Vấn đề hoạch định, phân tích chính sách trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

CHÑNH SAÁCH VẤN ĐỀ HOẠCH ĐỊNH, PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG LUÊÅT BAN HAÂNH VÙN BAÃN QUY PHAÅM PHAÁP LUÊÅT ĐINH XUÂN THẢO* TRẦN VĂN THUÂN** 1. Một số vấn đề chung về chính sách, phân tích chính sách a) Chính sách Có nhiều cách hiểu, định nghĩa khác nhau về chính sách. Hiểu một cách chung nhất, có thể quan niệm chính sách là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách”1 Chính sách cần được xem xét ở các khía cạnh khác nhau, ở khía cạnh độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền. Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập, thì chính sách có thể được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được; còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì khái niệm chính sách cần được tìm hiểu ở một số điểm: (i) Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách; (ii) Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật; hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa, hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn, nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được ban hành bởi Nhà nước theo một trình tự luật định2. Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước. Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Và vì vậy, chính sách 34 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 01 (257) T01/2014 * PGS.TS, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp. ** ThS, Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu Lập pháp. 1 Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng và Trung tâm Từ điển học ấn hành năm 1997, Hoàng Phê chủ biên, tr. 157. 2 TS. Đinh Dũng Sỹ, Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp, phapluat.chinhphu.vn/portal/page/portal/xaydungphapluat/tinchitiet?title=L%C3%BD+lu%E1%BA%ADn&perspec- tiveId=621&viewMode=detail&articleId=10000104 Chóc Mõng N¨m Míi - 2014 35NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01 (257) T01/2014 và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền3. Đó cũng là lý do vì sao phân tích chính sách có vị trí, vai trò rất quan trọng, mang tính chất nền tảng trong hoạt động xây dựng pháp luật. b) Phân tích chính sách Phân tích chính sách là lĩnh vực được quan tâm nghiên cứu và có mức độ ứng dụng cao trong nhiều lĩnh vực ở nhiều nước trên thế giới. Có nhiều quan niệm, định nghĩa khác nhau về phân tích chính sách. Có ý kiến chỉ ra rằng, phân tích chính sách là một quy trình điều tra có tính đa ngành được thiết kế nhằm tạo ra, đánh giá một cách phê phán và truyền đạt thông tin giúp ích cho việc hiểu và cải thiện chính sách4. Trong hoạt động xây dựng pháp luật, có ý kiến cho rằng phân tích chính sách là một công đoạn hữu cơ, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách hướng tới; do pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc phân tích chính sách nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi ích công cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số5. Phân tích chính sách là xem xét chính sách từ nhiều góc độ khác nhau, đó là việc phân tích tính phù hợp giữa chính sách với chủ trương, đường lối của Đảng; phân tích động lực của chính sách: chính sách được ban hành thì động lực của chính sách đó là gì; phân tích tính khả thi, tính hợp lý của chính sách; phân tích để làm rõ chính sách đó đơn giản hay phức tạp; phân tích để làm rõ chính sách có tính cấp bách hay không; phân tích để làm rõ chính sách dài hạn hay là chính sách ngắn hạn; dự báo hiệu quả của chính sách khi tổ chức thực hiện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội; thời điểm ban hành chính sách.v.v..6 Có nên tách biệt rõ quy trình hoạch định, phân tích chính sách và quy phạm hóa chính sách trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL)? Trong hoạt động lập pháp - mà chúng tôi quan niệm như một dòng chảy xuyên suốt qua các công đoạn của quy trình lập pháp - từ khâu khởi đầu cho đến khi văn bản được xem xét thông qua, việc làm chính sách, quy phạm hóa chính sách cũng là một sự tiếp nối liên tục của quá trình đó. Phải ghi nhận rằng, ở mỗi một công đoạn, vai trò, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan là khác nhau và phải được minh định rõ, song tựu trung, đều phải hướng đến việc hiện thực hóa các mục tiêu chung của thể chế chính trị, nhất là các chủ trương, đường lối của Đảng, vào yêu cầu của thực tiễn cuộc sống. Trên thực tế, việc hoạch định, làm chính sách thường bắt đầu từ khâu đề xuất chính sách, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thường tập trung nhất vào giai đoạn quy phạm hóa chính sách (soạn thảo), song ngoại trừ những vấn đề có tính cốt lõi, các vấn đề chính sách không vì thế mà bất biến, nó còn có thể được tiếp tục phát hiện, bổ sung, chỉnh lý, hoàn thiện, phát 3 TS. Đinh Dũng Sỹ, Tlđd. 4 Dẫn theo Tài liệu Chương trình Giảng dạy kinh tế Fullbright niên khoá 2011-2013 (Quy trình phân tích chính sách); Do Nguyễn Thị Xinh Xinh biên dịch; Vũ Thành Tự Anh hiệu đính. www.fetp.edu.vn/attachment.aspx?ID=2674‎ (truy cập ngày 15/11/2013). 