Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất

XAÁC ÀÕNH THIÏåT HAÅI VAÂ BÖÌI THÛÚÂNG THIÏåT HAÅI KHI NHAÂ NÛÚÁC THU HÖÌI ÀÊËT PHaN TrUNG HiỀN* 43 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 1. Xác định thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất Khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất (THĐ) nghĩa là đối tượng thu hồi bao gồm một diện tích đất. Tuy nhiên, thiệt hại đối với người sử dụng đất (NSDĐ) không chỉ là “đất”, mà còn bao gồm nhiều thiệt hại khác. Khái niệm thu hồi đất và thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất Theo khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước THĐ là việc Nhà nước thu lại quyền sử dụng đất (QSDĐ) của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của NSDĐ vi phạm pháp luật đất đai. Thiệt hại là bị mất mát hay tổn thất về người, về của cải vật chất hoặc tinh thần1. Thiệt hại khi Nhà nước THĐ là những thiệt hại mà người dân phải gánh chịu có nguồn gốc trực tiếp hoặc gián tiếp từ hoạt động THĐ. Theo Luật Đất đai năm 2013, việc THĐ dựa trên căn cứ quan trọng nhất là kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện2. Quá trình này được tính từ khi Nhà nước công bố kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện - căn cứ THĐ - đến khi người dân ổn định cuộc sống tại nơi ở mới (nếu có di chuyển chỗ ở). Dưới những tiêu chí, khía cạnh khác nhau, có thể phân chia thành các nhóm thiệt hại khác nhau. * PGS,TS. Phó trưởng Khoa luật, Trường Đại học Cần Thơ. 1 Hoàng Phê (chủ biên), Từ điển tiếng Việt, Trung tâm Từ điển học, Nxb. Đà Nẵng, 2006, tr. 1214. 2 Xem khoản 2 Điều 63 Luật Đất đai năm 2013. Bài viết tập trung phân tích những thiệt hại mà người sử dụng đất phải gánh chịu trước, trong và sau khi thực hiện quyết định thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Trên cơ sở đối chiếu “các thiệt hại thực tế khi Nhà nước thu hồi đất” với “các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hiện hành”, bài viết đề xuất những giải pháp cho vấn đề bồi thường thiệt hại (BTTH) khi Nhà nước thu hồi đất liên quan đến các nội dung như: xây dựng phương thức xác định thiệt hại, xác định chủ thể bị thiệt hại, đề xuất cách thức BTTH... 44 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Thiệt hại về đất, thiệt hại về tài sản và sản xuất kinh doanh Trước khi Luật Đất đai năm 2013 ra đời, pháp luật nước ta liệt kê thiệt hại theo hai nhóm chính là: thiệt hại về đất và thiệt hại về tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, trên thực tế không phải tài sản nào cũng “gắn liền với đất” mà đơn giản chỉ vì tài sản đó có tổn thất khi Nhà nước THĐ. Chính vì lẽ đó, hiện nay Luật Đất đai năm 2013 liệt kê thiệt hại theo các hình thức: thiệt hại về đất, thiệt hại về tài sản và sản xuất kinh doanh3. Thứ nhất, đối với thiệt hại về đất: đất ở Việt Nam được phân thành 03 nhóm là: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng4. Việc dùng mục đích sử dụng đất làm căn cứ tiền đề để phân loại đất cho thấy tầm quan trọng của mục đích “nông nghiệp” trong pháp luật đất đai. Sở dĩ có tính chất quan trọng vì cho đến nay, trong các báo cáo của cơ quan tài nguyên môi trường, nhóm đất nông nghiệp chiếm khoảng 80% trong tổng diện tích đất tự nhiên5, trong đó có rất nhiều diện tích “bờ xôi ruộng mật” và là tư liệu sản xuất của nhiều nông hộ bởi Việt Nam hiện nay có khoảng 65% dân số sống ở nông thôn6. Như vậy, THĐ nông nghiệp không chỉ đơn thuần là gây thiệt hại đối với một diện tích đất của một nông hộ nào đấy, mà quan trọng hơn là trực tiếp tác động đến tư liệu sản xuất của người nông dân. Mặt khác, đất đai còn là nơi định cư của từng gia đình, của nhiều thế hệ. Chưa đề cập đến các quy định như: “Công dân có quyền có nơi ở hợp pháp”, “quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở”7 được quy định trong Hiến pháp, mà chỉ nói đến những gì quen thuộc nhất mà người dân phải xa lìa nơi “chôn nhau cắt rốn” đã là một sự mất mát. Nơi định cư, có thể đã từng là nơi người dân ta xưa quyết chí “bám làng giữ đất” để nuôi Cách mạng, cũng có thể là nơi gắn bó rất nhiều ký ức về một tuổi thơ, cũng có thể là một không