Chính sách xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý và các đề xuất sửa đổi luật trợ giúp pháp lý

CHÑNH SAÁCH XAÄ HÖÅI HOÁA HOAÅT ÀÖÅNG TRÚÅ GIUÁP PHAÁP LYÁ VAÂ CAÁC ÀÏÌ XUÊËT SÛÃA ÀÖÍI LUÊÅT TRÚÅ GIUÁP PHAÁP LYÁ Trần Huy Liệu* nguyễn ViệT KHoa** Theo Luật Trợ giúp pháp lý (TGPL)được Quốc hội thông qua năm 2006,TGPL là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí (tư vấn pháp luật, tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng và các hình thức khác) cho người được TGPL theo quy định của pháp luật, giúp người được TGPL bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật; góp phần bảo vệ công lý, bảo đảm công bằng xã hội, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật. Hoạt động TGPL cho người nghèo, người “yếu thế” được coi là chức năng xã hội của Nhà nước, là một trong những tiêu chí bảo vệ quyền con người của Nhà nước pháp quyền. Việc nước ta thành lập tổ chức TGPL từ năm 1997 để cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người nghèo, người có công với cách mạng và các đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt khác xuất phát từ những nguyên tắc hiến định, như quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, và chủ trương xoá đói, giảm nghèo, đền ơn đáp nghĩa, đảm bảo công bằng xã hội của Đảng và Nhà nước. TGPL là trách nhiệm của Nhà nước, nhưng Nhà nước không chỉ thực hiện một mình mà còn khuyến khích sự tham gia của cả cộng đồng, sự đóng góp nguồn lực tự nguyện về mọi mặt (trực tiếp cung cấp dịch vụ pháp lý, đóng góp tài chính và các nguồn lực hỗ trợ từ cá nhân, cơ quan, tổ chức trong và ngoài nước). Xã hội hóa (XHH) TGPL được hiểu là Nhà nước tạo cơ chế huy động mọi lực lượng xã hội (cơ quan, tổ chức, cá nhân) tham gia vào việc thực hiện các hoạt động TGPL cùng với Nhà nước. Đối với các tổ chức xã hội, Nhà nước khuyến khích tham gia TGPL để tổ chức xã hội vừa thực hiện trách nhiệm đối với thành viên, hội viên của tổ chức mình, vừa cùng với Nhà nước thực hiện TGPL cho cộng đồng xã hội; đối với tổ chức hành nghề luật sư và các luật sư, TGPL đối với người nghèo, nhóm yếu thế vừa là nghĩa vụ cao cả, vừa là đạo đức nghề nghiệp của luật sư. 29 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT * TS, LS. Đoàn luật sư thành phố Hà Nội. ** ThS, Trung tâm Trợ giúp pháp lý Nhà nước - Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh. 1. Cơ sở pháp lý thực hiện xã hội hoá hoạt động trợ giúp pháp lý Luật TGPL năm 2006 đã xác định chính sách XHH TGPL và luật hóa các quy định XHH trong các lĩnh vực: tổ chức thực hiện TGPL; người thực hiện TGPL; phối hợp tham gia thực hiện TGPL; thành lập Quỹ TGPL để huy động nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất hỗ trợ hoạt động TGPL phát triển. Cùng với việc xác định chính sách TGPL: “Nhà nước giữ vai trò nòng cốt trong việc thực hiện”, Điều 6 Luật TGPL đã quy định: “khuyến khích, tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức hành nghề luật sư và luật sư, cơ quan, tổ chức cá nhân khác tham gia thực hiện, đóng góp hỗ trợ hoạt động TGPL”. Nhìn chung, pháp luật về TGPL đã quy định XHH hoạt động TGPL trong một số lĩnh vực sau đây: 1.1 Quy định XHH về tổ chức thực hiện TGPL Điều 13 Luật TGPL quy định tổ chức thực hiện TGPL không chỉ có Trung tâm TGPL của Nhà nước mà còn có cả các tổ chức hành nghề luật sư (Văn phòng luật sư, Công ty luật) và tổ chức tư vấn pháp luật (Trung tâm tư vấn pháp luật) thuộc các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp (sau đây gọi chung là tổ chức xã hội). Để được tham gia thực hiện TGPL, các Văn phòng luật sư, Công ty luật được thành lập theo pháp luật về luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật thuộc các tổ chức xã hội được thành lập theo Nghị định số 77/2008/NĐ-CP ngày 16/7/2008 của Chính phủ về tư vấn pháp luật chỉ cần đăng ký tham gia TGPL tại Sở Tư pháp nơi tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật có trụ sở. Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/01/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TGPL (Nghị định số 07/NĐ-CP) đã cụ thể hóa hơn các quy định của Luật TGPL về vấn đề XHH hoạt động TGPL như: quy định về Quỹ TGPL; quy định tổ chức thực hiện TGPL (Điều 13); quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và cơ quan thông tin đại chúng trong hoạt động TGPL (Điều 4); khuyến khích Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên tham gia công tác TGPL (Điều 5); quy định về việc thành lập và quản lý Quỹ TGPL (Điều 6) nhằm huy động sự đóng góp tự nguyện, tài trợ của tổ chức, cá nhân; quy định về việc tham gia TGPL của Văn phòng luật sư, Công ty luật và Trung tâm tư vấn pháp luật (từ Điều 15 đến Điều 18). 1.2 Quy định XHH về người thực hiện TGPL Pháp luật về TGPL quy định các Trung tâm TGPL của Nhà nước được sử dụng đội ngũ cộng tác viên TGPL là những luật sư, tư vấn viên pháp luật, luật gia, chuyên gia pháp lý có đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật được tham gia thực hiện TGPL. Để có cơ sở pháp lý vững chắc, có hiệu lực cao khuyến khích, tạo điều kiện cho các cá nhân tham gia TGPL, Luật TGPL dành cả Chương V quy định về người thực hiện TGPL, trong đó có Trợ giúp viên pháp lý, cộng tác viên của Trung tâm TGPL của Nhà nước, luật sư của các tổ chức hành nghề luật sư và tư vấn viên pháp luật của các tổ chức tư vấn pháp luật (Điều 20). 1.3 Pháp luật về luật sư và về tư vấn pháp luật đều quy định khuyến khích các tổ chức hành nghề luật sư, luật sư và tổ chức tư vấn pháp luật tham gia thực hiện TGPL Luật Luật sư năm 2006 và Luật Luật sư được sửa đổi, bổ sung năm 2012, Nghị định số 77/2008/NĐ-CP về tư vấn pháp luật đều có những quy định về việc khuyến khích tổ chức hành nghề luật sư, luật sư và Trung tâm 30 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT tư vấn pháp luật, tư vấn viên pháp luật tham gia TGPL. Việc thực hiện TGPL miễn phí cho người được TGPL không chỉ là nghĩa vụ mà còn là đạo đức nghề nghiệp của luật sư. Luật sư là người thực hiện TGPL với tư cách thực hiện nghĩa vụ và đạo đức nghề nghiệp, với tư cách cộng tác viên TGPL hoặc thực hiện TGPL tại tổ chức hành nghề luật sư đã đăng ký tham gia thực hiện TGPL. Chiến lược phát triển nghề luật sư đến năm 2020 (Quyết định số 1072/QĐ-TTg ngày 05/07/2011 của Thủ tướng Chính phủ) yêu cầu “đề cao trách nhiệm và nghĩa vụ của luật sư trong công tác TGPL miễn phí cho người nghèo, đối tượng chính sách và các nhiệm vụ chính trị xã hội khác”. Nghị định số 77/NĐ-CP của Chính phủ quy định Trung tâm tư vấn pháp luật thực hiện tư vấn pháp luật miễn phí cho thành viên, hội viên của tổ chức chủ quản và thực hiện TGPL miễn phí cho người được TGPL theo quy định của pháp luật về TGPL. Nhà nước khuyến khích Trung tâm tư vấn pháp luật thực hiện tư vấn pháp luật miễn phí cho người nghèo và các đối tượng chính sách theo quy định của pháp luật; cử luật sư làm việc theo hợp đồng cho Trung tâm tư vấn pháp luật tham gia tố tụng để bào chữa, đại diện, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức có yêu cầu (Điều 7). 2. Thực trạng thực hiện xã hội hoá hoạt động trợ giúp pháp lý trong thời gian qua 2.1 Thực trạng XHH về tổ chức thực hiện TGPL Hiện nay, trong toàn quốc có hơn 3.400 tổ chức hành nghề luật sư dưới hình thức Văn phòng luật sư, Công ty luật với gần 9.900 luật sư chính thức, gần 3.500 luật sư tập sự1 và 139 Trung tâm tư vấn pháp luật với hơn 420 Tư vấn viên pháp luật của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, nhưng chỉ có 297 tổ chức hành nghề luật sư và 61 Trung tâm tư vấn pháp luật của Hội Luật gia các cấp và tổ chức xã hội đăng ký tham gia TGPL2 và thực hiện TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Thực hiện pháp luật về TGPL đến năm 2015, đã có hơn 5.343 Câu lạc bộ TGPL3 được thành lập và hoạt động tại các xã nghèo và các xã thuộc các huyện nghèo theo Nghị quyết số 30a/NQ-CP và Nghị quyết số 80/NQ-CP của Chính phủ. Đây là tổ chức xã hội rộng rãi thu hút được mọi tầng lớp dân cư ở cơ sở tham gia vào hoạt động TGPL, góp phần không nhỏ vào việc nâng cao nhận thức pháp luật cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số để họ thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình phù hợp với pháp luật, thực hiện pháp luật và tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi cần thiết, góp phần bảo đảm ổn định chính trị và giữ gìn trật tự, an toàn xã hội ở cơ sở. 2.2 Thực trạng XHH về người thực hiện TGPL Thực hiện XHH về người thực hiện TGPL, các Trung tâm TGPL của Nhà nước đã xây dựng được đội ngũ cộng tác viên đông đảo là những luật sư, tư vấn viên pháp luật, luật gia, chuyên gia pháp lý có đủ tiêu chuẩn quy định tại khoản 1 Điều 22 Luật TGPL tham gia thực hiện TGPL. Đến nay, các Trung tâm TGPL của Nhà nước trong 1 Tài liệu Tổng kết 8 năm thi hành Luật TGPL, Bộ Tư pháp, Hà Nội, 6/2015. 