5 Ths. Nguyễn Đức Lam, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước. phap-o-cac-nuoc.aspx 6 Ths Ngô Tự Nam, Tổng quan về phân tích chính sách triển trải dài, xuyên suốt qua các công đoạn khác của quy trình lập pháp, như giai đoạn thẩm tra, trình Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Quốc hội cho ý kiến; chỉnh lý, tiếp thu ý kiến (có thể qua cả việc lấy ý kiến nhân dân); trình UBTVQH, Quốc hội xem xét thông qua. Trong thực tiễn lịch sử hoạt động lập pháp của Nhà nước ta, có thể nói vấn đề phân tích chính sách cũng đã được thể hiện từ khá sớm, dưới những khía cạnh khác nhau. Những năm gần đây, Luật BHVBQPPL năm 2008 là văn bản đề cập tương đối rõ, nhiều nhất vấn đề phân tích chính sách trong hoạt động BHVBQPPL. 2. Vài nét về hoạch định, phân tích, quyết định chính sách trong các văn bản về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta và những vấn đề thực tiễn đang đặt ra Đầu tiên, phải kể đến Nghị quyết số 91/NQ/HĐNN8 ngày 06/8/1988 của Hội đồng Nhà nước về việc ban hành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh. Bản quy chế có 10 chương, 44 điều, quy định mang tính khái quát về quy trình hoạt động lập pháp của Quốc hội. Có thể nói, đây là văn bản đánh dấu mốc quan trọng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta tuy mới được thể hiện dưới hình thức quy chế (được ban hành kèm theo Nghị quyết của Hội đồng Nhà nước); với nội dung tương đối tóm tắt. Tuy nhiên, mặc dù còn chưa rõ nét, song cũng có một số quy định mà ở đó, có “dáng dấp” của vấn đề phân tích chính sách ở một số nét nhất định trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, như: (i) Trong Lời nói đầu của Quy chế quy định: “Để kịp thời thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, phục vụ ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Để bảo đảm phát huy tác dụng của công tác xây dựng pháp luật, từng bước đưa công tác này vào nền nếp, xác định rõ phạm vi, quyền hạn nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng luật, pháp lệnh; Quy chế này xác định trình tự, thủ tục xây dựng luật và pháp lệnh”. (ii) Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh năm 1988 còn quy định việc thẩm tra; việc tổ chức thảo luận tại các Đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, lấy ý kiến các chuyên gia... Như vậy, một mạch nguồn xuyên suốt trong các vấn đề liên quan đến chính sách trong quy trình lập pháp đã được thể hiện rất rõ trong phần “Lời nói đầu” của Quy chế này, đó là nhằm để: kịp thời thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, phục vụ ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN); bảo đảm phát huy tác dụng của công tác xây dựng pháp luật, từng bước đưa công tác này vào nền nếp, xác định rõ phạm vi, quyền hạn nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng luật, pháp lệnh Tiếp đó, Quốc hội khóa IX đã ban hành Luật BHVBQPPL tại kỳ họp thứ 10 ngày 12/11/1996, Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997. Đây là văn bản có hiệu lực pháp luật cao nhất quy định cụ thể, chi tiết về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan nhà nước ở trung ương từ Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đến Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), các bộ, cơ quan ngang bộ. Luật BHVBQPPL năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào tháng 12/2002. Ngày 03/6/2008, Quốc hội đã ban hành Luật BHVBQPPL mới, thay thế Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002. Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008, có thể tạm sắp xếp quy trình làm luật gắn với các bước cơ bản sau: Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Soạn thảo; Trình Chính phủ xem xét, quyết định để trình Quốc hội (đối với các dự án do Chính phủ chuẩn bị). Chính phủ tham gia ý kiến (đối với dự án do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình); Thẩm tra CHÑNH SAÁCH 36 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 01 (257) T01/2014 Chóc Mõng N¨m Míi - 2014 37NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01 (257) T01/2014 (thường do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tiến hành); UBTVQH xem xét, cho ý kiến; Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết/UBTVQH