gian văn hóa, tâm linh... Như vậy, THĐ ở có thể chạm đến tính ổn định đối với chỗ ở của người dân, đối với nơi định cư, sinh hoạt của xóm làng. Không dừng lại ở đó, đất đai còn là mặt bằng kinh doanh, là nơi làm ăn, buôn bán. Có thể gặp khó khăn khi chứng minh một diện tích đất hợp hướng, hợp tuổi kinh doanh buôn bán theo phong thủy người Việt, nhưng hoàn toàn có thể tính được mức độ giảm sút của thu nhập khi chuyển từ nơi ở cũ sang nơi ở mới... Chính vì lẽ đó, tại Điều 12 Thông tư sô ́37/2014/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường8: “Khi Nhà nước THĐ của tổ chức mà bị thiệt hại về tài sản do Nhà nước giao quản lý sử dụng; phải di dời đến cơ sở mới thì được sử dụng tiền bồi thường tài sản để đầu tư tại cơ sở mới theo dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt”. 3 Xem Luật Đất đai năm 2013, Chương VI. THĐ, trưng dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. 4 Điều 10 Luật Đất đai năm 2013. 5 Tính đến ngày 01/01/2014, diện tích nhóm đất nông nghiệp ở Việt Nam là 26.822.593 ha/ tổng diện tích tự nhiên là 33.096.731 ha (Xem Quyết định số 1467/QĐ-TNMT của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường ngày 21/07/2014 Phê duyệt và công bố kết quả thống kê diện tích đất đai năm 2013). 6 GS.TS. Hoàng Bá Thịnh, ThS. Nguyễn Kim Thúy: Biến đổi dân số nông thôn Việt Nam, Trang tin Tổng cục dân số và kế hoạch hóa gia đình, _p_id=62_INSTANCE_Z5vv&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column- 3&p_p_col_count=1&_62_INSTANCE_Z5vv_struts_action=%2Fjournal_articles%2Fview&_62_INSTANCE_Z5vv_groupId= 18&_62_INSTANCE_Z5vv_articleId=84241&_62_INSTANCE_Z5vv_version=1.0, truy cập ngày 01/02/2015. 7 Điều 22, 23 Hiến pháp năm 2013. 8 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ. 45 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Ngoài ra, một dạng thiệt hại khác là: chi phí đầu tư vào đất còn lại. Khoản 13 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Chi phí đầu tư vào đất còn lại bao gồm chi phí san lấp mặt bằng và chi phí khác liên quan trực tiếp có căn cứ chứng minh đã đầu tư vào đất mà đến thời điểm Nhà nước THĐ còn chưa thu hồi được”, như chi phí san lấp mặt bằng, chi phí cải tạo làm tăng độ màu mỡ của đất, thau chua rửa mặn, chống xói mòn, xâm thực...9. Trường hợp khác là đất đai bị chia cắt thành những mảnh vụn, không còn thuận tiện cho đời sống, sản xuất. Có những cụm dân cư bị cô lập như “ốc đảo” kéo dài, thậm chí ngay giữa lòng tỉnh lỵ, vì hệ thống thoát nước, giao thông bế tắc, khi dự án triển khai san lấp mặt bằng, người dân bức xúc còn chính quyền và đơn vị chủ dự án thì đùn đẩy trách nhiệm cho nhau... Trong trường hợp đất đai bị chia cắt gây khó khăn cho NSDĐ, chúng tôi chưa tìm thấy quy định nào về bồi thường, mặc dù pháp luật nước ta có quy định về bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại theo Điều 77 Luật Đất đai năm 2013. Một trường hợp đặc biệt là đất không bị thu hồi nhưng lại có thiệt hại trong quá trình Nhà nước thực hiện dự án, cụ thể như việc thực hiện dự án làm thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc không làm thay đổi mục đích sử dụng đất nhưng làm hạn chế khả năng sử dụng đất. Trường hợp này đã được quy định trong pháp luật Việt Nam từ rất sớm và hiện nay vẫn được duy trì trong quy định về bồi thường đối với trường hợp Nhà nước không THĐ nhưng có thiệt hại10. Ngoài ra, do những quan niệm tâm linh về những thửa đất long mạch, đất ở làng có hai vua... dẫn đến đất đai ở nơi này có giá cao ngất11. Đây là những yếu tố tạo ra những khoảng cách giữa thiệt hại thực tế và thiệt hại được Nhà nước xác định bồi thường trong quá trình THĐ. Thứ hai, đối với thiệt hại về công trình xây dựng, vật kiến trúc: Thiệt hại ở đây có thể toàn bộ công trình hoặc một phần công trình. Thực tế cho thấy, thiệt hại cũng có thể là toàn bộ công trình nếu như phần còn lại không còn sử dụng được so với mục đích sử dụng ban đầu, cũng có thể là thiệt hại một phần diện tích thiệt hại vì nếu phần còn lại có thể sửa chữa, cải tạo với đúng mục đích ban đầu. Trường hợp này pháp luật Việt Nam cũng đã có dự liệu12. Tương tự như đất đai, có trường hợp Nhà nước không THĐ nhưng chủ thể vẫn bị thiệt hại về công trình xây dựng do hạn chế khả năng sử dụng hoặc phải thay đổi mục đích sử dụng đối với đất. Trường hợp này pháp luật Việt Nam cũng có quy định bồi thường13. Thứ ba, đối với thiệt hại về cây trồng, vật nuôi: Thiệt hại đối với cây trồng phổ biến là cây trồng hàng năm và cây trồng lâu năm. Suy cho cùng, thiệt hại đối với cây trồng không chỉ là giá trị của vườn cây tại thời điểm phải bàn giao đất, mà trong một 9 Điều 3 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ. 