2 Như trên. 3 Xem chú thích 4. 4 Như trên. 5 Xem chú thích 4. 32 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT toàn quốc chỉ có 572 Trợ giúp viên pháp lý, nhưng đã thu hút được hơn 10.700 cộng tác viên (gấp gần 20 lần Trợ giúp viên pháp lý), trong đó có 1.136 cộng tác viên là luật sư, 174 Tư vấn viên pháp luật4, còn lại là các chuyên viên pháp lý có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ pháp lý giỏi, có phẩm chất đạo đức, có tinh thần trách nhiệm tham gia thực hiện TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Đây là lực lượng xã hội đông đảo, có tâm, có đức, tự nguyện góp công, góp sức, trí tuệ cùng với Nhà nước thực hiện TGPL. 2.3 Thực trạng XHH về nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất hỗ trợ hoạt động TGPL Trong những năm qua, nguồn tài chính bảo đảm cho hoạt động TGPL bao gồm: ngân sách nhà nước (NSNN), dự án hợp tác quốc tế, Quỹ TGPL, ngân sách của các tổ chức xã hội nhưng chiếm ưu thế vẫn là tài chính từ NSNN. Đối với luật sư, tư vấn viên pháp luật là cộng tác viên của tổ chức TGPL nhà nước, việc tham gia TGPL của họ vẫn nhận được sự hỗ trợ về mặt tài chính từ tổ chức TGPL mà họ ký hợp đồng cộng tác dưới dạng tiền bồi dưỡng thực hiện vụ việc TGPL. Mặc dù mức bồi dưỡng còn thấp so với mức thù lao mà các luật sư nhận được từ khách hàng nhưng họ vẫn tích cực tham gia thực hiện TGPL, thể hiện lòng hảo tâm, coi như tự mình đóng góp một phần về tài chính cho Nhà nước trong việc thực hiện TGPL. 2.4 Thực trạng về hoạt động TGPL của các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật tham gia thực hiện TGPL Qua thực tiễn hoạt động TGPL của các cộng tác viên cho thấy hàng năm, đội ngũ cộng tác viên thực hiện hơn 51,5% tổng số vụ việc TGPL. Cộng tác viên là luật sư tham gia thực hiện TGPL hơn 70% tổng số vụ việc tham gia tố tụng5. Riêng đối với các Trung tâm tư vấn pháp luật thuộc Hội Luật gia các cấp, qua khảo sát thực tiễn từ năm 2009 đến tháng 6/2011 cho thấy các Trung tâm này đều tham gia hoạt động TGPL với hình thức TGPL, chủ yếu là tư vấn pháp luật. Việc tư vấn pháp luật được thực hiện trực tiếp tại văn phòng, qua tổng đài 1080, qua đường bưu điện hoặc thực hiện TGPL lưu động. Tổng số vụ việc tư vấn pháp luật và TGPL do 21 Trung tâm tư vấn pháp luật thực hiện là 25.566 vụ việc (trung bình mỗi Trung tâm thực hiện 487 vụ việc/năm). 3. Đánh giá chung về chính sách xã hội hoá hoạt động trợ giúp pháp lý Thực tiễn tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý trong gần 17 năm qua đã chứng minh chính sách xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý của Đảng và Nhà nước ta trong điều kiện hiện nay, theo cơ chế nhà nước và nhân dân cùng làm, trong đó Nhà nước chịu trách nhiệm và giữ vai trò nòng cốt là hoàn toàn đúng đắn, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đáp ứng nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân, tạo cơ chế giúp đỡ pháp lý miễn phí cho người nghèo và đối tượng chính sách, nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết và ý thức chấp hành pháp luật để họ ứng xử phù hợp với pháp luật, thực hiện pháp luật, tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm. Hoạt động trợ giúp pháp lý do Nhà nước và xã hội thực hiện đã góp phần đưa chủ trương xoá đói, giảm nghèo, đền ơn, đáp nghĩa, bảo đảm công bằng xã hội của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống; giúp các cơ quan tiến hành tố tụng và các cơ quan nhà 33 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT nước khác giải quyết các vụ việc một cách chính xác, khách quan, công bằng và đúng pháp luật; góp phần giải toả những vướng mắc pháp luật của nhân dân, giữ gìn ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo niềm tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước; góp phần vào sự nghiệp cải cách hành