xem xét thông qua dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Trong các bước này, so với Luật BHVBQPPL năm 1996, các hoạt động có liên quan đến hoạch định, xây dựng chính sách nói chung và vấn đề phân tích chính sách nói riêng đã được quy định ngày càng cụ thể, rõ nét hơn. a) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Điều 23 Luật BHVBQPPL năm 2008 đã nêu rõ yêu cầu của hoạt động xây dựng, hoạch định chính sách ngay từ khâu các chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh. Theo đó, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản, báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản, thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua. Những vấn đề này còn được xem xét kỹ lưỡng thêm trong quy trình thẩm tra đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh (Điều 25 Luật BHVBQPPL năm 2008); qua hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 26), cũng như trong quá trình xem xét, thông qua, cũng như việc điều chỉnh trong trường hợp cần thiết (Điều 27, Điều 29)... Trong thời gian qua, việc xây dựng và tổ chức triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với yêu cầu trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ và hằng năm của Quốc hội đã được Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, các cơ quan hữu quan chuẩn bị trên cơ sở quán triệt và thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, các nghị quyết của Ban Chấp hành trung ương và Bộ Chính trị về cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, nhất là Nghị quyết số 48-NQ/TW. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ được giao, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã tham gia tích cực, hiệu quả vào quá trình này, trong đó tập trung vào những lĩnh vực thuộc phạm vi phụ trách của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Căn cứ vào những định hướng, nhiệm vụ được nêu trong Nghị quyết 48-NQ/TW, trên cơ sở đánh giá về nhu cầu cấp bách điều chỉnh pháp luật đối với các lĩnh vực, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã tích cực tham gia ý kiến đối với việc xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh toàn khóa của Quốc hội, trong đó đã thể hiện chính kiến và quan điểm về những dự án luật, pháp lệnh trọng điểm thuộc phạm vi, lĩnh vực mình phụ trách cần được ưu tiên, kiến nghị UBTVQH đưa ra khỏi chương trình chính thức đối với những dự án chưa thực sự cấp thiết, ủng hộ đưa vào chương trình chính thức những dự án mà thực tiễn cuộc sống đòi hỏi Nhiều cơ quan của Quốc hội đã chủ động và tích cực phối hợp với các bộ, ngành, cơ quan chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh ngay từ giai đoạn đề xuất, xây dựng chương trình pháp luật. Bên cạnh đó, có cơ quan của Quốc hội còn chủ động đề xuất sáng kiến xây dựng luật và được giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là cơ sở để tổ chức công tác nghiên cứu, soạn thảo, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh; tạo sự ổn định, chủ động trong hoạt động lập pháp của Quốc hội; góp phần quan trọng để các đạo luật được Quốc hội ban hành có chất lượng, kịp thời. Dấu ấn quan trọng, đáng ghi nhận là đã góp phần đổi mới khá cơ bản cách làm chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội và Chính phủ, khắc phục tính hình thức trong việc đề xuất các dự án luật, pháp lệnh; góp phần làm cho chương trình, kế hoạch lập pháp trở nên khoa học-thực tiễn hơn thông qua yêu cầu phải làm rõ trong các đề xuất chính sách, dự báo sơ bộ tác động kinh tế-xã hội, lộ trình ban hành, cơ quan soạn thảo và các điều kiện bảo đảm... làm cho hoạt động xây dựng pháp luật sát hợp hơn với yêu cầu của thực tiễn7. Những vấn đề đặt ra Trong tổ chức thực hiện, ở khâu chuẩn bị, có những thời điểm, việc trình kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của một số cơ quan chưa thực sự có đầy đủ căn cứ khoa học và thực tiễn, chưa được quan tâm đúng mức; còn thiên về tập hợp kiến nghị, đề xuất sáng kiến xây dựng pháp luật mà chưa có sự phân tích, đánh giá chính sách một cách thực sự toàn diện đối với toàn bộ dự kiến chương trình cũng như từng dự án cụ thể; tránh việc lập ra chương trình quá đồ sộ, chưa dự liệu được đầy đủ tình hình, nên có lúc dễ dẫn đến cách nhìn nhận dường như việc “đưa vào đưa ra các chương trình xây dựng luật, pháp lệnh rất là dễ dàng” như có ý kiến đã nêu8. Việc thực hiện quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008 về đánh giá sơ bộ tác động kinh tế-xã hội của đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh tại giai đoạn lập dự kiến chương trình đòi hỏi đầu tư thích đáng về nguồn nhân lực, kinh phí nhưng