Giám sát của nhân dân đối với ủy ban nhân dân cấp xã

1. Quy định của pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với Ủy ban nhân dân cấp xã Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật năm 2015) quy định quyền giám sát của Nhân dân đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương nói chung, UBND cấp xã nói riêng. Khoản 2 Điều 5 Luật năm 2015 xác định nguyên tắc “Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân” trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương; khoản 1 Điều 8 quy định: UBND do Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Một trong những điểm mới của Luật năm 2015 là quy định: UBND cấp xã có trách nhiệm tổ chức một năm ít nhất một lần hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân về tình hình hoạt động của UBND và những 20 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT GIAÁM SAÁT CUÃA NHÊN DÊN ÀÖËI VÚÁI UÃY BAN NHÊN DÊN CÊËP XAÄ Phí Minh Hải* * ThS. Ủy ban Kiểm tra Thành ủy Hà Nội. Thông tin bài viết: Từ khoá: Giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 17/02/2017 Biên tập: 03/03/2017 Duyệt bài: 17/03/2017 Article Infomation: Keywords: People's Supervision for People's Committees. Article History: Received: 17 Feb. 2017 Edited: 03 Mar. 2017 Approved: 17 Mar. 2017 Tóm tắt: Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN, của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về Nhân dân. Nhân dân có quyền giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã nói riêng. Mục đích của hoạt động này nhằm bảo đảm cho cán bộ, công chức, các cơ quan nhà nước thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được giao. Quyền giám sát của Nhân dân được thực hiện qua nhiều hình thức khác nhau. Bài viết phân tích một số quy định của pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã, một số hạn chế và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã. Abstract: Vietnam is a socialist-ruled-by-law state of the People, by the People, for the People. All state power belongs to the People. The People have the right to supervise the performance of the state administration in general and the People's Committee at the commune level in particular. The purpose of such activity is to ensure that the officials, public servants and the state agencies perform their assigned functions and mandates. The People's supervisory power is exercised in several different manners. This article analyzes some provisions of the Law on People's Supervision for Commune People's Committees, a number of limitations and solutions to improve legislation on People's Supervision of Commune People's Committees. vấn đề liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân ở địa phương; trường hợp quy mô đơn vị hành chính cấp xã quá lớn, có thể tổ chức trao đổi, đối thoại với Nhân dân theo từng cụm thôn, tổ dân phố (Điều 125). Quy định này đã tạo cơ sở cho việc nâng cao trách nhiệm của UBND xã trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình; đồng thời bảo đảm cho Nhân dân địa phương khả năng kiểm tra, giám sát có hiệu quả hoạt động của UBND xã. Theo quy định của pháp luật hiện hành, hoạt động giám sát của Nhân dân đối với UBND xã còn được thực hiện thông qua thiết chế Thanh tra nhân dân. Thanh tra nhân dân là một thiết chế thực hiện quyền giám sát không mang tính quyền lực nhà nước. Theo quy định tại Điều 68 Luật Thanh tra năm 2010 thì Ban Thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn do Hội nghị nhân dân hoặc Hội nghị đại biểu nhân dân tại thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố bầu. Điều 70 Luật Thanh tra năm 2010 quy định cụ thể trách nhiệm của UBND xã đối với hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân. Theo đó, UBND cấp xã có trách nhiệm thông báo cho Ban Thanh tra nhân dân những chính sách, pháp luật chủ yếu liên quan đến tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ của HĐND, UBND cấp xã; các mục tiêu và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội hằng năm của địa phương; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp đầy đủ và kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết cho Ban Thanh tra nhân dân; xem xét, giải quyết kịp thời các kiến nghị của Ban Thanh tra nhân dân, thông báo kết quả giải quyết trong thời hạn chậm nhất không quá 15 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị đó; hỗ trợ kinh phí, phương tiện để Ban Thanh tra nhân dân hoạt động theo quy định của pháp luật. Quy định về Ban Thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn trong Luật Thanh tra năm 2010 đã tạo cơ sở cho Nhân dân tham gia giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh đối với UBND cấp xã; góp phần phát huy dân chủ, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Ngoài ra, hoạt động giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã còn được quy định trong Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007. Theo quy định của Pháp lệnh, Nhân dân thực hiện hoạt động giám sát chính quyền cấp xã thông qua Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng. Nhân dân trực tiếp thực hiện việc giám sát thông qua quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền hoặc kiến nghị thông qua Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận cấp xã, Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng (khoản 2 Điều 24 Pháp lệnh). Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan, tổ chức, cá nhân có các trách nhiệm cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết cho Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; xem xét, giải quyết và trả lời kịp thời các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân, kiến nghị của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, của Uỷ ban MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên của MTTQ cấp xã hoặc báo cáo với cơ quan có thẩm quyền về những vấn đề không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình (Điều 25 Pháp lệnh); hai năm một lần trong mỗi nhiệm kỳ của HĐND cấp xã, Ban Thường trực Uỷ ban MTTQ Việt Nam cùng cấp tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã (Điều 26 Pháp lệnh). Như vậy, pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã đã tạo cơ 21 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 07(335) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT sở pháp lý thuận lợi để Nhân dân phát huy quyền làm chủ của mình, tham gia quản lý các công việc ở địa phương, giám sát và đấu tranh chống tệ quan liêu, tham nhũng, mất dân chủ; góp phần đảm bảo để UBND cấp xã hoạt động hiệu quả. Pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã cũng ngày càng được hoàn thiện hơn, mở ra nhiều phương thức để Nhân dân thực hiện quyền giám sát, nâng cao dân chủ, đảm bảo pháp chế, bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước, xã hội, cá nhân, tổ chức. 2. Một số hạn chế của pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với Ủy ban nhân dân cấp xã Pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã hiện đang bộc lộ một số hạn chế sau: Thứ nhất, một số quy định về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn còn chung chung, thiếu cụ thể. Chẳng hạn, Luật chưa quy định rõ chế tài và trách nhiệm của UBND cấp xã, Chủ tịch UBND xã trong việc không tổ chức, chậm tổ chức hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân; hay quy định về đơn vị hành chính cấp xã có quy mô “quá lớn” là lớn đến mức nào thì phải tổ chức trao đổi, đối thoại với Nhân dân theo từng cụm thôn, tổ dân phố; chưa có sự phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm giữa Chủ tịch UBND xã và UBND xã; thiếu cơ chế phối hợp hoạt động cụ thể giữa UBND cấp xã với các tổ chức trong hệ thống chính trị ở cơ sở. Thứ hai, quy định của Luật Thanh tra năm 2010 về Ban Thanh tra nhân dân còn có những điểm chưa hợp lý sau: Một là, Ban Thanh tra nhân dân là thiết chế bán chuyên trách thực hiện giám sát mang tính xã hội nhưng lại được quy định trong một văn bản pháp luật cùng với thanh tra nhà nước. Điều này thể hiện sự lúng túng trong việc tìm kiếm mô hình phù hợp, bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát của Nhân dân đối với cơ quan chính quyền địa phương nói chung, UBND cấp xã nói riêng; Hai là, mặc dù được quy định trong cùng một văn bản luật nhưng giữa thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân ở cấp chính quyền cơ sở không hề có sự liên hệ, hỗ trợ nhau. Điều này tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của Thanh tra nhân dân (thiết chế không mang tính quyền lực nhà nước). Ba là, việc quy định về thanh tra nhân dân trong Luật Thanh tra năm 2010 dễ dẫn đến sự nhầm lẫn giữa hoạt động giám sát của tổ chức do nhân dân bầu ra với hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà nước1. Ngoài ra, Luật Thanh tra năm 2010 không quy định cụ thể chế tài đối với những trường hợp cố tình không cung cấp thông tin cho Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư cộng đồng. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng hoạt động kém hiệu quả của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư cộng đồng2. Những hạn chế nêu trên của Luật Thanh tra năm 2010 đã làm hạn chế quyền giám sát của Nhân dân đối với hoạt động của UBND xã. 22 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1 Hoàng Minh Hội, “Thực trạng pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay và một số kiến nghị”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Luật học, tập 30, số 2/2014, tr. 46. 2 Lê Thị Thúy, “Một số vấn đề về tổ chức hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng trong giai đoạn hiện nay, nay_t104c2714n1743tn.aspx, truy cập ngày 12/3/2017. Thứ ba, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 cũng bộc lộ những bất cập nhất định gây ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền giám sát của Nhân dân đối với chính quyền cơ sở nói chung, UBND cấp xã nói riêng. Mặc dù Pháp lệnh liệt kê cụ thể các nội dung hoạt động của chính quyền cấp xã cần được công khai cho Nhân dân, tuy nhiên, do thiếu chế tài cụ thể nên người dân rất khó khăn trong việc tiếp cận để thực hiện quyền năng của mình. Thứ tư, việc thực hiện pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã còn những hạn chế, bất cập sau: Một là, đa số người dân chưa nhận thức đúng đắn về ý nghĩa, vai trò của việc thực hiện quyền kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của chính quyền. Tâm lý e ngại, nể nang còn chi phối rất lớn đến tư tưởng, tình cảm của người dân. Do việc thực hiện quyền giám sát của Nhân dân không thường xuyên và không hiệu quả nên những vi phạm trong quản lý của chính quyền cấp xã, nhất là lĩnh vực quản lý đất đai, giải phóng mặt bằng, thực hiện chính sách xã hội, xây dựng hạ tầng không được phát hiện kịp thời đã gây ảnh hưởng tiêu cực đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Hai là, ở một số nơi, chính quyền địa phương, nhất là người đứng đầu chính quyền cấp xã chưa nhận thức đầy đủ ý nghĩa việc phát huy vai trò làm chủ của Nhân dân thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát đối với công tác xây dựng chính quyền. Vì vậy, họ chưa chủ động, tích cực trong xây dựng và và tạo điều kiện cần thiết để động