Điều tiết và cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người dân khi nhà nước thu hồi đất

ÀIÏÌU TIÏËT VAÂ CÊN BÙÇNG LÚÅI ÑCH GIÛÄA NHAÂ NÛÚÁC, CHUÃ ÀÊÌU TÛ VAÂ NGÛÚÂI DÊN KHI NHAÂ NÛÚÁC THU HÖÌI ÀÊËT PHaN TruNG HiềN* Từ sự phân tích lý luận và thực tiễn về vấn đề lợi ích, bài viết đề xuất những giải pháp cân bằng và điều tiết lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. 40 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH * PGS,TS. Phó trưởng Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ. 1 Hoàng Phê (chủ biên): Từ điển tiếng Việt, Trung tâm Từ điển học, Nxb. Đà Nẵng, 2006, tr. 753. 1. Cơ sở lý luận về lợi ích, điều tiết và cân bằng lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất 1.1. Quan niệm về lợi ích, điều tiết và cân bằng lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước thu lại quyền sử dụng đất (QSDĐ) của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của người sử dụng đất (SDĐ) vi phạm pháp luật đất đai (khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013). Thu hồi đất có nhiều trường hợp như: thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch, kế hoạch SDĐ, thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai và các trường hợp chấm dứt QSDĐ như người SDĐ tự nguyện trả lại đất... Trên thực tế, khi đề cập đến vấn đề cân bằng lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất, chúng ta thường nhắc đến trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư nhằm ổn định và phát triển đất nước. Đó là trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được quy định tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013. Hoạt động này bắt đầu từ khi Nhà nước công bố quy hoạch, kế hoạch SDĐ đến khi quyết định thu hồi đất có hiệu lực và người có đất bị thu hồi đã bàn giao đất cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Lợi ích là “điều có ích, có lợi cho một đối tượng nào đó, trong mối quan hệ với đối tượng ấy”1. Lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất là một khái niệm tập hợp những ích lợi mà các bên mong muốn đạt đến khi tham gia vào quá trình lập kế hoạch SDĐ, thu hồi đất. Đây là những lợi ích được mang đến trong hoặc ngoài mong đợi của chủ thể. Ích lợi này có thể ở nhiều phương diện như: vật chất và tinh thần, trước mắt và lâu dài, lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội, môi trường. Điều tiết lợi ích nói chung là việc phân chia một lợi ích cho các chủ thể có cân nhắc 2 Phan Trung Hiền: “Pháp luật về đền bù và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam - Cân bằng giữa lợi ích Nhà nước và lợi ích người dân”, Tạp chí khoa học Đại học Cần Thơ, 2008, tr. 109-117. 3 Phan Trung Hien: The law of compulsory acquisition of land - Striking a balance Public and Private Interests in the United Kingdom and Viet Nam, VDM, Verlag Dr. Muller, Germany, 2009, pp. 43-44. 41 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH đến sự tương xứng và công bằng. Điều tiết lợi ích trong thu hồi đất và giải phóng mặt bằng là việc Nhà nước, thông qua pháp luật, cơ chế, chính sách để xác định các loại lợi ích trong quá trình thu hồi đất đối với các nhóm chủ thể; từ đó có những giải pháp bù đắp thiệt hại; cân nhắc giữa yếu tố “lợi” và “bất lợi” trong một dự án dưới nhiều góc độ về kinh tế, xã hội, môi trường; cân bằng giữa lợi ích các chủ thể khi một dự án hoàn thành. Đây là cơ sở để xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá dự án, thực hiện tốt hơn công bằng xã hội. Cân bằng lợi ích là việc Nhà nước, thông qua pháp luật, cơ chế chính sách để giải quyết hài hoà mối quan hệ giữa lợi ích công cộng và lợi ích chính đáng của những người có đất bị thu hồi. Đây có thể được xem như là một nguyên tắc tối ưu cần phải được lựa chọn để bảo vệ lợi ích cho cả hai bên2. Trên thực tế, cân bằng là một trạng thái trong một khoảng thời gian nhất định và trong một hoàn cảnh cụ thể. Ví dụ: Trong thời kỳ chiến tranh hay khủng hoảng kinh tế, lợi ích công cộng cần phải được nhấn mạnh hơn. Tuy nhiên, trong hòa bình, lợi ích công cộng là một trong những cách hiệu quả để hài hòa các lợi ích cá nhân của các tầng lớp khác nhau trong xã hội3. 