việc thực hiện trên thực tế còn có bất cập. Có dự án chất lượng báo cáo đánh giá tác động còn chưa cao, thiếu báo cáo về bảo đảm nguồn lực tài chính để thi hành luật, nhất là đối với các dự án chứa đựng chính sách, chế độ mới, đòi hỏi kinh phí lớn để thực hiện; một số dự án được kiến nghị đưa vào chương trình không bảo đảm thời hạn theo quy định của pháp luật. Về quy định của Luật, nội dung quy định về đánh giá tác động đối với dự thảo văn bản còn chưa thật cụ thể. Việc xem xét về sự cần thiết ban hành của từng dự án để đưa vào Chương trình trong quá trình thẩm tra có trường hợp chưa được xem xét kỹ tính khả thi và khả năng dự báo khi đưa các dự án vào Chương trình. Có trường hợp, cơ quan thẩm tra chưa được cung cấp kịp thời, đầy đủ thông tin, chưa đủ cơ sở khoa học và căn cứ thực tiễn để đề xuất về số lượng, thứ tự ưu tiên của các dự án. Về mặt quy định của Luật, trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL năm 2008 đã quy định việc “dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội” (khoản 2 Điều 26). Tuy nhiên, cơ chế nghiên cứu tiếp thu các ý kiến góp ý, phản hồi trong trường hợp này lại chưa được quy định thật rõ, cụ thể. b) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động soạn thảo Có thể nói, việc hoạch định, xây dựng, thể hiện các chính sách cụ thể được thể hiện khá tập trung trong hoạt động soạn thảo VBQPPL. Luật BHVBQPPL đã quy định cụ thể về nhiệm vụ liên quan đến hoạch định, phân tích chính sách của Ban soạn thảo (Điều 32 Luật BHVBQPPL), nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo (Điều 33), nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết (Điều 34); hoạt động lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết (Điều 35); công tác thẩm định (Điều 36).v.v.. Quy trình xây dựng, BHVBQPPL đã có những đổi mới quan trọng theo hướng ngày càng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động trí tuệ của xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật. Nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, BHVBQPPL; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL đã được ghi nhận trong Luật BHVBQPPL. Đã hình thành cơ chế mở và bắt buộc đăng tải công khai dự thảo VBQPPL trên trang thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan soạn thảo để thu hút sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật. Bên cạnh đó, hoạt động xây dựng pháp luật thời gian qua tiếp tục bảo đảm phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. Các dự CHÑNH SAÁCH 38 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 01 (257) T01/2014 7 Tham khảo thêm: Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11 thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. 8 Xem thêm: Ý kiến phát biểu của ĐBQH Chu Sơn Hà tại phiên thảo luận tại Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khoá XIII. Chóc Mõng N¨m Míi - 2014 39NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01 (257) T01/2014 án luật, pháp lệnh quan trọng đều có đại diện Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia với tư cách là thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập... Việc tham gia phối hợp một cách tích cực, chủ động nêu trên đã góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện dự thảo văn bản ngày càng bảo đảm hơn về tiến độ và chất lượng. Một số vấn đề đặt ra - Trong hoạt động soạn thảo: Hoạt động của tập thể Ban soạn thảo, Tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh có trường hợp hiệu quả chưa cao; việc tổ chức điều tra, khảo sát, đánh giá thực trạng hoạt động liên quan đến văn bản chưa được quan tâm đúng mức; chưa chú trọng đến việc thu thập và xử lý thông tin, tài liệu. Công đoạn phân tích chính sách, đánh giá tác động trước khi xây dựng dự thảo luật có trường hợp chưa được Ban soạn thảo thực hiện một cách kỹ lưỡng dẫn đến nội dung của một số dự án luật, pháp lệnh nếu xét ở giai đoạn trình so với văn bản luật, pháp lệnh khi được thông qua thay đổi nhiều9. - Việc tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản đã được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008, đây là một trong những quy định có ý nghĩa quan trọng, thiết thực trong quy trình hoạch định, phân tích chính sách. Tuy nhiên, toàn bộ các vấn đề liên quan đến đánh giá tác động quy định trong Luật còn khá sơ lược (Điều 33 của Luật chỉ nêu: nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và giải pháp đối với từng vấn đề đó, chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp...). Từ thực tiễn việc xây dựng các báo cáo đánh giá tác động đối với các dự án thời gian qua, nhằm bảo đảm kỹ lưỡng, chuẩn xác hơn trong việc thực hiện đánh giá tác động làm