Điều kiện thực hiện quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở

47 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 1. Có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN QSDĐ) là văn bản pháp lý chính thức ghi nhận quyền của người sử dụng đất đối với thửa đất cụ thể. Trong đó, quy định rõ các nội dung: (i) thông tin về người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất1. Trong trường hợp người sử dụng đất không đồng thời là chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất thì GCN QSDĐ được cấp riêng cho người sử dụng đất và cấp riêng cho chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất. Giấy chứng nhận cấp cho người sử dụng đất chỉ ghi thông tin về người sử dụng đất. Giấy chứng nhận cấp cho chủ sở hữu tài sản chỉ ghi thông tin về chủ sở hữu tài sản, tiếp theo ghi “sở hữu tài sản trên thửa đất ... (ghi hình thức thuê, mượn, ...) của ... (ghi tên tổ chức, hộ gia đình, cá nhân cho thuê, cho mượn,...)2; (ii) thông tin về thửa đất; (iii) hình thức sử dụng đất (hình thức sử dụng chung hoặc riêng); (iv) mục đích sử dụng đất; (v) thời 1 Khoản 1 Điều 5 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014. 2 Khoản 2 Điều 5 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT. ÀIÏÌU KIÏåN THÛÅC HIÏåN QUYÏÌN CHUYÏÍN NHÛÚÅNG QUYÏÌN SÛÃ DUÅNG ÀÊËT ÚÃ Nguyễn Thùy Trang* * LS. Phòng Kiểm toán nội bộ - Thanh tra, Tổng Công ty Công nghiệp Hóa chất mỏ - Vinacomin. Thông tin bài viết: Từ khoá: điều kiện chuyển nhượng, quyền sử dụng đất ở Lịch sử bài viết: Nhận bài: 21/06/2016 Biên tập: 16/01/2017 Duyệt bài: 07/02/2017 Article Infomation: Keywords: transfer conditions , resident land use right Article History: Received: 21 Jun. 2016 Edited: 16 Jan. 2017 Approved: 07 Feb. 2017 Tóm tắt: Điều kiện thực hiện quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở (QSDĐ) được quy định tại Điều 188 Luật Đất đai năm 2013, là những kiến thức pháp lý tiên quyết đối với các bên trước khi tiến hành giao dịch. Bài viết tập trung phân tích các điều kiện đối với QSDĐ quy định tại khoản 1 Điều này, bao gồm: Có Giấy chứng nhận QSDĐ; QSDĐ không có tranh chấp; QSDĐ không bị kê biên, đảm bảo thi hành án; trong thời hạn sử dụng đất. Abstract: The conditions for resident land use right transfers are stipulated in the Article #188, Land Law of 2013, which is the prio-legal ground for the parties prior to a land-use right agreement. This paper focuses on discussions of conditions stipulated in term #1 of the said Article, including: certificate of land use right; non-dispute land use right; non-disturb land use right guaranteed for judgement execution; in the term of land use. 48 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT hạn sử dụng đất; (vi) nguồn gốc sử dụng đất (được Nhà nước giao đất, cho thuê hay công nhận QSDĐ). Trong trường hợp nhận chuyển QSDĐ thì phải lần lượt ghi hình thức nhận chuyển quyền (nhận chuyển đổi; chuyển nhượng; nhận thừa kế; nhận tặng cho,...); tiếp theo ghi nguồn gốc sử dụng đất như trên GCN QSDĐ đã cấp lần đầu (ví dụ “Nhận chuyển nhượng QSDĐ được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất”)3. Dựa vào các thông tin trên GCN QSDĐ, chúng ta có thể xác nhận được (i) ai có quyền chuyển nhượng; (ii) QSDĐ có được phép chuyển nhượng không (căn cứ vào nguồn gốc sử dụng đất được Nhà nước giao, thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê hay trả tiền hàng năm,...); (iii) vị trí thửa đất, mục đích sử dụng đất,... Do vậy, có thể coi GCN QSDĐ là giấy thông hành không thể thiếu đối với các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất. Giấy chứng nhận không chỉ ghi nhận quyền của người sử dụng đất mà còn ghi nhận cả quyền của chủ sở hữu tài sản trên đất. Quy định về việc ghi thông tin về người sử dụng đất không đồng thời là chủ sở hữu tài sản trên đất theo hướng dẫn tại điểm a khoản 2 Điều 5 Thông tư số 23/2014/TT- BTNMT có thể dẫn đến tranh chấp nếu không có cơ chế quản lý chặt chẽ về hoạt động đăng ký đối với cả QSDĐ và tài sản trên đất. Ví dụ, A là người sử dụng đất, B là chủ sở hữu nhà ở được xây dựng trên thửa đất đó. A chuyển nhượng QSDĐ cho C (C không hề được A thông báo B là người chủ sở hữu tài sản trên đất). Giao dịch giữa A và C được coi là hợp pháp. Tuy nhiên, quyền và lợi ích hợp pháp của cả B và C đều có thể bị ảnh hưởng bởi về nguyên tắc, người có QSDĐ hợp pháp có đầy đủ các quyền năng đối với đất, bao gồm cả hoạt động khai thác, sử dụng đất. Nhưng C lại bị hạn chế các quyền năng này bởi sự xuất hiện của B. Hoặc ví dụ khác, bố mẹ để thừa kế cho năm người con thửa đất rộng 1.000m2, những người này đã làm thủ tục tách thửa và được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ cho từng người, mỗi người 200m2. Sau đó, họ thống nhất xây dựng một tòa nhà trên toàn bộ thửa đất 1.000m2 đó để cho thuê. Vấn đề đặt ra là Giấy chứng nhận QSDĐ của từng người không thể hiện các thông tin về nhà ở. Còn nhà ở thì không được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở gắn liền với đất vì pháp luật chưa có hướng dẫn cụ thể về trường hợp nhà ở xây dựng trên một thửa đất đã được tách thửa cho nhiều người và cấp Giấy chứng nhận QSDĐ cho từng thửa (Khoản 3 Điều 5 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT hướng dẫn về trường hợp có nhiều tổ chức, hộ gia đình, cá nhân cùng sử dụng đất, cùng sở hữu tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 5 thì GCN QSDĐ được cấp cho từng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sau khi đã xác định được QSDĐ, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất của từng người). Do vậy, hợp đồng cho thuê tòa nhà có nguy cơ bị vô hiệu vì không thể làm thủ tục công chứng theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, vì không được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở gắn liền với đất ở, nên các đồng chủ sở hữu nhà ở trong ví dụ nêu trên cũng không thể chuyển nhượng nhà ở gắn liền với QSDĐ ở. GCN QSDĐ là điều kiện bắt buộc trong giao dịch chuyển nhượng QSDĐ trong hoạt động kinh doanh bất động sản4. Đối với các giao dịch chuyển nhượng QSDĐ không thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật kinh doanh bất động sản, các trường hợp nhận thừa kế QSDĐ có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận5 hoặc không thuộc đối tượng được mua nhà ở tại Việt Nam6 thì được quyền chuyển nhượng QSDĐ khi có đủ các điều kiện khác theo quy định của pháp luật. Thời điểm thỏa mãn điều kiện “có GCN QSDĐ” là khi người sử dụng đất đã 3 Xem Điều 6 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014. 4 Điều 37 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014. 49 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT có GCN QSDĐ. Liên quan đến GCN QSDĐ và người đứng tên trên GCN QSDĐ, có cách hiểu cho rằng chỉ cần QSDĐ đã được cấp GCN QSDĐ là đáp ứng điều kiện chuyển quyền theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013, ai đứng tên trên GCN QSDĐ không quan trọng. Tuy nhiên, theo quy định tại các Điều 99 (trường hợp sử dụng đất được cấp GCN QSDĐ), Điều 168 (thời điểm được thực hiện các quyền của người sử dụng đất) Luật Đất đai năm 2013, thì người được thực hiện quyền chuyển nhượng phải đồng thời là người đứng tên trên GCN QSDĐ. Bởi như đã phân tích, GCN QSDĐ vừa là giấy thông hành, vừa là văn bản pháp lý chính thức ghi nhận quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với thửa đất cụ thể. Đồng thời, căn cứ vào thông tin ghi trên GCN QSDĐ, các bên liên quan sẽ xác định được quyền sử dụng được ghi trong GCN QSDĐ có được phép chuyển nhượng hay không. 