từ khóa: tham nhũng, chống tham nhũng, thuyết ủy nhiệm, thuyết hành động tập thể Lịch sử bài viết: Nhận bài : 08/01/2019 Biên tập : 20/02/2019 Duyệt bài : 27/02/2019 Article Infomation: Keywords: corruption, anti-corruption, principal-agent approach, collective action approach Article History: Received : 08 Jan. 2019 Edited : 20 Feb. 2019 Approved : 27 Feb. 2019 1. Thuyết ủy nhiệm (the principal-agent approach) Để hiểu về thuyết ủy nhiệm, trước hết cần tìm về nguồn gốc của nó. Nguyên lý cơ bản của lý thuyết này xuất phát từ hoạt động của các công ty/doanh nghiệp (khu vực tư), NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 6(382) T3/2019 nơi các nhà đầu tư (người chủ - principal) ủy nhiệm (ủy thác) cho một cá nhân làm người đại diện (agent - hay còn gọi là người được ủy thác/người nhận thác) cho mình để thực hiện những công việc nhất định. Về lý thuyết, người được ủy nhiệm cần phải thực hiện các hành động nhân danh và vì lợi ích của người ủy nhiệm (người chủ). Nhưng trên thực tế, mục đích của người ủy nhiệm có thể khác với mục đích của người nhận ủy nhiệm, dẫn đến sự xung đột về lợi ích. Trong khi đó, người nhận ủy nhiệm là người trực tiếp thực hiện công việc nên có khả năng tiếp cận, thu thập được thông tin nhanh hơn, nhiều hơn so với người ủy nhiệm. Thực tế đó tạo ra sự bất cân xứng trong mối quan hệ ủy nhiệm, dẫn tới tình trạng người được ủy nhiệm hành động trái với quy tắc, đó là lạm dụng quyền hạn mà họ được ủy nhiệm để thu lợi cho cá nhân mình chứ không phải vì lợi ích của người ủy nhiệm. Khi gắn lý thuyết này với bối cảnh cụ thể của khu vực công, người ủy nhiệm có thể là một quan chức cấp cao ủy thác nhiệm vụ cho một quan chức cấp dưới, hoặc có sự ủy nhiệm giữa nhân viên công quyền với cá nhân, tổ chức để thực hiện các dịch vụ công. Rộng hơn, người ủy nhiệm chính là người dân, còn người được ủy nhiệm là các cơ quan, công chức nhà nước. Tương tự như ở khu vực tư, từ cách tiếp cận của thuyết ủy nhiệm, người dân là chủ của quyền lực nhà nước nhưng không trực tiếp thực thi quyền lực mà ủy thác cho nhà nước - thiết chế do người dân thành lập để thay mặt họ quản lý xã hội cũng như cung cấp dịch vụ công cho tất cả mọi người. Với cơ chế này, các cơ quan và công chức nhà nước được xem là 2 MartinZapata (2018), Collective action theory applied to anti-corruption practice: A BolivianCaseStudy, IACA re- search and science số 07. 3 MartinZapata (2018), tlđd. 4 MartinZapata (2018), tlđd. đại diện của nhân dân, có quyền hành động nhân danh nhà nước, nhưng hành động đó phải nhằm bảo đảm lợi ích của người dân. Bên cạnh đó, cũng giống như khu vực tư, không phải khi nào những đại diện của nhân dân cũng hành động đúng theo nguyên tắc (hay thoả ước/khế ước mang tính xã hội này). Tình trạng các công chức nhà nước lạm dụng quyền lực công để thu lợi cá nhân khá phổ biến trên thế giới. Trong những trường hợp này, các công chức (người được nhân dân ủy nhiệm) đã bỏ qua lợi ích của người dân (người chủ/người ủy nhiệm) để chạy theo lợi ích cá nhân2. Qua phân tích trên, có thể thấy thuyết ủy nhiệm tập trung vào tính cơ hội ích kỷ của con người. Do đó, các biện pháp phòng, chống tham nhũng (PCTN) được xây dựng dựa trên cách tiếp cận này thường tập trung vào việc kiểm soát, theo dõi, xử phạt và hạn chế ý muốn tư lợi của những người nắm giữ quyền lực3. Song, thực tế cho thấy, rất khó xác định được chiều hướng diễn biến (thường là rất phức tạp) của tâm lý tư lợi của con người nên việc hạn chế nó sẽ cần dựa vào những yếu tố khác nữa. Nhằm mục đích đó, một số học giả đề xuất sử dụng các lý thuyết kinh tế để tìm hiểu và giải thích rõ hơn cách thức mà các cá nhân đưa ra quyết định thực hiện một hành vi tham nhũng. Vào thế kỷ thứ 18, Jeremy Bentham, cha đẻ của chủ nghĩa thực dụng, đã tiến hành nghiên cứu và đi đến kết luận rằng, động lực khiến một cá nhân lựa chọn các hành động trong những bối cảnh cụ thể chính là nhu cầu tối ưu hóa hạnh phúc của bản thân mình4. Về bản chất, đây chính là NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 6(382) T3/2019 những tính toán duy lý của cá nhân -điều làm cơ sở cho cách tiếp cận kinh tế hành vi. Gary Becker (1968) là người đã có những phân tích cụ thể về mối quan hệ giữa hành vi tội phạm trong tương quan với những tính toán về chi phí để đạt được lợi ích. Các yếu tố ảnh hưởng đến hành vi của một người phạm tội bao gồm khả năng bị kết án và hình phạt. Gary Becker lập luận rằng, một người sẽ chọn hành vi phạm luật nếu lợi ích mong đợi đạt được từ hành động này nhiều hơn lợi ích mà người đó có thể thực sự nhận được khi thực hiện đúng luật5. Những ý tưởng trên được một số học giả khác ứng dụng trong lĩnh vực PCTN. Usan Rose-Ackerman cho rằng, mặc dù người ủy nhiệm muốn người nhận ủy nhiệm phải hành động trung thực để đạt được các mục tiêu do họ thiết lập, tuy nhiên, việc giám sát người được ủy nhiệm làm đúng như vậy thường không dễ dàng. Vì vậy, người nhận ủy nhiệm vẫn có cơ hội theo đuổi lợi ích riêng nếu họ thấy có lợi và có thể làm. Từ đó ông cho rằng, để ngăn chặn tham nhũng cần cải tổ bộ máy công quyền quan liêu theo hướng thúc đẩy các yếu tố cạnh tranh, tức là làm giảm động cơ vụ lợi của người được ủy quyền. Cũng dựa trên cách tiếp cận này nhưng Robert Klitgaard lại tập trung vào việc thắt chặt mối quan hệ giữa người ủy quyền và người nhận ủy quyền. Công thức nổi tiếng của ông (THAM NHŨNG = SỰ ĐỘC QUYỀN + SỰ TUỲ TIỆN - TRÁCH NHIỆM6) nhấn mạnh rằng, rủi ro tham 5 CATHERINE HERFELD, The potentials and limitations of rational choice theory: an interview with Gary Becker, Erasmus Journal for Philosophy and Economics, Volume 5, Issue 1, Spring 2012, pp. 73-86. 6 MartinZapata (2018), tlđd. 7 Trong thực tế, ngoài hai chủ thể nêu trên, khi áp dụng thuyết uỷ nhiệm còn cần tính đến một chủ thể thứ ba (bên thứ ba) - đó thông thường là người đưa hối lộ cho người được uỷ nhiệm. Chủ thể này thông thường cũng sẽ cân nhắc những lợi ích của mình khi quyết định hối lộ hay không hối lộ cho người được uỷ nhiệm. Sự cân nhắc đó thông thường cũng sẽ dựa trên việc tính toán những chi phí và rủi ro của việc đưa hối lộ. Nếu bên thứ ba quyết định đưa hối lộ sau khi đã cân nhắc các yếu tố liên quan thì bản thân họ cũng sẽ trở thành một người ủy quyền nữa của người được uỷ quyền. Lúc này, người được uỷ quyền sẽ cùng lúc gánh hai trách nhiệm được ủy thác, mà hai trách nhiệm đó xung đột với nhau. nhũng tỷ lệ thuận với tình trạng người được ủy quyền không bị kiểm soát (có khả năng độc quyền và tự quyết định trong mối quan hệ với bên thứ ba). Do đó, Robert Klitgaard tin rằng, để chống tham nhũng hiệu quả đòi hỏi người ủy quyền phải giám sát chặt chẽ và can thiệp kịp thời để ngăn chặn những hành vi sai trái của người được ủy quyền. Việc giám sát đó có thể thực hiện thông qua những biện pháp như cải cách hệ thống, luân chuyển nhân sự, tăng cường kiểm tra, kiểm toán, Tóm lại, thuyết ủy nhiệm được hình thành dựa trên quan hệ của hai bên chủ thể căn bản đó là: người ủy nhiệm (principal) và người nhận ủy nhiệm (agent)7. Theo cách tiếp cận của thuyết ủy nhiệm, tham nhũng được xem như là hệ quả từ mối quan hệ của hai chủ thể này. Trong quản trị công, người nhận ủy nhiệm là các quan chức chính quyền (bao gồm nhưng không giới hạn ở các đại biểu dân