Góp ý sửa đổi luật tổ chức quốc hội năm 2014

Số 2+3(402+403) - T1+2/202056 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 1 Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Tổ chức Quốc hội kèm theo Tờ trình số 442/TTr- UBTVQH14 ngày 26/9/2019 của Ủy ban thường vụ Quốc hội (phạm vi sửa đổi, bổ sung tập trung vào 15/102 điều của Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành; các nội dung sửa đổi, bổ sung được bố cục trong 2 điều, Điều 1 sửa đổi, bổ sung 15 điều của Luật Tổ chức Quốc hội; Điều 2 là hiệu lực thi hành). 2 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. gÓp Ý sỬa đổi luẬt tổ cHỨc quốc HỘi năm 2014 Thạch Phước Bình ThS. Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Trà Vinh. Thông tin bài viết: Từ khóa: Đại biểu Quốc hội; Đoàn đại biểu Quốc hội; Ban Tổ chức Quốc hội; Ban Dân nguyện của Quốc hội; Luật Tổ chức Quốc hội. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 30/12/2019 Biên tập : 08/01/2020 Duyệt bài : 10/01/2020 Article Infomation: Keywords: National Assembly deputies; National Assembly deputies’ delegation; Committee of National Assembly Organization; Board of People Petition of National Assembly; Law on Organization of National Assembly. Article History: Received : 30 Dec. 2019 Edited : 08 Jan. 2020 Approved : 10 Jan. 2020 Tóm tắt: Qua hơn 03 năm thực hiện, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 về cơ bản đã phát huy tác dụng tốt, chưa có vướng mắc lớn. Tuy nhiên, một số quy định của Luật này cần được sửa đổi, bổ sung trên cơ sở kiểm nghiệm, đánh giá hiệu quả trên thực tế nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Việc tiếp tục hoàn thiện Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 là hết sức cần thiết. Abstract: After more than 03 years of enforcement, the Law on Organization of the National Assembly of 2014 has basically brought into good effect, without major problems. However, a number of provisions of this Law need to be reviewed based on practical enforcement in order to improve the effectiveness and efficiency of the National Assembly. The Law on Organization of the National Assembly of 2014 is required to be reviewed for further improvements. Qua nghiên cứu về phạm vi sửa đổi,bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội, tácgiả cho rằng, phạm vi sửa đổi, bổ sung như Dự thảo Luật1 còn hẹp, chủ yếu tập trung vào cụ thể hóa các nội dung trong Nghị quyết số 18/NQ-TW để tinh gọn bộ máy mà chưa tập trung vào việc nâng cao chất lượng,hiệu lực, hiệu quảhoạt động của Quốc hội; chưa thể hiện được vai trò trung tâm của đại biểu Quốc hội (ĐBQH) trong hoạt động của Quốc hội; chưa khắc phục được những hạn chế, vướng mắc trong việc tổ chức thực hiện Luật thời gian qua; chưa tính đến đặc thù của cơ quan lập pháp cũng như khối lượng công việc ngày càng tăng của Quốc hội hiện nay. Do đó, tác giả cho rằng, Dự thảo Luật cần làm rõ một số nội dung như sau: Thứ nhất, làm rõ địa vị pháp lý của ĐBQH hoạt động chuyên trách (Điều 21)2. 57Số 2+3(402+403) - T1+2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Trong những năm qua, Quốc hội nước ta đã có nhiều đổi mới về tổ chức và hoạt động, góp phần vào thành công chung của công cuộc đổi mới đất nước. Từ khóa XI đến nay, thực hiện Luật Tổ chức Quốc hội năm 2011 và năm 2014, số lượng ĐBQH hoạt động chuyên trách ngày càng tăng lên từ 25% tại Quốc hội khóa XI (2002-2007) lên 35% khóa XIV (2016-2021)3, bao gồm cả ĐBQH chuyên trách ở Trung ương và chuyên trách ở địa phương. Chính ĐBQH chuyên trách đã làm thay đổi đáng kể diện mạo về mặt tổ chức và cũng làm tăng hiệu quả hoạt động của Quốc hội, các cơ quan Quốc hội và các Đoàn ĐBQH ở các địa phương. Tuy nhiên, khung pháp lý cho hoạt động của ĐBQH chuyên trách chưa đầy đủ. ĐBQH chuyên trách vẫn cùng chung nhiệm vụ, quyền hạn, địa vị pháp lý như ĐBQH nói chung ngoài thời gian thực hiện nhiệm vụ ĐBQH4. Mặc dù Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH quy định, ĐBQH chuyên trách được mời dự các hội nghị, lớp học, tập huấn theo chức danh lãnh đạo địa phương. Tuy nhiên, nhìn chung, vị trí pháp lý của ĐBQH chuyên trách còn chưa cụ thể, đặc biệt là vị trí của ĐBQH chuyên trách trong hệ thống chính trị ở địa phương; mối quan hệ của Trưởng, Phó Trưởng đoàn chuyên trách với ĐBQH trong Đoàn; vấn đề đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ, chế độ khen thưởng đối với ĐBQH chuyên trách Hiện nay, ĐBQH chuyên trách hầu như phải “tự bơi”, tự nỗ lực trong hoạt động do thiếu chuyên gia, đội ngũ giúp việc;bộ máy giúp việc của Văn phòng Đoàn ĐBQH chưa đủ đáp ứng yêu cầu phục vụ cho các hoạt động chung của Đoàn và của ĐBQH chuyên trách; ĐBQH chuyên trách ở địa phương ngoài lương và chế độ phụ cấp, các chế độ còn lại trong hoạt động của (tiếp công dân, tiếp xúc cử tri, xây dựng pháp luật, giám sát, chế độ tham dự kỳ họp Quốc hội...) không có gì khác so với đại biểu kiêm nhiệm và còn rất thấp so với nghị sĩ các nước5. Do đó, tác giả cho rằng, Dự thảo Luật cần bổ sung xác định rõ vị trí pháp lý của ĐBQH chuyên trách nhằm tạo điều kiện cho ĐBQH chuyên trách tiếp tục phát huy vai trò, hiệu quả trong hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đoàn ĐBQH6. Thứ hai, bổ sung tiêu chuẩn của đại biểu Quốc hội chuyên trách (Điều 22)7. Tác giả cho rằng, để nâng cao chất lượng ĐBQH, ngoài những tiêu chuẩn chung của ĐBQH theo quy định tại Điều 228, cần bổ sung quy định về tiêu chuẩn đối với ĐBQH chuyên trách theo hướng hoặc quy định về nguyên tắc cho UBTVQH quy định cụ thể hoặc quy định cụ thể tiêu chuẩn về năng lực, trình độ văn hóa, trình độ chuyên môn, điều kiện về quy hoạch các chức danh lãnh đạo Quốc hội, Hội đồng Dân 3 Viện Nghiên cứu lập pháp (2016), Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam kế thừa, đổi mới và phát triển. Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, tr.24. 4 Điều 24 quy định: “1. ĐBQH hoạt động chuyên trách dành toàn bộ thời gian làm việc để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu... 2. ĐBQH hoạt động không chuyên trách phải dành ít nhất một phần ba thời gian làm việc trong năm để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của ĐBQH”. 5 Nghị sĩ Campuchia là 2.000 USD/tháng (Nguồn: Nguyễn Đức Lam (2002), Quốc hội Việt Nam những vấn đề lý luận và thực tiễn - Để tiến tới chuyên nghiệp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp tháng 6/2002). 6 Điều 21 quy định: “1. ĐBQH là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước 2. ĐBQH chịu trách nhiệm trước cử tri và trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình. 3. ĐBQH bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội”. 7 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 8 Điều 22 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: “1. Trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp 2. Có phẩm chất đạo đức tốt, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư 3. Có trình độ văn hóa, chuyên môn, có đủ năng lực, sức khỏe, kinh nghiệm công tác và uy tín để thực hiện nhiệm vụ đại biểu Quốc hội. 4. Liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến của Nhân dân, được Nhân dân tín nhiệm. 