viên Nhân dân thực hiện có hiệu quả hoạt động kiểm tra, giám sát. Ba là, tình trạng e ngại, né tránh và hình thức trong thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát của HĐND chậm được khắc phục. Bên cạnh đó, MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội là những thiết chế xã hội có chức năng kiểm tra, giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của chính quyền cơ sở, nhưng chưa thực sự làm tốt chức năng của mình. Điều này cũng gây ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của Nhân dân3. Bốn là, chất lượng công tác tiếp nhận, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của chính quyền cấp xã chưa đáp ứng được kỳ vọng của người dân. Thông qua giám sát, nhiều vụ việc được người dân phát hiện và tố giác nhưng không được tiếp nhận và giải quyết kịp thời, thỏa đáng, thậm chí có tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm4. 3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với Ủy ban nhân dân cấp xã Để bảo đảm cho Nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với UBND cấp xã, theo chúng tôi, cần thực hiện những giải pháp sau đây: Một là, cần cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền giám sát của Nhân dân đối với bộ máy nhà nước nói chung, UBND cấp xã nói riêng. Theo đó, cần nghiên cứu ban hành Luật Giám sát của Nhân dân trên cơ sở pháp điển hóa các văn bản pháp luật hiện hành. Luật Giám sát sẽ quy định cụ thể phạm vi, nội dung, chủ thể, trình tự, thủ tục các hình thức giám sát của Nhân dân bao gồm giám sát của MTTQ và các đoàn thể, giám sát của các tổ chức xã 23 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 07(335) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3 Hoàng Đình Trung, “Kiểm tra, giám sát của nhân dân trong xây dựng hệ thống chính trị ở cấp xã”, inhtri.vn/home/index.php/thuc-tien/item/1656-kiem-tra-giam-sat-cua-nhan-dan-trong-xay-dung-he-thong-chinh-tri- o-cap-xa.html, truy cập ngày 12/3/2017. 4 Hoàng Đình Trung, “Kiểm tra, giám sát của nhân dân trong xây dựng hệ thống chính trị ở cấp xã”, Tlđd. hội, giám sát của báo chí và giám sát trực tiếp của công dân; xác định cơ chế phối hợp giữa các hình thức giám sát khác với giám sát của Nhân dân; bảo đảm hiệu quả pháp lý trong hoạt động giám sát của Nhân dân. Hai là, cần sớm ban hành nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, trong đó quy định cụ thể: trách nhiệm và chế tài đối với UBND cấp xã, Chủ tịch UBND xã trong việc không tổ chức, chậm tổ chức hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân; định lượng quy mô đơn vị hành chính cấp xã phải tổ chức trao đổi, đối thoại với Nhân dân theo từng cụm thôn, tổ dân phố; quyền hạn và trách nhiệm giữa Chủ tịch UBND xã và UBND xã; cơ chế phối hợp hoạt động giữa UBND cấp xã với các tổ chức trong hệ thống chính trị ở cơ sở. Ba là, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra nhân dân theo hướng thực chất, thực quyền, tăng quyền hạn, trách nhiệm cho Ban Thanh tra nhân dân. Kiện toàn về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư công để các thiết chế này hoạt động hiệu quả. Bốn là, Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với cơ quan liên quan nghiên cứu việc xây dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở. Về vấn đề này, chúng tôi nhận thấy việc xây dựng Luật này cần được tính toán kỹ lưỡng trên cơ sở kế thừa các quy định của Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007; Nghị định số 71/1998/NĐ-CP ngày 8/9/1998 của Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan; Nghị định số 60/2013/NĐ-CP ngày 19/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết khoản 3 Điều 63 Bộ luật Lao động về thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc; và đồng thời bảo đảm tính thống nhất, tránh sự trùng lặp trong hệ thống pháp luật, đặc biệt tránh sự trùng lặp với các quy định có liên quan của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Năm là, cần tiếp tục hoàn thiện Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, Luật Thanh tra năm 2010 nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, bảo đảm quyền giám sát của Nhân dân; cần có các điều kiện bảo đảm, các phương án bảo vệ cho những cá nhân mạnh dạn tố cáo hành vi tham nhũng, đi đôi với chế độ khen thưởng kịp thời. Sáu là, triển khai thực hiện có hiệu quả pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã. Theo đó, UBND cấp xã cần thực hiện nghiêm túc pháp luật về giám sát của Nhân dân, đặc biệt là thực hiện tốt nội dung của Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007; tăng cường công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức và động viên Nhân dân chủ động tham gia công tác kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương; đổi mới nội dung, phương thức thực hiện công tác giám sát và chất lượng các kỳ họp của HĐND cấp xã; nâng cao chất lượng công tác tiếp xúc cử tri nhằm nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của Nhân dân, trên cơ sở đó thực hiện các cuộc giám sát theo chuyên đề sát với tình hình thực tế địa phương; thực hiện trách nhiệm giải trình của Chủ tịch UBND xã đối với hoạt động quản lý, điều hành. UBND cấp xã cần tạo điều kiện để Nhân dân thực hiện hiệu quả việc giám sát và đánh giá cán bộ, đặc biệt là cán bộ giữ chức vụ quản lý ở địa phương; tiếp tục cải cách hành chính, công khai thủ tục hành chính để Nhân dân có điều kiện giám sát hoạt động của UBND cấp xã; nâng cao chất lượng giám sát và phản biện xã hội của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội cấp xã đối với chính quyền n 24 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT