Chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa

Số 9(409) - T5/202038 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 1. Đặt vấn đề Ở nước ta, chính quyền địa phương (CQĐP) gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Theo quy định của pháp luật, để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, CQĐP được ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) với hình thức nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND. VBQPPL do các cơ quan này ban hành khi áp dụng vào đời sống sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, đơn vị tại địa phương. Vì vậy, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay thì yêu cầu đầu tiên đặt ra là VBQPPL của CQĐP phải đảm bảo tính hợp pháp – tức là phải đảm bảo được sự phù hợp về nội dung, hình thức và thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL với quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cho thấy, trong nhiều trường hợp yêu cầu về tính hợp pháp đã không được đảm bảo. Theo thống kê của Bộ Tư pháp, trong năm 2016 cơ quan đã phát hiện 88 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền, hiệu lực và hình thức văn bản cùng nhiều văn bản sai sót về thể thức, BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT chẾ tÀi đỐi VỚi VĂn BẢn Quy PhạM PháP Luật KhÔng hỢP PháP CỦA CHíNH QUyỀN ĐỊA PHƯƠNG Nguyễn Thị Ngọc Mai ThS. Giảng viên Khoa Luật Hành chính, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Thông tin bài viết: Từ khóa: chế tài, văn bản quy phạm pháp luật, chính quyền địa phương. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 25/12/2019 Biên tập : 07/01/2020 Duyệt bài : 12/01/2020 Article Infomation: Key words: sanctions, legal documents, local authorities. Article History: Received : 25 Dec. 2019 Edited : 07 Jan. 2020 Approved : 12 Jan. 2020 Tóm tắt: Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích những hạn chế, bất cập trong quy định và áp dụng các biện pháp chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp do chính quyền địa phương ban hành; đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện. Abstract: This article provides analysis of the shortcomings and inquadecies in the legal regulations and application of sanctions for illegal normative documents developed and issued by local authorities. On that basis, the author proposes some suggestions to improve the law. BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT kỹ thuật trình bày1; năm 2017 là 131/5.8052 và trong năm 2018 là 57/49093. Những văn bản này đã gây ra những hệ quả không tốt đối với xã hội, ảnh hưởng tới niềm tin của người dân vào năng lực quản lý, điều hành của CQĐP. Vấn đề đặt ra là đối với những VBQPPL bất hợp pháp này sẽ bị áp dụng biện pháp “chế tài” nào? Việc quy định và áp dụng các biện pháp đó trên thực tế đã phù hợp hay chưa? 2. Thực trạng quy định của pháp luật và áp dụng các chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương Trước năm 2016, ở nước ta tồn tại song hai Luật ban hành VBQPPL là Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 (Luật 2004) và Luật ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật 2008). Tuy nhiên, Luật 2004 không quy định cụ thể về các biện pháp chế tài đối với các VBQPPL không hợp pháp của CQĐP mà được suy đoán từ nguyên tắc tương tự của cơ quan trung ương để áp dụng cho địa phương, chủ yếu xử lý dựa vào các quy định trong Nghị định số 40/2010/NĐ- CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL (Nghị định số 40/2010). Đến năm 2015, Quốc hội đã hợp nhất Luật 2004 và Luật 2008 thành một luật chung - Luật ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật 2015), trong đó quy định cụ thể về các biện pháp xử lý đối với VBQPPL không hợp pháp của CQĐP. 2.1. Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương 2.1.1. Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ nghị quyết của Hội đồng nhân dân Thứ nhất, đình chỉ nghị quyết của HĐND. Đây là biện pháp chế tài được chủ thể có thẩm quyền áp dụng để tạm ngưng hiệu lực đối với nghị quyết của HĐND khi xác định rằng, nếu tiếp tục áp dụng nghị quyết đó có thể gây thiệt hại nghiêm trọng, ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, cá nhân. Sau khi đình chỉ thi hành, chủ thể có quyền xử lý sẽ hoặc là ra quyết định bãi bỏ nghị quyết hoặc là cho phép nghị quyết tiếp tục có hiệu lực. Quyền đình chỉ có thể áp dụng trong các trường hợp sau4: một là, khi quyền đình chỉ và bãi bỏ nghị quyết đều thuộc về các cơ quan nhà nước ở trung ương. Trường hợp này được áp dụng đối với nghị quyết không hợp pháp của HĐND cấp tỉnh và HĐND ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt. Theo đó, khi có đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ tướng Chính phủ xem xét đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết, sau đó đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) bãi bỏ; hai là, khi quyền đình chỉ và bãi bỏ những nghị quyết trái pháp luật thuộc về các chủ thể có thẩm quyền ở địa phương. Trường hợp này được áp dụng đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện, cấp 39Số 9(409) - T5/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 1 Bộ Tư pháp, Báo cáo Công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL năm 2016 và phương hướng nhiệm vụ giải pháp năm 2017, tháng 4/2017. 2 Bộ Tư pháp, Báo cáo Công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL năm 2017 và phương hướng nhiệm vụ giải pháp năm 2018, tháng 4/2018, tr.4. 3 Bộ Tư pháp, Báo cáo Tổng kết công tác tư pháp năm 2018 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2019, tháng 1/2019, tr.6. 4 Khi HĐND tự đình chỉ nghị quyết do mình ban hành thì đây là hậu quả nhẹ nhàng nhất đối với một nghị quyết không hợp pháp. Tuy nhiên, nếu HĐND tự đình chỉ nghị quyết do mình ban hành thì không phải là chế tài bởi “không ai tự ban phát công lý cho chính mình”. Số 9(409) - T5/202040 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT xã. Theo đó, Chủ tịch UBND có quyền đình chỉ việc thi hành nghị quyết HĐND cấp dưới trực tiếp, sau đó báo cáo UBND để đề nghị HĐND cùng cấp bãi bỏ. Trong trường hợp xác định nghị quyết đó không vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp, Chủ tịch UBND ra lệnh bãi bỏ việc đình chỉ và nghị quyết đó vẫn còn hiệu lực. Như vậy, đối với nghị quyết không hợp pháp của HĐND thì không có chủ thể nào vừa có quyền đình chỉ đồng thời vừa có quyền bãi bỏ nghị quyết. Thứ hai, sửa đổi nghị quyết của HĐND. Sửa đổi là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định để làm thay đổi tên nghị quyết hoặc thay đổi một phần nội dung nghị quyết hiện hành trong khi vẫn giữ nguyên hiệu lực pháp lý của nghị quyết bị sửa đổi. Việc sửa đổi nghị quyết chỉ làm mất hiệu lực pháp lý của phần nội dung bị sửa đổi, những phần nội dung còn lại vẫn giữ nguyên giá trị. Sửa đổi được áp dụng trong trường hợp HĐND đã ban hành nghị quyết đó tự sửa đổi văn bản của mình. Tuy nhiên, nếu HĐND tự sửa đổi nghị quyết của mình thì không được xác định là chế tài nhưng trong các quy định của pháp luật trước đây, sửa đổi được coi là một biện pháp chế tài. Chẳng hạn, Hội đồng Bộ trưởng có quyền đề nghị Hội đồng Nhà nước (trong Hiến pháp 1980) hoặc Hội đồng Chính phủ có quyền đề nghị UBTVQH (trong Hiến pháp 1959) sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp tỉnh; HĐND có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi cho rằng những nghị quyết đó là không thích đáng trên cơ sở đề nghị của UBND cùng cấp5. Đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp mới 2013 thì quyền sửa đổi văn bản của cơ quan trung ương đối với văn bản của CQĐP không còn được quy định nữa. Điều này là hoàn toàn phù hợp với xu hướng dân chủ hóa cũng như tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho CQĐP khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình Thứ ba, bãi bỏ nghị quyết của HĐND. Bãi bỏ là “bỏ đi không thi hành nữa”6. Tùy thuộc vào nghị quyết do HĐND cấp nào ban hành mà quyền bãi bỏ được quy định khác nhau: nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp tỉnh, HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì quyền bãi bỏ thuộc về UBTVQH trên cơ sở đề nghị của Thủ tướng Chính phủ; còn nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp huyện và HĐND cấp xã thì về quyền bãi bỏ thuộc về HĐND cấp trên trực tiếp trên cơ sở đề nghị của UBND cùng cấp. 2.1.2 Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định của Ủy ban nhân dân Thứ nhất, sửa đổi quyết định của UBND. Tương tự như nghị quyết của HĐND, sửa đổi quyết định không hợp pháp là việc làm được thực hiện bởi chính UBND đã ban hành quyết định đó, vì vậy không được xem là chế tài theo quy định của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, nếu đối chiếu với các quy định của pháp luật trước đây thì sửa đổi lại là một biện pháp chế tài. Chẳng hạn, Hiến pháp 1980 quy định UBND có quyền sửa đổi quyết định của UBND cấp dưới và HĐND có quyền sửa đổi những quyết định không thích đáng của UBND cùng cấp; những quyết định không thích đáng của Uỷ ban hành chính các cấp còn có thể bị sửa đổi hoặc bãi bỏ bởi Hội đồng Bộ trưởng (hoặc 5 Xem Điều 124, Điều 107 Hiến pháp 1980 và Điều 53, Điều 74 Hiến pháp 1959. 6 Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 1995, tr.41. 41Số 9(409) - T5/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT trước đó là Hội đồng Chính phủ trong Hiến pháp 1959)7. Thứ hai, đình chỉ, bãi bỏ quyết định của UBND. Quyết định do UBND ban hành khi có dấu hiệu xác định là không hợp pháp sẽ bị chủ thể có thẩm quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ nếu có đủ căn cứ và chủ thể có quyền đình chỉ, đồng thời cũng có quyền bãi bỏ quyết định. Quyết định bị đình chỉ hoặc bãi bỏ trong các trường hợp sau8: một là, chủ thể có thẩm quyền ở trung ương vừa có quyền đình chỉ đồng thời có quyền bãi bỏ quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khi phát hiện văn bản có dấu hiệu không hợp pháp nhưng chưa khẳng định rõ và cần có thời gian để xác định một cách chắc chắn. Căn cứ khoản 4 Điều 98 Hiến pháp 2013, thì thẩm quyền này thuộc về Thủ tướng Chính phủ. Sau khi đình chỉ, Thủ tướng sẽ bãi bỏ quyết định nếu có đủ căn cứ xác định quyết định đó là không hợp pháp. Trường hợp xác định quyết định đó không trái pháp luật, Thủ tướng hủy bỏ việc đình chỉ và quyết định của UBND tiếp tục có hiệu lực; hai là, chủ thể có thẩm quyền ở địa phương vừa có quyền đình chỉ thi hành vừa có quyền bãi bỏ đối với quyết định không hợp pháp của UBND cấp huyện và cấp xã. Thẩm quyền này thuộc về Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp của UBND đã ban hành quyết định. Luật 2015 chỉ ghi nhận chính thức hai biện pháp chế tài đối với VBQPPL không hợp pháp là đình chỉ thi hành và bãi bỏ văn bản. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ- CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL (Nghị định số 34/2016) hướng dẫn thi hành Luật 2015 lại bổ sung thêm biện pháp xử lý là “đính chính” văn bản (khoản 3 Điều 130). Với quy định của Nghị định số 34/2016 có thể hiểu “đính chính là một biện pháp xử lý văn bản trái pháp luật9. Xét một cách tổng thể, chúng tôi chia sẻ với ý kiến cho rằng, “đính chính” thực chất là sự “biến tấu” của “sửa đổi” văn bản, không phải là một biện pháp xử lý VBQPPL khiếm khuyết mà có thể coi đây là một sự lạm quyền10. Đính chính chỉ áp dụng khi văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày còn trong trường hợp nội dung của văn bản không hợp pháp, thì sẽ xem xét áp dụng chế tài đình chỉ hay bãi bỏ. Điều này có nghĩa là, những sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày là những sai sót nhỏ? Trên thực tế, “đính chính” là biện pháp thường được sử dụng mặc dù chỉ mới được ghi nhận chính thức lần đầu tiên trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. Ví dụ, trong năm 2014, UBND tỉnh ở các địa phương đã tự “đính chính” VBQPPL tới 242 lần và trong năm 2015 con số này là 21111. 7 Xem Điều 107, Điều 115 và Điều 124 Hiến pháp 1980; Điều 74 Hiến pháp 1959. 8 Tương tự như nghị quyết của HĐND, khi UBND tự đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định do mình ban hành thì không được xem là biện pháp chế tài pháp lý. 9 Quy định này được trình bày trong nội dung của Tiểu mục 5 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP với tiêu đề: Xử lý văn bản trái pháp luật 10 Cao Vũ Minh, Đính chính văn bản quy phạm pháp luật - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền, truy cập ngày 20/6/2018. 11 Bộ Tư pháp, Trang thông tin điện tử Công tác thống kê ngành tư pháp, “Biểu mẫu số 4: Kết quả xử lý các VBQPPL tại UBND cấp tỉnh”; truy cập ngày 16/3/2019. Số 9(409) - T5/202042 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Về hình thức văn bản đính chính, Nghị định số 34/2016 quy định rõ hình thức văn bản đính chính là công văn hành chính. Mặc dù vậy, trên thực tế, chính quyền địa phương thực hiện theo các cách khác nhau: có địa phương sử dụng VBQPPL để đính chính VBQPPL12, có địa phương sử dụng công văn để đính chính. Chúng tôi cho rằng, việc Nghị định số 34/2016 quy định rõ hình thức văn bản sử dụng để đính chính có thể là một điểm tiến bộ, nhưng xét về phương diện lập pháp, lập quy thì không đảm bảo được nguyên tắc “pháp luật là tối thượng”. Bởi lẽ, không thể lấy một văn bản hành chính để đính chính cho một VBQPP, vô hình trung trong VBQPPL đó lại bao gồm một phần không phải là quy phạm pháp luật. Hơn nữa, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP, đặc biệt là nghị quyết của HĐND phải tuân theo các giai đoạn với nhiều khâu, nhiều bước rất chặt chẽ mới cho ra được một “sản phẩm” nhưng khi nghị quyết này có “sai sót” thì lại sử dụng văn bản cá biệt do Thường trực HĐND (chứ không phải tập thể HĐND) để đính chính với thủ tục đơn giản hơn rất nhiều. VBQPPL của CQĐP khi bị phát hiện không hợp pháp sẽ bị hai chủ thể có thẩm quyền xử lý là chính cơ quan đã ban hành văn bản và cơ quan cấp trên có thẩm quyền. Thường thì cơ quan cấp trên sẽ yêu cầu CQĐP tự xử lý trước bằng cách sửa đổi, đình chỉ hoặc bãi bỏ. Đó là điều hợp lý nhất, tránh được những bất cập trong ban hành và thực hiện pháp luật, tránh được những bất đồng giữa các cơ quan nhà nước với nhau. Song, trên thực tế, khi nhận được yêu cầu tự xử lý, cơ quan ban hành văn bản thường xử lý rất chậm chạp, mặc dù đã được cơ quan có thẩm quyền đốc thúc, nhắc nhở nhiều lần: “một số văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền đã có Kết luận kiểm tra và đôn đốc xử lý nhưng vẫn chưa được tiến hành xử lý hoặc xử lý chưa triệt để, chưa đúng hình thức và thời hạn theo quy định”13. Thực tiễn áp dụng các biện pháp đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ VBQPPL không hợp pháp của chính quyền địa phương cho thấy các chế tài này đã phát huy được vai trò của mình trong việc xử lý các văn bản bị khiếm khuyết, góp phần đảm bảo cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật cũng tồn tại một số bất cập sau: Một là, theo quy định tại khoản 2 Điều 130 Nghị định số 34/2016, biện pháp bãi bỏ được áp dụng khi xác định VBQPPL của CQĐP được ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung; nghị quyết của HĐND, quyết định quyết định của UBND vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng ban hành. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016 không giải thích thế nào là “vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng ban hành”, điều này gây khó khăn cho các chủ thể khi áp dụng biện pháp chế tài này. Hai là, bãi bỏ quyết định của UBND là biện pháp chế tài thường do các cơ quan nhà nước cấp trên áp dụng. Tùy thuộc vào từng cấp UBND mà quyền bãi bỏ quyết định của chủ thể này là khác nhau. Tuy nhiên, trong Luật 2015 không có sự tương thích giữa các quy định về quyền bãi bỏ quyết định không hợp pháp của UBND, cụ thể: 12 Ngày 24/8/2017, UBND TP. HCM đã ban hành Quyết định số 4571/QĐ- UBND để đính chính 06 quyết định do UBND ban hành trước đó có sai sót về căn cứ ban hành văn bản, thể thức, kỹ thuật trình bày. 13 Bộ Tư pháp (2018), Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 02/01/2018 của Bộ Tư pháp về Tổng kết công tác tư pháp năm 2017; phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2018. 43Số 9(409) - T5/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT (1) Đối với quyết định không hợp pháp của UBND cấp tỉnh sẽ có 2 chủ thể có quyền bãi bỏ là Thủ tướng Chính phủ và HĐND cấp tỉnh. Theo đó, Thủ tướng bãi bỏ khi quyết định của UBND trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 2 Điều 165 Luật 2015); HĐND bãi bỏ quyết định của UBND cùng cấp khi trái với nghị quyết của mình, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 4 Điều 164). Nghị định số 34/2016 xác định các trường hợp Thủ tướng xem xét, bãi bỏ quyết định của UBND14, nhưng không xác định HĐND bãi bỏ quyết định của UBND trên cơ sở đề nghị của chủ thể nào và trong trường hợp nào. (2) Đối với quyết định không hợp pháp của UBND cấp huyện và cấp xã sẽ có 2 chủ thể có quyền bãi bỏ là HĐND cùng cấp khi quyết định của UBND trái với nghị quyết của HĐND và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 4 Điều 164) và Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp (khoản 3 Điều 167). Tuy nhiên, các quy định hiện hành không xác định rõ loại quyết định sẽ thuộc quyền bãi bỏ của HĐND và loại quyết định nào sẽ thuộc quyền bãi bỏ của Chủ tịch UBND. Ba là, nếu khoản 7 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 quy định, UBTVQH có quyền bãi bỏ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trong trường hợp nghị quyết đó trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thì khoản 2 Điều 165 Luật 2015 lại xác định UBTVQH chỉ bãi bỏ nghị quyết (là VBQPPL) của HĐND cấp tỉnh trong trường hợp trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời, Nghị định số 34/2016 bổ sung thêm quy định Thủ tướng Chính phủ đề nghị UBTVQH bãi bỏ nghị quyết trái pháp luật của HĐND ở đơn vị hành chính kinh tế- đặc biệt (điểm b khoản 2 Điều 118). Như vậy, so với Hiến pháp năm 2013, quy định của Luật 2015 và Nghị định số 34/2016 vừa thu hẹp vừa mở rộng quyền bãi bỏ nghị quyết của UBTVQH. Về thẩm quyền đình chỉ của Thủ tướng Chính phủ: Nếu Điều 98 Hiến pháp năm 2013 quy định Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ văn bản của UBND, văn bản của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thì khoản 2 Điều 165 Luật 2015 lại mở rộng thêm quyền của Thủ tướng đối với việc đình chỉ VBQPPL của CQĐP ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt; đồng thời thu hẹp lại quyền của Thủ tướng khi xác định chỉ đình chỉ VBQPPL của UBND cấp tỉnh trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và không đề cập tới việc đình chỉ văn bản của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Có thể nói rằng, quy định của Luật 2015 và nghị định hướng dẫn thi hành nêu trên đã không thể hiện được đầy đủ tinh thần của Hiến pháp năm 2013. 