2. Quyền sử dụng đất không có tranh chấp Để thực thi điều kiện này, các bên phải xác định được “thế nào là đất có tranh chấp”. Theo quy định tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, “tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hay nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Về các loại tranh chấp đất đai, theo hướng dẫn tại khoản 3 Điều 8 Nghị quyết số 05/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012, tranh chấp đất đai được chia thành “tranh chấp ai có QSDĐ” và “tranh chấp về giao dịch, thừa kế, tài sản chung vợ chồng liên quan đến QSDĐ”. Tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật hiện hành đặt ra một số vấn đề cần làm rõ như sau: Một là, cần phân biệt và làm rõ “tranh chấp đất đai” hay “tranh chấp về QSDĐ”. Theo chúng tôi, tranh chấp được hiểu là những ý kiến, quan điểm bất đồng và/ hoặc các bên chưa phân định rõ đối tượng tranh chấp thuộc về bên nào. Tranh chấp được giải quyết trên cơ sở các bên tự thương lượng hoặc đề nghị cơ quan trung gian để hòa giải hay giải quyết. Theo Từ điển Tiếng Việt, “tranh chấp là giành nhau cái không rõ thuộc về bên nào”7. Tranh chấp xảy ra khi các tình tiết, sự việc chưa rõ ràng, có thể dẫn đến nhiều cách hiểu hoặc cách giải quyết khác nhau, cần có sự thương lượng, thỏa thuận, đánh giá, phân tích các tình tiết, chứng cứ để giải quyết, xử lý tranh chấp đó thấu tình, đạt lý. Theo Hiến pháp nước ta (văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất), đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Chủ sở hữu đất đai đã được pháp luật quy định, không thuộc đối tượng “tranh chấp”. Do vậy, điều kiện này nên được quy định thành “QSDĐ không có tranh chấp” và khoản 24 Điều 3 nên được sửa thành “tranh chấp về QSDĐ là...” sẽ phù hợp hơn. Hai là, xác định chủ thể của tranh chấp đất đai. Theo khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, có thể dẫn đến hai cách hiểu: (i) “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất” nên chủ thể của các tranh chấp đất đai là người sử dụng đất theo Điều 5 Luật Đất đai năm 2013; (ii) Mặc dù là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, nhưng lại được phát sinh “giữa hai hay nhiều bên trong quan hệ đất đai”, mà các bên trong quan hệ đất đai không chỉ bao gồm giữa những người sử dụng đất mà còn bao gồm các cơ quan nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý hành chính trong lĩnh vực đất đai. Do vậy, chủ thể của tranh chấp đất đai được hiểu là tất cả các bên trong quan hệ đất đai, không chỉ giới hạn ở người sử dụng đất. Những người ủng hộ cách hiểu (i) cho rằng, “tranh chấp” chỉ được sử dụng giữa các chủ thể có địa vị pháp lý bình đẳng. Còn quan hệ quản lý hành chính nhà nước với 5 Khoản 1 Điều 168 Luật Đất đai năm 2013. 6 Khoản 3 Điều 186 Luật Đất đai năm 2013. 7 GS. Hoàng Phê (chủ biên), Từ điển Tiếng Việt, tr. 989, Nxb. Đà Nẵng (1997). 50 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT người sử dụng đất là quan hệ “quyền lực - phục tùng” nên việc sử dụng thuật ngữ “tranh chấp” giữa các chủ thể này là không phù hợp. Hơn nữa, hầu hết các tranh chấp đất đai mặc dù có thể có nguồn gốc phát sinh từ cơ quan quản lý hành chính nhà nước, nhưng chỉ thực sự khởi phát khi có sự tranh chấp về quyền và nghĩa vụ giữa những người sử dụng đất. Do vậy, nếu không xuất hiện tranh chấp giữa những người sử dụng đất, thì người sử dụng đất vẫn được quyền thực hiện việc chuyển QSDĐ. Chúng tôi cho rằng, tranh chấp đất đai cần được xem xét từ căn cứ, nguồn gốc phát sinh. Với tư cách là một trong những điều kiện để thực hiện việc chuyển quyền của người sử dụng đất, chủ thể của tranh chấp đất đai nên được hiểu theo nghĩa (ii), tức là tất cả các bên trong quan hệ đất đai. Ví dụ, A xây nhà ở trên đất nông nghiệp, A thực hiện việc chuyển nhượng QSDĐ cho B khi đang bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền yêu cầu tháo dỡ công trình xây dựng