Vai trò của bầu cử trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân

Số 14(199) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 137 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 1. Bầu cử có vai trò hợp pháp hóa chính quyền - nền tảng của mọi nhà nước pháp quyền 1.1. Luật pháp quốc tế về hợp pháp hóa (legitimacy) chính quyền Tuyên ngôn quốc tế về quyền con người năm 1948 của Liên hiệp quốc đã khẳng định “Nền tảng uy quyền của các quyền lực công cộng là ý chí của nhân dân; ý chí này phải được thể hiện qua các cuộc bầu cử thường kỳ và chân thực, được tổ chức theo nguyên tắc bình đẳng, phổ thông đầu phiếu và bỏ phiếu kín hoặc bằng những tiến trình bầu cử tự do tương đương” (Điều 21)1. Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị trịnh trọng tuyên bố “Mọi công dân, không có bất kỳ sự phân biệt nào và không có sự hạn chế bất hợp lý nào, đều có quyền và cơ hội để: a) tham gia vào việc điều hành các công việc nhà nước một cách trực tiếp hoặc thông qua những người đại diện được họ tự do lựa chọn; b) bầu cử và ứng cử trong các cuộc bầu cử định kỳ chân thực, bằng phổ thông đầu phiếu, bình đẳng và bỏ phiếu kín nhằm đảm bảo cho cử tri tự do bày tỏ ý nguyện của mình” (Điều 25)2. Bằng bầu cử, nhân dân lựa chọn, thành lập ra cơ quan đại diện và ủy thác quyền lực cho họ. Họ thay mặt nhân dân, thực hiện quyền lực trong bộ Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) nước ta qui định rõ “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”. Bầu cử không những là phương thức nhân dân lựa chọn và ủy thác quyền lực cho các thiết chế đại diện, thể hiện rõ nét nhất Nhà nước“của nhân dân”, nó còn có ý nghĩa quan trọng quyết định phương thức hoạt động “do nhân dân” để hướng tới mục đích “vì nhân dân” của Nhà nước. Bài viết bàn về vai trò của bầu cử trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Vũ VăN NHIÊM* (*) TS. Đại học Luật TP Hồ Chí Minh. (1) Thông qua và tuyên bố theo nghị quyết số 217A(III) ngày 10/12/1948 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc. (2) Công ước này được thông qua và để ngỏ cho các nước ký kết, phê chuẩn, gia nhập theo Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hiệp quốc số 2200(XXI) ngày 16/12/1966. Có hiệu lực ngày 23/3/1976 (theo Điều 49). Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982. VAI TRÒ CỦA BẦU CỬ TRONG VIỆC XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN CỦA DÂN, DO DÂN VÀ VÌ DÂN 14 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 14(199) 72011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT máy nhà nước, và như vậy mới là quyền lực hợp pháp. Như vậy, ý chí của nhân dân là nền tảng của quyền lực nhà nước. Thông qua bầu cử, nhân dân chọn lựa cho mình người đại diện và ủy thác quyền lực cho họ. Nói cách khác, cơ quan đại diện nhận quyền lực từ nhân dân và thay mặt nhân dân để thực hiện quyền lực (chủ quyền nhân dân) trong bộ máy nhà nước. Chính vì lẽ đó, chính quyền được thành lập thông qua các cuộc bầu cử hợp pháp được cộng đồng quốc tế công nhận. Hội nghị an ninh và hiệp tác châu Âu (Organization for Security and Co-operation in Europe - CSCE) khẳng định “ý chí của nhân dân thông qua bầu cử định kỳ và chân thực là nền tảng cho thẩm quyền và tính hợp pháp của quyền lực nhà nước”3. Lịch sử phát triển của nhà nước trên thế giới đã trải qua nhiều cách thức tổ chức chính quyền mà không qua bầu cử. Dân chủ xét dưới góc độ tổ chức bộ máy nhà nước có nghĩa là nhân dân chính là chủ thể của quá trình tổ chức. Do vậy, các phương thức tổ chức không thể hiện bản chất đó như truyền ngôi thế tập, dùng bạo lực có xu thế chuyển sang bầu cử. Trong thế giới hiện đại, chính quyền thành lập không qua bầu cử - như bằng đảo chính quân sự - dù nhằm mục đích gì (kể cả được coi là chính đáng, như chính quyền cũ quá thối nát), thường không được các quốc gia, các tổ chức quốc tế công nhận, hoặc nếu có thì sự thừa nhận cũng hết sức dè dặt. Ngược lại, một chính quyền do người dân thành lập thông qua bầu cử theo những nguyên tắc tiến bộ: tự do, công bằng và trung thực, thì về nguyên tắc, chính quyền đó được coi là hợp pháp và được sự thừa nhận của cộng đồng quốc tế. Nhiều nhà nghiên cứu đã khẳng định rằng, trong một hệ thống chính trị dân chủ, không gì có thể thay thế được những cuộc bầu cử đại chúng có vai trò hợp pháp hóa quyền uy của người đại diện. Chức năng thiết yếu của các cuộc bầu cử là hợp pháp hóa uy quyền công cộng và cung cấp những đại biểu dân cử với một sự uỷ nhiệm quyền lực đặc biệt4. Chế độ bầu cử được coi là “phương thức chính thống thay đổi quyền lực nhà nước”5. J.Locke cho rằng, chính quyền được tạo dựng trên cơ sở sự bằng lòng của dân chúng; hành động của chính quyền không được sự đồng lòng của dân chúng là không có giá trị hay không được uỷ quyền. Sự hậu thuẫn của cử tri càng lớn, việc thực hiện quyền lực của cơ quan dân cử sẽ càng thuận lợi6. Cuộc bầu cử càng đảm bảo chế độ phổ thông đầu phiếu, cử tri tham gia bầu cử càng đông, ứng cử viên hoặc đảng phái chính trị trúng cử đạt độ tín nhiệm càng cao, càng đảm bảo tính chính đáng. Cũng thật dễ hiểu, những cơ quan, những chức danh do nhân dân trực tiếp bầu ra, bao giờ tính “chính danh” cũng cao hơn, vì sự tấn phong của nhân dân tạo vị thế vững chắc cho họ: họ là người đại diện cho nhân dân, nhận được quyền lực trực tiếp từ chính nhân dân. Về nguyên tắc, những cơ quan do nhân dân bầu ra, thì phải do nhân dân phế truất (trong trường hợp cần xử lý kịp thời, thủ tục thực hiện cần chặt chẽ và thuờng kết hợp những hình thức nhất định để đảm bảo ý chí của nhân dân). Và cũng vậy, các cơ quan được thành lập từ cơ quan đại diện thường được gọi là những cơ quan phái sinh từ nhân dân. Mặt khác, cũng cần thấy rằng, không phải tất cả các cuộc bầu cử đều tạo tính hợp pháp, tính chính đáng cho quyền lực nhà nước. Nếu (3) Conference for Security and Co-operation in Europe, second conference on the human dimension of the CSCE Document of the Copenhagen meeting of the Conference on the human dimension of the CSCE, Copenhagen, 5 June- 29 July, 1990. (4) Timothy D. Sisk With Julie Ballington, Scott A. Bollens, Pran Chopra, Julia Demichelis, Carlos E. Juárez, Arno Loessner, Michael Lund, Demetrios G. Papademetriou, Minxin Pei, John Stewart, Gerry Stoker, David Storey, Proserpina Domingo Tapales, John Thompson, Dominique Wooldridge, “Democracy at the local level the international idea handbook on participation, representation, conflict management, and governance” (International IDEA Handbook Series 4), © International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) 2001, p.115. (5) Nguyễn Đăng Dung (2002), Hiến pháp và bộ máy nhà nước, Nxb. Giao thông vận tải, Hà Nội, tr. 347. (6) TS. Đặng Đình Tân (Chủ biên), Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội -2006, tr.143. Số 14(199) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 157 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT như các cuộc bầu cử không phản ánh ý chí của nhân dân thì bầu cử chỉ là “vỏ bọc”, được mượn để hợp thức hóa chính quyền. Không phải ngẫu nhiên, cộng đồng tiến bộ quốc tế, để thúc đẩy quá trình dân chủ hóa, thúc đẩy việc tôn trọng thực thi và bảo vệ quyền con người, bằng nhiều biện pháp đã khuyến khích các nước mở rộng bầu cử tự do, công bằng, cạnh tranh, vì suy cho cùng, đó là cách thức tốt nhất để các cuộc bầu cử phản ánh đúng đắn nhất, trung thực nhất ý chí của nhân dân. Vì sự chặt chẽ, tính thống nhất và sự ràng buộc của pháp luật quốc tế đối với các quốc gia còn ở mức độ nhất định, trong khi đó, các cuộc bầu cử ở mỗi nước là do pháp luật của nước đó quy định; do vậy, không đơn giản để có tiêu chí thống nhất về bầu cử tự do, công bằng đối với các nước. Tuy nhiên, các cuộc bầu cử không tuân thủ các nguyên tắc bầu cử tiến bộ, như không đảm bảo phổ thông đầu phiếu (như bầu cử chỉ dành cho nam giới), hạn chế tự do (như khủng bố, ám sát các ứng cử viên), không đảm bảo bình đẳng, công bằng (như tìm mọi cách loại bỏ ứng cử viên, gian lận phiếu), hay các biểu hiện bất minh để hạ thấp vai trò của cử tri khó có thể được coi là các cuộc bầu cử đúng đắn, chân chính. Do đó, tính chính đáng của chính quyền được thành lập thông qua các cuộc bầu cử như vậy là một vấn đề cần được xem xét. 1.2. Hợp pháp hóa quyền lực chính trị ở Việt Nam Ở Việt Nam, ngay sau khi mới được thành lập, chính quyền cách mạng phải đối phó với một tình thế hết sức khó khăn. Chính phủ lâm thời long trọng tuyên bố với thế giới: nước Việt Nam đã trở thành một nước tự do, độc lập. Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ra đời, song chưa được một quốc gia nào trên thế giới công nhận7. Mặc dù trong điều kiện thù trong, giặc ngoài, tình hình chính trị, kinh tế, xã hội hết sức khó khăn, tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời ngày 3/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ ra rằng “Phải bầu ngay Quốc hội, càng sớm càng tốt. Bên trong thì nhân dân tin tưởng thêm vào chế độ mình. Trước thế giới, Quốc hội do dân bầu ra sẽ có một giá trị pháp lý không ai có thể phủ nhận được”8, “Chỉ có Tổng tuyển cử mới để cho dân chúng có dịp nói hết những ý muốn của họ và chỉ có Chính phủ lập ra bởi Tổng tuyển cử mới là đại diện chân chính và trung thành của toàn thể quốc dân. Sau hết cũng chỉ có Tổng tuyển cử mới có thể cấp cho nước Việt Nam một Hiến pháp, mới ấn định rõ ràng quyền lợi của quốc dân và Chính phủ mới phá tan được hết những nghi ngờ ở trong cũng như ở ngoài với chính quyền nhân dân”9. Thắng lợi của cuộc Tổng tuyển cử đánh dấu bước trưởng thành của Nhà nước cách mạng Việt Nam, mở ra một thời kỳ mới, thời kỳ đất nước ta có một Quốc hội mới, một Chính phủ thống nhất, một bản Hiến pháp tiến bộ và một hệ thống chính quyền hoàn toàn đầy đủ danh nghĩa về mặt pháp lý để đại diện cho nhân dân Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có tính chất hợp pháp, dân chủ - Nhà nước của dân, do dân và vì dân, được quốc dân giao phó trọng trách điều hành đất nước, tổ chức toàn dân kháng chiến và kiến quốc, giải quyết mọi quan hệ của Việt Nam trên trường quốc tế10. Sau ngày thống nhất đất nước năm 1975, để thực hiện thống nhất nước nhà về mặt Nhà nước, Hội nghị Hiệp thương chính trị thống nhất Tổ quốc (từ 15-21/11/1975) đã quyết định tổ chức Tổng tuyển cử trên toàn bộ lãnh thổ Việt Nam để bầu ra Quốc hội chung cho cả nước. Quốc hội sẽ xác nhận thể chế nhà nước, bầu ra các cơ quan lãnh đạo của Nhà nước và quy định Hiến pháp mới của nước Việt Nam thống nhất. Do vậy, Quốc hội khóa VI do nhân dân cả hai miền Nam, Bắc bầu ra (vào ngày 25/4/1976) là người đại diện hợp pháp cho toàn thể nhân dân Việt Nam. (7) Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Lịch sử Quốc hội Việt Nam 1946-1960, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội -2000, tr. 27. (8) Hồ Chí Minh, tuyển tập, tập 4, tr. 133. (9) Báo Cứu quốc, Số ra ngày 24/11/1945. (10) Hồ Chí Minh, Toàn tập, Nxb. Sự thật, Hà Nội 1987, tập 4, tr. 103. 16 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 14(199) 72011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 2.Bầu cử có vai trò nền tảng của dân chủ - nội dung và biểu hiện quan trọng của mọi nhà nước pháp quyền 2.1. Bầu cử kiến tạo chế độ đại diện - phương thức cơ bản thực hiện quyền lực nhân dân trong nhà nước pháp quyền Trong nhà nước pháp quyền, ý chí của nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà nước. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn coi nhân dân là cội rễ của quyền lực nhà nước: “Gốc có vững, cây mới bền/Xây lầu thắng lợi trên nền nhân dân”11. Người cho rằng, Nhà nước ta là Nhà nước của dân, Nhà nước phải hoạt động vì dân, lấy việc phục vụ nhân dân làm mục tiêu cao nhất của mình. “Nước ta là một nước dân chủ. Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân. Công việc đổi mới, xây dựng là trách nhiệm của dân. Sự nghiệp kháng chiến kiến quốc là công việc của dân. Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra. Đoàn thể từ trung ương đến xã đều do dân tổ chức lên. Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”. Hiến pháp năm 1946 coi việc “Thực hiện một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” là một trong ba nguyên tắc của chính thể mới và nền dân chủ nhân dân. Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) hiện nay cũng khẳng định “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Điều này như một nguyên lý phổ biến trên thế giới trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền và thực thi dân chủ. Tổng thống thứ 16 của nước Mỹ, Abraham Lincohn, có bức thông điệp Gettysburg năm 1863 nổi tiếng “Dân chủ là chính quyền của dân, do dân và vì dân”. Trong một nền dân chủ đại diện, bầu cử tự do và công bằng đóng vai trò nền tảng để người dân quyết định cơ cấu chính trị và chính sách tương lai của họ12. Nếu nhân dân không tín nhiệm về các (11) Vũ Kỳ, Bác Hồ viết Di chúc, Nxb. Sự thật, Hà Nội 1989, tr. 7. (12) Howard Cincotta, Dân chủ là gì? (What Is Democracy?) (Trong ấn phẩm “Các nguyên lý của dân chủ -Principles of Democracy”), Ấn phẩm của Chương trình Thông tin Quốc tế-The Bureau of International Information Programs, U.S. Department of State, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tháng 4/2005. principles.html. (13) Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 7, tr. 219, 220. nhà lãnh đạo, họ có quyền bỏ phiếu bãi nhiệm các nhà lãnh đạo đó vào thời điểm ấn định các cuộc bầu cử. Người dân phải quyết định ai là người lãnh đạo của họ. Nếu không có các cuộc bầu cử tiến bộ và công bằng, sẽ không có cơ sở bảo đảm cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Trong