10 Điều 94 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 10 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP: BTTH đối với đất thuộc hành lang an toàn khi xây dựng công trình có hành lang bảo vệ an toàn. 11 Xem Yến Nhi, Làng cổ Đường Lâm và câu chuyện bảo tồn, cau-chuyen-bao-ton-20140823052013134.htm, truy cập ngày 01/02/2015. 12 Xem Điều 89 Luật Đất đai năm 2013. 13 Điều 94 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 10 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP: BTTH đối với đất thuộc hành lang an toàn khi xây dựng công trình có hành lang bảo vệ an toàn. 46 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT số trường hợp nhất định chính là thiệt hại đối với hoạt động sản xuất nông nghiệp của người nông dân, mà hoạt động sản xuất này đã đem đến thu nhập ổn định cho họ từ trước đến nay. Thiệt hại đối với vật nuôi thông thường là thiệt do thu hoạch sớm đối với vật nuôi là thủy sản. Tương tự như cây trồng, thiệt hại đối với vật nuôi không chỉ là thiệt hại do thu hoạch sớm, mà quan trọng hơn chính là thiệt hại do thu hẹp hoặc chấm dứt hoạt động nuôi trồng thủy sản của người nông dân. Tương tự như đất đai và công trình xây dựng, có trường hợp Nhà nước không THĐ nhưng chủ thể vẫn bị thiệt hại về cây trồng, vật nuôi do hạn chế khả năng sử dụng hoặc phải thay đổi mục đích sử dụng đối với đất. Ví dụ: Do thực hiện làm đường, ngăn sông dẫn đến không còn mạch nước ngầm, ảnh hưởng đến việc nuôi trồng thủy sản hoặc trồng cây lâu năm. Các loại thiệt hại này pháp luật Việt Nam chưa quy định. Tuy nhiên, ngoài những thiệt hại vật chất kể trên, còn nhiều thiệt hại khác không ở dạng vật chất nhưng ảnh hưởng không nhỏ đến người có đất bị thu hồi và những người có liên quan; đó là các thiệt hại về tinh thần Thiệt hại vật chất và thiệt hại tinh thần Căn cứ trên các quy định của pháp luật dân sự, có thể phân chia thiệt hại thành hai nhóm là thiệt hại vật chất và thiệt hại tinh thần. Trong giải phóng mặt bằng, thiệt hại vật chất có thể kể đến là thiệt hại do mất một diện tích đất ở, đất sản xuất, nhà ở, công trình xây dựng, cây trồng vật nuôi như đã kể trên. Trong khi đó, thiệt hại tinh thần bao gồm những thiệt hại do quy hoạch quá hạn kéo dài gây tâm lý bất an cho người dân; phương án giải phóng mặt bằng thay đổi sau khi phê duyệt gây hoang mang hoặc chậm bố trí đến các khu tái định cư gây lo lắng Dân gian có câu “an cư, lạc nghiệp”. Vì vậy, việc phải bàn giao đất trong điều kiện chưa nhận được nền tái định cư, hoặc chỉ mới nhận phiếu tái định cư trên giấy và khu tái định cư chưa hoàn thành cơ sở hạ tầng kỹ thuật là những trường hợp gây hoang mang, lo lắng... cho người thuộc diện tái định cư phải di chuyển. Có những nơi, chính quyền địa phương đã phải xin lỗi dân vì bồi thường giải phóng mặt bằng kéo dài14. Thiệt hại hữu hình và thiệt hại vô hình Thoạt nghe, cách phân chia “thiệt hại hữu hình và thiệt hại vô hình” có nhiều điểm tương đồng với “thiệt hại vật chất và thiệt hại tinh thần”. Tuy nhiên, khi tìm hiểu sâu thì hai nội hàm này có nhiều điểm khác nhau. Thứ nhất, thiệt hại hữu hình là những thiệt hại mà mắt thường có thể nhìn thấy, tay có thể chạm được; các thiệt hại này có thể liệt kê như diện tích đất bị mất đi, công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi Trong khi đó, thiệt hại vô hình là những thiệt hại không thể hiện trực tiếp ở dạng thiệt hại vật chất mà ở những hình thức khác. Tuy nhiên, các thiệt hại vô hình này lại được thể hiện ở những dạng mất mát khác nhau và để bù đắp những mất mát đó, người ta phải tốn kém chi phí, thời gian, công sức. Ví dụ: thiệt hại về sức khỏe dẫn đến phải tốn chi phí khám, chữa bệnh Thứ hai, thiệt hại vô hình có thể là thiệt hại về tinh thần, sức khỏe (tức là đối với con người); nhưng cũng có thể là các thiệt hại 14 Trần Phan, Chính quyền xin lỗi người dân vì bồi thường giải phóng mặt bằng kéo dài, Báo Lao động, truy cập ngày 01/02/2015. 