1.2. Phân loại các lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất Dựa vào những căn cứ khác nhau có thể phân loại những nhóm lợi ích khác nhau. Thứ nhất, căn cứ vào chủ thể được hưởng lợi ích. Trong hoạt động thu hồi đất và giải phóng mặt bằng có rất nhiều chủ thể tham gia; tuy nhiên, đứng về phương diện tổng thể thì có ba nhóm chủ thể sau đây: i) Nhà nước: Thông qua các cơ quan nhà nước, những lợi ích mà dự án thu hồi đất mang lại được xác định trong các căn cứ thu hồi đất, mục đích thu hồi đất. Từ khi lập dự thảo, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch SDĐ, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã cân nhắc đến tất cả các yếu tố lợi ích về phương diện chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội một khi thực hiện dự án. Các yếu tố này vẫn tiếp tục được xem xét trong quá trình phê duyệt những dự án phù hợp với kế hoạch SDĐ hàng năm cũng như giám sát kiểm tra việc thực hiện dự án, bảo đảm đúng với mục tiêu ban đầu. ii) Chủ đầu tư: Chủ đầu tư là những người bỏ vốn ra để thực hiện dự án. Tùy vào từng mục tiêu của dự án mà chủ đầu tư có thể là Nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp phi nhà nước hay các loại hình thương nhân Trong đa số các trường hợp, mục tiêu đầu tiên mà một tổ chức kinh tế muốn trở thành chủ đầu tư cho dự án là vấn đề “lợi ích”, “sinh lời”. Nói cách khác, chủ đầu tư tìm thấy những điểm chung nhất định về lợi ích giữa kế hoạch SDĐ đã được xét duyệt tại một phạm vi địa bàn nhất định với dự án đầu tư mà mình dự kiến triển khai. iii) Người dân: Nếu một dự án thực hiện mà không mang lại bất kỳ lợi ích nào cho người dân với tư cách cộng đồng thì không còn là một dự án có thu hồi đất đúng nghĩa nữa. Trực tiếp hay gián tiếp, một bộ phận lớn người dân phải được hưởng lợi nhất định từ dự án. Ví dụ: Dự án mở rộng đường phố sau khi thực hiện sẽ làm giảm ùn tắc giao thông, phục vụ tốt hơn cho nhu cầu đi lại của người dân, đặc biệt là người dân địa phương. Tuy nhiên, giữa lợi ích chung lớn, có thể 42 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH có những thiệt hại nhỏ. Vấn đề đặt ra là một nhóm chủ thể chịu thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, trong khi đó một nhóm nhỏ chủ thể khác lại được hưởng lợi ích cục bộ. Ví dụ: Khi thực hiện dự án mở rộng đường phố, có một bộ phận dân cư chịu thiệt hại do phải di chuyển nhà cửa, phải dời các cơ sở kinh doanh Trong khi đó, sau khi giải phóng mặt bằng thì nhà ở của một số hộ dân trở thành nhà mặt tiền với giá trị bất động sản tăng cao. Như vậy, lợi ích này cần được điều tiết hiệu quả khi đặt trong mối quan hệ so sánh giữa các chủ thể bị thiệt hại và các chủ thể được hưởng lợi. Thứ hai, căn cứ vào tính pháp lý của lợi ích, ta có thể phân chia thành các nhóm: i) Lợi ích hợp pháp là những lợi ích có căn cứ pháp luật. Các chủ thể hưởng lợi ích đã được pháp luật ghi nhận bằng các quyền pháp lý. Các quyền này thông thường gắn kết với các nghĩa vụ cụ thể theo quy định của pháp luật. Ví dụ, khi đầu tư vào dự án xây dựng kết cấu hạ tầng, chủ đầu tư được phép thu phí để bù đắp chi phí đã đầu tư cũng như thu lợi nhuận thông qua việc đầu tư. Tuy nhiên, bên cạnh lợi ích, chủ thể có nghĩa vụ phải thực hiện dự án đúng tiến độ vì nếu chậm tiến độ thì sẽ bị thu hồi đất do dự án chậm đưa đất vào sử dụng4. ii) Lợi ích bất hợp pháp hoặc có khả năng dẫn đến việc sử dụng bất hợp pháp: Lợi ích bất hợp pháp là những lợi ích hoàn toàn không có căn cứ pháp luật, trái với những quy định của pháp luật hiện hành. Ngoài ra, có một số trường hợp tiềm ẩn khả năng phát sinh việc thu lợi bất hợp pháp. Ví dụ, sau khi giải phóng mặt bằng, một số hộ gia đình còn lại diện tích đất dưới mức quy định về diện tích tối thiểu. Tuy nhiên, các hộ dân này đề nghị giữ diện tích đất đó lại5 và sau đó họ lấn chiếm không gian, xây nhà “siêu mỏng”, “siêu nhỏ” không phép hoặc sai phép để kinh doanh, buôn bán iii) Lợi ích chưa xác định tính pháp lý: Ngoài những lợi ích hợp pháp và bất hợp pháp, còn những lợi ích mà pháp luật