5. Có điều kiện tham gia các hoạt động của Quốc hội”. Số 2+3(402+403) - T1+2/202058 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT tộc, các Ủy ban của Quốc hội (đối với ĐBQH chuyên trách Trung ương), lãnh đạo sở ngành hoặc tương đương, lãnh đạo HĐND, UBND cấp tỉnh trở lên (đối với ĐBQH chuyên trách địa phương). Điều này phù hợp với các quy định về công tác cán bộ của Đảng9. Thứ ba, nâng cao tỷ lệ ĐBQH hoạt động chuyên trách (Điều 23)10. Tác giả cho rằng, để tạo cơ sở và tiền đề cho việc xây dựng Đề án bầu cử đại biểu Quốc hội các khóa tiếp theo (cụ thể là bầu cử Quốc hội khóa XV nhiệm kỳ 2021-2026), cần nâng tỷ lệ hoạt động chuyên trách lên mức cao hơn (trên 45%). Qua nghiên cứu tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước cho thấy, đa số nghị viện các nước hoạt động chuyên nghiệp, tất cả nghị sĩ là hoạt động chuyên trách. Bên cạnh đa số nghị viện hoạt động chuyên nghiệp, vẫn còn một số ít nghị viện hoạt động chưa thường xuyên, đa số đại biểu chưa phải là chính khách chuyên nghiệp mà hoạt động kiêm nhiệm. Ví dụ: Lào, Việt Nam, Trung Quốc Thứ tư, về đánh giá hoạt động của ĐBQH và chuyển sinh hoạt của ĐBQH trong trường hợp chuyển công tác (Điều 38)11 và khoản 2 Điều 1 Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Tổ chức Quốc hội12. Tác giả cho rằng, cần bổ sung quy định về nhiệm vụ đánh giá hoạt động của ĐBQH nói chung và đánh giá hoạt động của ĐBQH chuyên trách nói riêng, tạo cơ sở cho việc phối hợp giữa các cơ quan trong công tác đánh giá hoạt động của ĐBQH. Đối với ĐBQH chuyển công tác, tác giả đề nghị giữ như quy định hiện hành: nếu ĐBQH chuyển công tác đến tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì được chuyển sinh hoạt đến Đoàn ĐBQH nơi mình nhận công tác nhằm đáp ứng yêu cầu thực tế, tạo điều kiện thuận lợi cho ĐBQH hoạt động và phù hợp với công tác cán bộ của Đảng, Nhà nước. Thứ năm, về địa vị pháp lý của Đoàn ĐBQH (khoản 1 Điều 43)13. Hiện nay, Luật Tổ chức Quốc hội chưa quy định cụ thể địa vị pháp lý của Đoàn ĐBQH. Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng không quy định về vấn đề này. Vì vậy, để làm rõ địa vị pháp lý, vai trò của Đoàn ĐBQH trong hệ thống chính trị ở địa phương, tác giả cho rằng, không nên xác định Đoàn ĐBQH chỉ là hình thức tổ chức hoạt động cho ĐBQH, cần xác định đây là một cơ cấu của Quốc hội tại địa phương, là cánh tay nối dài của Quốc hội ở địa phương. Vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 43 như sau: “Đoàn ĐBQH là tổ chức có tư cách pháp nhân, có con dấu, có trụ sở và kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước bảo đảm theo quy định của pháp luật”. Bên cạnh đó, để bảo đảm hiệu quả hoạt động của Đoàn ĐBQH, mở rộng phạm vi hoạt động của ĐBQH và khẳng định vị thế của Đoàn ĐBQH, cần đổi tên gọi “Đoàn ĐBQH tỉnh...” bằng “Đoàn ĐBQH tại tỉnh...”. 9 Hướng dẫn số 38-HD/BTCTW ngày 31/01/2016 của Ban Tổ chức Trung ương về hướng dẫn nhân sự ĐBQH khóa XIV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016-2021 quy định: “Người ứng cử làm ĐBQH chuyên trách ở các cơ quan của Quốc hội và UBTVQH công tác ở cơ quan đảng, nhà nước, đoàn thể chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước ở Trung ương giữ chức cục trưởng, vụ trưởng hoặc tương đương trở lên, nói chung có quy hoạch làm ĐBQH chuyên trách hoặc có quy hoạch chức danh Tổng cục trưởng và tương đương trở lên... Người ứng cử ĐBQH làm phó trưởng đoàn chuyên trách ở địa phương giữ chức giám đốc sở hoặc tương đương trở lên là tỉnh ủy viên, nói chung có quy hoạch một trong các chức danh sau: ủy viên ban thường vụ tỉnh ủy, thành ủy, phó chủ tịch HĐND, phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc tương đương trở lên”. 10 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 11 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 12 Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Tổ chức Quốc hội kèm theo Tờ trình số 442/TTr- UBTVQH14 ngày 26/9/2019 của Ủy ban thường vụ Quốc hội. 