chính, cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện chính sách TGPL nói chung và chính sách XHH hoạt động TGPL nói riêng, trong thời gian qua còn có những hạn chế và khó khăn sau đây: 3.1. Cơ chế, chính sách bảo đảm sự tham gia thực hiện TGPL của các tổ chức xã hội chưa phù hợp và chưa cụ thể nên chưa tạo cơ chế hỗ trợ các tổ chức xã hội tham gia thực hiện TGPL có hiệu quả Luật TGPL quy định chung về chính sách TGPL, khuyến khích và tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội tham gia thực hiện TGPL, hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng TGPL, nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể cơ chế bảo đảm, hỗ trợ tạo điều kiện cụ thể trên thực tế, nên chưa thu hút được sự tham gia TGPL của tất cả các tổ chức hành nghề luật sư, các Trung tâm tư vấn pháp luật. Cũng vì vậy, hoạt động tư vấn pháp luật và TGPL của các tổ chức hành nghề luật sư, các Trung tâm tư vấn pháp luật của các tổ chức Hội mang tính tự phát, chưa mang tính chuyên nghiệp, chưa phát huy hết tiềm năng để tham gia TGPL. 3.2 Số lượng tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật của các tổ chức xã hội tham gia TGPL chưa nhiều Các tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật tham gia TGPL còn ít và mang tính tự phát, thiếu cơ chế quản lý, hướng dẫn, kiểm tra hoạt động TGPL. Đến nay, chỉ có hơn 10% tổ chức hành nghề luật sư và 40% các Trung tâm tư vấn pháp luật đăng ký tham gia TGPL. Nguồn lực thực hiện TGPL của các tổ chức xã hội còn hạn chế. Trung bình mỗi Trung tâm tư vấn pháp luật có khoảng 2 - 5 tư vấn viên pháp luật thường trực tại Trung tâm, trong khi số thành viên của họ rất đông, nên hoạt động tư vấn pháp luật miễn phí cho người nghèo, đối tượng chính sách chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu của các thành viên, hội viên. Mặc dù hiện nay đã xây dựng được đội ngũ cộng tác viên TGPL đông đảo, có đủ kiến thức pháp luật, có chuyên môn nghiệp vụ và kỹ năng thực hiện TGPL nhưng phần lớn đang làm việc trong bộ máy nhà nước, tổ chức xã hội nên chưa tích cực tham gia hoạt động TGPL. 3.3 Số lượng vụ việc TGPL của các tổ chức hành nghề luật sư và Trung tâm tư vấn pháp luật còn ít so với nhu cầu Số lượng vụ việc TGPL của các tổ chức hành nghề luật sư và Trung tâm tư vấn pháp luật còn quá khiêm tốn do khó khăn về nguồn kinh phí hoạt động và nguồn nhân lực thực hiện. Số lượng vụ việc TGPL ít, minh chứng năng lực thực hiện TGPL của các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật còn yếu, chưa xây dựng được thương hiệu để thu hút nhiều khách hàng có nhu cầu tư vấn pháp luật đến yêu cầu, từ đó không có nguồn thu để hỗ trợ cho hoạt động TGPL miễn phí. 3.4 Cơ sở vật chất của các Trung tâm tư vấn pháp luật còn nhiều thiếu thốn, kinh phí hoạt động rất hạn hẹp, nhiều Trung tâm không có nguồn thu Khó khăn phổ biến nhất là nhiều tổ chức hành nghề luật sư, các Trung tâm tư vấn pháp luật còn nghèo, thiếu cơ sở vật chất (trụ sở chật hẹp, trang thiết bị làm việc thiếu) và kinh phí hoạt động hạn chế. Có Trung tâm hầu như không có nguồn kinh phí nào 34 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT đáng kể, chưa được Nhà nước hỗ trợ hoặc được hỗ trợ nhưng rất hạn chế6. Một số dự án hợp tác quốc tế tài trợ trong thời gian qua chỉ hỗ trợ được một vài Trung tâm và trong thời gian ngắn. Nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ pháp lý của Trung tâm về cơ bản chỉ đáp ứng được một phần rất nhỏ nhu cầu kinh phí, không đủ lấy thu bù chi và hỗ trợ cho hoạt động TGPL. 3.5 Chưa được sự quan tâm đúng mức của các cơ quan quản lý và chính quyền Cơ quan quản lý nhà nước về TGPL nhận thức chưa đầy đủ về chính sách XHH tổ chức và hoạt động TGPL. Các cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền các cấp ở một số địa phương chưa quan tâm hỗ trợ cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc và kinh phí hoạt động cho các tổ chức thực hiện TGPL, đặc biệt chưa hỗ trợ cho các tổ chức tham gia TGPL, nên ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả hoạt động TGPL của các Trung tâm này. Việc hướng dẫn, theo dõi và kiểm tra hoạt động TGPL của các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật hầu như không được thực hiện. Các tổ chức tham gia TGPL chưa thực hiện nghiêm kỷ luật báo cáo, thống kê về hoạt động TGPL cho cơ quan quản lý và tổ chức chủ quản nên không nắm được kết quả hoạt động và chất lượng cung cấp dịch vụ pháp lý của các tổ chức tham gia TGPL. Vì vậy, chưa có cơ chế hỗ trợ bảo đảm hoạt động của các tổ chức tham gia TGPL. 4. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách xã hội hoá hoạt động trợ giúp pháp lý trong thời gian tới và đề xuất sửa đổi Luật Trợ giúp pháp lý Để thực hiện có hiệu quả chính sách TGPL nói chung, chính sách XHH hoạt động TGPL nói riêng và khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong thời gian qua, cần tiến hành đồng bộ một số giải pháp sau đây: 4.1 Hoàn thiện thể chế tạo môi trường pháp lý đẩy mạnh XHH hoạt động TGPL - Kế thừa có sửa đổi, bổ sung một số chế định về XHH hoạt động TGPL quy định trong Luật TGPL Trong điều kiện thực hiện cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, Nhà nước cần tiếp tục kế thừa các quy định về chính sách XHH hoạt động TGPL và mô hình XHH tổ chức thực hiện TGPL, người thực hiện TGPL hiện nay theo hướng Nhà nước và nhân dân cùng thực hiện TGPL. Theo đó, tiếp tục củng cố, kiện toàn các Trung tâm TGPL của Nhà nước, bảo đảm đủ năng lực để chủ động cung cấp dịch vụ pháp lý cho người được TGPL, thể hiện bản chất và trách nhiệm của Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân, đồng thời hoàn thiện thể chế, tạo môi trường pháp lý thông thoáng, hỗ trợ hoạt động TGPL của xã hội phát triển nhằm thu hút, huy động mọi nguồn lực, đặc biệt là các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật, luật sư, tư vấn viên pháp luật cùng với Nhà nước thực hiện TGPL có chất lượng cao, đáp ứng nhu cầu TGPL ngày một tăng của nhân dân, bởi các lý do sau đây: i) Chính sách XHH hoạt động TGPL và mô hình XHH tổ chức thực hiện TGPL, người thực hiện TGPL hoàn toàn phù hợp với chính sách TGPL của Đảng và Nhà nước. Về mặt lý luận và thực tiễn, chính sách này phù hợp với quan điểm TGPL là chức năng xã hội của Nhà nước, là trách nhiệm của Nhà 6 Qua khảo sát và phỏng vấn sâu, các Giám đốc Trung tâm tư vấn pháp luật tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu và tỉnh Thừa Thiên - Huế... đều cho rằng, khó khăn lớn nhất hiện nay là thiếu kinh phí hoạt động, chưa được chính quyền địa phương hoặc trung ương hỗ trợ nên hạn chế kết quả hoạt động. Một số dịch vụ có thu nhưng không đáng kể, không đủ chi phụ cấp cho nhân viên của Trung tâm làm việc chuyên trách v.v.. 35 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT nước, thể hiện bản chất của Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân; ii) Chính sách XHH hoạt động TGPL theo mô hình hiện nay đã được kiểm nghiệm trong thực tiễn 17 năm qua và khẳng định là đúng đắn, bảo đảm cho hoạt động TGPL phát triển. Sau khi rút các dự án tài trợ, chuyên gia nước ngoài đánh giá TGPL ở Việt Nam theo Luật TGPL đã phát triển, là bài học kinh nghiệm tốt cho các nước nghèo noi theo; iii) Chính sách XHH hoạt động TGPL đã được quy định tương đối đồng bộ trong hệ thống pháp luật về TGPL và pháp luật về luật sư, tư vấn pháp luật, tạo khuôn khổ pháp lý cho tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động TGPL, được khẳng định là phù hợp trong điều kiện hiện nay; iv) Các quy định của Luật TGPL về chính sách XHH hoạt động TGPL và mô hình XHH tổ chức thực hiện TGPL, người thực hiện TGPL đã tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm tổ chức và hoạt động TGPL của các nước có hoạt động TGPL phát triển như Úc, Nhật Bản, Philippines, Trung Quốc..., nhưng có cải tiến cho phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của Việt Nam. Để khắc phục những tồn tại, bất cập trong việc thực hiện chính sách XHH TGPL trong thời gian qua, cần sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TGPL như sau: i) Bổ sung thêm cụm từ “hỗ trợ” vào đoạn cuối Điều 6 Luật TGPL như sau: “...khuyến khích, hỗ trợ, tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức hành nghề luật sư và luật sư, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác tham gia thực hiện, đóng góp, hỗ trợ hoạt động TGPL”; ii) Sửa đổi, bổ sung một khoản vào Điều 18 về quyền và nghĩa vụ của tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật khi tham gia TGPL: “Được Nhà nước hỗ trợ kinh phí khi thực hiện vụ việc TGPL theo quy định của pháp luật”, làm cơ sở pháp lý cho việc hỗ trợ NSNN cho các tổ chức xã hội tham gia TGPL. Còn hỗ trợ bao nhiêu, như thế nào thì do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành; iii) Sửa đổi, bổ sung vào Điều 23, luật sư tham gia TGPL như sau: luật sư tham gia TGPL với tư cách thực hiện nghĩa vụ và đạo đức nghề nghiệp theo quy định của pháp luật về luật sư; luật sư hành nghề với tư cách cá nhân ký hợp đồng lao động với các Trung tâm TGPL của Nhà nước; tham gia TGPL với tư cách cộng tác viên của Trung tâm TGPL của Nhà nước hoặc tại tổ chức hành nghề luật sư, nơi luật sư làm việc đã đăng ký tham gia TGPL theo quy định của Luật này. Bên cạnh đó, có ý kiến cho rằng, chính sách XHH TGPL hiện nay không còn phù hợp, phủ nhận vai trò nòng cốt của Nhà nước trong hoạt động TGPL, không coi TGPL là chức năng xã hội của Nhà nước pháp quyền và quan niệm XHH TGPL đồng nghĩa với việc Nhà nước chỉ quản lý nhà nước, thôi không trực tiếp cung cấp dịch vụ TGPL cho người được TGPL nữa, mà giao cho tổ chức hành nghề luật sư (và chỉ có tổ chức hành nghề luật sư; bỏ Trung tâm tư vấn pháp luật và chế định cộng tác viên) thực hiện bằng hợp đồng dịch vụ giữa cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức hành nghề luật sư. Nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí cho tổ chức hành nghề luật sư tham gia TGPL. Quan niệm này thể hiện nhận thức chưa đầy đủ về chính sách TGPL ở Việt Nam đã được thể chế hóa trong Luật TGPL và được kiểm nghiệm trong thực tiễn 17 năm qua, không phù hợp với lý luận và thực tiễn Việt Nam, bởi lẽ sau đây: Thứ nhất, XHH theo hướng TGPL chỉ do tổ chức hành nghề luật sư thực hiện bằng nguồn NSNN, xét về bản chất là nhà nước hóa tổ chức xã hội, chứ không phải XHH theo đúng nghĩa: là tổ chức xã hội cùng với Nhà nước thực hiện TGPL bằng chính 36 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT nguồn lực của mình (qua dịch vụ có thu hoặc thu hút nguồn lực từ các chủ thể khác hoặc Nhà nước hỗ trợ); và TGPL sẽ không còn là đạo đức nghề nghiệp của luật sư nữa; Thứ hai, về mặt lý luận và thực tiễn, định hướng giao TGPL cho các tổ chức hành nghề luật sư thực hiện không có gì mới và đã đề xuất trong quá trình xây dựng dự án Luật TGPL năm 2006 nhưng không được chấp nhận, bởi không phù hợp với thực tiễn Việt Nam, làm mờ nhạt đi vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong hoạt động TGPL; làm mất đi vai trò của TGPL theo quan niệm chung là chức năng xã hội của Nhà nước, không thể hiện bản chất của Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân; Thứ ba, quan niệm cho rằng Nhà nước không trực tiếp cung cấp dịch vụ pháp lý và giao cho tổ chức hành nghề luật sư thực hiện là chưa phù hợp với điều kiện Việt Nam hiện nay và không khả thi, bởi lẽ Nhà nước chưa có đủ ngân sách để chi cho luật sư thực hiện TGPL theo giá thị trường hoặc bằng 80% giá thị trường như các nước giàu có trên thế giới. Phần lớn giới luật sư ở Việt Nam còn phải tập trung vào việc cung cấp dịch vụ pháp lý có thu phí để tồn tại. Hơn nữa, Luật TGPL không thể quy định buộc tổ chức hành nghề luật sư phải thực hiện TGPL được, bởi tổ chức hành nghề luật sư hành nghề tự do theo quy định của pháp luật, chỉ tham gia thực hiện TGPL trên cơ sở tự nguyện. Một số địa phương, tổ chức hành nghề luật sư (có ít luật sư) không có đủ nguồn lực để thực hiện TGPL hoặc họ không tham gia TGPL thì sẽ không có tổ chức nào cung cấp dịch vụ pháp lý cho người được TGPL khi không có tổ chức TGPL của Nhà nước; Thứ tư, quan niệm trên chỉ tập trung dịch vụ TGPL cho tổ chức hành nghề luật sư, loại bỏ nguồn lực lớn là các Trung tâm tư vấn pháp luật của các tổ chức xã hội và bỏ chế định cộng tác viên là các chủ thể thực hiện TGPL trung bình hằng năm cung cấp hơn 51% vụ việc TGPL, làm lãng phí nguồn lực xã hội đã và đang cùng với Nhà nước thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước. Thứ năm, định hướng giao cho tổ chức hành nghề luật sư thực hiện TGPL được hình thành ngay từ khi mô hình TGPL mới ra đời trong nhà nước tư sản, và đã từng áp dụng ở Việt Nam giai đoạn đầu mới thành lập các Trung