nhà nước pháp quyền, quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, nên nhà nước pháp quyền Việt Nam phải là nhà nước do nhân dân Việt Nam thành lập. Tính pháp quyền cao nhất của quyền lực nhà nước là ở chỗ: nhân dân tự do lựa chọn bầu ra những đại biểu xứng đáng thay mặt nhân dân gánh vác việc nước. Bầu cử là một phương thức hợp pháp hóa quyền lực nhà nước mang tính phổ biến và là xu thế tất yếu của thế giới hiện đại. Trong các bài viết về Thường thức chính trị trên báo Cứu quốc năm 1953, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng viết: “Trong các cuộc bầu cử, công dân Việt Nam từ 18 tuổi trở lên, không phân biệt gái, trai, tôn giáo, mức tài sản, trình độ văn hóa, không phân biệt nòi giống đều có quyền tham gia. Đó là một cách hợp lý để nhân dân lao động thực hành quyền thống trị của mình”13. Pháp quyền xét dưới góc độ tổ chức bộ máy Số 14(199) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 177 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nhà nước có nghĩa nhân dân chính là chủ thể của quá trình tổ chức. Nhà nước pháp quyền không những là người đại diện chân chính cho nhân dân của quốc gia đó, mà nó phải được cộng đồng quốc tế thừa nhận. Nhà nước là người đại diện của nhân dân, cho nên, nhân dân phải có tiếng nói quyết định vào việc thành lập ra các cơ quan nhà nước. Bầu cử là hoạt động phổ thông nhất và mang tính đơn giản nhất, thông qua đó, nhân dân trực tiếp thành lập các cơ quan quyền lực nhà nước: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Từ các thiết chế đại diện do nhân dân bầu ra này, các cơ quan nhà nước khác lần lượt được thành lập. Về bản chất, bầu cử không những là con đường kiến thiết chế độ đại diện mà nó cũng chính là phương thức để nhân dân loại bỏ những người đại diện. Do vậy, để nhân dân giám sát quyền lực nhà nước, chế ngự sự tha hóa, lạm quyền của quyền lực nhà nước một cách có hiệu quả, đồng thời với việc đổi mới chế độ bầu cử, cần xây dựng cơ chế cụ thể và hữu hiệu quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử của nhân dân. Nói cách khác, nhân dân có thể thay thế, thậm chí phế truất những người đại diện do mình bầu ra bất cứ lúc nào, nếu họ không còn sự tín nhiệm của nhân dân, mà không phải đợi đến hết nhiệm kỳ: “Đại biểu Quốc hội bị cử tri hoặc Quốc hội bãi nhiệm và đại biểu Hội đồng nhân dân bị cử tri hoặc Hội đồng nhân dân bãi nhiệm khi đại biểu đó không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân” (Điều 7 Hiến pháp 1992). Chính vì tầm quan trọng của việc khẳng định chủ quyền nhân dân, trong quá trình đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới bộ máy nhà nước ở nước ta không thể không nói tới đổi mới chế độ bầu cử. Làm sao để “quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”, để nhân dân thực sự tìm được những người xứng đáng và đích thực thay mặt mình gánh vác việc nước - đó là những vấn đề cơ bản của việc đổi mới chế độ bầu cử ở nước ta hiện nay14. Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước là một đặc điểm quan trọng của nhà nước pháp quyền. Quyền lực của nhân dân là tối thượng. Bản thân nhà nước không “tự nhiên” có quyền mà do nhân dân ủy quyền; quyền lực của người cầm quyền có thể bị tước bỏ, quyền lực của nhân dân thì không ai có thể tước bỏ nó đi được15. Điều đáng nói ở đây là, mặc dù hành vi bầu cử rất đơn giản, nhưng vai trò, ý nghĩa của bầu cử lại rất to lớn, là hoạt động cụ thể và thiết thực nhất của quyền lực nhân dân. Mặt khác, bầu cử thực chất đó là sự chuyển giao quyền lực nhân dân sang nhà nước. Bằng bầu cử, nhân dân lựa chọn, thành lập ra cơ quan đại diện và ủy thác quyền lực cho họ. Tuy nhiên, cũng chính trong việc chuyển giao quyền lực ấy lại phát sinh một hệ lụy mà nhân dân không mong muốn, rằng tuy thoát thai từ xã hội, nhưng quyền lực nhà nước lại có xu hướng tách ra khỏi xã hội và “tựa hồ như đứng trên xã hội”. Nhân dân khi chuyển giao quyền lực của mình cho nhà nước, nhưng không phải ở đâu, bao giờ, nhà nước (thông qua các cơ quan nhà nước) cũng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và không phải bao giờ, quyền lực nhà nước cũng được thực hiện trong phạm vi, mức độ mà nhân dân trao cho. Do vậy, quyền lực nhà nước cần phải được kiểm soát và giới hạn nhằm loại trừ một nghịch lý là quyền lực nhà nước của nhân dân nhưng nó lại đe dọa chính nhân dân16. Cách đây nửa thiên niên kỷ, Thomas Hobbes (1588-1679) khẳng định sự cần thiết của nhà nước, khi cho rằng, cuộc sống mà không có nhà nước hiệu lực để duy trì trật tự thì rất đơn độc, nghèo nàn, đồi bại, tàn bạo và ngắn ngủi. Mặt khác, ông cũng (14) GS.TSKH. Đào Trí Úc (Chủ biên), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sách chuyên khảo), Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr. 237. (15) Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Sách chuyên khảo, GS.TS Đào Trí Úc Chủ biên), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2005, tr. 28. (16) Đỗ Minh Khôi, Các cách thức chế ngự quyền lực nhà nước, Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 1 (32)/2006, tr. 47. 18 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 14(199) 72011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nhận ra mặt trái về xu hướng lộng hành của nhà nước, ví nó như con “thủy quái” trong Kinh thánh17, cho nên phải kiểm soát và chế ngự sự lạm quyền của nó. Vấn đề là ở chỗ, với các nhà nước khác nhau, phạm vi và mức độ của sự “lộng hành” là khác nhau. Nhà nước xã hội chủ nghĩa với những thuộc tính riêng biệt: có cơ sở kinh tế dựa trên chế độ công hữu, nhà nước đại diện cho đa số, lại được sự lãnh đạo của Đảng cộng sản, có nhiều khả năng nhất để đại diện cho ý chí, nguyện vọng cho nhân dân. Thành quả của Liên Xô và một số nước xã hội chủ nghĩa một thời trước đây đã chứng minh điều đó. Tuy nhiên, cũng chính từ thực tiễn đầy sinh động đó đã chứng minh một điều: giữa lý thuyết với thực tiễn, đôi khi còn có khoảng cách đáng kể. Dù đã không ít nỗ lực, các nhà nước xã hội chủ nghĩa nói chung, Nhà nước ta nói riêng vẫn chưa thể là mô hình lý tưởng cho việc thực thi nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Đâu đó, vẫn tồn tại những căn bệnh tha hóa, tùy tiện, quan liêu, cửa quyền18. Do vậy, nhân dân kiểm soát, giám sát và hạn chế sự tha hóa, sự lạm quyền quyền lực nhà nước là đúng đắn và rất cần thiết, là một nội dung quan trọng của nhà nước pháp quyền19. Bầu cử không chỉ đơn thuần là việc lựa chọn người đại diện, mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc giám sát và chế ngự quyền lực nhà nước20. Bên cạnh đó, nhà nước pháp quyền là một nhà nước phải quan tâm đặc biệt đến lợi ích nhân dân. Việc xây dựng nhà nước pháp quyền đặt ra những yêu cầu mới về bảo đảm các quyền của công dân. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải là Nhà nước của dân, do dân và vì dân như Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) đã khẳng định. Thông qua bầu cử theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín (Điều 7 Hiến pháp 1992), nhân dân lựa chọn ra những đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân. Quốc hội, Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Chính vì vậy, bầu cử không chỉ đơn thuần là việc lựa chọn người đại diện, mà còn là phương thức quan trọng để nhân dân giám sát, thậm chí chế ngự quyền lực nhà nước. Bầu cử là phương thức giám sát trực tiếp của nhân dân đối với cơ quan dân cử. Cử tri tham gia bầu cử là một hình thức giám sát quan trọng nhất đối với cơ quan và đại biểu dân cử21. Sự kiểm tra, giám sát và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân có vai trò đặc biệt quan trọng trong nhà nước pháp quyền; nó bảo đảm việc nhân dân trao quyền nhưng không mất quyền. Khi nhà nước không đáp ứng yêu cầu của nhân dân, thì nhân dân có quyền thay thế nhà nước ấy bằng một nhà nước khác (cũng thông qua bầu cử). Chế độ bầu cử và dân chủ đại diện có mối liên hệ mật thiết, không thể tách rời như “hai bánh của cỗ xe ngựa”. Muốn đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan dân cử, trước hết cần đổi mới chế độ bầu cử. Suy cho cùng, việc đổi mới cơ quan dân cử luôn xoay quanh hai vấn đề cơ bản: bằng cách nào để tính đại diện được đảm bảo và làm sao để quyền lực của Quốc hội/Hội đồng nhân dân thực quyền như bản chất vốn có của nó? Hai thuộc tính quan trọng nhất này đều xuất phát từ chế độ bầu cử và do chế độ bầu cử quy định. “Của dân” là nguồn gốc quyền lực nhà nước; “do dân” là phương thức thực hiện quyền lực nhà nước, “vì dân” là mục đích của quyền lực nhà nước. Để đạt được mục đích “vì dân”, chính quyền phải “của dân” và hoạt động phải xoay quanh trục “do dân”. Nói cách khác, nguồn (17) PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb. Đại học Quốc gia, Hà Nội -2006, tr. 21, 22. (18) Đặng Phong (Quang Thiện ghi), Thuyền nhỏ phải lựa dòng, báo Tuổi trẻ chủ nhật, 17/12/2006. (19) TS. Đặng Đình Tân (Chủ biên), tlđd, tr. 62. (20) Đỗ Minh Khôi (2007), Mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật trong điều kiện Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ Luật học, Hà Nội-2007, tr. 38, tr.83-88. (21) TS. Đặng Đình Tân (Chủ biên) (2006), tlđd, tr. 140. Số 14(199) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 197 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT gốc, phương thức và mục đích của việc thực hiện quyền lực nhà nước dân chủ phải có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Do vậy, đổi mới chế độ bầu cử là một nội dung quan trọng trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 2.2. Bầu cử là biểu hiện quan trọng của dân chủ và nhà nước pháp quyền Chế độ bầu cử là nền tảng của dân chủ, có vai trò đặc biệt quan trọng đối với việc kiến tạo chế độ dân chủ22. Chế độ bầu cử là một trong những trụ cột trong cấu trúc dân chủ ở bất cứ nhà nước nào23. Dân chủ và bầu cử gắn bó mật thiết như hình với bóng. Ở đâu có bầu cử tự do và trung thực, thì ở đó một chế độ dân chủ được nảy nở và phát triển24. Dân chủ có nghĩa là nhân dân là nguồn gốc, là chủ thể của quyền lực nhà nước; các cơ quan quyền lực phải được nhân dân bầu hoặc bãi miễn thông qua bầu cử tự do, bình đẳng và bỏ phiếu kín. Giovanni Sartori, chính trị gia người Ý cho rằng “bầu cử là công cụ điều khiển mạnh mẽ nhất của chính trị”25. Rất nhiều nhà nghiên cứu về dân chủ đều liên hệ, viện dẫn đến bầu cử, như dân chủ là một “dạng”nhà nước, trong đó quyền lực chính trị do nhân dân thực thi trực tiếp hoặc thông qua những người đại diện do họ bầu ra26; dân chủ là nhà nước, mà nhà nước đó do nhân dân ưng thuận (một cách tự do) tạo ra27. “Chế độ dân chủ là chế độ trong đó các người cầm quyền đều do dân bầu lên. Ở chỗ nào có những cuộc bầu cử tự do và thành thật tức là ở đó có dân chủ nảy nở”28. Liên minh Nghị viện thế giới đã khẳng định: “Yếu tố then chốt của một nền dân chủ là một chế độ bầu cử tự do và trung thực”29. Không những thế, rất nhiều các hiệp ước, hiến chương quốc tế, khu vực đều khẳng định vai trò của bầu cử đối với thực thi dân chủ, bảo đảm quyền con người, như Hiến chương Paris cho một châu Âu mới tuyên bố: “Ý chí của nhân dân thông qua bầu cử tự do, công bằng và định kỳ là nền tảng cho một nhà nước dân chủ30. Tại các nước lớn ngày nay, dân chủ dựa trên ý tưởng rằng chủ quyền của nhân dân hợp pháp hóa cả chính quyền lẫn quyền cộng đồng quyết định, trên những nguyên tắc phục tùng đa số, bảo vệ thiểu số và trên hệ thống nghị trường đại diện31. Hội nghị An ninh và hiệp tác châu Âu (CSCE) khẳng định rằng, dân chủ “có nền tảng là việc tôn trọng con người và chế độ pháp quyền”, công nhận chế độ pháp quyền là một yếu tố thiết yếu để đảm bảo việc tôn trọng nhân quyền và hoan nghênh “quyết tâm chung của tất cả các quốc gia thành viên nhằm xây (22) Andrew Reynolds, Ben Reilly and Andrew Ellis With José Antonio Cheibub, Karen Cox, Dong Lisheng, Jørgen Elklit, Michael Gallagher, Allen Hicken, Carlos Huneeus, Eugene Huskey, Stina Larserud, Vijay Patidar, Nigel S. Roberts, Richard Vengroff, Jeffrey A. Weldon, “Electoral System Design: The New International IDEA Handbook”© International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2005, tr.1. (23) Ibtissam al-Attiyat Musa Shteiwi Suleiman Sweiss (Editor of the original Arabic version: Ziad Majed), Building Democracy in Jordan:Women’s Political Participation Political Party Life and Democratic Elections, © International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) and the Arab NGO, Network for Development (ANND), 2005, tr. 103. (24) Lê Đình Chân (Giáo sư Luật khoa-Đại học Sài Gòn), Sự tuyển chọn dân chủ: bầu cử, Luật hiến pháp và các định chế chính trị, Sài Gòn, 1971, tr.127. (25) Mark Anstey, Christopher Bennett, David Bloomfield, K. M. de Silva, Nomboniso Gasa, Yash Ghai, Peter Harris, Luc Huyse, Rasma Karklins, Michael Lund, Charles Nupen, David M. Olson, Anthony J. Regan, Ben Reilly, Andrew Reynolds, Carlos Santiso and Timothy D. Sisk (Editors: Peter Harris and Ben Reilly With a Foreword by Kofi A. Annan), “ Democracy and Deep-Rooted Conflict: Options for Negotiators”, Handbook Series by IDEA 1 9 9 8 (Copyright © International Institute for Democracy and Electoral Assistance, (International IDEA)1998, tr. 191. (26) Civitas, National Standards for Civics and Government (Calabasas, CA: Center for Civic Education, 1994)-Theo:Meaning of Democracy, (27) Defining Democracy, (28) Nguyễn Văn Bông, Luật hiến pháp và chính trị học, Sài Gòn, 1971, tr. 121. (29) Inter - Paliamentary Union (1998), Democracy its principles and Achivement. (30) Charter of Paris for a New Europe, 1990. (31) Josef Thesing, Nhà nước pháp quyền (sách chuyên khảo), Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội 2002, tr. 373. 