cử) và người đại diện trong cơ quan công quyền; còn người ủy nhiệm theo nghĩa rộng là người dân, có thể là toàn bộ hoặc một nhóm công dân. Trong mối quan hệ này, tham nhũng sẽ xảy ra vì mục tiêu, lợi ích của người ủy nhiệm và người được ủy nhiệm thường không đồng nhất, trong khi người ủy nhiệm lại không thể theo dõi đầy đủ hành động của người được ủy nhiệm. Cũng theo cách tiếp cận này, tham nhũng có khả năng sẽ phát sinh nhiều hơn khi người được ủy nhiệm có thể khai thác thông tin và những lỗ hổng trong quy trình hoạt động với người NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 6(382) T3/2019 ủy nhiệm để theo đuổi những lợi ích riêng. Từ cách tiếp cận của thuyết ủy nhiệm, có thể thấy biện pháp then chốt để PCTN hiệu quả là cần có những hoạt động kiểm tra, giám sát thường xuyên bộ máy công vụ. Mặc dù thuyết ủy nhiệm cung cấp một khung phân tích quan trọng để xác định các giải pháp PCTN nhưng nó vẫn còn những hạn chế. Một trong những hạn chế lớn đó là hiệu quả PCTN phụ thuộc rất nhiều vào ý chí quyết tâm và năng lực của người ủy nhiệm trong việc giám sát và trừng trị hành vi tham nhũng của người nhận ủy nhiệm. Theo nghĩa rộng, hiệu quả của các giải pháp này gắn liền với năng lực thể chế. Trong khi đó, ở các nước đang phát triển, những biện pháp như vậy rất khó thực hiện do môi trường thể chế thường yếu kém và hệ thống tư pháp thiếu tin cậy. 2. Thuyết hành động tập thể (the collective action approach) Khác với thuyết ủy nhiệm, cách tiếp cận dựa trên thuyết hành động tập thể xuất phát từ những giả định về các mục tiêu và lợi ích chung của cộng đồng hoặc một nhóm trong cộng đồng mà ở đó (giả định rằng) tất cả mọi người sẽ đạt được những lợi ích ngang bằng nhau nhưng đều cần đóng góp vào hành động chung. Một vấn đề đặt ra là, tại sao trong bối cảnh ấy các cá nhân thường không cùng hành động (đóng góp) và cùng hưởng lợi. Nguyên nhân cơ bản được xác định là trong trường hợp đó, các cá nhân thường nghĩ rằng nếu họ đóng góp vào hành động chung để hưởng lợi ích chung thì mất nhiều công sức, thời gian (chi phí lớn) mà có thể cũng không ai biết, cũng như không chắc chắn có đạt được mục đích chung đó hay 8 Ostrom, E. (1998). A behavioural approach to the rational choice theory of collection action, Presidential Address, AmericanPolitical Science Association, 1997. American Political Science Review, 92 (1): 1-22. 9 InternationalInstituteforDemocracyandElectoralAssistance (2017), Innovations in Anti-coruption Approaches: AResouces Guide, tại https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-RESOURCE-GUIDE-ANTI-CORRUPTION.pdf. không. Bởi vậy, họ có xu hướng lựa chọn phương án không đóng góp hoặc có đóng góp một cách cầm chừng vào hành động chung của tập thể và hy vọng vẫn có thể được hưởng những lợi ích giống như những người nghiêm túc làm việc, dù họ biết bằng cách đó đã tự biến mình trở thành những “kẻ ăn bám”. Tình trạng trên có thể dẫn tới hai hệ quả với xã hội đó là: (1) mục tiêu, lợi ích chung không hoàn toàn đạt được; hoặc (2) việc không làm gì mà vẫn hưởng lợi trở thành hành vi được chấp nhận bởi tất cả mọi người. Liên hệ với vấn đề PCTN, lý thuyết này làm nổi bật tính chất xã hội của hiện tượng tham nhũng, qua đó gợi mở giải pháp tập trung vào việc nâng cao ý thức của cộng đồng chứ không chỉ tập trung vào việc kiểm soát các cá nhân nắm giữ quyền lực. Theo Ostrom, bởi lý thuyết này xuất phát từ thực tế là một số cá nhân có thể hưởng lợi từ nỗ lực của tập thể mà không cần phải đóng góp gì, cho nên cần đề cao vai trò giám sát của tập thể với hành động của mỗi cá nhân trong tập thể8. Cụ thể, để khắc phục tình trạng thờ ơ, chấp nhận, “sống chung” với tham nhũng, lý thuyết này gợi ý phải xác định các tiêu chuẩn, mức độ, hành vi liên quan đến sự liêm chính và niềm tin vào giá trị của sự liêm chính trong xã hội, coi đó như là những vấn đề cơ bản cần giải quyết để PCTN. Nói cách khác, lý thuyết hành động tập thể đưa vấn đề tham nhũng quay trở lại với chính tập thể/cộng đồng nơi đã xuất hiện vấn đề và hướng các chiến lược PCTN vào việc dựa trên hành động của chính tập thể, cộng đồng đó9. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 6(382) T3/2019 Từ công trình nghiên cứu đầu tiên của Olson (1965)10, lý thuyết về “hành động tập thể” đã được phổ biến và thách thức các giả định khác về mối quan hệ hay sự tương quan giữa lợi ích cá nhân và lợi ích chung của cộng đồng trong PCTN. Những người ủng hộ thuyết “hành động tập thể” nhấn mạnh rằng, tình trạng tham nhũng mang tính hệ thống xuất phát từ nguyên nhân bên trong của các xã hội, cụ thể là do sự thiếu tin tưởng giữa các thành viên trong xã hội đó về sự cần thiết phải bài trừ tệ nạn này11. Nói cách khác, trong xã hội mà tình trạng tham nhũng đã trở thành phổ biến thì các cá nhân sẽ ít có động cơ chống tham nhũng và sẵn sàng tham gia vào hành vi tham nhũng, thậm chí cả khi biết rằng tham nhũng gây hại cho xã hội. Nói tóm lại, thuyết “hành động tập thể” cho thấy rõ ràng và sâu sắc hơn nguồn gốc và động lực của hành vi tham nhũng. Tiếp cận từ lý thuyết này, có thể thấy rằng, trong khi tham nhũng khởi nguồn từ lòng tham hay từ tính toán lợi ích vị kỷ của mỗi cá nhân - điều mà tiềm ẩn trong tất cả các đối tượng trong xã hội, từ các nhà chính trị, công chức, công dân - thì việc mỗi cá nhân có thực hiện hành vi tham nhũng hay không, và mức độ phổ biến của tham nhũng trong một cộng đồng như thế nào còn phụ thuộc vào môi trường xã hội, nơi mà có hay không kỳ vọng và quyết tâm chung của cộng đồng 10 Sławomir Czech, Mancur Olson’s Collective Action Theory 50 Years Later. A View From The Institutionalist Perspective, tại https://www.researchgate.net/publication/313106752_Mancur_Olson's_Collective_Action_Theory_50_Years_ Later_A_View_From_The_Institutionalist_Perspective. 11 Heather Marquette & Caryn Peiffer, Collective Action and Systemic CorruptionPaper presented at the ECPR Joint Sessions of Workshops, University of Warsaw, March-2 April 2015, tại https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/ b5944a31-85b6-4547-82b3-0d4a74910b07.pdf 12 Department for International Development, Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them Evidence paper on corruption, January 2015. 13 Department for International Development, tlđd. về một xã hội liêm chính, “nói không” với tham nhũng12. Đây là một nhận định đã được chứng minh qua một số nghiên cứu thực nghiệm. Ví dụ, một nghiên cứu về tình trạng tham nhũng ở Kenya và Uganda đã chỉ ra rằng, chi phí cho hành vi tham nhũng ảnh hưởng tới mức độ của tình trạng tham nhũng, trong khi chi phí cho hành vi tham nhũng phụ thuộc vào tỷ lệ người dân trong xã hội chấp nhận tham nhũng. Nếu tham nhũng là một hành vi được phần lớn mọi người trong xã hội chấp nhận thì các cá nhân sẽ lựa chọn thực hiện các hành vi tham nhũng, dù biết nó là sai trái, bởi vì chi phí cho việc thực hiện hành động này sẽ được giảm thiểu so với việc làm đúng quy định, ít nhất là ở cấp độ cá nhân13. 