tâm TGPL (1998 - 2005) trong khuôn khổ các Dự án hợp tác quốc tế hỗ trợ hoạt động TGPL (hỗ trợ kinh phí thuê luật sư tham gia tố tụng) theo chỉ định của các nhà tài trợ. Trong giai đoạn này, các Trung tâm TGPL chỉ có chuyên viên pháp lý nên chỉ thực hiện TGPL bằng hình thức tư vấn pháp luật, còn gần như 100% các vụ việc tham gia tố tụng đều chuyển cho tổ chức hành nghề luật sư để phân công luật sư là cộng tác viên thực hiện. Khi thực hiện xong vụ việc, Trung tâm thanh toán tiền thù lao cho luật sư (chứ không chi cho tổ chức hành nghề luật sư). Sau khi có Luật TGPL, chuyển sang cơ chế mới, các Trung tâm TGPL ký hợp đồng trực tiếp với luật sư là cộng tác viên - người trực tiếp thực hiện TGPL mà không phải thông qua tổ chức hành nghề luật sư - là tổ chức trung gian nữa. Theo cơ chế này minh bạch hơn là thông qua tổ chức hành nghề luật sư. Còn tổ chức hành nghề luật sư muốn tham gia TGPL thì đăng ký tham gia TGPL bằng nguồn lực của mình và thực hiện nghĩa vụ, đạo đức nghề nghiệp thực hiện TGPL như hiện nay. - Xây dựng văn bản hướng dẫn cụ thể thực hiện chính sách XHH hoạt động TGPL Để khuyến khích, động viên luật sư, tư vấn viên pháp luật tích cực thực hiện TGPL có chất lượng, cần sửa đổi một số văn bản hướng dẫn thi hành Luật TGPL và hướng dẫn về chế độ chi bồi dưỡng vụ việc cho 37 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT cộng tác viên theo mức cao hơn hiện nay. Để thể hiện đúng bản chất TGPL là nghĩa vụ và đạo đức nghề nghiệp của luật sư, thể hiện tính nhân đạo, nhân văn và lòng hảo tâm của luật sư, đề nghị Liên đoàn Luật sư Việt Nam sửa đổi Quyết định số 93/QĐ- BTV ngày 9/10/2014 của Ban Thường vụ Liên đoàn Luật sư Việt Nam hướng dẫn về nghĩa vụ thực hiện TGPL của luật sư theo hướng mỗi năm luật sư thực hiện tư vấn pháp luật 20-30 giờ/một năm (hiện nay quy định nghĩa vụ thực hiện TGPL của Luật sư là 8 giờ/năm) và tham gia tố tụng ít nhất 01 vụ/năm. Trường hợp do quá bận, không thực hiện TGPL bằng vụ việc cụ thể thì luật sư đóng góp bằng tiền: 1.000.000đ/năm. Nhiều nước trên thế giới có quy định như vậy, chỉ có khác nhau ở mức độ và thời gian thực hiện. 4.2 Củng cố, kiện toàn tổ chức và tăng cường năng lực cho các tổ chức thực hiện TGPL Tiếp tục củng cố, kiện toàn tổ chức, tăng cường năng lực thực hiện TGPL của các tổ chức thực hiện TGPL theo Luật TGPL trên cơ sở phù hợp với chương trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Trong điều kiện hiện nay, khi phần lớn các tổ chức hành nghề luật sư còn chưa đủ nguồn lực và chưa sẵn sàng tích cực thực hiện TGPL thì việc tiếp tục duy trì và củng cố, kiện toàn các Trung tâm TGPL Nhà nước hiện có là yêu cầu khách quan và cần thiết để bảo đảm thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước là cung cấp đầy đủ dịch vụ pháp lý cho người được TGPL. Đặc biệt, đối với các tỉnh nghèo, miền núi có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, nơi có rất ít luật sư hành nghề, thiếu nguồn lực thực hiện TGPL, thì cần phải tập trung củng cố, kiện toàn Trung tâm TGPL, đầu tư cơ sở vật chất, bảo đảm cho Trung tâm có đủ đội ngũ người thực hiện TGPL (trung bình mỗi Trung tâm có từ 12 đến 15 Trợ giúp viên pháp lý), đủ năng lực cung cấp dịch vụ pháp lý có chất lượng cho người được TGPL. 4.3 Đẩy mạnh thực hiện XHH, mở rộng mạng lưới tổ chức tham gia thực hiện TGPL Để có cơ sở khuyến khích các tổ chức hành nghề luật sư đăng ký tham gia TGPL và luật sư tham gia thực hiện TGPL, Liên đoàn Luật sư Việt Nam cần có hướng dẫn các tổ chức hành nghề luật sư, các luật sư tham gia TGPL tự nguyện, thực hiện nghĩa vụ và đạo đức nghề nghiệp của luật sư theo quy định của Luật Luật sư và tham gia làm cộng tác viên TGPL. Trên cơ sở Nghị định số 77/2008/NĐ- CP về tư vấn pháp luật, các tổ chức xã hội, các cơ sở nghiên cứu, đào tạo chuyên ngành luật cần củng cố các Trung tâm tư vấn pháp luật hiện có và thành lập mới các Trung tâm tư vấn pháp luật để hình thành mạng lưới tư vấn pháp luật rộng khắp cho các thành viên, hội viên của mình và đăng ký tham gia TGPL. Mỗi Trung tâm có ít nhất 5 tư vấn viên pháp luật chuyên trách, trong đó có ít nhất một luật sư để cung cấp đầy đủ dịch vụ pháp lý bằng các hình thức khác nhau. Có cơ chế thu hút, động viên hội viên