trái phép. Hoặc ông bà C có Giấy chứng nhận quyền sở hữu đất theo Luật Cải cách ruộng đất từ những năm 1965 và sử dụng ổn định đến năm 1990. Sau này, gia đình ly tán, khu đất của ông bà C bị ông D chiếm hữu sử dụng và ông D đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp GCN QSDĐ từ năm 2003. Ông C nhiều lần khiếu nại lên UBND các cấp, trong thời gian này, ông D đã tiến hành chuyển nhượng QSDĐ cho người khác. Cả hai ví dụ trên đều liên quan đến quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và không phải tranh chấp có nguồn gốc phát sinh từ giao dịch. Với ví dụ thứ hai, mặc dù có sự xuất hiện của hai chủ thể sử dụng đất là ông C và ông D nhưng nguồn gốc của tranh chấp “ai có QSDĐ” là các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhìn chung, trong quan hệ đất đai luôn có sự xuất hiện của cơ quan nhà nước với tư cách vừa là đại diện chủ sở hữu, vừa là cơ quan quản lý nhà nước và/hoặc người sử dụng đất. Bên cạnh đó, tranh chấp hay sai sót có thể xảy ra ở bất kỳ lĩnh vực nào. Do vậy, cách hiểu thứ (ii) sẽ phù hợp hơn. Ba là, phân loại tranh chấp đất đai: Việc phân loại tranh chấp đất đai được quy định tại Nghị quyết số 05/2012/NQ-HĐTP ngày 3/12/2012 với mục đích làm cơ sở để xác định thủ tục hòa giải bắt buộc tại UBND trong quá trình giải quyết vụ án tại Tòa án cấp sơ thẩm, bao gồm: (i) Tranh chấp liên quan đến việc xác định chủ thể hay “ai” có QSDĐ phải thực hiện thủ tục hòa giải bắt buộc tại UBND; (ii) Tranh chấp “về giao dịch, thừa kế, tài sản chung vợ chồng liên quan đến QSDĐ” không phải thực hiện thủ tục hòa giải bắt buộc tại UBND nhưng vẫn phải thực hiện các thủ tục hòa giải theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự. Tranh chấp (i) có thể có nguồn gốc phát sinh từ hoặc không từ giao dịch, từ hoặc không từ những người sử dụng đất; có nghĩa là tranh chấp đó có thể phát sinh từ quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hướng dẫn và phân loại tranh chấp đất đai tại khoản 3 Điều 8 Nghị quyết số 05/2012/NQ-HĐTP cũng phù hợp với cách hiểu “chủ thể của tranh chấp đất đai là các bên trong quan hệ đất đai, không chỉ giới hạn ở người sử dụng đất”. Bốn là, nội dung của tranh chấp đất đai: Theo khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, nội dung tranh chấp đất đai được hiểu là “tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”. Theo chúng tôi, nội dung tranh chấp đất đai được quy định tại khoản này là hợp lý. Bởi phạm vi tác động/ thực hiện của người sử dụng đất đối với đất đai/ QSDĐ chính là các quy định của pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Tuy nhiên, phạm vi quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất rất rộng, do vậy để thực thi có hiệu quả quy định này, pháp luật nên có hướng dẫn cụ thể và làm rõ các tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở dựa trên mức độ nào thì được xem là tranh chấp đất đai theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013. Ví dụ, giữa A và B đang xảy ra tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng bất động sản liền kề (quyền địa dịch), A chuyển nhượng QSDĐ cho C (bao gồm cả quyền địa dịch của B). Vậy việc chuyển quyền của A có vi phạm? Theo quy định tại khoản 24 51 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Điều 3 (về tranh chấp đất đai) và Điều 5 (về người sử dụng đất) Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai liên quan đến quyền địa dịch không ảnh hưởng đến quyền chuyển nhượng QSDĐ của người sử dụng đất. Ví dụ khác, C được nhận thừa kế QSDĐ (tài sản riêng). Sau đó, vợ chồng C xây nhà ở trên đất (nhà ở là tài sản chung vợ chồng). Một thời gian sau gia đình lục đục, C tự ý chuyển nhượng QSDĐ cho E (hợp đồng không đề cập đến nhà ở trên đất). Vợ C đã khởi kiện yêu cầu Tòa án tuyên hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ giữa C và E vô hiệu do đang có tranh chấp về tài sản trên đất. Vậy trường hợp này có được xem xét là tranh chấp đất đai với tư cách là điều kiện chuyển nhượng QSDĐ? Về tình huống này, có thể có hai cách giải thích khác nhau. Thứ nhất, tranh chấp giữa vợ chồng C về nhà ở trên đất không thuộc phạm vi của tranh cấp đất đai vì vợ C không phải là người sử dụng đất. Riêng đối với nhà ở, vợ C vẫn có quyền sở hữu nhà ở và E buộc phải tôn trọng. C buộc phải thanh toán giá trị ½ ngôi nhà nếu vợ C đồng ý chia tài sản vợ chồng và nhận giá trị bằng tiền. Thứ hai, mặc dù vợ C không phải là người sử dụng đất theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2013, nhưng là người có tài sản gắn với đất, khi xây dựng nhà ở trên đất đã được C (người có QSDĐ) đồng ý. Do vậy, việc C tự ý quyết định chuyển nhượng QSDĐ ở mà trên đất có bao gồm cả tài sản thuộc sở hữu chung vợ chồng thì phải được sử đồng ý của vợ C. Do vậy, việc chuyển nhượng QSDĐ (có gắn với nhà ở thuộc sở hữu chung vợ chồng) không có sự đồng ý của vợ C không chỉ vi phạm điều kiện về “đất có tranh chấp” mà còn vi phạm cả điều kiện về chủ thể xác lập giao dịch. Theo pháp luật hiện hành, chúng tôi nhận thấy cách giải thích thứ nhất hợp lý hơn. Nhưng trong thực tiễn, thì cách giải thích thứ hai sẽ góp phần làm minh bạch hóa quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan đến QSDĐ (bao gồm cả chủ sở hữu tài sản trên đất), giảm thiểu tranh chấp phát sinh. Năm là, thời điểm xác định tranh chấp đất đai. Theo chúng tôi, ở đây có hai mốc thời điểm quan trọng: (i) thời điểm phát sinh; (ii) thời điểm các bên liên quan phát hiện có tranh chấp đất đai. Thực tế đã xảy ra nhiều trường hợp lợi dụng điều kiện “đất không có tranh chấp” để gây trở ngại cho các giao dịch chuyển QSDĐ. Do vậy, ngoài việc các quy định về chủ thể tranh chấp, nội dung tranh chấp đất đai, thời điểm xác định có tranh chấp đất đai và là điều kiện của việc chuyển nhượng QSDĐ ở cũng là một vấn đề cần làm rõ. Ví dụ, sau khi hợp đồng chuyển nhượng quyền nhượng QSDĐ có hiệu lực, các bên mới phát hiện có tranh chấp đất đai phát sinh từ trước khi xác lập giao dịch. Khi bị cơ quan nhà nước từ chối cấp GCN QSDĐ, người nhận chuyển nhượng đã có đơn khởi kiện yêu cầu Tòa án tuyên bố hợp đồng vô hiệu với lý do “đất có tranh chấp”. Pháp luật hiện hành không bắt buộc các bên phải thực hiện thủ tục xác nhận tình trạng “đất có tranh chấp” trước khi tiến hành giao dịch, cũng không quy định thời điểm phát sinh tranh chấp đất đai là cơ sở để xác định vi phạm điều kiện chuyển quyền. Để tránh tình trạng lợi dụng điều kiện “tranh chấp đất đai” gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất và tăng trách nhiệm của cơ quan đăng ký đất đai, chúng tôi cho rằng tranh chấp đất đai với tư cách là điều kiện chuyển QSDĐ chỉ được xem xét trước khi hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ có hiệu lực. Trường hợp hợp đồng đã có hiệu lực pháp luật mới phát hiện có tranh chấp đất đai, thì tranh chấp này sẽ không được coi là “vi phạm điều kiện chuyển quyền”. Đối với điều kiện cấp GCN QSDĐ, trong mục 2 Chương 7 Luật Đất đai năm 2013 (Cấp GCN QSDĐ, quyền sử dụng nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất) không đề cập đến “tranh chấp đất đai”. Do vậy, chỉ cần đáp ứng các quy định tại mục này, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm thực hiện các thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng cho người sử dụng đất. Sáu là, phân biệt tranh chấp QSDĐ chưa được giải quyết và đang được giải quyết tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền (UBND, tòa án, ...). Theo quy định tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp về QSDĐ được hiểu có thể phát sinh 52 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 8 Điểm c, khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013. 