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 59Số 2+3(402+403) - T1+2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Thứ sáu, về việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội. Nhằm đảm bảo cho ĐBQH thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ được giao, tác giả cho rằng, cần bổ sung quy định chặt chẽ hơn việc thực hiện nhiệm vụ của ĐBQH; giao cho Quốc hội hoặc UBTVQH thẩm quyền cho thôi làm nhiệm vụ ĐBQH nếu Quốc hội hoặc UBTVQH nhận thấy ĐBQH không thể hoặc không có điều kiện thực hiện nhiệm vụ của ĐBQH trong thời gian dài do nguyên nhân ốm đau hoặc một số lý do bất khả kháng khác mà không cần phải có đơn xin thôi của ĐBQH. Ngoài ra, cần bổ sung quy định về xử lý kỷ luật đối với ĐBQH và đại biểu dân cử nói chung; bổ sung quy định việc cho thôi, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với ĐBQH là cán bộ, công chức (CBCC) bị xử lý kỷ luật theo quy định của Luật CBCC theo hướng, nếu bị kỷ luật từ hình thức cảnh cáo trở lên thì bãi nhiệm; bổ sung quy định về việc xử lý kỷ luật tương ứng đối với ĐBQH không phải là CBCC; bổ sung quy định về nguyên tắc việc cho thôi làm nhiệm vụ hoặc miễn nhiệm chỉ áp dụng đối với trường hợp vì lý do sức khỏe hoặc điều trị bệnh dài hạn, có quyết định của cơ quan có thẩm quyền điều động ra nước ngoài công tác dài hạn, hoặc các lý do khác mà ĐBQH có đơn xin thôi và không áp dụng cho thôi hoặc miễn nhiệm đối với các trường hợp bị kỷ luật từ cảnh cáo trở lên. Thứ bảy, về phụ cấp và các chế độ khác của ĐBQH (Điều 41)14. Để bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật, tác giả cho rằng, cần sửa đổi tên gọi của Điều 41 về phụ cấp và các chế độ khác của ĐBQH15 thành tiền lương, phụ cấp và các chế độ khác của ĐBQH; bổ sung quy định theo hướng phân biệt rõ tiền lương, phụ cấp chế độ khác của ĐBQH nói chung và ĐBQH chuyên trách nói riêng. Theo đó, tiền lương, phụ cấp và các chế độ khác của ĐBQH chuyên trách và phụ cấp của ĐBQH không hưởng lương từ ngân sách từ NSNN do UBTVQH quy định. Thứ tám, về trách nhiệm và quyền của đại biểu Quốc hội (từ Điều 26 đến 37)16. Để nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, tác giả cho rằng, Dự thảo cần bổ sung vào Điều 24 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định ĐBQH chuyên trách họp 01 năm 02 lần trước các kỳ họp Quốc hội. Bên cạnh đó, cần bổ sung quy định về trách nhiệm và quyền của ĐBQH chuyên trách (từ Điều 26 đến Điều 37)17. Thứ chín, bổ sung quy định về thành lập mới hai cơ quan của Quốc hội (Ban Tổ chức Quốc hội và Ban Dân nguyện của Quốc hội). Ban Công tác đại biểu và Ban Dân nguyện là 02 cơ quan thuộc UBTVQH được thành lập từ năm 2003, qua 16 năm hình thành và phát triển đã khẳng định được vai trò, vị thế và trách nhiệm của mình trong hoạt động của Quốc hội. Tuy nhiên, vị trí pháp lý của 02 cơ quan này chưa được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 201418. Tác giả cho rằng, Dự thảo Luật cần cụ thể hóa Kết luận số 64-KL/TWngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ bảy, Ban Chấp hành Trung ương (khóa XI) “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở” 14 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 15 Điều 41 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định về phụ cấp và các chế độ khác của ĐBQH quy định: “1. Phụ cấp và các chế độ khác của ĐBQH chuyên trách, phụ cấp của ĐBQH không hưởng lương từ ngân sách nhà nước do UBTVQH quy định...”. 16 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 17 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 18 Các cơ quan của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội đã được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Viện Nghiên cứu lập pháp cũng được quy định trong Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 2015 (Nguồn: Văn bản số 744/BCTĐB-CTĐB ngày 24/9/2019 của Ban Công tác đại biểu về một số nội dung trong dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Tổ chức Quốc hội). TàI lIệu ThAM khảo 1. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tin gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. 2. Kết luận số 64-KL/TWngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ bảyBan Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở”. 