47 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT gắn liền với tài sản và quyền tài sản. Ví dụ: Tuy không bị THĐ nhưng việc thực hiện dự án làm giảm giá trị bất động sản do tiếng ồn, độ rung, khuất tầm nhìn hoặc bị thu hẹp, mất diện tích lối đi Nhiều ý kiến cho rằng, việc xác định thiệt hại không chỉ tính đến thiệt hại nhãn tiền mà còn phải xem xét đến cuộc sống ổn định lâu dài của người dân có an cư lập nghiệp khi Nhà nước THĐ. Như vậy, thiệt hại ở đây có thể là thiệt hại trước mắt, thiệt hại lâu dài. Ngay cả việc được nhận tiền bồi thường cao mà không có nghề nghiệp để duy trì, ổn định sinh kế thì ẩn chứa nhiều rủi ro về thiệt hại lâu dài. Ngoài ra, khi Nhà nước quyết định thực hiện một dự án THĐ thì vấn đề thiệt hại cá nhân và thiệt hại cộng đồng cũng được tính đến. Hơn nữa, thiệt hại không chỉ được đề cập dưới góc độ kinh tế mà còn dưới góc độ văn hóa, xã hội và môi trường. Thực tế, có những thiệt hại về văn hóa, xã hội, môi trường rất khó khôi phục, thậm chí có trường hợp là không thể khôi phục được mà dự án bauxite ở nước ta là một ví dụ. Đây là một những dự án có rất nhiều ý kiến trái chiều không chỉ liên quan đến hiệu quả kinh tế trước mắt và lâu dài mà còn là vấn đề thiệt hại môi trường gắn với việc đảm bảo an ninh, quốc phòng tại vị trí chiến lược đặc biệt ở Tây Nguyên - nơi mà hai dự án bauxite ở Tân Rai và Nhân Cơ đang tiến hành15. Các thiệt hại trước, trong, sau quá trình thu hồi đất Căn cứ vào thời điểm phát sinh thiệt hại và quy trình THĐ, có thể phân chia 3 loại thiệt hại phát sinh lần lượt trước, trong, sau quá trình Nhà nước thực hiện quyết định THĐ. Thiệt hại phát sinh trước khi có quyết định THĐ: Theo pháp luật hiện hành, việc THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng phải căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện, dự án phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hàng năm hoặc tiến độ thực hiện dự án16. Nói cách khác, từ khi kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện được công bố, thông qua một quyết định hành chính, diện tích đất của một số hộ dân trong phạm vi quy hoạch đặt dưới một tình trạng mới - đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tất nhiên, từ khi kế hoạch sử dụng đất được công bố thì người dân ít nhiều bị hạn chế các quyền dân sự về đất đai và xây dựng, cũng như các nhóm quyền khác có liên quan, cụ thể như sau: - Các thiệt hại liên quan đến đất gồm: Theo Điều 167 Luật Đất đai năm 2013, các quyền của NSDĐ bao gồm: quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ. Trong giai đoạn công bố kế hoạch sử dụng đất hàng năm, theo quy định, thì không bị hạn chế các quyền nêu trên mà chỉ bị hạn chế các quyền khác có liên quan đến đất như: không được phép chuyển mục đích sử dụng đất nếu không phù hợp kế hoạch sử dụng đất hàng năm, không được trồng cây lâu năm trong khu vực kế hoạch sử dụng đất đã công bố... (Điều 49 Luật Đất đai năm 2013). 15 Xem Yến Thanh, Trái chiều góc nhìn về hiệu quả Dự án bauxite, Vneconomy, goc-nhin-ve-hieu-qua-du-an-bauxite-20150331101724606.htm, truy cập ngày 01/02/2015. 16 Điều 63 Luật Đất đai năm 2013. 48 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Tuy nhiên, trên thực tế, người dân gặp khó khăn khi thực hiện các giao dịch dân sự đối với đất quy hoạch (đất nằm trong kế hoạch sử dụng đất). Ví dụ: Khi ngân hàng có “quy định chuyên môn” liệt kê đất trong quy hoạch, kế hoạch là “tài sản hạn chế khẩu vị”, tìm cách thoái thác không thế chấp, thì người dân gặp khó khăn khi thực hiện thế chấp đối với thửa đất đó17. - Các thiệt hại liên quan đến công trình xây dựng, vật kiến trúc: Việc hạn chế các quyền về xây dựng, sửa chữa, nâng cấp, cải tạo công trình xây dựng, nhà ở, vật kiến trúc. Tình trạng quy hoạch quá hạn kéo dài hàng chục năm gây khó khăn cho đời sống và sinh hoạt của