căn cứ cho việc quyết định chính sách, thì việc nghiên cứu để quy định rõ, cụ thể hơn về các vấn đề liên quan đến việc đánh giá tác động của dự thảo cũng là vấn đề cần được quan tâm. c) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động thẩm tra, chỉnh lý dự án - Trong thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, việc cung cấp thông tin có dự án thực hiện chưa tốt, dẫn đến khi thẩm tra thiếu thông tin về dự án, ảnh hưởng đến chất lượng báo cáo thẩm tra. Có trường hợp, do việc nghiên cứu, xây dựng chính sách trong giai đoạn soạn thảo còn chưa bảo đảm đầy đủ chất lượng, các cơ quan thẩm tra vừa phải tiếp tục phân tích chính sách, vừa hoàn thiện về kỹ thuật nên đã ảnh hưởng tới việc tập trung vào thực hiện nhiệm vụ chính của cơ quan thẩm tra. Có một thực tế là trong hoạt động thẩm tra, có ý kiến cho rằng thẩm tra “chay” là vấn đề cần tránh; song không phải tất cả các Uỷ ban trong quá trình thẩm tra đều có các hoạt động khảo sát, đánh giá để từ đó có căn cứ thực tiễn để thẩm tra các dự án được chất lượng hơn10. - Công tác chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh: có thể nói, việc xây dựng được một quy trình hợp lý, hoàn chỉnh sẽ có tác động rất lớn đến chất lượng của việc tiếp tục hoàn chỉnh, bổ sung các vấn đề liên quan đến chính sách của dự thảo văn bản ở công đoạn này. Thực tế hiện nay, do chưa có quy định đầy đủ, cụ thể, thống nhất về cách thức tổ chức việc chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, quy trình chỉnh lý giữa các cơ quan của Quốc hội chưa hoàn toàn thống nhất, chất lượng các dự án chưa đồng đều. Nội dung này cũng cần được quan tâm nghiên cứu nhằm xây dựng, hoàn thiện được quy trình tổ chức chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh đầy đủ, hợp lý hơn trong thời gian tới. - Có những dự án nếu so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH đã có những thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; về vấn đề này, có ý kiến nhận định: “có những dự thảo luật, Chính phủ trình với Quốc hội nhưng khi thông qua thì chất lượng, cơ chế, chính sách như ban đầu thay đổi rất nhiều, có những luật đến 60-70%”11. Trên thực tế, điều này cũng gợi lên một vấn đề rất đáng suy nghĩ, bởi vì có thể xuất 9 Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11..., Tlđd. 10 Xem thêm: Ý kiến phát biểu của ĐBQH Chu Sơn Hà tại phiên thảo luận tại Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khoá XIII. hiện trường hợp báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó (do cơ quan trình dự án thực hiện) đã trở nên “lạc hậu” quá xa so với dự thảo văn bản được Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thông qua (do đã có sự chỉnh lý đáng kể trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến...). Trên thực tế, hoàn toàn có thể xuất hiện, nảy sinh những vấn đề mới về mặt chính sách trong quá trình này; do đó, phải nói rằng đây là vấn đề cần tính toán kỹ để tránh “khoảng trống” có thể phát sinh do chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi của văn bản, các nguồn lực bảo đảm... cũng như tránh được khả năng xuất hiện những tác động bất lợi của văn bản khi thực thi trong thực tiễn. 3. Một số kiến nghị về công tác hoạch định, phân tích chính sách trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay Có thể nói, toàn bộ các quy định của Luật BHVBQPPL hiện hành có liên quan đến vấn đề quy trình lập pháp, từ giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, việc soạn thảo văn bản; hoạt động thẩm tra; hoạt động xem xét, cho ý kiến của UBTVQH; hoạt động lấy ý kiến nhân dân, ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đến hoạt động xem xét thông qua dự án về cơ bản là phù hợp, phát huy tác dụng trong thực tiễn hoạt động BHVBQPPL ở nước ta. Trên thực tế, kể từ khi Luật BHVBQPPL năm 1996 được ban hành, trong quá trình áp dụng, đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002; tiếp đó, đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng đánh dấu bằng việc Quốc hội thông qua Luật BHVBQPPL năm 2008. Song cũng từ thực tiễn thời gian qua, xét ở khía cạnh các vấn đề liên quan đến xây dựng, quyết định chính sách, cho thấy có những nội dung quy định của Luật BHVBQPPL cần được tiếp tục nghiên cứu xem xét để điều chỉnh cho hợp lý hơn. a) Trong việc lập và thông qua Chương trình xây dựng VBQPPL - Đổi mới tư duy trong việc lập và thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng: việc xây dựng chính sách pháp luật của các dự án luật, pháp lệnh phải được hoàn thành cơ bản cùng với việc thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó: các bộ, ngành hình thành rõ ràng chính sách ngay trong các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, duyệt và chịu trách nhiệm về các chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội; Quốc hội phê chuẩn, thông qua Chương trình cũng đồng thời là phê chuẩn các chính sách do Chính phủ đề xuất và các vấn đề chính sách tiếp tục được hoàn thiện trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua các dự án luật, pháp lệnh. Việc nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc đề xuất, phân tích chính sách ngay từ khâu ban đầu trong quy trình lập pháp có ý nghĩa lớn, nhằm tăng cường tính chịu trách nhiệm, tính chủ động của các cơ quan công quyền trong hoạt động lập pháp, góp phần tăng cường tính khả thi của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, bên cạnh những vấn đề có tính then chốt, nhiều vấn đề về chính sách khác có thể không dự liệu được hết ngay từ đầu, do vậy, việc tiếp tục bổ sung, hoàn thiện chính sách trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua (kể cả thông qua hoạt động lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân) là điều cần thiết. - Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần nghiên cứu việc lập theo hướng mở, kịp thời đáp ứng nhu cầu xây dựng thể chế đặt ra trong quản lý nhà nước. Do đó, cần có quy định khác nhau về việc lập Chương trình hằng năm và Chương trình nhiệm kỳ. Chương trình nhiệm kỳ phải có tính định hướng, chiến lược và linh hoạt; Chương trình hằng năm phải bám sát thực tiễn cuộc sống, sự cân đối trong thực hiện chương trình giữa các năm trong nhiệm kỳ Quốc hội và có tính khả thi cao, tránh dồn quá nhiều dự án vào năm cuối nhiệm kỳ. Việc lập Chương trình theo hướng phản ánh được CHÑNH SAÁCH 40 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 01 (257) T01/2014 11 Xem thêm: ý kiến phát biểu của ĐBQH Bùi Sỹ Lợi trong phiên thảo luận tại Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khoá XIII. Chóc Mõng N¨m Míi - 2014 41NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01 (257) T01/2014 thực chất nhu cầu cần có pháp luật điều chỉnh của xã hội, bảo đảm quyền trình dự án luật, pháp lệnh của các chủ thể. Đối với Chương trình nhiệm kỳ, thay vì việc lập một danh mục cứng các dự án như cách làm hiện nay thì nên nghiên cứu việc xây dựng một kế hoạch lập pháp cho cả giai đoạn theo hướng mở, trong đó xác định các lĩnh vực được ưu tiên (mỗi lĩnh vực sẽ liệt kê các nội dung cụ thể, tương đối chi tiết - tương ứng với nội dung của các dự án cần được xây dựng); xác định chỉ tiêu phấn đấu (số lượng văn bản dự kiến được thông qua, số lượng dự án sẽ được cho ý kiến, số lượng dự án được phân công cho các cơ quan để triển khai việc soạn thảo). Trên cơ sở kế hoạch này, Quốc hội quyết định Chương trình hằng năm dựa vào các tiêu chí: dự án thuộc lĩnh vực ưu tiên; mức độ, chất lượng chuẩn bị của dự án; số lượng dự án đưa vào chương trình phù hợp với điều kiện thực tế của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; bảo đảm thực hiện chỉ tiêu đã đề ra trong Chương trình nhiệm kỳ12. - Trong quy trình xem xét, thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, cần nghiên cứu đổi mới một số điểm sau đây: (i) Gia tăng chất lượng của công tác xây dựng, phân tích chính sách, theo đó, quy định rõ thời hạn, nội dung, trách nhiệm của các chủ thể có quyền trình dự án luật trong việc đề xuất đưa các dự án vào Chương trình; nghiên cứu việc xây dựng quy trình xem xét tiếp thu sáng kiến pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân để làm cơ sở cho việc xem xét, quyết định Chương trình nhằm phản ánh được sát thực nhu cầu của xã hội. (ii) Coi việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn phân tích chính sách trong quá trình tiền soạn thảo. Việc phân tích chính sách được làm tốt từ giai đoạn này, có cơ sở khoa học, thực tiễn sẽ tạo thuận lợi cho việc tiếp tục hoàn thiện các vấn đề về chính sách trong quá trình Quốc hội xem xét thông qua luật sau này. (iii) Cần tập trung nâng cao chất lượng ở khâu thảo luận, quyết định đưa dự án luật vào Chương trình hằng năm. Theo đó cần bố trí thời gian hợp lý để đại biểu Quốc hội thảo luận kỹ về từng dự án, bao gồm các vấn đề về tên gọi, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản, thời gian dự kiến trình Quốc hội xem xét cho ý kiến, thông qua. Đồng thời, coi trọng đánh giá tác động sơ bộ của dự án trên cơ sở đề xuất của cơ quan trình, ý kiến của cơ quan thẩm tra để làm định hướng cho việc soạn thảo dự án luật sau này13. - Như đã đề cập ở trên, về mặt quy định của Luật, trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL năm 2008 đã quy định việc “dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội” (khoản 2 Điều 26); tuy nhiên, cơ chế nghiên cứu