2.2. Biện pháp khôi phục lại tình trạng cũ trước khi thực hiện văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương Trong Nhà nước pháp quyền, mọi thiệt hại do việc ban hành và thực hiện VBQPPL không hợp pháp gây ra phải được đền bù xứng đáng: “Các cơ quan có thẩm quyền phải đền bù thích đáng cho công dân và 14 Xem Điều 166 Luật 2015 và Điều 118, Điều 119 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP: Thủ tướng Chính phủ xem xét bãi bỏ quyết định của UBND cấp tỉnh trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi quyết định của UBND cấp tỉnh có nội dung trái pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách hoặc trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong trường hợp quyết định có nội dung trái pháp luật liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước. Số 9(409) - T5/202044 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT doanh nghiệp về những thiệt hại cả về danh dự và vật chất do những quyết định trái pháp luật gây ra”15. Do đó, về nguyên tắc, cơ quan ban hành văn bản sai, gây thiệt hại cho người dân thì phải bồi thường16. Đây là trách nhiệm của cơ quan nhà nước trước công dân, doanh nghiệp. Thông thường, căn cứ vào tính chất, mức độ không hợp pháp của văn bản, cơ quan có thẩm quyền lựa chọn các biện pháp xử lý như đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ; trường hợp việc áp dụng đã gây ra hậu quả, làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, lợi ích của Nhà nước thì nhất thiết phải áp dụng biện pháp khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện quyết định không hợp pháp gây ra. Năm 2005, trên cơ sở kết quả kiểm tra, rà soát các văn bản quy định về xử lý vi phạm hành chính do địa phương ban hành, Bộ Tư pháp đã phát hiện 91/169 văn bản được kiểm tra của 31 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nội dung trái pháp luật thuộc các lĩnh vực: về trật tự an toàn giao thông (58 văn bản), về trật tự đô thị (6 văn bản); về xây dựng và tài nguyên môi trường (12 văn bản) và các lĩnh vực khác (15 văn bản). Để xử lý những văn bản không hợp pháp này, Bộ Tư pháp đã đề xuất nhiều biện pháp khác nhau như đình chỉ sau đó bãi bỏ hoặc hủy bỏ và khắc phục thiệt hại. Tuy nhiên, có những trường hợp không thể khắc phục được hậu quả như trường hợp người bị xử phạt (quyết định xử phạt do cá nhân, tổ chức xử phạt không có quyền xử phạt hoặc giao thẩm quyền xử phạt cao hơn thẩm quyền quy định,...) đã nộp tiền phạt và chấp hành xong các nghĩa vụ khác theo quy định thì Nhà nước không thể xem xét giải quyết lại17. 2.3. Truy cứu trách nhiệm người có lỗi trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp Các VBQPPL không hợp pháp do CQĐP ban hành về nguyên tắc phải bị đình chỉ bãi bỏ; đồng thời, để đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, cần truy cứu trách nhiệm của các chủ thể có lỗi trong việc xây dựng, ban hành các VBQPPL không hợp pháp. Điều 134 Nghị định số 34/2016 quy định: “Việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải căn cứ vào nội dung, tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả của nội dung trái pháp luật gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính chất, mức độ lỗi của cơ quan, người đã ban hành, tham mưu ban hành văn bản đó”. Theo đó, cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật; đồng thời, xem xét trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật. Cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, công chức. Tuy nhiên, với những quy định như trên thì rất khó có thể áp dụng 15 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.131. 