người dân có đất trong phạm vi quy hoạch. Chẳng hạn như Dự án Làng Đại học Đà Nẵng có gần 420 hộ dân ở phường Hoà Quý và khoảng 1.000 hộ dân ở xã Điện Ngọc thuộc huyện Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam bị ảnh hưởng, di dời. Thế nhưng, 16 năm trôi qua, dự án vẫn còn nằm trên giấy, kéo theo hàng loạt hệ luỵ khác như đường giao thông nông thôn không được làm, nhà cửa không được xây cất gây khó khăn trong đời sống và sinh hoạt của người dân. Trong điều kiện đó, huyện cho phép xã cấp phép tạm thời xây dựng cho dân, nhưng lại kèm theo điều kiện là khi nào dự án triển khai thì người dân phải tự tháo gỡ và không được bồi thường, hỗ trợ nên không ai dám xây dựng, cơi nới nhà cửa18. - Các thiệt hại phát sinh từ việc hạn chế các quyền về đất đai và xây dựng: Việc đăng ký kinh doanh, việc hoàn thành hộ khẩu cho con đi học tại trường đúng tuyến bị trì hoãn, đình trệ gây nên các thiệt hại. “Không chỉ gây rắc rối khi BTTH về đất, sự khống chế QSDĐ, quản lý quy hoạch theo kiểu “sợ kẻ gian làm cả ngàn người khó” cản trở nhu cầu chia đất, tách hộ của các đối tượng trong vùng cảnh báo THĐ, khiến nhiều gia đình không thể cải thiện môi trường sống. Không ít gia đình đang có nhiều người, nhiều thế hệ ở chung trong một căn nhà tồi tàn, chật hẹp; nhiều căn nhà riêng của các thành viên dựng lên trong một khu đất hợp pháp nhưng không được cấp phép, không thể tách hộ khẩu riêng Và sự ràng buộc này đã tạo cơ sở căn cứ xem xét thực hiện chính sách hỗ trợ, tái định cư không phản ánh đúng nhu cầu cuộc sống thực tế, làm nảy sinh các khiếu nại từ các đối tượng có đất bị thu hồi. Luật Đất đai năm 2013 đã có một quy định mới tháo gỡ phần nào khó khăn cho các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức có đất nằm trong khu quy hoạch quá hạn (quy hoạch treo); đó là: “NSDĐ không bị hạn chế về quyền liên quan đến đất và tài sản gắn liền với đất” nếu kế hoạch sử dụng đất đã quá hạn, tức là quá 03 năm kể từ khi công bố, mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn không có điều chỉnh, hủy bỏ và công bố lại19. Có thể nói, việc quy định khi có đất trong quy hoạch quá hạn là quy định tiến bộ. Tuy nhiên, cần có những hướng dẫn cụ thể hơn và có cơ chế bảo đảm người dân thực hiện quyền này (ví dụ: chế tài khi cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước không chấp nhận việc thực hiện quyền nêu trên và xem đây là hành vi vi phạm)20. 17 Xem: Phan Trung Hiền và Ngô Văn Lượng, Những khó khăn của người có đất thế chấp rơi vào quy hoạch và giải pháp đề xuất, Tạp chí Nghề Luật, Học viện Tư pháp, năm 2014, tr. 116-125. 18 Thanh Lê, Dự án treo 16 năm, dân không dám xây nhà, 16-nam—dan-khong-dam-xay-nha.html, truy cập ngày 01/9/2015. 19 Điều 29 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 49 Luật Đất đai năm 2013. 20 Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ, Nxb. CTQG, Hà Nội, 2014, tr. 35. 49 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Thiệt hại phát sinh trong quá trình thực thi quyết định THĐ: Trong quá trình thực thi quyết định THĐ, công tác giải phóng mặt bằng21 được thực hiện với mục đích “làm sạch” diện tích đất trong kế hoạch sử dụng đất, sẵn sàng cho dự án mới tiến hành. Thiệt hại phát sinh trong quá trình này có thể tác động đến các nhóm chủ thể, như: (i) người có đất bị thu hồi nhưng chưa di chuyển khỏi nơi ở cũ; (ii) những hộ dân lận cận với khu vực đất giải phóng mặt bằng. Những ảnh hưởng này thông thường là tiếng ồn, ánh sáng, độ rung, khói, bụi... gây tác động xấu đến sức khỏe, tinh thần NSDĐ hoặc làm giảm giá trị bất động sản của họ. Thiệt hại này có thể chỉ là tạm thời hoặc vĩnh viễn. Thiệt hại phát sinh khi công trình, dự án mới đi vào hoạt động: Thiệt hại này thông thường tác động đến các chủ thể lân cận khu vực đã giải phóng mặt bằng và có tính chất lâu dài. Ví dụ: Sân bay mới được xây dựng gần khu dân cư; nhà máy có nguồn nước thải chưa qua xử lý hoặc xử lý không đạt chất lượng gây ảnh hưởng xấu đến nguồn nước sinh hoạt và phục vụ sản xuất cũng như gây ô nhiễm môi trường hoặc ánh đèn điện cao áp trên đường cao tốc gây thiệt hại đối với mùa màng của các hộ dân lân cận... Ví dụ: Hàng trăm hecta lúa nàng thơm chợ Đào (Long An) nằm dọc đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh - Trung Lương không trổ bông mà theo một số nhà khoa học, nguyên nhân là do dàn đèn cao áp trên đường cao tốc. Hiện tượng này gọi là “cảm ứng quang kỳ”, nếu tắt đèn cao áp một thời gian thì lúa sẽ trổ bông, còn nếu không thể tắt coi như lúa không bao giờ thu hoạch được22. Như vậy, pháp luật nước ta cần có những hướng dẫn chi tiết hơn về quyền đối với đất và tài sản gắn liền với đất của người dân có đất trong quy hoạch và trong quá trình giải phóng mặt bằng ở từng giai đoạn: công bố quy hoạch chi tiết, công khai thông báo THĐ, công bố quyết định THĐ và khi công trình mới đã đi vào hoạt động. 2. Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất 2.1. Khái niệm về BTTH khi Nhà nước thu hồi đất Nói một cách đơn giản nhất, BTTH khi Nhà nước THĐ là trả lại tất cả những giá trị thiệt hại đối với người bị thiệt hại do việc THĐ gây ra một cách công bằng, tương xứng. Điều đáng nói là cho đến nay, pháp luật nước ta chưa xây dựng được khái niệm “thiệt hại khi Nhà nước THĐ” và “BTTH khi Nhà nước THĐ”. Nếu có, chúng ta chỉ xây dựng được khái niệm bồi thường về đất khi Nhà nước THĐ mà thôi, cụ thể khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai định nghĩa: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho NSDĐ”. Mặc dù “NSDĐ” đã được liệt kê trong Điều 5 Luật Đất đai năm 2013, song định nghĩa này chưa làm rõ được “NSDĐ” có thiệt hại và được bồi thường là những người nào. Điều này hàm chứa một số tồn tại sau: Thứ nhất, pháp luật Việt Nam nhìn vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua lăng 21 “Giải phóng mặt bằng hay giải tỏa mặt bằng (còn gọi tắt là giải tỏa) là quá trình làm sạch mặt bằng thông qua việc thực hiện di dời các công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu và một bộ phận dân cư trên một diện tích đất nhất định nhằm thực hiện quy hoạch, cải tạo hoặc xây dựng công trình mới (Xem Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ, Nxb.CTQG, Hà Nội, 2014, tr. 41-42). 22 V.Tr, Lúa “điếc” do đèn đường, Tuổi trẻ Online, duong/415103.html, truy cập ngày 01/02/2015. 50 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT kính của nhà quản lý hơn là lăng kính của người bị thiệt hại. Về bản chất, thiệt hại xuất phát từ người bị THĐ, tức là từ phía người dân; trong khi đó, bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước vì lý do hoạt động THĐ gây ra thiệt hại. Việc không xây dựng khái niệm thiệt hại dẫn đến không xác định đầy đủ bản chất, đặc tính của “thiệt hại” và “BTTH khi Nhà nước THĐ” dẫn đến việc xác định thiệt hại chưa đầy đủ và còn cứng nhắc. Thứ hai, Luật Đất đai thiên về nội dung quản lý nhà nước về đất đai, tức là hành chính về đất đai, còn các quyền dân sự về đất lại phải xem trong các văn bản pháp luật khác như pháp luật dân sự. Một khi chưa có những hướng dẫn cụ thể về việc xác định thiệt hại và BTTH khi Nhà nước THĐ thì các quan hệ này dễ bị đặt dưới góc nhìn “hành chính hóa”. Mặc dù “bồi thường” là một trong những chế định quan trọng của ngành luật dân sự, người ta không thể tìm thấy một văn bản pháp luật nào ở Việt Nam dẫn chiếu từ các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sang quy định của Bộ luật Dân sự cả. Điều này cho thấy vấn đề “BTTH khi Nhà nước THĐ” không “liên thông” được với pháp luật bồi thường nói chung và pháp luật dân sự nói riêng, mà “bó gọn” trong các văn bản pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Chính vì vậy, có rất nhiều thiệt hại mà chúng tôi đã nêu trên nhưng pháp luật đất đai nước ta chưa nhận diện được, đơn cử là những thiệt hại tinh thần, sức khỏe do thời gian giải phóng mặt bằng kéo dài cũng như lo lắng về đời sống kinh tế trong tương lai, việc thay đổi nghề nghiệp và khả năng ổn định cuộc sống tại nơi ở mới. Các hướng dẫn về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở nước ta hiện nay theo hướng đóng, rất hẹp. Kết quả là, nhiều trường hợp người dân có thiệt hại nhưng căn cứ theo quy định của pháp luật đất đai ở nước ta thì không có mục bồi thường. 