chưa quy định rõ. Đây có thể xem là những lợi ích cần điều tiết trong quá trình giải phóng mặt bằng. Ví dụ, sau khi thu hồi đất, phần tài sản còn lại như: gỗ từ các cây phải chặt hạ, vật liệu xây dựng cũ sau khi bị tháo dỡ... là những tài sản chưa được quy định về quyền sở hữu. Về nguyên tắc, sau khi người dân nhận tiền bồi thường thì tài sản đó không còn là của người dân nhưng trên thực tế thì người dân chủ động khai thác các khối tài sản này. Tất nhiên, đối với tài sản thông thường thì lợi ích không nhiều, nhưng trường hợp đối với những cây gỗ quý... thì có thể phát sinh bất đồng, mâu thuẫn. Hơn nữa, việc giữ nguyên hiện trạng còn là “căn cứ” để tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường và giải phóng mặt bằng kiểm tra lại tính xác thực của các tài sản đã được thanh toán tiền bồi thường theo kết quả kiểm đếm trước đó. Vì vậy, đây là những lợi ích cần phải có quy định. 2. Những bất cập trong quá trình xác định lợi ích và điều tiết lợi ích liên quan đến thu hồi đất 2.1. Bất động sản tăng lên nhờ dự án: Lợi ích chưa được điều tiết Thực tế cho thấy, có rất nhiều trường hợp sau khi Nhà nước mở đường mới hoặc nâng cấp giao thông thì một bộ phận người dân có bất động sản được “ra mặt tiền”, dẫn 4 Xem Điều 58, điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013; Điều 14, Điều 15 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 5 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất: “Những trường hợp diện tích còn lại của thửa đất có nhà bị thu hồi không đủ điều kiện được tách thửa theo quy định của UBND tỉnh nơi có đất bị thu hồi thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi hoặc người SDĐ được tiếp tục sử dụng phần diện tích còn lại theo quy hoạch, kế hoạch SDĐ của địa phương”. 43 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH đến giá trị bất động sản tăng cao hơn nhiều so với trước khi thực hiện dự án. Trong một số trường hợp, nếu so sánh giá trị bất động sản trước và sau khi bị thu hồi đất thì sẽ thấy giá trị bất động sản đã tăng lên gấp nhiều lần, thậm chí có khi vài chục lần, lớn hơn rất nhiều so với diện tích đất bị thiệt hại do Nhà nước thu hồi. Trong khi đó, các hộ dân có diện tích đất bị thu hồi nhỏ, hoàn toàn không ảnh hưởng đến nhà ở, công trình xây dựng nhưng Nhà nước vẫn phải tốn chi phí để bồi thường về đất mặc dù về tổng thể, giá trị thửa đất của họ được tăng lên gấp nhiều lần. 2.2. Diện tích đất còn lại sau khi Nhà nước thu hồi: Chưa có giải pháp phòng ngừa, hạn chế những lợi ích bất hợp pháp phát sinh Điều 4 Thông tư số 37/2014/TT- BTNMT6 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định: Trường hợp phần diện tích còn lại của thửa đất có nhà ở bị thu hồi không đủ điều kiện được tách thửa theo quy định của UBND cấp tỉnh nơi có đất bị thu hồi thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi hoặc người SDĐ được tiếp tục sử dụng phần diện tích đất còn lại theo quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Về cơ bản, quy định này có nhiều điểm tương đồng so với quy định trước đây7. Trên thực tế, người có đất bị thu hồi thường chọn giải pháp giữ lại đất và rất nhiều trường hợp cơi nới xây dựng trái phép, sai phép để tận dụng diện tích mặt bằng “mặt tiền” dẫn đến việc xây dựng các loại công trình “siêu mỏng”, “siêu méo”. Tất nhiên, những trường hợp thu lợi bất chính thì cần phải thực thi nghiêm các chế tài tương thích theo quy định của pháp luật8. 2.3. Vấn đề bồi thường, hỗ trợ: Chưa đảm bảo lợi ích lâu dài cho người có đất bị thu hồi Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất, nhưng tiền thì không mặc nhiên được xem là tư liệu sản xuất. Chính vì vậy, mặc dù định mức hỗ trợ nghề nghiệp khá cao9, song bản chất của việc hỗ trợ bằng tiền đôi khi không đạt được mục đích là đào tạo, chuyển đổi nghề đối với các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Hiện tại, ở các cơ quan thuộc ngành lao động, thương binh và xã hội chưa có cơ chế riêng để giải quyết việc làm cho các đối tượng mất nghề do bị thu hồi đất. Hầu hết các địa phương có thể báo cáo chi tiết số liệu bao nhiêu lao động được