3. Nam Bình (2010), Đại biểu chuyên trách, những vấn đề có vấn đề của hiện tại, phải giải quyết ở hiện thực tương lai, truy cập ngày 26/12/2019. 4. Nguyễn Đức Lam (2002),Quốc hội Việt Nam những vấn đề lý luận và thực tiễn – Để tiến tới chuyên nghiệp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp tháng 6/2002. 5. Hoàng Văn Lợi, Điều kiện để đại biểu chuyên trách hoạt động hiệu quả, truy cập ngày 26/12/2019. 6. Bùi Ngọc Thanh (2018), Mấy vấn đề về chính sách tiền lương với đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, truy cập ngày 26/12/2019. 7. Huỳnh Thành Lập, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn để xác định địa vị pháp lý của Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách trong giai đoạn hiện nay, truy cập ngày 26/12/2019. 8. Văn Duẩn, Nguyễn Hưởng, Kiến nghị tăng đại biểu Quốc hội chuyên trách, https://nld.com.vn, truy cập ngày 26/12/2019. Số 2+3(402+403) - T1+2/202060 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT (chuyển một số Ban của UBTVQH thành Ban của Quốc hội và việc lập chức danh Tổng Thư ký của Quốc hội). Việc bổ sung 02 cơ quan này là cơ quan do Quốc hội thành lập nhằm nâng cao chất lượng tham mưu giúp việc cho Quốc hội. Cùng với việc nâng cấp 02 cơ quan, cần điều chỉnh tên gọi của các cơ quan này cho phù hợp với địa vị pháp lý mới. Cụ thể, Ban Công tác đại biểu đổi thành Ban Tổ chức Quốc hội, Ban Dân nguyện thành Ban Dân nguyện của Quốc hội. Bên cạnh đó cần bổ sung quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Tổ chức Quốc hội và Ban Dân nguyện của Quốc hội. Thứ mười, bộ máy giúp việc cho Đoàn đại biểu Quốc hội (khoản 4 Điều 43)19 và kinh phí hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội (Điều 99 và Điều 101)20. Ngày 4/10/2014, UBTVQH đã ban hành Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14 về việc thí điểm hợp nhất 03 Văn phòng tại 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương làm cơ sở cho việc tổng kết, xác định mô hình phù hợp phục vụ việc sửa đổi nội dung liên quan trong Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Để bảo đảm yêu cầu về tiến độ đã nêu trong Kế hoạch số 07-KH/TW của Trung ương, tạo cơ sở pháp lý cho việc hợp nhất các Văn phòng ở tất cả các tỉnh, thành phố trên cả nước, tác giả cho rằng, Dự thảo Luật chỉ nên quy định khái quát về bộ phận giúp việc cho Đoàn ĐBQH ở các địa phương, không quy định Văn phòng Đoàn ĐBQH với tính chất là một đơn vị độc lập giúp việc cho Đoàn ĐBQH như Luật hiện hành. Ngoài ra, nhằm đảm bảo cho hoạt động của Đoàn ĐBQH các tỉnh, thành phố, Dự thảo Luật cần tiếp tục xác định Văn phòng Quốc hội đảm bảo kinh phí hoạt động của Đoàn ĐBQH các tỉnh, thành phố n 19 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 20 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. 61Số 2+3(402+403) - T1+2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 1. Người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp Khoản 5 Điều 13 Dự thảo Luật1 quy định: “Trừ trường hợp quy định tại khoản 6 Điều này, trường hợp doanh nghiệp chỉ có một người đại diện theo pháp luật và người này vắng mặt tại Việt Nam quá 30 ngày mà không ủy quyền cho người khác thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp hoặc bị chết, mất tích, tạm giam, kết án tù, trốn khỏi nơi cư trú, bị hạn chế hoặc mất năng lực hành vi dân sự hoặc bị Tòa án tước quyền hành nghề vì phạm tội buôn lậu, làm hàng Hoàn tHiện DỰ tHẢo luẬt DoanH ngHiệp (sỬa đổi) Đỗ Đức hồng hà* lê Thị hương Giang** * TS. Ủy viên thường trực Ủy ban Tư pháp của Quốc hội. ** ThS. Trường Cao đẳng Lào Cai. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật Doanh nghiệp; Người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp; con dấu của doanh nghiệp; xử lý vi phạm. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 19/11/2019 Biên tập : 05/12/2019 Duyệt bài : 08/12/2019 Article Infomation: Keywords: The Law on Enterprises; legal representatives of enterprises; seal of enterprises and handling of violations. Article History: Received : 19 Nov. 2019 Edited : 05 Dec. 2019 Approved : 18 Dec. 2019 Tóm tắt: Dự thảo Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) đã được Quốc hội khóa XIV cho ý kiến. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, Dự thảo Luật cần được tiếp tục chỉnh lý, sửa đổi một số quy định về người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp; trách nhiệm của người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp; con dấu của doanh nghiệp và xử lý vi phạm. Abstract: The Law on Enterprises (amendments) was reviewed by the Eighth Meeting Session of the National Assembly XIV. However, in order to ensure the feasibility and consistency in the legal system, the draft law needs to be further reviewed and amended a number of provisions on the legal representatives of enterprises; responsibilities of the legal representative of the enterprise; the seal of the enterprise and handling of violations. 1 Dự thảo Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) trình Quốc hội khóa XIV cho ý kiến tại kỳ họp thứ Tám, tháng 11/2019 (Dự thảo Luật). Số 2+3(402+403) - T1+2/202062 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT giả, kinh doanh trái phép, trốn thuế, lừa dối khách hàng và tội khác theo quy định của Bộ luật Hình sự thì chủ sở hữu công ty, Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị cử người khác làm người đại diện theo pháp luật của công ty”2. Chúng tôi cho rằng, quy định tại khoản 5 Điều 13 Dự thảo Luật chưa rõ, chưa đầy đủ, chưa thống nhất với Bộ luật Hình sự năm 2015 (BLHS), Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 (Bộ luật TTHS), Luật Thi hành án hình sự năm 2019 (Luật THAHS) ở các điểm sau: Thứ nhất: quy định “người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp bị kết án tù hoặc bị Tòa án tước quyền hành nghề vì phạm tội buôn lậu..., trốn thuế, lừa dối khách hàng và tội khác” là chưa rõ. Bởi lẽ, theo quy định của BLHS và Luật THAHS, người bị kết án tù có thể là người đang chấp hành án phạt tù; nhưng cũng có thể là người được hưởng án treo, được tha tù trước thời hạn có điều kiện, được hoãn hoặc tạm đình chỉ chấp hành hình phạt tù. Bên cạnh đó, BLHS xác định rất cụ thể các loại tội phạm và không có quy định về “tội khác” Vì vậy, Dự thảo Luật cần được chỉnh sửa, “người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp bị kết án tù” là tất cả 05 trường hợp trên hay chỉ là 01 trường hợp đang chấp hành án phạt tù và “tội khác” ở đây là những tội gì để bảo đảm tính cụ thể, minh bạch của pháp luật, bảo đảm nhận thức và áp dụng thống nhất. Thứ hai, quy định không thống nhất so với quy định của các văn bản pháp luật khác, cụ thể: - Quy định “người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp trốn khỏi nơi cư trú” không thống nhất với Bộ luật TTHS. Bởi lẽ, Bộ luật TTHS không quy định về trường hợp “trốn khỏi nơi cư trú” mà quy định trường hợp “đi khỏi nơi cư trú mà không được cơ quan đã ra lệnh cấm đi khỏi nơi cư trú cho phép”; - Quy định “người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp bị tước quyền hành nghề vì phạm tội buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép” không thống nhất với quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật Xử lý VPHC), BLHS và Bộ luật TTHS. Bởi lẽ, Luật Xử lý VPHC chỉ quy định hình thức xử phạt là “Tước quyền sử dụng giấy phép”; BLHS chỉ quy định hình phạt bổ sung “cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định”; Bộ luật TTHS cũng không quy định “tước quyền hành nghề” là biện pháp ngăn chặn. Bên cạnh đó, BLHS đã bỏ tội “kinh doanh trái phép” và chỉ quy định tội “sản xuất hàng giả”. Vì vậy, Dự thảo Luật cần được chỉnh sửa những quy định trên để bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. Thứ ba, mâu thuẫn, bỏ sót và thu hẹp phạm vi điều chỉnh của quy định có liên quan trong Bộ luật TTHS, đó là: - Đoạn 1, khoản 1 Điều 434 Bộ luật TTHS về người đại diện theo pháp luật của pháp nhân tham gia tố tụng quy định: “Trường hợp người đại diện theo pháp luật của pháp nhân bị khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử... thì pháp nhân phải cử người khác làm người đại diện theo pháp luật của mình tham gia tố tụng...”3. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 5 Điều 13 Dự thảo Luật thì dù người đại diện theo pháp luật của pháp nhân đã bị khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử nhưng nếu họ không bị tạm giam, không bị kết án tù, không trốn khỏi nơi cư trú hoặc không bị Tòa án tước quyền hành nghề vì phạm tội4 “thì chủ sở hữu công ty, Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị (không phải) 2 Dự thảo Luật. 3 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015. 63Số 2+3(402+403) - T1+2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT cử người khác làm người đại diện theo pháp luật của công ty”5. Để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, khoản 5 Điều 13 Dự thảo Luật cần được sửa đổi cho phù hợp với quy định của Bộ luật TTHS. 2. Về con dấu của doanh nghiệp Khoản 1 Điều 44 Dự thảo Luật quy định con dấu của doanh nghiệp như sau: “Doanh nghiệp có quyền quyết định có hoặc không có con dấu; quyết định số lượng, hình thức và nội dung con dấu của doanh nghiệp, dấu của chi nhánh, văn phòng đại diện và đơn vị khác của doanh nghiệp. Việc quản lý, sử dụng và lưu giữ con dấu thực hiện theo quy định của Điều lệ công ty hoặc quy chế do công ty, đơn vị khác của doanh nghiệp ban hành”6. Quy định này là mâu thuẫn với quy định về hình thức và nội dung đơn khởi kiện tại khoản 3 Điều 189 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 (Bộ luật TTDS): “Cơ quan, tổ chức là người khởi kiện thì người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó có thể tự mình hoặc nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện vụ án... trường hợp tổ chức khởi kiện là doanh nghiệp thì việc sử dụng con dấu theo quy định của Luật Doanh nghiệp”7 (tức là bắt buộc doanh nghiệp phải có con dấu và phải đóng dấu vào đơn khởi kiện). Mặt khác, khoản 3 Điều 189 Bộ luật TTDS còn quy định “việc sử dụng con dấu theo quy định của Luật Doanh nghiệp”8. Tuy nhiên, Dự thảo Luật lại không trực tiếp quy định “việc sử dụng con dấu” mà chỉ quy định gián tiếp “Việc... sử dụng... con dấu thực hiện theo quy định của Điều lệ công ty hoặc quy chế do công ty, đơn vị khác của doanh nghiệp ban hành”9. Để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Dự thảo Luật cần được chỉnh sửa cho phù hợp với quy định của Bộ luật TTDS. 3. Về xử lý vi phạm Khoản 1 Điều 210 Dự thảo Luật quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm quy định của Luật này thì tùy theo tính chất và mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính, trường hợp gây thiệt hại thì phải bồi thường, cá nhân có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”10. Quy định này đã bỏ sót trường hợp xử lý doanh nghiệp là pháp nhân thương mại. Theo quy định tại Điều 2 và Điều 76 BLHS, pháp nhân thương mại phạm tội phải chịu trách nhiệm hình sự nếu phạm một hoặc nhiều tội sau đây: Điều 188. Tội buôn lậu; Điều 189. Tội vận chuyển trái phép hàng hóa, tiền tệ qua biên giới; Điều 190. Tội sản xuất, buôn bán hàng cấm; Điều 191. Tội tàng trữ, vận chuyển hàng cấm; Điều 192. Tội sản xuất, buôn bán hàng giả; Điều 193. Tội sản xuất, buôn bán hàng giả là lương thực, thực phẩm, phụ gia thực phẩm; Điều 194. Tội sản xuất, buôn bán hàng giả là thuốc chữa bệnh, thuốc phòng bệnh; Điều 195. Tội sản xuất, buôn bán hàng giả là thức ăn dùng để chăn nuôi, phân bón, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật, giống cây trồng, giống vật nuôi; Điều 196. Tội đầu cơ; Điều 200. Tội trốn thuế; Điều 203. Tội in, phát hành, mua bán trái phép hóa đơn, chứng từ thu nộp ngân sách nhà nước; Điều 209. Tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu thông tin trong hoạt 4 Dự thảo Luật. 5 Dự thảo Luật. 6 Dự thảo Luật. 7 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015. 