là luật sư, chuyên gia pháp lý làm cộng tác viên tư vấn pháp luật với tinh thần trách nhiệm, tích cực tham gia tư vấn pháp luật và TGPL. 4.4 Xây dựng đội ngũ người thực hiện TGPL đáp ứng nhu cầu TGPL của nhân dân Đề nghị sửa đổi, bổ sung Điều 20 Luật TGPL về người thực hiện TGPL theo hướng xây dựng đội ngũ luật sư công (luật sư thực hiện TGPL và hưởng lương từ NSNN) như nhiều nước trên thế giới, thay thế cho chức danh Trợ giúp viên pháp lý hiện nay. Theo hướng này, tại Trung tâm TGPL có Trợ giúp viên pháp lý và Luật sư là người thực hiện TGPL. Nguồn của đội ngũ luật sư công là Trợ giúp viên pháp lý đã thực hiện TGPL, có nhiều kinh nghiệm chuyển sang, hoặc luật sư đang hành nghề tự do với tư cách cá nhân có nguyện vọng làm việc tại Trung tâm, được Trung tâm tạo điều kiện ký hợp đồng lao động và được trả lương từ NSNN. Để bảo đảm thực hiện định hướng này và bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, cần sửa đổi Luật Luật sư cho phép luật sư hành nghề với tư cách cá nhân được hành nghề trong các Trung tâm TGPL của Nhà nước thông qua hợp đồng lao động. Bên cạnh việc xây dựng đội ngũ luật sư công, cần chú trọng việc xây dựng và phát triển cộng tác viên, đặc biệt các cộng tác viên là luật sư, tư vấn viên pháp luật để hỗ trợ Trung tâm TGPL thực hiện các vụ việc tham gia tố tụng vì luật sư là những người có nhiều kinh nghiệm, có chuyên môn sâu và có tính chuyên nghiệp trong việc thực hiện các vụ việc đại diện, bào chữa. 4.5 Hỗ trợ cơ sở vật chất và tài chính cho các tổ chức tham gia thực hiện hoạt động TGPL - Xây dựng cơ chế hỗ trợ cơ sở vật chất và kinh phí thực hiện vụ việc TGPL Trước mắt, cần xây dựng văn bản hướng dẫn cụ thể thực hiện chính sách XHH hoạt động TGPL, theo đó xác định rõ cơ chế Nhà nước hỗ trợ cơ sở vật chất và kinh phí thực hiện vụ việc TGPL, tạo điều kiện cho các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật tham gia thực hiện TGPL. Có chính sách ưu đãi như miễn, giảm thuế cho các tổ chức thực hiện TGPL và hỗ trợ cơ sở vật chất và kinh phí thực hiện vụ việc TGPL thông qua dự án đặt hàng với Nhà nước cung cấp dịch vụ pháp lý cho người được TGPL. Để có nguồn kinh phí hỗ trợ cho các tổ chức xã hội mang tính bền vững, cần thực hiện cơ chế, chính sách hỗ trợ kinh phí hoạt động từ nguồn NSNN theo Quyết định số 71/2011/QĐ-TTg ngày 20/12/2011 của Thủ tướng Chính phủ về hỗ trợ kinh phí từ NSNN đối với các hội có tính chất đặc thù, trong đó có khoản chi thực hiện nhiệm vụ thường xuyên và hỗ trợ kinh phí tham gia hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội do cơ quan nhà nước yêu cầu, tham gia thực hiện các chương trình, đề tài, dự án (thực hiện TGPL). Thực hiện Quyết định này, các tổ chức xã hội cần xây dựng đề án thực hiện TGPL và lập dự toán trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt kinh phí hỗ trợ cho hoạt động TGPL mang tính đặc thù của các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật. - Thu hút Dự án tài trợ cho các hoạt động TGPL Đây là nguồn tài chính hỗ trợ có tính khả thi nhất của các tổ chức xã hội, bởi các tổ chức xã hội là đối tác được các chính phủ và tổ chức quốc tế quan tâm nên có nhiều cơ hội tiếp cận với nguồn tài trợ của các tổ chức quốc tế. Vì vậy, các tổ chức xã hội cần chủ động, tăng cường hợp tác quốc tế, thu hút các nguồn tài trợ hỗ trợ cho các hoạt động của các cấp hội, đặc biệt là các hoạt động tăng cường năng lực, bảo vệ quyền con người và TGPL. 4.6 Tăng cường hợp tác quốc tế về TGPL Trong xu thế hội nhập quốc tế, TGPL có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, thực hiện công bằng xã hội, trở thành một chính sách quan trọng trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo và chương trình giảm nghèo bền vững, nên đang được các Chính phủ và tổ chức quốc tế trên thế giới quan tâm hỗ trợ. Thông qua hợp tác quốc tế trong lĩnh vực TGPL, chúng ta có nhiều cơ hội thực hiện giao lưu, chia sẻ, học tập kinh nghiệm về tổ chức và hoạt động TGPL của các nước trong khu vực và trên thế giới; nhận được sự quan tâm, hỗ trợ kỹ thuật và ủng hộ cả về vật chất, kinh phí hoạt động TGPL n 38 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 13(317) T7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT