Dự thảo luật trồng trọt: Các nội dung cần sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện

Tóm tắt: Dự thảo Luật Trồng trọt do Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn chủ trì soạn thảo đang được xin ý kiến nhân dân trên Công thông tin điện tử của Chính phủ từ ngày 4/11/2017. Dự thảo luật được xây dựng trên cơ sở Pháp lệnh về Giống cây trồng năm 2004. Bài viết phân tích một số nội dung của Dự thảo luật và nêu các kiến nghị góp phần hoàn thiện các quy định của Dự thảo luật. Lê Ngọc Thạnh* Lê Thị Hằng ** * Trường Đại học Lao động - Xã hội (Cơ sở II TP. Hồ Chí Minh) ** Phó Trưởng phòng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn huyện Krông Ana, tỉnh Đắk Lắk Abstract: The Bill on Cultivation is drafted by the Ministry of Agriculture and Rural Development and is being posted for public comments in the Government's postal from November 4, 2017. The Bill was developed on the basic grounds of the Ordinance on Plant Varieties of 2004. This article provides the analysis of a number of the contents of the Bill and provides recommendations to improve the provisions of the Bill. Thông tin bài viết: Từ khóa: Dự thảo Luật Trồng trọt, kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 01/02/2018 Biên tập: 20/02/2018 Duyệt bài: 27/02/2018 Article Infomation: Keywords: Bill on Cultivation, recommendation for amendments. Article History: Received: 01 Feb. 2018 Edited: 20 Feb. 2018 Approved: 27 Feb. 2018 DỰ THẢO LUẬT TRỒNG TRỌT: CÁC NỘI DUNG CẦN SỬA ĐỔI, BỔ SUNG ĐỂ HOÀN THIỆN 1. Một số khái niệm trong Dự thảo luật - Tên Dự thảo Luật: Về mặt ngữ nghĩa, trồng trọt là trồng cây nông nghiệp nói chung1. Khái niệm này tương đối hạn hẹp, chỉ mang tính liệt kê một công việc cụ thể; trong khi đó, khi đề cập 1 Nguyễn Như Ý (1999, Chủ biên), Đại Từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa Thông tin, H., tr. 1718 đến trồng trọt là muốn nói đến cả một quá trình, từ khâu đầu tiên là nghĩ đến trồng cây gì, ở đâu (quy hoạch), bằng loại giống gì cho đến khâu tiêu thụ sản phẩm. Dự thảo Luật Trồng trọt đã tiếp cận theo cách coi trồng trọt là cả một chu trình sản xuất, kinh BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 36 Số 6(358) T3/2018 doanh với sự tham gia của nhiều chủ thể bao gồm cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các tổ chức, cá nhân có liên quan trong các giai đoạn khác nhau. Đây là sự lựa chọn khoa học. - Giải thích từ ngữ: Thứ nhất, tại Điều 3, giải thích từ ngữ trong Dự thảo luật có 46 khoản, chủ yếu là sự kế thừa, phát triển từ quy định của 25 khoản trong Điều 3 Pháp lệnh về Giống cây trồng năm 2004 (Pháp lệnh) theo hướng phù hợp với khoa học di truyền chọn giống và yêu cầu chính xác của việc sử dụng thuật ngữ; bổ sung thêm giải thích nội dung: (i) Khảo nghiệm DUS (Difference, Uniformity and Stabality); (ii) Khảo nghiệm VCU (Value, Cultivation and Usage) đã từng được đề cập trong Điểm a, Điểm b của Khoản 3 Điều 15 Pháp lệnh: Khảo nghiệm giống cây trồng. Về mặt kỹ thuật, việc đưa nội dung này vào phần giải thích từ ngữ là phù hợp, đảm bảo tính khoa học để cho người đọc dễ hiểu vấn đề. Đồng thời, Dự thảo Luật cũng đưa thêm các nội dung để giải thích các từ ngữ như: phân bón (từ Khoản 37 đến Khoản 45 Điều 3), canh tác (Khoản 46) là phù hợp với phạm vi điều chỉnh. Thứ hai, Dự thảo luật đã làm rõ thuật ngữ “giống cây trồng”, trong đó đã bổ sung nội dung: “thuộc cùng một cấp phân loại thực vật thấp nhất” vào sau cụm từ: “quần thể cây trồng”, cũng như sử dụng cụm từ “tính trạng” thay cho cụm từ “đặc tính” trong Pháp lệnh. Điều này là cần thiết, phù hợp với khoa học sinh học nói chung và khoa học di truyền, chọn giống cây trồng nói riêng. Thứ ba, đã bổ sung giải thích các thuật ngữ: cây trồng ngắn ngày, cây trồng dài ngày với cách giải thích: (i) cây trồng ngắn ngày là loại cây trồng được gieo trồng và kết thúc chu kỳ sản xuất trong thời gian không quá một năm hoặc cây hàng năm được lưu gốc để thu hoạch vào các năm sau; (ii) cây trồng dài ngày là loài cây trồng có thời gian sinh trưởng nhiều năm, có thể thu hoạch sản phẩm một lần hoặc nhiều lần trong chu kỳ sản xuất. Theo như cách giải thích trên, thuật ngữ: “cây trồng ngắn ngày” với “cây hàng năm” có thể sử dụng thay thế cho nhau; còn “cây trồng dài ngày” với “cây lâu năm” theo cách hiểu thông thường là như nhau. Trong Dự thảo luật, chúng tôi thống kê tần suất sử dụng các thuật ngữ này thì thấy, thuật ngữ “cây lâu năm” được sử dụng với tần suất 80%, còn “cây hàng năm” được sử dụng với tần suất là 75%. Trong khi đó, “cây trồng dài ngày”, “cây trồng lâu năm”, “cây trồng ngắn ngày”, “cây trồng hàng năm” chỉ được sử dụng với tần suất lần lượt là: 6,67%, 13,33%, 8,33%, 16,67%. Hay nói cách khác, trong Dự thảo luật chủ yếu sử dụng các thuật ngữ: cây lâu năm và cây hàng năm. Chúng tôi cho rằng, giải thích các thuật ngữ pháp lý không được sử dụng nhiều trong toàn văn bản luật là không hợp lý, vì vậy, cần phải thay đổi các thuật ngữ: cây trồng dài ngày, cây trồng ngắn ngày sao cho phù hợp với tần suất sử dụng trong Dự thảo luật. Thứ tư, Khoản 19 Điều 3 của Dự thảo luật giải thích “Giống siêu nguyên chủng là giống được nhân ra từ giống tác giả hoặc phục tráng từ giống sản xuất theo quy trình phục tráng giống siêu nguyên chủng và đạt tiêu chuẩn chất lượng theo quy định”. Thuật ngữ “phục tráng” còn được tiếp tục sử dụng ở một số điều trong Dự thảo luật. Chúng tôi cho rằng, “phục tráng” là thuật ngữ kỹ thuật chuyên ngành di truyền chọn giống, nên cần phải được giải thích làm rõ hơn. - Điều 11 và Điều 12 “Quy hoạch trồng trọt”, “Quy hoạch phát triển trồng trọt”: Thứ nhất, Điều 11 Dự thảo luật có tên gọi là Quy hoạch trồng trọt, nhưng nội dung bên trong lại là nguyên tắc lập quy hoạch BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 37Số 6(358) T3/2018 phát triển trồng trọt, hệ thống quy hoạch phát triển trồng trọt, nội dung quy hoạch phát triển trồng trọt. Tương tự, Điều 12 Dự thảo luật với tên gọi là Điều chỉnh quy hoạch trồng trọt, nhưng nội dung bên trong vẫn là điều chỉnh quy hoạch phát triển trồng trọt. Hay nói cách khác, “Quy hoạch trồng trọt” và “Quy hoạch phát triển trồng trọt” được sử dụng với nghĩa tương tự như nhau. Điều này dẫn đến sự thiếu nhất quán trong việc sử dụng thuật ngữ pháp lý, cần thiết phải được thống nhất lại. Thứ hai, Dự thảo luật chưa đưa ra khái niệm quy hoạch trồng trọt là gì. Chúng tôi cho rằng, quy hoạch trồng trọt là việc xác định phát triển cây trồng sao cho phù hợp giữa đặc điểm sinh lý cây trồng với đất đai, khí hậu, và các yếu tố khác tác động đến sự sinh trưởng và phát triển cây trồng nhằm đạt được mục đích Nhà nước định hướng cũng như tối đa hóa lợi nhuận của người trồng trọt, đảm bảo phát triển trồng trọt bền vững. Việc quy hoạch nhằm bố trí tổ hợp cây trồng theo không gian cao - thấp để sử dụng hợp lý việc quang hợp cây trồng. Đó là quy hoạch theo không gian như mô hình cà phê trồng xen với cây tiêu chẳng hạn2. Ngoài ra còn phải xem xét đến các yếu tố khác như thổ nhưỡng, nước ngầm Đối chiếu nội dung này với quy định của khoản 2 Điều 2 Luật Đất đai năm 2013 thì nội dung quy hoạch trồng trọt cũng có điểm tương đồng với quy hoạch sử dụng đất. Điều này có thể lý giải, suy cho cùng, quy hoạch trồng trọt là “quy hoạch chi tiết của quy hoạch sử dụng đất trong lĩnh vực trồng trọt”, và cũng thể hiện vai trò quan trọng của Nhà nước trong việc hoạch định chính sách về trồng trọt. Do vậy, cần thiết phải bổ sung, giải thích thuật ngữ “Quy hoạch phát triển trồng trọt” trong Dự thảo luật. 2 Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội (2000), Giáo trình Sinh lý thực vật, Nxb. Nông nghiệp, tr. 122 - 123. Thứ ba, nếu như quy hoạch mang tính định hướng cho mục tiêu dài hạn thì để thực hiện được điều ấy, cần thiết phải có kế hoạch triển khai, tổ chức, thực hiện trong ngắn hạn, thường là 5 năm. Đối với việc quy hoạch phát triển trồng trọt cũng không ngoài cách làm thông thường ấy. Khoản 4 Điều 11 Dự thảo luật quy định: “Thời kỳ quy hoạch phát triển trồng trọt lập cho thời kỳ 10 năm, có tầm nhìn từ 15 - 20 năm và thể hiện cho từng giai đoạn 5 năm. Quy hoạch phát triển trồng trọt được rà soát, điều chỉnh, bổ sung phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và chiến lược, quy hoạch ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn”, trong đó có nội dung: “thể hiện cho từng giai đoạn 5 năm” về bản chất chính là “Kế hoạch phát triển trồng trọt”. Việc xây dựng quy hoạch phát triển trồng trọt cho dù có khoa học, mang tính dự báo phù hợp cao, đáp ứng với yêu cầu của thị trường, nhưng việc triển khai thực hiện chưa được chú trọng thì quy hoạch đó cũng không mang ý nghĩa thực tiễn. Do vậy, việc bổ sung quy định về “Kế hoạch phát triển trồng trọt” là cần thiết, đảm bảo tính khả thi của việc triển khai quy hoạch. - “Kế thừa”, “thừa kế” trong các Điều 40, Điều 46, Điều 55: Có hai thuật ngữ pháp lý được sử dụng đan xen tại các Điều 40, Điều 46, Điều 55 của Dự thảo luật dễ bị hiểu nhầm về ngữ nghĩa, đó là: kế thừa, thừa kế. Chúng ta cần làm rõ bản chất pháp lý cũng như xem xét việc sử dụng của hai thuật ngữ này trong các trường hợp sau: Thứ nhất, pháp luật dân sự không đưa ra khái niệm “thừa kế” là gì, tuy nhiên, nội dung quy định của Điều 609, Điều 611 Bộ luật Dân sự năm 2015 cho thấy: (i) Thừa kế là quyền định đoạt của người có tài sản bằng BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 38 Số 6(358) T3/2018 cách lập di chúc để lại tài sản cho người thừa kế theo ý chí của mình hoặc theo quy định pháp luật; (ii) Thời điểm người thừa kế được nhận tài sản là lúc người có tài sản để lại theo di chúc chết; (iii) Người để lại tài sản thừa kế phải là cá nhân; (iv) Người thừa kế có thể là cá nhân hoặc là tổ chức. Nếu là tổ chức thì chỉ có quyền hưởng di sản thừa kế theo di chúc. Thứ hai, về mặt ngữ nghĩa, kế thừa là được thừa hưởng và tiếp tục xây đắp ngày một hơn3. Như