tiếp thu các ý kiến góp ý, phản hồi trong trường hợp này lại chưa được đề cập rõ trong Luật. Đây cũng là vấn đề cần được nghiên cứu để xây dựng thành quy trình cụ thể trong thời gian tới. Tuy nhiên, có một sự kiện chính trị- pháp lý quan trọng là Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) vừa được Quốc hội khoá XIII (kỳ họp thứ 6) thông qua ngày 28/11/2013, có hiệu lực từ ngày 01/01/2014. Theo quy định của Bản Hiến pháp (sửa đổi), có thể thấy những điều chỉnh đáng chú ý có liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là: (i) Về thẩm quyền của Quốc hội, Hiến pháp (sửa đổi), tại Điều 70 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, đã không tiếp tục quy định việc Quốc hội thực hiện “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” như nội dung đã được quy định tại điểm 1 Điều 84 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001); (ii) Về thẩm quyền của Chính phủ, khác với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001) về cơ bản chỉ quy định thẩm quyền của Chính phủ trong việc “trình dự án 12 Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11..., Tlđd 13 Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11 ...,Tlđd luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội (điểm 3 Điều 112); bản Hiến pháp (sửa đổi) lần này đã thể hiện bước tiến mới thông qua việc quy định rõ hơn thẩm quyền đề xuất, xây dựng chính sách của Chính phủ, theo đó, Chính phủ có thẩm quyền: “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội” (điểm 2 Điều 96).14 Như vậy, với những điều chỉnh, bổ sung mới trong bản Hiến pháp (sửa đổi) lần này, các nội dung liên quan trong Luật BHVB QPPL tất yếu sẽ phải có những điều chỉnh tương ứng, bảo đảm phù hợp, cụ thể hoá Hiến pháp (sửa đổi). Tuy nhiên, những nội dung, thông tin liên quan đến đề xuất, phân tích, xây dựng chính sách trong hoạt động lập và thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như đã trình bày ở trên xét ở một khía cạnh nhất định vẫn có những giá trị tham khảo thực tiễn nhất định cần được lưu tâm, ngay cả khi quy trình lập pháp trong Luật BHVB QPPL hiện hành có những điều chỉnh để phù hợp với nội dung mới của bản Hiến pháp (sửa đổi). b) Trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua VBQPPL Thứ nhất, về đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Việc tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản đã được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008, đây là một trong những quy định có ý nghĩa quan trọng, thiết thực trong quy trình hoạch định, phân tích chính sách. Tuy nhiên, toàn bộ các vấn đề liên quan đến đánh giá tác động quy định trong Luật còn khá sơ lược (Điều 33 của Luật chỉ nêu: nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và giải pháp đối với từng vấn đề đó, chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp...). Từ thực tiễn việc xây dựng các báo cáo đánh giá tác động đối với các dự án thời gian qua, nhằm bảo đảm kỹ lưỡng, chuẩn xác hơn trong việc thực hiện đánh giá tác động làm căn cứ cho việc quyết định chính sách, thì việc nghiên cứu để quy định rõ, cụ thể hơn về các vấn đề liên quan đến việc đánh giá tác động của dự thảo văn bản ngay trong Luật BHVBQPPL là vấn đề cần được quan tâm xem xét. Về đánh giá tác động đối với những vấn đề chính sách mới được bổ sung: Như đã đề cập ở trên, có những dự án nếu so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH đã có những thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; trên thực tế, điều này cũng gợi lên một vấn đề rất đáng suy nghĩ, bởi vì có thể xuất hiện trường hợp báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó (do cơ quan trình dự án thực hiện) đã trở lên “lạc hậu” quá xa so với dự thảo văn bản được Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thông qua (do đã có sự chỉnh lý đáng kể trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến...) Trên thực tế, hoàn toàn có thể xuất hiện, nảy sinh những vấn đề mới về mặt chính sách trong quá trình này; do đó, phải nói rằng đây là vấn đề cần tính toán kỹ để tránh “khoảng trống” có thể phát sinh do chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi của văn bản, các nguồn lực bảo đảm... cũng như tránh được khả năng xuất hiện những tác động bất lợi của văn bản khi thực thi trong thực tiễn. Vì vậy, để phù hợp với việc bản Hiến pháp (sửa đổi) lần này đã có sự quy định rõ hơn về thẩm quyền đề xuất, xây dựng chính sách của Chính phủ như đã đề cập ở trên, trong quá trình hoàn thiện pháp luật về CHÑNH SAÁCH 42 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 01 (257) T01/2014 14 Ngoài ra, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) lần này, tại Điều 84 tiếp tục quy định thẩm quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hộitheo đó: “1. Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. 2. Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.” Chóc Mõng N¨m Míi - 2014 43NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01 (257) T01/2014 BHVBQPPL trong thời gian tới, việc xem xét mở ra cơ chế để Chính phủ, cơ quan trình dự án có điều kiện đánh giá, phát biểu ý kiến lần cuối về những nội dung này trước khi Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua văn bản là rất cần thiết. Bên cạnh đó, có lẽ cần chú ý thêm đến vấn đề đánh giá tác động cụ thể của dự án đối với việc bảo đảm lợi ích, chủ quyền quốc gia, quốc phòng - an ninh, đối với nguồn lực tài chính, ngân sách của Nhà nước, với nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước; có thể chú ý ở một chừng mực nhất định cả về tác động của dự án ở các khía cạnh cụ thể hơn đối với các giai tầng xã hội, chú trọng hài hòa lợi ích xã hội, ngăn ngừa đến mức tối đa việc để lọt những chính sách có thể tạo kẽ hở, tác động bất lợi đến việc tăng cường đồng thuận xã hội, gây hệ lụy xấu cho việc bảo đảm trật tự, an toàn xã hội cũng như phát triển kinh tế-xã hội bền vững của đất nước. Mặt khác, đây cũng là những điểm cần được lưu tâm trong những công đoạn khác của quy trình lập pháp. Thứ hai, về công tác chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh: Trên thực tế, các vấn đề chính sách của dự án còn được tiếp tục chỉnh lý, bổ sung, hoàn thiện kể từ sau giai đoạn thẩm tra. Có thể nói hiện nay, do chưa có quy định đầy đủ, cụ thể, thống nhất về cách thức tổ chức việc chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, quy trình chỉnh lý giữa các cơ quan của Quốc hội, thậm chí trong một Ủy ban chưa thống nhất, chất lượng các dự án chưa đồng đều. Vì vậy, nội dung này cần được quan tâm nhằm xây dựng, hoàn thiện được quy trình tổ chức chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh đầy đủ, hợp lý hơn trong thời gian tới. Trong quá trình này, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội phát huy vai trò, trách nhiệm cùng cơ quan trình dự án trong việc tiếp tục đề xuất, phân tích chính sách, tham mưu chính sách trình UBTVQH, Quốc hội. Thứ ba, trong điều kiện thực tiễn ở nước ta, trên cơ sở kế thừa và phát huy cơ chế hiện hành, trên cơ sở quy định của Hiến pháp (sửa đổi), trong toàn bộ quy trình lập pháp, việc bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống văn bản pháp luật là một trong những vấn đề cần được quan tâm hàng đầu. Trong giai đoạn thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua dự án, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật BHVBQPPL theo hướng tiếp tục khẳng định mạnh mẽ hơn vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, trong đó có Ủy ban Pháp luật của Quốc hội (nhấn mạnh đến vai trò của toàn thể Ủy ban) trong việc bảo đảm tính hợp hiến của của hệ thống VBQPPL; quy định cụ thể nhằm nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm thẩm tra bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống pháp luật trong Luật BHVBQPPL. Cuối cùng, là vấn đề kinh phí phục vụ hoạt động xây dựng pháp luật. Thực tiễn cho thấy, đây là vấn đề đã được quan tâm nhiều trong thời gian qua, song nhìn chung vẫn còn hạn hẹp; trong thực tế, cần tránh trường hợp có thể xảy ra là cứ dự án nào mà “có ODA thì rất là nhanh”;15 trong khi đó, đây là hoạt động xây dựng, quyết định chính sách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, hoặc là thúc đẩy, hoặc là kìm hãm sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Do đó, trong tổ chức thực hiện, cần tiếp tục đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí thỏa đáng cho việc lập và thực hiện chương trình xây dựng VBQPPL,16 chú trọng phát huy nguồn nội lực quốc gia, nhận thức, xác định rõ kinh phí đảm bảo xây dựng và hoàn thiện pháp luật là kinh phí đầu tư cơ bản cho hạ tầng pháp lý của Nhà nước và xã hội. Kinh phí xây dựng pháp luật cần đủ để đáp ứng một cách thực chất các yêu cầu đổi mới quy trình và nâng cao chất lượng của các dự án, dự thảo pháp luật, nhất là việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội của dự thảo văn bản, việc tổ chức soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý và việc tham vấn, tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, đặc biệt là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản n 15 Xem thêm: ý kiến phát biểu của ĐBQH Nguyễn Văn Tiên trong phiên thảo luận tại Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ 6 Quốc hội khoá XIII. 16 Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11..., Tlđd.