9 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2011 (sửa đổi, bổ sung năm 2015); Luật Thi hành án dân sự năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2014). 10 Khoản 6, Điều 114 Bộ luật Tố tụng dân sự (sửa đổi, bổ sung năm 2015). 11 Trích khoản 1 Điều 111 Bộ luật Tố tụng dân sự (sửa đổi, bổ sung năm 2015). trong hoặc ngoài quá trình tố tụng, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đối với “tranh chấp” đã phát sinh giữa những người sử dụng đất nhưng chưa được giải quyết tại bất kỳ cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào, cần có hướng dẫn cụ thể để đảm bảo sự minh bạch trong chính sách quản lý đất đai và quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Ví dụ, A thừa kế QSDĐ theo di chúc của bố, đã được cấp GCN QSDĐ. A chuyển nhượng cho B. Khi biết thông tin trên, C (là em ruột của A) đã ngăn cản vì trong di chúc có quy định “A được thừa kế QSDĐ với điều kiện phải dành một phần di sản để thực hiện nghĩa vụ thờ cúng và không được phép chuyển nhượng cho người khác, nếu vi phạm điều kiện trên, A sẽ bị truất quyền thừa kế đối với toàn bộ diện tích đất được thừa kế và chuyển cho em trai của A là C”. Trường hợp trên đã có dấu hiệu vi phạm điều kiện của “di chúc” và điều kiện “đất có tranh chấp”. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực thi các điều kiện của di chúc liên quan đến yêu cầu “người thừa kế không được quyền bán, chuyển nhượng” khi người này đã xác lập quyền sở hữu đối với tài sản hoặc QSDĐ đang bộc lộ một số bất cập, vì điều kiện này vi phạm quyền định đoạt - một trong những quyền năng tối cao của chủ sở hữu (tài sản)/chủ sử dụng đất. Theo chúng tôi, giả sử điều kiện của di chúc không phù hợp với quy định của pháp luật, thì trường hợp trên vẫn vi phạm điều kiện “đất có tranh chấp”, vì việc chuyển nhượng QSDĐ của A sẽ liên quan trực tiếp đến “quyền thừa kế” của C. Đối với tranh chấp về QSDĐ đang được giải quyết tại UBND hoặc theo thủ tục tố tụng tại tòa án, mặc dù pháp luật đất đai không quy định cụ thể, nhưng căn cứ thực tiễn áp dụng và thi hành pháp luật, chúng tôi cho rằng đây cũng thuộc trường hợp “đất có tranh chấp”. Bên cạnh đó, QSDĐ bị áp dụng các biện pháp ngăn chặn kịp thời hoặc kê biên bảo đảm thi hành án, có thể còn bị chi phối bởi điều kiện “QSDĐ không bị kê biên đảm bảo thi hành án”. Ngoài ra, “tranh chấp đất đai” cũng cần được hướng dẫn và nhìn nhận trong mối quan hệ với hoạt động chuyển nhượng dự án đầu tư kinh doanh xây dựng nhà ở gắn liền với QSDĐ ở. Ví dụ, việc chuyển nhượng dự án trong trường hợp đang có sự tranh chấp về QSDĐ giữa các chủ đầu tư với nhau hoặc giữa chủ đầu tư với người mua nhà ở hình thành trong tương lai có bị coi là vi phạm điều kiện chuyển nhượng QSDĐ? Theo chúng tôi, việc chuyển nhượng dự án (trong đó bao gồm cả QSDĐ) cũng cần phải tuân thủ điều kiện “không có tranh chấp”, vì “QSDĐ” là tài sản không tách rời của dự án đó. 3. Quyền sử dụng đất không bị kê biên đảm bảo thi hành án Điều kiện chuyển QSDĐ nói chung, chuyển nhượng QSDĐ ở nói riêng theo pháp luật đất đai là “QSDĐ không bị kê biên đảm bảo thi hành án”8. Tuy nhiên, căn cứ quy định của pháp luật tố tụng dân sự9 và thi hành án dân sự, giao dịch chuyển QSDĐ với người có nghĩa vụ thi hành án về tài sản luôn tiềm ẩn rủi ro ngay cả khi QSDĐ chưa bị kê biên. Các trường hợp liên quan đến việc kê biên tài sản đảm bảo thi hành án được pháp luật quy định như sau: Thứ nhất, kê biên QSDĐ theo pháp luật tố tụng dân sự10. Đây là một trong những biện pháp khẩn cấp tạm thời được áp dụng trong giai đoạn giải quyết vụ án và chưa có bản án/ quyết định có hiệu lực pháp luật. Đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự hoặc cơ quan, tổ chức khởi kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khác có quyền yêu cầu Tòa án đang giải quyết vụ án đó áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khẩn cấp tạm thời để bảo đảm thi hành án11. 