vậy, khi nói đến kế thừa theo nghĩa thông thường, đó là sự kế tiếp công việc còn đang dang dở của người đi trước, và trách nhiệm của người được kế thừa phải hoàn thành công việc còn lại theo chiều hướng phát triển. Thứ ba, Điều 40 Dự thảo luật quy định: (i) Tổ chức, cá nhân thứ ba có quyền đăng ký thừa kế quyền chủ sở hữu giống cây trồng đã bị huỷ bỏ quyết định công nhận giống cây trồng mới; (ii) Sau chín mươi (90) ngày kể từ ngày hủy bỏ quyết định nếu không có tổ chức cá nhân nào đăng ký kế thừa quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu thì thực hiện việc quản lý như giống địa phương quy định tại Điều 35 Luật này. Qua nội dung trên, chúng ta có thể thấy, thuật ngữ được sử dụng phù hợp trong trường hợp trên phải là “kế thừa” chứ không phải là “thừa kế” vì nội dung đã nêu không liên quan gì đến việc định đoạt của người có tài sản qua việc lập di chúc hay theo pháp luật. Thẩm quyền của việc xét “kế thừa” “quyền chủ sở hữu giống cây trồng đã bị huỷ bỏ quyết định công nhận giống cây trồng mới” thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền chứ không phải là tổ chức, cá nhân. Thứ tư, Khoản 2 Điều 46 Dự thảo luật quy định về điều kiện đối với tổ chức, cá nhân được bảo hộ quyền đối với giống cây 3 Nguyễn Như Ý (1999, Chủ biên), Đại Từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa Thông tin, H., tr. 878. trồng; trong đó có nội dung: tổ chức, cá nhân được bảo hộ quyền đối với giống cây trồng là tổ chức, cá nhân chọn tạo hoặc phát hiện và phát triển giống cây trồng; hoặc đầu tư cho công tác chọn tạo hoặc phát hiện và phát triển giống cây trồng; hoặc được chuyển nhượng, chuyển giao, thừa kế quyền đối với giống cây trồng. Suy cho cùng, chuyển nhượng, chuyển giao, thừa kế quyền đối với giống cây trồng cũng chỉ là những trường hợp cụ thể của hành vi chuyển quyền đối với giống cây trồng theo quy định pháp luật. Sử dụng thuật ngữ “chuyển quyền” sẽ phù hợp hơn vì không phải lúc nào tổ chức cũng là chủ thể của quan hệ pháp luật thừa kế như đã trình bày ở trên. Thứ năm, Điều 55 Dự thảo luật quy định, chủ bằng bảo hộ có quyền “để thừa kế, kế thừa quyền đối với giống cây trồng và chuyển giao quyền đối với giống cây trồng”. Như đã nói, quyền để thừa kế tài sản của người có tài sản đã được pháp luật quy định, còn quyền để “kế thừa” của chủ bằng bảo hộ đã được Dự thảo luật quy định tại Điều 40. Tuy nhiên, đây là quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chứ không phải là quyền của chủ bằng bảo hộ. Do vậy, cần thiết phải chỉnh lý Dự thảo luật cho phù hợp. 2. Một số vấn đề về kỹ thuật lập pháp Thứ nhất, khoản 4 Điều 84 Dự thảo luật quy định: “Tổ chức đánh giá sự phù hợp có nhu cầu tham gia hoạt động thử nghiệm, giám định, kiểm định, chứng nhận chất lượng đối với phân bón phải được chứng nhận lĩnh vực hoạt động theo quy định của Nghị định số 107/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ đánh giá sự phù hợp và được Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 39Số 6(358) T3/2018 định theo quy định của Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa và văn bản liên quan”. Và khoản 1, 2 Điều 87 Dự thảo Luật lại quy định: “Phân bón lưu thông trong nước, phân bón nhập khẩu phải ghi nhãn theo đúng quy định của Nghị định số 43/2017/NĐ-CP ngày 14/4/2017 của Chính