20 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 14(199) 72011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT dựng các xã hội dân chủ trên nền tảng tuyển cử tự do và chế độ pháp quyền”32. Chế độ pháp quyền dường như không chỉ đòi hỏi pháp luật phải có giá trị phổ quát, mà còn đòi hỏi việc thực thi pháp luật cũng phải phổ quát như vậy, nghĩa là pháp luật phải có khả năng thực thi một cách bình đẳng đối với tất cả các thành viên của cộng đồng33. Các thiết chế đại diện là hiện thân của dân chủ, vì thông qua các thiết chế này, quyền lực nhân dân được thực hiện. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng là bằng cách nào để nhân dân lựa chọn và ủy thác quyền lực cho các thiết chế đại diện diễn ra như đúng bản chất của nó? Làm sao để các cuộc bầu cử có vai trò như “những trục khuỷu trung chuyển từ quyền lực của hàng triệu chủ nhân thành quyền lực của chính quyền”?34. Montesquieu, một trong những nhà tư tưởng khai sáng kiệt xuất, trong Tinh thần pháp luật bất hủ, đã từng viết “Luật về cách bầu cử cũng là một luật cơ bản trong nền dân chủ”35. Chế độ bầu cử là nội dung và là hình thức thể hiện của dân chủ. Tiếp cận dưới góc độ thể chế, dân chủ là chế độ xã hội, chế độ nhà nước, chế độ bầu cử36. Mức độ của dân chủ và hiệu quả của sự ủy trị quyền lực của người dân đến đâu, điều đó phụ thuộc rất nhiều vào chế độ bầu cử: ai bầu, bầu ai, bầu như thế nào? Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói “Tổng tuyển cử là một dịp cho toàn thể quốc dân tự do lựa chọn những người có tài, có đức, để gánh vác công việc nước nhà. Trong cuộc Tổng tuyển cử, hễ là những người muốn lo việc nước thì đều có quyền ra ứng cử; hễ là công dân thì đều có quyền đi bầu cử. Không chia gái trai, giàu nghèo, tôn giáo, nòi giống, giai cấp, đảng phái, hễ là công dân Việt Nam thì đều có hai quyền đó. Vì lẽ đó, cho nên Tổng tuyển cử tức là tự do, bình đẳng, tức là dân chủ đoàn kết”37. Đối với nước ta, dân chủ đại diện lại càng có vai trò đặc biệt quan trọng, vì Hiến pháp mới chỉ khẳng định về dân chủ đại diện, mà chưa đề cập rõ ràng về dân chủ trực tiếp. Vai trò của bầu cử đối với bộ máy nhà nước có thể được ví như vai trò của nền móng trong việc xây dựng một ngôi nhà. Muốn có ngôi nhà kiên cố và hiện đại, thì trước hết phải có nền móng vững chắc. Để có một Nhà nước “của dân”, trước hết phải thiết kế và thực thi một chế độ bầu cử sao cho bộ máy nhà nước đó “đúng” là kết quả của sự lựa chọn dựa trên ý chí của nhân dân. Mối quan hệ giữa chế độ bầu cử với bản chất, mục đích của nhà nước là mối quan hệ biện chứng: một mặt, một chế độ bầu cử đảm bảo đúng ý chí của nhân dân trong việc lựa chọn và ủy quyền, thì bản thân việc lựa chọn và ủy quyền đó không những đảm bảo nhà nước đó là nhà nước “của dân” mà đã bao hàm ý nghĩa nhà nước đó là nhà nước “do dân và vì dân”; mặt khác, một nhà nước đích thực “của dân” sẽ là cơ sở rất quan trọng để nó là một nhà nước “do dân và vì dân”. Ngược lại, nếu không đảm bảo nhà nước đó là nhà nước đích thực của dân, nhân dân còn “đứng ngoài”, hoặc chưa đóng vai trò quyết định, thì dù nó tổ chức, hoạt động theo nguyên tắc nào, mục đích “do dân và vì dân” của nhà nước đó cũng khó có thể đạt được. Điều đó không những không đảm bảo cơ sở pháp quyền của nhà nước, mà mục (32) Josef Thesing, Tlđd. tr. 566-568. (33) Josef Thesing, Tlđd. tr. 624, 625. (34) Cách dùng từ của PGS.TS Phạm Duy Nghĩa. Xem: Phạm Duy Nghĩa, Mong đợi về một Quốc hội đổi mới, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6(230)/2007, tr. 3. (35) Xem: Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Nxb. Giáo dục và Khoa Luật Trường Đại học Khoa học Xã hội- Nhân văn Hà Nội, 1996, tr. 51. (36) Đỗ Minh Khôi (2007), Mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật trong điều kiện Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học, Hà Nội-2007. (37) Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 4, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội 1995. (38) Professor Goodwin- Gill, The World of Parliaments (Quarterly Review of the Inter-Parliamentary Union) May 2006 - N°21; Lijphart, A. (1992), ‘Democratization and Constitutional Choices in Czecho-Slovakia, Hungary and Poland 1989-1991’, Journal of Theoretical Politics, 4(2), 208. Andrew Reynolds, Ben Reilly and Andrew Ellis With José Antonio Cheibub, Karen Cox, Dong Lisheng, Jørgen Elklit, Michael Gallagher, Allen Hicken, Carlos Huneeus, Eugene Huskey, Stina Larserud, Vijay Patidar, Nigel