3. So sánh hai cách tiếp cận “Ủy nhiệm” và “hành động tập thể” là hai lý thuyết có ảnh hưởng lớn trong hoạt động PCTN trên thế giới. Như đã trình bày ở trên, “thuyết ủy nhiệm” ra đời trước và đã được áp dụng nhiều trong thực tế chống tham nhũng. Tuy nhiên, trong bối cảnh các xã hội liên tục phát triển, các mối quan hệ trở nên phức tạp hơn, kéo theo sự phát triển của tham nhũng cũng trở nên phức tạp hơn. Giải quyết thực trạng này, lý thuyết về “hành động tập thể” đã ra đời, bổ sung một cách nhìn về nguồn gốc nảy sinh của tham nhũng từ góc độ môi trường, phản ứng của xã hội. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 6(382) T3/2019 Trong PCTN, nếu như thuyết ủy nhiệm hướng tới các giải pháp về kiểm soát quyền lực (cả bên trong và bên ngoài) như phân quyền, kiềm chế đối trọng, cơ chế kiểm tra, giám sát và sự tham gia của người dân vào quản trị công, thì thuyết “hành động tập thể” lại hướng tới các giải pháp nhằm giải quyết những mâu thuẫn bên trong cộng đồng, gắn với việc thúc đẩy các giá trị đạo đức, liêm chính và sự đoàn kết giữa các thành viên, từ đó tạo nên một môi trường bất lợi cho hành vi tham nhũng. Về mặt phương pháp luận, để có thể chống tham nhũng một cách hiệu quả cần kết hợp cả hai lý thuyết và cân nhắc đến bối cảnh đặc thù của cộng đồng và quốc gia. Tuy 14 CheyanneScharbatke-Church (2016), Common Approaches to Understanding nd Combatting Corruption. 15 CheyanneScharbatke-Church (2016), tlđd. nhiên, trong thực tế, khi nghiên cứu chương trình PCTN của một số nước, có thể thấy phần lớn những chương trình có sự viện trợ của nước ngoài thường dựa trên cách tiếp cận của “thuyết ủy nhiệm”14. Biểu hiện cụ thể là các chương trình này đều hướng tới việc ngăn ngừa hành vi lạm quyền, tham nhũng của bộ máy công chức bằng cách tăng cường sự tham gia của người dân vào quản trị công, xây dựng các quy trình kiểm tra, giám sát, kỷ luật...15. Từ lý thuyết về hành động tập thể, những biện pháp đó là cần nhưng chưa đủ. Ngoài những biện pháp đó, còn phải tiến hành các hoạt động giáo dục, tuyên truyền và các hoạt động khác để nâng cao ý thức cộng đồng về sự liêm chính và tác hại của tham nhũng TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. CheyanneScharbatke-Church (2016), CommonApproachesto Understanding and Combatting Corruption. 2. Department for International Development, Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them, Evidence paper on corruption, January 2015. 3. MartinZapata (2018), Collective action theory applied to anti-corruption practice: A Bolivian Case Study, IACA research and science số 07. 4. CATHERINE HERFELD, The potentials and limitations of rational choice theory: an interview with Gary Becker, Erasmus Journal for Philosophy and Economics, Volume 5, Issue 1, Spring 2012, pp. 73-86. http:// ejpe.org/pdf/5-1-int.pdf. 5. Heather Marquette & Caryn Peiffer, Collective Action and Systemic CorruptionPaper presented at the ECPR Joint Sessions of Workshops, University of Warsaw, March-2 April 2015, tại https://ecpr.eu/Filestore/ PaperProposal/b5944a31-85b6-4547-82b3-0d4a74910b07.pdf. 6. Ostrom, E. (1998). A behavioural approach to the rational choice theory of collection action, Presidential Address, AmericanPolitical Science Association, 1997. American Political Science Review, 92 (1): 1-22. 7. International Institute for Democracy and Electoral Assistance (2017), Innovations in Anti-coruption Approaches: A Resouces Guide, tại https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-RESOURCE- GUIDE-ANTI-CORRUPTION.pdf. 8. Sławomir Czech, Mancur Olson’s Collective Action Theory 50 Years Later. A View From The Institutionalist Perspective, https://www.researchgate.net/publication/313106752_Mancur_Olson's_ Collective_Action_Theory_50_Years_Later_A_View_From_The_Institutionalist_Perspective. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 6(382) T3/2019