đào tạo nhưng rất ít địa phương có thể nắm rõ bao nhiêu lao động đã được đào tạo nay có việc làm ổn định10. Ngoài ra, việc bồi thường, hỗ trợ được thực hiện theo phương thức nhận tiền một lần, sau đó nhà đầu tư và những người bị thu hồi đất không còn liên quan gì đến nhau nữa. Cách làm này tạo nên cảm giác của những người bị thu hồi đất là mình bị đứng ngoài công cuộc phát triển sau khi phải “bán đất” 6 Thông tư 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 7 Khoản 1 Điều 14 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP (nay đã hết hiệu lực): Trường hợp diện tích đất ở còn lại của người SDĐ sau khi Nhà nước thu hồi nhỏ hơn hạn mức giao đất ở theo quy định của địa phương, thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải hướng dẫn sử dụng theo quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị và quy hoạch điểm dân cư nông thôn; nếu người bị thu hồi đất có yêu cầu Nhà nước thu hồi phần diện tích đất còn lại thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất để sử dụng theo quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị và quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn. 8 Xem Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và Nghị định số 121/2013/NĐ-CP ngày 10/10/2013 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. 9 Theo khoản 1 Điều 20 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thì định mức hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm được tính như sau: “Hỗ trợ bằng tiền không quá 5 lần giá đất nông nghiệp cùng loại trong bảng giá đất của địa phương đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi”. 10 Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Tlđd, tr. 181. 44 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH 11 Đặng Hùng Võ, “Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và giải quyết bồi thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất dưới góc nhìn của kinh nghiệm quốc tế”, Kỷ yếu Hội thảo “Xác định khó khăn và đề xuất giải pháp khi thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn thành phố Cần Thơ”, Cần Thơ, tháng 4/2013. 12 Xuân Hải, “Tỷ lệ hộ nghèo của các hộ dân tái định cư thủy điện Bản Vẽ chiếm hơn 74%”, Báo Lao động, [truy cập ngày 04/5/2015]. 13 Xem khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013. giá rẻ cho nhà đầu tư, họ không những không được hưởng lợi ích gì từ dự án đầu tư mà còn bị thiệt hại lợi ích khi bị thu hồi đất. Cảm giác này dễ dẫn tới sự bất bình khi họ thấy giá trị mà mình được bồi thường thấp hơn giá trị đất đai trên thị trường, trong khi nhà đầu tư lại kiếm được siêu lợi nhuận từ đất. Đây chính là nguyên nhân dẫn tới tình trạng khiếu nại, kiện cáo nhiều của người dân về đất đai11. Mặt khác, để người nông dân nghèo nhận một số tiền lớn cùng lúc, trong nhiều trường hợp, chưa phải là giải pháp tối ưu. Vì có thể, sau khi tiêu dùng hết số tiền bồi thường, hỗ trợ, người dân sẽ không còn tư liệu sản xuất, dẫn đến nghèo đói... Đây là bài toán cân bằng lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài của người nông dân có đất bị thu hồi đặt ra cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ví dụ, nhiều ý kiến của cử tri - được nêu tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII (tháng 6/2015) - đã cho rằng, công tác đào tạo nghề và chuyển đổi nghề nghiệp chưa hiệu quả, sau đào tạo người lao động vẫn khó tìm việc làm, tỷ lệ có việc làm sau khi học nghề rất thấp; công tác chuyển đổi nghề và giải quyết việc làm cho người dân, nhất là đối với người dân bị mất đất sản xuất thiếu tính đa dạng, chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn của địa phương và phong tục, tập quán của người dân12. Ngoài ra, theo quy định, trong quá trình xác định giá đất để bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, chỉ có các cơ quan hành chính và các đơn vị trực thuộc cơ quan này là chủ thể yêu cầu định giá và quyết định giá đất bồi thường13. Rõ ràng, pháp luật nước ta đang thiếu các quy định về chủ thể thứ ba có thể điều tiết, cân bằng lợi ích xung quanh vấn đề giá đất. 2.4. Tái định cư cho người có đất bị thu hồi: Lợi ích lâu dài chưa đến đúng đối tượng Luật Đất đai năm 2013 đã có những quy định nhằm hoàn thiện các điều kiện tại khu tái định cư cho người dân như: “Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng miền. Việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư” (Điều 85). Tuy nhiên, trong quá trình thực thi pháp luật về tái định cư, thường có một số vướng mắc phát sinh như khu tái định cư không bảo đảm điện, nước, đường nội bộ... để tái lập cuộc sống hoặc khu tái định cư chưa được xây dựng hoàn chỉnh trong thời điểm người dân phải di chuyển đến nơi ở mới. Mặt khác, một số khu tái định cư không phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Đó là chưa kể tình trạng thiếu đất canh tác, thiếu nước... gây ra khó khăn cho người dân tại khu tái định cư. Đơn cử, nhiều ý kiến của cử tri - được nêu tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII (tháng 6/2015) - đã đề cập đến việc tỷ lệ hộ nghèo tại các khu tái định cư vẫn còn cao và cao hơn tỷ lệ hộ nghèo bình quân ở các địa phương, như các hộ dân tái định cư thuộc thủy điện Bản Vẽ (Nghệ An) với hơn 74% hộ nghèo, Plei Krong (Kon Tum) 65,13%, Khe Bố (Nghệ An) 60%, An Khê-Ka Năk (Gia Lai) 56%, Đăk Rinh (Quảng Ngãi) 49%, Huội Quảng (Lai Châu) 39,09%, Hòa Bình 36%... Thu nhập của người dân tái 45 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH định cư chủ yếu vẫn dựa vào sản xuất nông nghiệp, nhưng nhiều nơi còn thiếu đất canh tác, đất xấu, thiếu khả năng đầu tư thâm canh14. Do vậy, rất nhiều người dân thuộc diện tái định cư đã không vào sống tại khu tái định cư. Tình trạng này đi ngược lại mục tiêu ban đầu của Đảng và Nhà nước ta là xây dựng khu tái định cư phục vụ cho người dân có đất bị thu hồi, vì các lợi ích từ khu tái định chưa được đảm bảo. 2.5. Thời điểm chi trả tiền bồi thường: Lợi ích cần được điều tiết, cân bằng Một trong những điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 là quy định về thời hạn chi trả tiền bồi thường. Tuy nhiên, pháp luật quy định thời hạn trả tiền bồi thường trong vòng 30 ngày mà không quy định mức trả tiền bồi thường trong thời hạn tối thiểu phải bằng bao nhiêu phần trăm. Chẳng hạn như Luật không quy định: trong thời hạn 30 ngày phải trả ít nhất là 50% hay 70% số tiền bồi thường, hỗ trợ... Chính vì vậy, có thể cơ quan làm nhiệm vụ bồi thường chỉ chi trả một phần nhỏ trong tổng số tiền bồi thường và chấp nhận chịu phạt. Hiện nay, mức phạt do chậm nộp từ ngày 01/01/2015 theo quy định của Luật Quản lý thuế và các văn bản hướng dẫn thi hành là 0,05%/ ngày tính trên số tiền thuế chậm nộp15. Mức này nhìn chung là không cao và thực tế đã có nhiều chủ đầu tư chậm ứng vốn trong việc chi trả tiền bồi thường, chấp nhận chịu phạt. Hơn nữa, trong trường hợp người SDĐ không chịu nhận tiền bồi thường, phổ biến nhất là do giá đất bồi thường thấp, không phù hợp với giá thị trường, thì Luật Đất đai năm 2013 quy định là phải gửi số tiền đó vào tài khoản tạm giữ của Kho bạc Nhà nước. Trong trường hợp này, số tiền này không thay đổi qua thời gian bởi vì Kho bạc Nhà nước không có chế độ lãi suất cho người có đất bị thu hồi. Tất nhiên, quy định này cũng có điểm tiến bộ vì số tiền gửi rõ ràng, minh bạch. Tuy nhiên, kết quả của việc không đồng ý về số tiền bồi thường (mà chủ yếu là do vấn đề giá đất) thì sau một khoảng thời gian trượt giá, họ vẫn nhận lại đúng số tiền như ban đầu. Trong khi đó, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP trước đây (đã hết hiệu lực) quy định: “Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng chuyển khoản tiền chi trả vào tài khoản riêng mở tại Ngân hàng”. Nếu quy định này nói rõ là phải gửi vào Ngân hàng nào trên địa bàn và tiền lãi sẽ nhập vào vốn của tài khoản tiền gửi thì trong trường hợp này, người có đất bị thu hồi nhưng chưa chịu nhận tiền bồi thường có cơ hội nhận được số tiền cao hơn do lãi suất ngân hàng từ số tiền “của chính mình” phát sinh từ trong tài khoản đó. 3. Nguyên nhân và các giải pháp đề xuất Có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan dẫn đến những bất cập nêu trên, song có thể thấy một vài nguyên nhân cơ bản như sau: Thứ nhất, pháp luật chưa xác định đầy đủ quyền và nghĩa vụ pháp lý của từng nhóm chủ thể khi tham gia vào hoạt động giải phóng mặt bằng. Các quy định này lại tản mát và tồn tại chủ yếu trong các văn bản dưới luật. Thứ hai, thiếu cơ chế kiểm tra, giám sát để bảo đảm thực hiện triệt để các nguyên tắc công khai, công bằng, bình đẳng trong suốt quá trình từ lập kế hoạch SDĐ đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Thứ ba, chưa nhìn nhận hoạt động thu hồi đất, giải phóng mặt bằng như một vấn đề độc lập mà “lồng ghép” trong các quy định của pháp luật về đất đai, dẫn đến việc không thể bao quát tất cả các mặt của vấn 14 Xuân Hải: “Tỷ lệ hộ nghèo của các hộ dân tái định cư thủy điện bản Vẽ chiếm hơn 74%”, tlđd. 15 Xem khoản 7 Điều 5 Nghị định số 12/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật về Thuế và sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về Thuế. 46 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH đề. Chúng ta chưa có quy định về đánh giá hiệu quả của dự án thu hồi đất. Dựa trên những bất cập và nguyên dân dẫn đến bất cập, chúng tôi có một số đề xuất như sau: Một là, xác định rõ và minh bạch hóa quyền và nghĩa vụ của chủ đầu tư, đặc biệt là trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước: (i) xác định nguyên tắc tính giá đất thu tiền SDĐ khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhằm thực hiện dự án cho chủ đầu tư có cân đối với giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; (ii) xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước khi chậm giao đất cho chủ đầu tư trong trường hợp chủ đầu tư đã ứng vốn để thực hiện dự án. Hai là, bảo đảm công bằng và minh bạch các quyền và nghĩa vụ của người dân trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: (i) để việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất bảo đảm dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật thì cần tách thẩm quyền giao đất và định giá đất ra hai cơ quan chuyên biệt hoặc giao cho cơ quan thứ ba có thẩm quyền độc lập xem xét lại quá trình định giá đất của cơ quan định giá đất16. Mặt khác, nên quy định chặt chẽ việc gửi tiền bồi thường vào Ngân hàng và xác định chính xác hệ thống ngân hàng được gửi. Theo lẽ công bằng, từ thời điểm cơ quan nhà nước tiếp nhận đất đai cũng là thời điểm mà tiền bồi thường đã thuộc về người dân, dù họ nhận hay chưa nhận tiền, nên phải quy định cho họ hưởng lãi suất đó; (ii) cần phải “tổ chức thực hiện có hiệu quả phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi. Nghiên cứu phương thức chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho người có đất bị thu hồi”17. Trong các tiêu chí đánh giá hiệu quả của dự án phải có tiêu chí báo cáo về số lượng người dân mất đất nông nghiệp được đào tạo và được giải quyết việc làm ổn định. Những người bị thu hồi đất phải được gắn quyền lợi với các dự án đầu tư, không bị đứng ngoài các dự án đầu tư dưới dạng có thể cho thuê đất, có thể góp vốn bằng đất, có thể được bồi thường bằng đất phi nông nghiệp trong dự án đầu tư; (iii) vấn đề tái định cư được thực hiện theo các mục tiêu18 như: tổ chức tốt việc tái định cư cho cả một cộng đồng dân cư gắn với môi trường sống, việc làm, các sinh hoạt cộng đồng liên quan đến tập quán, văn hóa, tâm linh; bảo đảm quyền được hưởng lợi của địa phương, cộng đồng từ thuế, phí và được hưởng giá ưu đãi mua sản phẩm của dự án; sự gắn kết lâu dài giữa dự án và cộng đồng dân cư tại địa phương nhằm bảo đảm tính bình đẳng, tự chủ giữa hai bên với sự gắn kết quyền lợi lâu dài. Ba là, xây dựng cơ chế, chính sách theo hướng cân bằng, chia sẻ lợi ích19. Nguyên tắc chia sẻ lợi ích cần được phân ra thành hai thành phần: chia sẻ lợi ích bằng tiền và chia sẻ lợi ích không bằng tiền và phải tính tới cơ chế chia sẻ những lợi ích lâu dài. Cơ chế chia sẻ lợi ích bằng tiền dài hạn được đưa ra với các mục tiêu: thứ nhất là tạo cơ chế bồi thường bổ sung dài hạn cho dân cư bị thiệt hại; thứ hai là tạo nên nguồn vốn để phát triển cho địa phương; thứ ba là tạo nên quan hệ đối tác dài hạn giữa nhà đầu tư và cộng đồng dân cư địa phương dựa trên việc chia sẻ tiền thuê tài nguyên của dự án. 16 Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Sđd, tr. 258. 17 Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. 18 Đặng Hùng Võ, “Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và giải quyết bồi thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất dưới góc nhìn của kinh nghiệm quốc tế”, tlđd. 19 Đặng Hùng Võ, “Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và giải quyết bồi thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất dưới góc nhìn của kinh nghiệm quốc tế”, tlđd. 47 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH Bốn là, giải quyết trường hợp thu lợi từ bất động sản sau khi thu hồi đất. Trong điều kiện hiện nay, đối với các trường hợp mở rộng đường, dẫn đến một số hộ dân có bất động sản được ra mặt tiền, thì cần phải đảm bảo một số nguyên tắc sau: - Vận dụng quy định của Luật Đất đai năm 2013: “Đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn thì phải đồng thời xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá QSDĐ thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh”20. Việc thu hồi đất ở vùng phụ cận, nếu thực hiện đúng mục tiêu và quy định, có thể tạo nguồn thu lớn, góp phần giải quyết vấn đề vốn cho công tác giải phóng mặt bằng. - Trên cơ sở đó, có thể áp dụng phương án là các hộ dân ở mặt tiền sẽ lùi vào ngay phía sau thửa đất và các hộ dân ở trong hẻm, phía sau mặt tiền chuyển vào các khu tái định cư. Điều này một mặt vừa ổn định được địa bàn, mặt khác sẽ tiết kiệm được hàng nghìn tỷ đồng cho các dự án mở rộng đường sá. Tuy nhiên, để thực hiện được điều này, cần lưu ý về việc thống nhất cơ chế thực hiện, có tuyên truyền, vận động để tạo sự đồng thuận chung và bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người dân liên quan21. - Đối với các trường hợp giá trị bất động sản tăng lên sau giải phóng mặt bằng như: nhà ra mặt tiền, bị thu hồi diện tích nhỏ nhưng giá trị bất động sản tăng lên rất lớn thì cần phải có sự điều tiết của Nhà nước. Trong trường hợp này, pháp luật của Anh Quốc chỉ bồi thường khi tổng giá trị tăng lên của giá trị bất động sản nhỏ hơn thiệt hại về đất khi giải phóng mặt bằng. Ngược lại, các trường hợp giá trị bất động sản tăng cao hơn hoặc bằng thiệt hại về đất thì không phải bồi thường. Nếu làm được điều này thì các dự án mở rộng lộ giới, mở rộng con hẻm có thể “tiết kiệm” cho Nhà nước hàng chục tỷ đồng trên mỗi dự án. Tất nhiên, để thực hiện điều này thì phải có lộ trình, mà quan trọng nhất vẫn là bảo đảm công khai, minh bạch, phổ biến, tuyên truyền cũng như thực hiện thống nhất, đồng bộ các quy định và ổn định giá cả thị trường bất động sản22. Năm là, hạn chế việc tạo ra nhà “siêu mỏng, siêu méo”: (i) nên chọn giải pháp thu hồi đất theo quy hoạch như thành phố Đà Nẵng, thay vì theo dự án như các tỉnh thành khác. Khi bài toán quy hoạch được đặt ra ở mức tổng thể thì việc chỉnh trang đô thị sẽ bài bản hơn, có tầm nhìn xa hơn, đảm bảo hài hòa các lợi ích chung, tránh trường hợp “băm nát” đô thị để “chạy theo” các dự án. Lưu ý rằng, đây là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước bởi chủ đầu tư thông thường chỉ quan tâm đến lợi ích từ dự án của mình mang lại hơn là quan tâm đến quy hoạch, tổng thể chung. (ii) khi tiến hành dự án nên thu hồi cả “các vùng phụ cận để đấu giá QSDĐ thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh”23; (iii) pháp luật phải xác định rõ việc xử lý các diện tích còn lại “dưới mức tối thiểu tách thửa” là trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trên địa bàn địa phương, mà đầu mối là UBND dưới sự tham mưu của các cơ quan quản lý quy hoạch, xây dựng và quản lý đất đai. Nên quy định theo hướng cơ quan nhà nước vận động các hộ dân chuyển nhượng cho các hộ liền kề. Nếu 20 Khoản 4 Điều 40 Luật Đất đai năm 2013. 21 Phan Trung Hiền, Báo cáo tổng hợp đề tài khoa học cấp tỉnh: Nghiên cứu giải quyết những khó khăn trong giải phóng mặt bằng khi thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn thành phố Cần Thơ, Sở Khoa học và Công nghệ thành phố Cần Thơ, 10/2013, tr. 208. 