2.2. Mục đích, ý nghĩa của việc xác định thiệt hại và BTTH khi Nhà nước thu hồi đất Một là, bảo đảm tính công bằng: Nếu không xác định được thiệt hại mà đi thẳng vào BTTH thì rất dễ dẫn đến việc có độ vênh giữa thiệt hại và BTTH. “Tính công bằng” thường phải được đi kèm với các yếu tố bồi thường tương xứng, công khai và minh bạch. Hơn nữa, Nhà nước phải bảo đảm cả yếu tố dân chủ để người dân được quyền biết những quy hoạch, kế hoạch, quy trình, thủ tục ảnh hưởng đến quyền lợi của mình, có điều kiện để phản ánh những thiệt hại mà mình phải gánh chịu và đặt ra yêu cầu bồi thường. Đây là cơ sở để xây dựng một xã hội văn minh, thực sự phục vụ cho con người, vì con người. Hai là, bảo đảm xác định đúng, đủ các thiệt hại: Nếu đặt vấn đề “xác định thiệt hại khi Nhà nước THĐ” là một chủ đề riêng thì chúng ta có điều kiện xem xét tất cả các thiệt hại, sở dĩ như vậy vì lúc này có thể nhìn thiệt hại từ phía những chủ thể chịu thiệt hại, chủ thể có nguy cơ bị thiệt hại; vì vậy, sẽ hạn chế được trường hợp bỏ sót thiệt hại hoặc không thấy hết được tất cả các thiệt hại. Ba là, bảo đảm có phương cách BTTH có hiệu quả, có tính khả thi: Thật vậy, từ việc xác định thiệt hại sẽ đi đến xem xét tính chất, mức độ của thiệt hại, chủ thể bị thiệt hại và trong những trường hợp nhất định là nguồn gốc phát sinh thiệt hại. Trên cơ sở đó mà xây dựng những phương cách BTTH hiệu quả. Có những thiệt hại cần bồi thường thông qua quy định của pháp luật; có những thiệt hại phải bồi thường thông qua chính sách của từng địa phương trên nguyên tắc chung của pháp luật. Có những thiệt hại cần phải bồi thường một lần, nhưng có những 51 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT thiệt hại nên bồi thường lâu dài; có những thiệt hại bồi thường bằng tiền nhưng có những thiệt hại bồi thường bằng những hình thức không phải bằng tiền Quan trọng hơn, có những thiệt hại mà đúng lý ra có thể không còn là thiệt hại nếu được chú ý, điều chỉnh ngay từ những giai đoạn đầu của quá trình quy hoạch, của quy trình THĐ. Bốn là, tạo tiền đề cho các dự án THĐ sau này được tiến hành thuận lợi hơn: Thực tế cho thấy, nếu dự án THĐ được làm một cách có kế hoạch, đúng pháp luật và với cách nhìn đa chiều, đặc biệt từ phía người có tài sản bị thiệt hại, thì dự án THĐ đó chắc chắn sẽ tránh được nhiều bất cập, vướng mắc. Hơn nữa, nếu ở dự án trước, chính quyền địa phương “có trách nhiệm” trước những thiệt hại của dân thì các dự án sau này có điều kiện để nhận được sự đồng thuận cao từ phía người dân có đất bị thu hồi. Cũng cần nói thêm rằng, một khi dự án bị kéo dài ngoài dự kiến thì thiệt hại hoàn toàn không nhỏ đối với nhiều chủ thể. Thiệt hại trong trường hợp này không chỉ đối với người dân có đất bị thu hồi, thiệt hại đối với chủ đầu tư vì bị “kẹt vốn” mà đó còn là thiệt hại đối với chính quyền địa phương vì không đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra. 3. Một số giải pháp liên quan đến việc xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại trong pháp luật Việt Nam hiện nay 3.1. Vấn đề xác định thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, cần nhận diện thiệt hại trong quá trình giải phóng mặt bằng như một vấn đề có tính độc lập tương đối. Vì vậy, thay vì “lồng ghép” khái niệm “thiệt hại” trong khái niệm “bồi thường”, pháp luật Việt Nam nên xây dựng khái niệm về “thiệt hại khi Nhà nước THĐ”. Thứ hai, pháp luật nước ta cần xác định các chủ thể bị thiệt hại theo hai nhóm sau: Nhóm 1 là những người có đất bị thu hồi; Nhóm 2 là những người chịu ảnh hưởng trong quá trình Nhà nước THĐ. Chủ thể của nhóm 2 bao gồm: người chịu ảnh hưởng về cơ sở hạ tầng kỹ thuật (điện, nước, đường sá); người chịu ảnh hưởng về cơ sở hạ tầng xã hội (trạm xá, bệnh viện, trường học) và những người chịu ảnh hưởng về môi trường (nguồn nước, nguồn chất thải...). Như vậy, trong quá trình lấy ý kiến về việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như trong quá trình lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, cơ quan có thẩm quyền cần phải chú ý đến tất cả các nhóm đối tượng này nhằm giảm thiểu các thiệt hại và tác động trước, trong và sau quá trình thực hiện dự án. Thứ ba, để xác định thiệt