53 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Thứ hai, sau khi bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật, nhưng chưa có quyết định kê biên tài sản đảm bảo thi hành án. Thời điểm này, mặc dù tài sản chưa bị kê biên thi hành án nhưng nếu người phải thi hành án chuyển đổi, tặng cho, bán, chuyển nhượng, cầm cố, thế chấp tài sản cho người khác mà không sử dụng khoản tiền thu được để thi hành và không còn tài sản khác hoặc tài sản khác không đủ để đảm bảo thi hành án thì tài sản đó vẫn bị kê biên, xử lý để thi hành án, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Khi kê biên tài sản, nếu có người khác tranh chấp, thì Chấp hành viên thông báo cho đương sự, người có tranh chấp thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 75 Luật Thi hành án dân sự12. Khoản 1 Điều 75 Luật Thi hành án dân sự (sửa đổi, bổ sung năm 2015) quy định các bên tranh chấp “được khởi kiện tại Tòa án hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết”. Theo pháp luật thi hành án, nghĩa vụ thi hành án là yêu cầu đặt lên hàng đầu. Các tài sản (kể cả đã chuyển dịch cho người khác) của người phải thi hành án đều có nguy cơ bị kê biên để đảm bảo thi hành án nếu tài sản còn lại của họ không đủ để thực hiện nghĩa vụ. Thứ ba, QSDĐ bị áp dụng các biện pháp ngăn chặn, biện pháp khẩn cấp tạm thời, biện pháp bảo đảm thi hành án, biện pháp cưỡng chế thi hành án mà QSDĐ bị chuyển đổi, tặng cho, thế chấp, cầm cố cho người khác thì QSDĐ bị kê biên, xử lý để thi hành án. Chấp hành viên có văn bản yêu cầu Tòa án tuyên bố giao dịch đối với tài sản đó vô hiệu hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền hủy giấy tờ liên quan đến giao dịch đối với tài sản đó13. Quy định trên cho thấy, kê biên QSDĐ là hệ quả của các biện pháp ngăn chặn, khẩn cấp tạm thời hoặc cưỡng chế thi hành án khác và được áp dụng sau khi các bên đã xác lập giao dịch chuyển QSDĐ. Như vậy, lý do dẫn đến hợp đồng vô hiệu về bản chất là vì QSDĐ đã bị áp dụng các biện pháp trên, còn việc kê biên QSDĐ là biện pháp cưỡng chế thi hành án khi các bên không tuân thủ các điều kiện trên. Như vậy, liên quan đến điều kiện “QSDĐ không bị kê biên đảm bảo thi hành án” theo pháp luật đất đai, QSDĐ còn phải đáp ứng các điều kiện không bị áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời, biện pháp đảm bảo hay cưỡng chế thi hành án khác,... theo pháp luật thi hành án dân sự. Thậm chí, việc nhận chuyển QSDĐ của người có nghĩa vụ thi hành án còn chịu rủi ro ngay cả khi QSDĐ không bị áp dụng bất kỳ biện pháp ngăn chặn, bảo đảm hay cưỡng chế thi hành án14. Từ các phân tích tại mục (2) và (3), để có cách hiểu và áp dụng thống nhất, đảm bảo sự phù hợp giữa pháp luật đất đai, pháp luật tố tụng dân sự, pháp luật thi hành án, chúng tôi kiến nghị: Một là, nên sửa đổi điểm c, khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai theo hướng “QSDĐ không bị áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời, biện pháp bảo đảm thi hành án, biện pháp cưỡng chế thi hành án” sẽ bao quát và đầy đủ hơn. Hai là, trong trường hợp giữ nguyên quy định “kê biên tài sản đảm bảo thi hành án”, pháp luật nên hướng dẫn cụ thể về thời điểm kê biên QSDĐ trên cơ sở phù hợp với quy định của pháp luật thi hành án dân sự. Bởi nếu pháp luật đất đai không có hướng dẫn cụ thể, sẽ có thể dẫn đến cách hiểu điều kiện này áp dụng đối với QSDĐ “đang” bị kê biên đảm bảo thi hành án. Tuy nhiên, theo pháp luật thi hành án dân sự, thì điều kiện trên được áp dụng đối với các trường hợp “đang hoặc sẽ” bị kê biên để đảm bảo thi hành án. Thứ tư, việc kê biên, xử lý QSDĐ là tài sản chung của người phải thi hành án với 12 Đoạn 1, khoản 1 Điều 24 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015. 13 Đoạn 2, khoản 1 Điều 24 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015. 14 Đoạn 1, khoản 1 Điều 24 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015. 54 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT người khác: Việc kê biên, xử lý đối với tài sản chung là QSDĐ, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất khi các tài sản khác không đủ để thi hành án hoặc khi có đề nghị của đương sự theo quy định tại khoản 4 Điều 74 Luật Thi hành án dân sự năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2014)). Trường hợp người phải thi hành án có chung tài sản với người khác mà đã xác định được phần tài sản, quyền tài sản của từng người thì Chấp hành viên kê biên phần tài sản theo quy định tại khoản 2 Điều 74 Luật Thi hành án dân sự; trường hợp chưa xác định được phần quyền của người phải thi hành án thì thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 74 Luật Thi hành án dân sự, trừ trường hợp quy định tại điểm c khoản này; c) Đối với tài sản thuộc sở hữu chung vợ chồng, thì Chấp hành viên xác định phần sở hữu của vợ, chồng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình và thông báo cho vợ, chồng biết. Đối với tài sản thuộc quyền sở hữu, QSDĐ chung của hộ gia đình thì Chấp hành viên xác định phần sở hữu, sử dụng theo số lượng thành viên của hộ gia đình tại thời điểm xác lập quyền sở hữu tài sản, thời điểm được Nhà nước giao đất15. 4. Trong thời hạn sử dụng đất Theo pháp luật đất đai, thời hạn sử dụng đất ở đối với hộ gia đình, cá nhân là “ổn định, lâu dài”16, thời hạn sử dụng đất ở đối với tổ chức được xác định “theo thời hạn của dự án”17. Do vậy, thời hạn sử dụng đất “ổn định, lâu dài” hay “xác định cụ thể” sẽ căn cứ vào chủ thể hợp đồng. Vướng mắc có thể xảy ra liên quan đến quy định của pháp luật hiện hành về thời hạn sử dụng đất ở là: Thời hạn sử dụng đất ở “ổn định, lâu dài” chỉ áp dụng đối với cá nhân, hộ gia đình. Còn đối với tổ chức, QSDĐ ở sẽ được xác định có thời hạn. Vậy trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân chuyển nhượng QSDĐ ở cho tổ chức, thời hạn sử dụng đất là ổn định, lâu dài hay có thời hạn? Nếu tổ chức nhận chuyển nhượng để triển khai dự án đầu tư, thì thời hạn sử dụng đất ở sẽ được xác định theo thời hạn dự án. Nhưng nếu tổ chức nhận chuyển nhượng QSDĐ ở không nhằm mục đích thực hiện dự án đầu tư, hoặc sau đó chuyển nhượng cho tổ chức khác, thì thời hạn sử dụng của đất ở sẽ được xác định là “có thời hạn” hay “ổn định, lâu dài”? Khoản 1 Điều 125 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định thời hạn sử dụng đất ổn định, lâu dài đối với hộ gia đình, cá nhân. Do vậy, có thể hiểu thời hạn sử dụng đất ở đối với tổ chức là có thời hạn, nhưng thời hạn là bao nhiêu thì lại chưa có quy định (trừ trường hợp người sử dụng đất là tổ chức kinh doanh xây dựng nhà ở theo khoản 3 Điều 126 Luật Đất đai năm 2013). Từ vướng mắc trên, để phù hợp với thời hạn sử dụng đất của cá nhân, hộ gia đình, chúng tôi đề xuất pháp luật nên quy định thời hạn sử dụng đất ở đối với tổ chức nhận chuyển nhượng QSDĐ ở từ cá nhân, hộ gia đình được xác định là ổn định, lâu dài. Ngoài các điều kiện trên, người sử dụng đất ở còn phải tuân thủ các điều kiện quy định tại Điều 191 (trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho QSDĐ), Điều 192 (trường hợp hộ gia đình, cá nhân chuyển nhượng, tặng cho QSDĐ có điều kiện), Điều 194 (điều kiện chuyển nhượng QSDĐ trong thực hiện dự án đầu tư kinh doanh xây dựng nhà ở; dự án đầu xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê) và các điều kiện về việc đăng ký đất đai quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013 15 Điều 74 Luật Thi hành án dân sự năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2014). 16 Khoản 1 Điều 125 Luật Đất đai năm 2013. 17 Khoản 3 Điều 126 Luật Đất đai năm 2013.