S. Roberts, Richard Vengroff, Jeffrey A. Weldon, “Elec- toral System Design: The New International IDEA Handbook”© International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2005. Số 14(199) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 217 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT đích nhà nước sẽ không đảm bảo dân chủ, hoặc mục đích dân chủ có thể được đặt ra, nhưng sẽ bị chệch hướng. Giáo sư Goodwin-Gill cho rằng “Bầu cử tự do và công bằng là trái tim của dân chủ”38. Cựu Tổng thống Mỹ Jimmy Cater39, cựu Thư ký Nhà nước Mỹ Jame A. Baker40 đều cho rằng bầu cử là trái tim của dân chủ và nhấn mạnh rằng nó là phương thức để nhân dân lựa chọn người lãnh đạo và giữ họ chịu trách nhiệm trước nhân dân. Nếu chế độ bầu cử bị khiếm khuyết, toàn bộ nền dân chủ đặt dưới nguy cơ khủng hoảng41. Như vậy, bầu cử là định chế quan trọng, mang tính nền tảng trong việc kiến tạo cơ chế chính trị của mỗi quốc gia. Nhưng tại sao lại như vậy? Câu trả lời là: vì kết quả bầu cử thể hiện ý chí của nhân dân, cơ chế chính trị được xây dựng trên nền tảng của chế độ bầu cử, tức là được xây dựng trên nền tảng ý chí của nhân dân. Đây là cơ sở, là điều kiện tiên quyết cho một chính quyền, hệ thống chính trị của dân, do dân, vì dân và đó là mục tiêu cao cả của dân chủ. Ở Việt Nam và các nước xã hội chủ nghĩa, vai trò của chế độ bầu cử còn mang tính đặc thù. Thứ nhất, đối với các nước tư sản, bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân chia quyền lực, do đó nhân dân không những bầu ra Quốc hội, mà ở nhiều nước, nhân dân còn bầu ra Tổng thống. Do vậy, bản thân chế độ bầu cử là công cụ nhằm kiểm soát, đối trọng giữa các nhánh quyền lực và nó có khả năng tạo ra cơ hội “sửa sai” cho nhân dân. Chẳng hạn, sau khi bầu cử Tổng thống, nếu đường lối, chính sách do Tổng thống thực thi không hợp lòng dân, đến kỳ bầu cử Quốc hội, cử tri sẽ dồn phiếu cho các đảng đối lập để “khắc chế”, “đối trọng” đường lối của Tổng thống và ngược lại. Khác với các nước tư sản, ở nước ta, khi nhân dân bầu ra Quốc hội, Hội đồng nhân dân thì cũng có nghĩa gần như trao toàn bộ “ấn kiếm” cho các cơ quan này mà không có nhiều cơ hội “sửa sai” như ở các nước tư sản. Về nguyên tắc, cử tri có quyền bãi nhiệm các đại biểu dân cử khi họ không còn được sự tín nhiệm của nhân dân. Tuy nhiên, việc bãi nhiệm thường tiến hành với từng đại biểu riêng biệt, hơn nữa, việc bãi nhiệm tuy đã có trong các điều khoản của Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức các cơ quan nhà nước, nhưng chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện, để áp dụng vào thực tiễn. Vả lại, kể cả khi chúng ta xây dựng được cơ chế bãi nhiệm đại biểu dân cử, do thủ tục phức tạp cần phải có của cơ chế và tính phức tạp của trách nhiệm chính trị, cơ chế này vẫn mang tính phòng ngừa nhiều hơn. Thứ hai, vị trí, thẩm quyền của cơ quan dân cử trong bộ máy nhà nước các nước xã hội chủ nghĩa có tính đặc biệt: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đối với Việt Nam, thẩm quyền xây dựng Hiến pháp được trao cho Quốc hội, cho nên, có thể hình dung rằng thông qua bầu cử, nhân dân trao những thẩm quyền quan trọng, như quyết định các vấn đề quan trọng nhất của cả nước/địa phương cho cơ quan quyền lực nhà nước, trao cả quyền lập hiến cho Quốc hội. Tóm lại, chế độ bầu cử là một định chế quan trọng của dân chủ, nền tảng của mọi nhà nước pháp quyền. Việc thiết kế, thực thi chế độ bầu cử tiến bộ, phù hiệp là công việc quan trọng hàng đầu đối với bất cứ nhà nước pháp quyền nào, trong đó có Việt Nam. (39) Jimmy Cater là Tổng thống thứ 39 của nước Mỹ. Sau khi rời Nhà trắng vào 1982, ông thành lập Trung tâm Carter, qua đó cống hiến cho việc giải quyết xung đột, mở rộng dân chủ và nâng cao vị thế quyền con người. Ông được nhận giải thưởng Nobel hòa bình vào 2002). (40) Jame A. Baker, III là cựu Thư ký (thứ 61) Nhà nước Mỹ; ông từng là người đứng đầu chiến dịch tranh cử cho ba Tổng thống Ford, Reagan và Bush (cha) qua năm nhiệm kỳ tổng thống từ 1976 đến 1992. Hiện nay, Ông hoạt động trong Hãng Luật Baker Botts, là Chủ tịch danh dự của Viện nghiên cứu về chính sách công mang tên Ông tại Trường Đại học Rice. (41) Xem: Buiding Confidence in U.S Election Report of the Commission on Federal Election Reform, September 2005 (Organized by Center for Democracy and Election Management American University; Support by Camegie Corporation of New York The Fort Foundation John S. And Jame L.Knight Foundation Omidyar Network; Reseach by Electionline.org/The Pew Charitable Trusts, tr. 93.