hại theo hướng bao quát và hợp lý hơn trong nền kinh tế thị trường, chúng tôi có những đề xuất sau: - Xác định các thiệt hại theo khung mà Nhà nước quy định trong các hướng dẫn về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ. Đối với nhóm thiệt hại này, cơ quan nhà nước xác định thiệt hại theo những quy định chung thống nhất như vẫn làm từ trước đến nay. Tuy nhiên, các thiệt hại này cần phải được bổ sung vì hiện tại, chúng chưa được xác định đầy đủ. Ví dụ: Khảo sát thực tế cho thấy, các hàng rào B40 của người dân rào đối với thửa đất của họ thì chỉ được “hỗ trợ di dời”. Rõ ràng, khi người dân vào khi tái định cư thì không biết “dời các hàng rào này đi đâu”; đây rõ ràng là một “thiệt hại” nhưng chưa được “bồi thường”. - Xác định các thiệt hại “liên thông” với quy định của pháp luật về dân sự và môi trường... một khi có những thiệt hại nằm ngoài khung nêu ở nhóm nguyên tắc trên. Đối với nhóm thiệt hại này thì chủ thể chịu thiệt hại có trách nhiệm chứng minh thiệt hại 52 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT mà mình phải gánh chịu hoặc những nguy cơ có thật để dẫn đến thiệt hại. Đây phải là thiệt hại có thật, trực tiếp, có thể vật chất hóa. Cách xác định này có một ưu điểm là hạn chế tính cứng nhắc của các quy định của pháp luật thành văn, từ đó đảm bảo tính linh hoạt và uyển chuyển trong việc áp dụng nhưng đảm bảo được yếu tố công bằng, bình đẳng giữa các chủ thể. 3.2. Vấn đề bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, cần phải xác định bản chất của thiệt hại để có những hình thức bồi thường tương thích. Chẳng hạn như thiệt hại là mất đất sản xuất, mất nghề do THĐ nông nghiệp thì nên lưu ý là việc bồi thường phải ưu tiên tạo ra tư liệu sản xuất mới hoặc tạo điều kiện để người dân hình thành nghề nghiệp mới. Trong trường hợp này, có thể giảm hoặc miễn thuế cho các đối tượng nhận chuyển nhượng lại đất nông nghiệp từ những người không có nhu cầu sử dụng. Đối với các dự án khu nghỉ dưỡng, khu du lịch sinh thái, có thể tạo điều kiện để người dân góp vốn bằng QSDĐ hoặc tiếp tục chăm sóc cây trái, thú nuôi trong khu du lịch. Ngoài ra, cần có những nghiên cứu chuyên sâu về hình thức chi trả tiền bồi thường ở nhiều cách khác nhau như: chi trả một lần hoặc chi trả theo hàng tháng như bảo hiểm xã hội. Cũng có thể áp dụng hình thức bồi thường là “đất nông nghiệp” đổi “đất thổ cư trong khu tái định cư” hoặc “đổi đất sản xuất phi nông nghiệp” theo một tỷ lệ nhất định, ví dụ: một 1000 m2 đất nông nghiệp đổi 100 m2 đất thổ cư. Nếu khéo sử dụng, người dân có thể cho thuê đất, xây nhà cho thuê trên phần đất được nhận thay cho tiền bồi thường và có thể tạo nguồn thu nhập ổn định. Song song đó, cần xây dựng chế độ bảo hiểm việc làm đối với người nông dân vì hiện nay người nông dân nước ta thực sự bấp bênh khi tuổi cao, không còn khả năng lao động. Việc đào tạo nghề phải gắn kết với quy hoạch về việc làm ở địa phương, các cơ quan lao động, thương binh và xã hội phải được tham gia vào dự án ngay từ những giai đoạn quy hoạch, thông báo THĐ với quyền hạn và trách nhiệm được quy định cụ thể, liên tục trong các giai đoạn trước, trong và sau khi giải phóng mặt bằng. Thứ hai, các quy định về BTTH khi Nhà nước THĐ nên theo nguyên tắc “định lượng”, tránh “định tính”. Ví dụ, thay vì quy định “bồi thường theo quy định của pháp luật”23 thì nên quy định “bồi thường tương xứng với tất cả các thiệt hại”. Hơn nữa, thay vì dùng cụm từ “hỗ trợ” thì nên thống nhất dùng cụm từ bồi thường đối với tất cả các thiệt hại. Thứ ba, nên xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực thi các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ. Phải xây dựng được bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả của dự án, trong đó có xem xét đến yếu tố đào tạo nghề, giải quyết việc làm, tạo nơi định cư ổn định, bảo đảm tái lập cuộc sống cho người dân trước và sau khi thực hiện dự án. Thậm chí, đối với những dự án có số đơn khiếu nại nhiều, phổ biến, kéo dài thì phải xem lại toàn bộ hiệu quả của dự án đó, chứ không chỉ xem xét việc giải quyết các đơn thư khiếu nạin 23 Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013.