16 Phát biểu của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Uông Chu Lưu trên tuoitre online,“Bộ Tư pháp yêu cầu Hà Nội bỏ quy định tạm giữ xe máy”, https://tuoitre.vn/bo-tu-phap-yeu-cau-ha-noi-bo-quy-dinh-tam-giu-xe-may- 120186.htm, truy cập ngày 8/2/2019. 17 Bộ Tư pháp (2005), Báo cáo số 2770/BC-BTP ngày 16/9/2005 Báo cáo kết quả kiểm tra VBQPPL của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định về xử lý vi phạm hành chính. 45Số 9(409) - T5/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT vào thực tiễn. Hơn nữa, Nghị định số 34/2016 chỉ quy định truy cứu trách nhiệm đối với người đã ban hành VBQPPL trái pháp luật chứ không truy cứu đối với người có trách nhiệm trong việc thi hành văn bản đó. Đánh giá về công tác này có ý kiến cho rằng, ở nước ta trong thời gian qua, “việc đánh giá tác hại và xử lý trách nhiệm người ban hành sai vẫn chưa quyết liệt, chưa bảo đảm tính nghiêm minh đủ để ngăn chặn những trường hợp tương tự về sau, trong khi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước lại không xác lập trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho người dân khi cơ quan nhà nước ban hành VBQPPL sai trái”18. Chúng tôi cho rằng, đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến thực trạng ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật xảy ra phổ biến trong thời gian qua, làm giảm sút lòng tin của người dân vào cơ quan quản lý nhà nước19. 3. Một số kiến nghị Để khắc phục những hạn chế, bất cập trong xử lý đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau: Một là, cần bổ sung quy định hướng dẫn cụ thể về những tiêu chí để xác định tính không hợp pháp của văn bản khi áp dụng biện pháp bãi bỏ văn bản, trong đó có nội dung: “văn bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành”? Hai là, cần phải sửa đổi các quy định trong Luật 2015 và Nghị định số 34/2016 về thẩm quyền áp dụng biện pháp bãi bỏ văn bản trái pháp luật của CQĐP để đảm bảo tính hợp hiến, tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật. Theo đó, đối với quyết định trái pháp luật của UBND cấp tỉnh sẽ do Thủ tướng Chính phủ xem xét bãi bỏ trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi quyết định của UBND cấp tỉnh có nội dung trái pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách hoặc trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong trường hợp quyết định có nội dung trái pháp luật liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước hoặc trên cơ sở đề nghị của HĐND cấp tỉnh; đối với quyết định của UBND cấp tỉnh có nội dung trái với nghị quyết của HĐND cùng cấp thì sẽ do HĐND bãi bỏ; đối với quyết định trái pháp luật của UBND cấp huyện và cấp xã chỉ do HĐND cùng cấp bãi bỏ trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp. Ba là, sửa đổi Nghị định số 34/2016 theo hướng bỏ quy định “đính chính” VBQPPL như là một biện pháp xử lý VBQPPL khi có sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức, kỹ thuật trình bày để bảo đảm phù hợp với quy định của Luật 2015. Bốn là, cần nghiên cứu sửa đổi quy định của pháp luật hiện hành theo hướng cho Tòa án quyền phán xử về tính hợp pháp của VBQPPL do CQĐP ban hành như nhiều nước trên thế giới đã áp dụng20. Chúng tôi cho rằng, hơn bất kỳ chủ thể nào khác trong 18 Cẩm Hà, “Xem xét trách nhiệm cá nhân trong ban hành văn bản”, ban.html, truy cập ngày 20/2/2019. 