phủ về nhãn hàng hóa; Nhãn phân bón ngoài nội dung bắt buộc theo quy định tại khoản 1 Điều 10 Nghị định số 43/2017/NĐ-CP ngày 14/4/2017 của Chính phủ về nhãn hàng hóa thì phải ghi thêm loại phân bón và số quyết định công nhận phân bón, đối với phân bón lá phải ghi rõ cụm từ “phân bón lá”. Các quy định nói trên vô hình chung buộc văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn (luật) phải phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn (nghị định). Điều này trái với nguyên tắc về tính thứ bậc của hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước ta. Thứ hai, tiêu đề của một số khoản không rõ ràng. Ví dụ, Điều 33 “Công nhận giống cây trồng mới” bao gồm: Khoản 1: Điều kiện, Khoản 2: Hồ sơ; (ii) Điều 34 “Công nhận đặc cách giống cây trồng” bao gồm: Trách nhiệm lập hồ sơ, Hồ sơ gồm; (iii) Điều 36 “Cấp quyết định lưu hành giống cây trồng” bao gồm: Điều kiện; Hồ sơ Thứ ba, một số nội dung của Dự thảo luật cần được quy định chi tiết như (i) Độ sâu tầng đất mặt trong từng loại đất; (ii) Biện pháp sử dụng tầng đất mặt hợp lý; (iii) Việc hợp đồng sử dụng để cải tạo các vùng đất nông nghiệp khác (Điều 98). 3. Những kiến nghị cụ thể Thứ nhất, về phạm vi điều chỉnh của Dự thảo luật: (i) Bổ sung “quy hoạch phát triển trồng trọt”; (ii) Bỏ từ “sử dụng đất”; (iii) Sử dụng cụm từ: “quản lý chất lượng sản phẩm trồng trọt” thay vì: “chất lượng sản phẩm trong lĩnh vực trồng trọt” trong Điều 2. Điều 2 của Dự thảo luật nên viết lại như sau: “Điều 2. Phạm vi điều chỉnh Luật này quy định về quy hoạch phát triển trồng trọt; giống cây trồng; phân bón; canh tác; bảo quản, chế biến, thương mại và quản lý chất lượng sản phẩm trồng trọt”. Thứ hai, thay đổi thuật ngữ “cây trồng hàng năm”, “cây trồng lâu năm” bằng thuật ngữ “cây hàng năm”, “cây lâu năm” nhằm bảo đảm phù hợp với cách sử dụng từ ngữ trong toàn văn Dự thảo luật và tương thích với Luật Đất đai năm 2013. Thứ ba, bổ sung giải thích cụm từ “phục tráng” với nội dung như sau: “Phục tráng hạt giống siêu nguyên chủng là quá trình chọn lọc cá thể, nhân và tuyển chọn những dòng đặc trưng của giống, bảo đảm độ thuần di truyền đáp ứng tiêu chuẩn hạt giống siêu nguyên chủng”. Thứ tư, thống nhất sử dụng thuật ngữ: “quy hoạch phát triển trồng trọt” thay vì “quy hoạch trồng trọt”; bổ sung nguyên tắc lập quy hoạch phát triển trồng trọt “phù hợp với quy hoạch sử dụng đất”; bổ sung quy định “kế hoạch phát triển trồng trọt là cần thiết, đảm bảo tính khả thi của việc triển khai quy hoạch phát triển trồng trọt” (Điều 11 Dự thảo Luật). Thứ năm, bỏ quyền để “kế thừa” của chủ bằng bảo hộ trong Dự thảo luật để phù hợp với các quy định pháp luật có liên quan (Điều 55). Thứ sáu, bỏ đoạn: “của Nghị định số 107/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ đánh giá sự phù hợp và được Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ định theo quy định” trong khoản 4 Điều 84 của Dự thảo luật; bỏ đoạn: “của Nghị định số 43/2017/ NĐ-CP ngày 14/4/2017 của Chính phủ” và bổ sung từ “pháp luật” sau từ “quy định” trong khoản 1 Điều 87; bỏ đoạn: “tại khoản 1 Điều 10 Nghị định số 43/2017/NĐ-CP ngày 14/4/2017 của Chính phủ” và bổ sung từ “pháp luật” sau từ “quy định” trong khoản 2 Điều 87 Dự thảo luật BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 40 Số 6(358) T3/2018