8 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015. 9 Dự thảo Luật. 10 Dự thảo Luật. Số 2+3(402+403) - T1+2/202064 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT động chứng khoán; Điều 210. Tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán; Điều 211. Tội thao túng thị trường chứng khoán; Điều 213. Tội gian lận trong kinh doanh bảo hiểm; Điều 216. Tội trốn đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp cho người lao động; Điều 217. Tội vi phạm quy định về cạnh tranh; Điều 225. Tội xâm phạm quyền tác giả, quyền liên quan; Điều 226. Tội xâm phạm quyền sở hữu công nghiệp; Điều 227. Tội vi phạm quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác tài nguyên; Điều 232. Tội vi phạm quy định về khai thác, bảo vệ rừng và lâm sản; Điều 234. Tội vi phạm quy định về bảo vệ động vật hoang dã; Điều 235. Tội gây ô nhiễm môi trường; Điều 237. Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường; Điều 238. Tội vi phạm quy định về bảo vệ an toàn công trình thủy lợi, đê điều và phòng, chống thiên tai; vi phạm quy định về bảo vệ bờ, bãi sông; Điều 239. Tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam; Điều 242. Tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản; Điều 243. Tội hủy hoại rừng; Điều 244. Tội vi phạm quy định về bảo vệ động vật nguy cấp, quý, hiếm; Điều 245. Tội vi phạm quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên; Điều 246. Tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại; Điều 300. Tội tài trợ khủng bố; Điều 324. Tội rửa tiền. Vì vậy, cơ quan soạn thảo cần cân nhắc bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 210 Dự thảo Luật theo hướng: Cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm quy định của Luật này thì tùy theo tính chất và mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính, trường hợp gây thiệt hại thì phải bồi thường, cá nhân hoặc doanh nghiệp là pháp nhân thương mại có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Trên đây là một số góp ý hoàn thiện dự thảo Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) nhằm bảo đảm tính minh bạch, rõ ràng và thống nhất của hệ thống pháp luật n cHÍnH sÁcH, pHÁp luẬt... (Tiếp theo trang 93) TàI lIệu ThAM khảo 1. Vũ Thành (2012), Quản lý, sử dụng đất tại các nông, lâm trường quốc doanh, https://www.nhandan.com.vn/kinhte/item/689302-.html, truy cập ngày 26/07/2019. 2. Việt Hùng, Hải Ngọc (2018 ), Phát huy nguồn lực đất đai để phát triển Tây Nguyên toàn diện, bền vững – Trang thông tin Bộ TN&MT, huy-nguon-luc-dat-dai-de-phat-trien-tay-nguyen-toan-dien,-ben-vung.aspx, truy cập ngày 08/12/2019. 3. Quang Huy (2014), Chuyển đổi các công ty lâm nghiệp ở Tây Nguyên: Còn nhiều bất cập.https://baotintuc.vn/bao-giay/chuyen-doi-cac-cong-ty-lam-nghiep-o-tay-nguyen-con- nhieu-bat-cap-20140313105831477.htm, truy cập ngày 3/9/2019. 4. Bất cập trong sắp xếp, đổi mới các công ty lâm nghiệp ở Tây Nguyên, https://www.thi- ennhien.net/2013/01/18/bat-cap-trong-sap-xep-doi-moi-cac-cong-ty-lam-nghiep-o-tay- nguyen/. 5. Anh Dũng – Ngọc Minh (2018), Hội nghị công tác quản lý, sử dụng đất đai tại 5 tỉnh Tây Nguyên, https://dantocmiennui.vn/chinh-sach/hoi-nghi-cong-tac-quan-ly-su-dung- dat-dai-tai-5-tinh-tay-nguyen/169774.html, truy cập ngày 6/12/2019. 6. Hội nghị Đánh giá thực trạng công tác quản lý, sử dụng đất đai tại 5 tỉnh Tây Nguyên (Đắk Nông, 19/1/2018), https://dantocmiennui.vn/chinh-sach/hoi-nghi-cong-tac-quan- ly-su-dung-dat-dai-tai-5-tinh-tay-nguyen/169774.html.