19 Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, Bộ Tư pháp đã phát hiện có tới: 3344 VBQPPL trái pháp luật (năm 2016) và năm 2017, 2018 con số lần lượt là 2.466 và 1.399 5.639 văn bản trái pháp luật do CQĐP các cấp ban hành. 20 Ở Cộng hòa Liên bang Đức, pháp luật cho phép người dân có quyền khiếu nại về VBQPPL dưới luật trước Tòa hành chính nếu cho rằng VBQPPL đó xâm hại đến quyền, lợi ích của họ (Điều 47 Luật Tố tụng Hành Số 9(409) - T5/202046 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT bộ máy nhà nước, Tòa án sẽ là cơ quan phán xét về tính hợp pháp có sức thuyết phục nhất và vì lẽ công bằng nhất và có thể thực hiện theo quy trình: khi phát hiện ra và xem xét nội dung bất hợp pháp trong VBQPPL của CQĐP, Tòa án gửi thông báo cho cơ quan CQĐP đã ban hành văn bản để xử lý trước trong một khoảng thời gian nhất định; hết thời hạn đó, CQĐP không tự xử lý, xử lý không đúng hoặc VBQPPL có tính bất hợp pháp với mức độ nghiêm trọng gây thiệt hại cho người khởi kiện, Tòa có quyền tuyên hủy và yêu cầu cơ quan ban hành văn bản phải chịu trách nhiệm bồi thường. Việc trao cho Tòa án thẩm quyền này sẽ là một bước “đột phá”, góp phần hoàn thiện quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam n chính của nước Công hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (sửa đổi, bổ sung ngày 21/12/2006); Ở Nhật Bản, mặc dù về nguyên tắc người dân không có quyền kiện một quy phạm ra tòa nhưng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính cụ thể, Tòa án có thể xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các quy phạm pháp luật mà dựa vào đó quyết định bị kiện được ban hành. Thẩm quyền phán quyết cuối cùng thuộc về tòa án tối cao. Tương tự như Nhật Bản, Trung Quốc cũng không cho phép người dân có quyền khởi kiện VBQPPL ra tòa án nhưng Luật Kiện tụng hành chính (Điều 52) cho phép các tòa án trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính cụ thể có quyền xem xét tính hợp pháp của các văn bản hành chính quy phạm của các cấp vụ ở trung ương hay của CQĐP, Thứ tư, sửa đổi Nghị định số 15/2020/NĐ-CP theo hướng ba chức danh chỉ có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực tần số vô tuyến điện; bỏ thẩm quyền xử phạt của các chức danh này trong lĩnh vực viễn thông, công nghệ thông tin, bưu chính, giao dịch điện tử. Sửa đổi Nghị định số 115/2018/NĐ-CP ngày 04/9/2018 của Chính phủ; Nghị định số 31/2016/NĐ-CP ngày 06/5/2016 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 90/2017/NĐ-CP, Nghị định số 04/2020/NĐ-CP); Nghị định số 64/2018/NĐ-CP ngày 07/5/2018 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 42/2019/NĐ-CP) theo hướng bỏ chức danh có thẩm quyền xử phạt là Chiến sĩ BĐBP đang thi hành công vụ, Trạm trưởng, Đội trưởng của Chiến sĩ BĐBP đang thi hành công vụ. Thứ năm, sửa đổi Nghị định số 167/2013/NĐ-CP theo hướng chuẩn hóa các thuật ngữ pháp lý, bỏ cụm từ “có thể” trong quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất mà cần nêu rõ trường hợp vi phạm nào áp dụng hình thức này, nhằm tránh các cách hiểu khác nhau. Đối với quy định xử phạt trong lĩnh vực phòng, chống bạo lực gia đình tại Nghị định này, khi xác định và phân định thẩm quyền xử phạt vi phạm của từng chức danh sẽ khắc phục được hai cách hiểu đối với việc xử phạt VPHC “khi nạn nhân có yêu cầu”; trong đó, cần khẳng định thẩm quyền xử phạt không thể thuộc về chiến sĩ BĐBP đang thi hành công vụ, trạm trưởng, đội trưởng của chiến sĩ BĐBP đang thi hành công vụ vì cả ba chức danh này đều không có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Thứ sáu, sửa đổi các lỗi kỹ thuật tại khoản 1 Điều 75 Nghị định số 67/2017/NĐ- CP; khoản 4 Điều 35 Nghị định số 115/2018/NĐ-CP; Điều 66 Nghị định số 142/2017/NĐ-CP n thẨM QUYỀn XỬ phẠt... (Tiếp theo trang 37)