22 Hùng Long, “Nhiều thiệt hại phát sinh sau và ngoài quyết định thu hồi đất”, Báo Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường, sau-va-ngoai-quyet-dinh-thu-hoi-dat-597543/ [truy cập ngày 15/7/2015]. 23 Khoản 4 Điều 40 Luật Đất đai năm 2013. 48 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 20(324) T10/2016 CHÑNH SAÁCH không tự chuyển nhượng được trong thời hạn do pháp luật quy định thì cơ quan nhà nước phải thu hồi và quản lý. Tùy theo từng vị trí, diện tích mà chúng ta có những cách thức quy hoạch sử dụng thích hợp như bố trí sử dụng thành nhà chờ xe buýt, công viên nhỏ, đồi xanh, nhà vệ sinh công cộng... Sáu là, kiểm tra, giám sát và xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật. Cần có sự phân công rành mạch, giao quyền và trách nhiệm cụ thể đối với các cấp, các ngành, đồng thời có cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện giải phóng mặt bằng đối với các cơ quan ban ngành có liên quan, kể cả ở cấp huyện và cấp xã. Trước hết, phải xử lý nghiêm những hành vi trồng cây, xây nhà đón đầu quy hoạch. Cần xử lý những hành vi chuyển mục đích SDĐ trái phép và xây dựng nhà trái phép24, mặt khác, cần bổ sung trong pháp luật các hình thức xử lý đối với trường hợp trồng cây, thả cá, đắp mồ nhằm mục đích “tăng” tiền bồi thường trái pháp luật. Đồng thời, cần tăng cường giám sát đội ngũ cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ trong quản lý đất đai; xử lý nghiêm các trường hợp nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp; tạo cơ chế cho người dân phản ánh tình trạng cán bộ, công chức cố tình nhũng nhiễu. Nên lập những đoàn kiểm tra thường xuyên và đột xuất, trực tiếp xuống cơ sở, thị sát dự án và tiếp xúc với một số hộ gia đình có đất bị thu hồi, đặc biệt là tại các dự án kéo dài, có nhiều đơn khiếu nại, tố cáo, có khả năng thành điểm nóng; thành lập tổ giải quyết điểm nóng tại dự án với các cán bộ chuyên môn và có kỹ năng, kinh nghiệm. Từ đó, phải xử lý nghiêm những hành vi vi phạm pháp luật và công khai, minh bạch kết quả giải quyết này. Tóm lại, việc giải phóng mặt bằng mỗi nơi, mỗi thời điểm, mỗi dự án có thể có những cách làm không hoàn toàn giống nhau, song mục đích cuối cùng vẫn là phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị, quy hoạch và bố trí lại các khu dân cư, tạo tiền đề để phát triển kinh tế - xã hội. Muốn đạt được điều này, trước hết phải xác định các lợi ích đan xen sao cho việc lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ, việc tiến hành các dự án đạt được hiệu quả tối ưu. Nghị quyết của Đảng đã chỉ ra rằng: “bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, của người SDĐ và của nhà đầu tư; bảo đảm cho thị trường bất động sản, trong đó có QSDĐ phát triển lành mạnh, ngăn chặn tình trạng đầu cơ. Sử dụng có hiệu quả các công cụ về giá, thuế trong quản lý đất đai nhằm khắc phục tình trạng lãng phí, tham nhũng, khiếu kiện”25 Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước tối cao, cơ quan đại diện cho tiếng nói của quần chúng nhân dân - là cơ quan có đầy đủ điều kiện và thẩm quyền để nhìn nhận, xác định, điều tiết và cân bằng lợi ích trong hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Chúng tôi đề nghị Quốc hội nên có lộ trình xây dựng Luật về Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Khi đó, những điểm chung của các lợi ích chính đáng được nhận diện theo hướng vừa có lợi cho Nhà nước, cho chủ đầu tư và cho cả người dân; còn những “tư lợi”, “lợi ích nhóm”, sẽ được hạn chế, điều tiết đến mức tối đa. Đồng thời, cần thiết lập bộ tiêu chuẩn đánh giá dự án, bao gồm các tiêu chí như: mức độ cải thiện cuộc sống tại nơi tái định cư, vấn đề chuyển đổi nghề nghiệp và hiệu quả của hoạt động tạo việc làm mới cũng như tác động của dự án đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và của nền kinh tế quốc gia
24 Xem Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và Nghị định số 121/2013/NĐ-CP ngày 10/10/2013 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. 25 Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.