Hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển nông nghiệp

Nguyễn Minh Sơn* Bùi Thị Thùy Linh** * TS. Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội. ** Vụ Kinh tế, Văn phòng Quốc hội. Tóm tắt: Tích tụ, tập trung ruộng đất hiện đang là vấn đề được Đảng và Nhà nước quan tâm, coi đây là giải pháp cơ bản để nâng cao năng suất nông nghiệp, giảm chi phí đầu vào thông qua tổ chức sản xuất theo quy mô lớn, ứng dụng công nghệ hiện đại. Bài viết tập trung phân tích đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về tích tụ, tập trung ruộng đất, đánh giá tình hình thực hiện các đường lối, chủ trương, chính sách nói trên, từ đó đưa ra khuyến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển nông nghiệp. Abstract: The Party and the Government have put special attention to the land agglomeration and concentration, which is considered as the essential solution to increase agricultural productivity, reduce the input costs by establishing large-scale production and applying the advanced technology. This article focuses on analysis of the direction of the Party and the policies and legal regulations on the agricultural land agglomeration and concentration, assessments of the implementation of these direction and policies, thereby, provides related recommendations to improve the policies and the legal regulations to promote the land agglomeration and concentration for the agricultural developments. Thông tin bài viết: Từ khóa: tích tụ, tập trung đất đai Lịch sử bài viết: Nhận bài: 12/09/2017 Biên tập: 02/11/2017 Duyệt bài: 09/11/2017 Article Infomation: Keywords: land accumulation, concentration Article History: Received: 12 Sep. 2017 Edited: 02 Nov. 2017 Appproved: 09 Nov. 2017 HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT THÚC ĐẨY TÍCH TỤ, TẬP TRUNG ĐẤT ĐAI PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP Việt Nam hiện có hơn 10 triệu nông hộ với gần 70 triệu mảnh đất nông nghiệp. Diện tích đất bình quân hộ nông nghiệp chỉ 1 Ngân hàng Thế giới (2016). khoảng 0,46 ha, nhưng trung bình được chia thành 2,83 mảnh1. Tình trạng đất đai manh mún, phân tán cản trở việc ứng dụng cơ giới CHÑNH SAÁCH 35Số 02(354) T01/2018 hóa, khoa học công nghệ, hiện đại hóa nông nghiệp, đồng thời còn làm giảm hiệu quả sử dụng các nguồn lực, tăng chi phí sản xuất, gây khó khăn, lãng phí trong xây dựng các hạ tầng cơ bản phục vụ sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp. Do vậy, tích tụ, tập trung ruộng đất hiện đang là vấn đề được Đảng và Nhà nước quan tâm, coi đây là giải pháp cơ bản để nâng cao năng suất nông nghiệp, giảm chi phí đầu vào thông qua tổ chức sản xuất theo quy mô lớn, ứng dụng công nghệ hiện đại, góp phần thực hiện mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn. 1. Quan niệm về tích tụ, tập trung đất đai Tích tụ và tập trung ruộng đất được định nghĩa là quá trình phân bổ và sắp xếp lại các mảnh đất nhằm loại bỏ tình trạng đất đai manh mún và những hạn chế của tình trạng này2. Tích tụ và tập trung ruộng đất là quá trình tích tụ tư bản với đất đai là tư liệu sản xuất chính để mở rộng sản xuất và phát huy lợi thế kinh tế theo quy mô3. Tích tụ đất đai là sự mở rộng quy mô diện tích đất do hợp nhất nhiều thửa lại, đây được xem là tiền đề phát triển kinh tế hộ gia đình trong quá độ chuyển từ sản xuất nhỏ, tự cung, tự cấp lên sản xuất hàng hóa quy mô lớn. Quá trình này vận động theo cơ chế thị trường, thông qua các hình thức giao dịch dân sự (chuyển nhượng quyền sử dụng đất (SDĐ), thừa kế, cho, tặng quyền SDĐ). Một bộ phận hộ gia đình nông dân có kinh nghiệm sản xuất, SDĐ hiệu quả, có thu nhập, có nguồn vốn để nhận chuyển quyền SDĐ, mở rộng quy mô SDĐ (tích tụ ruộng đất). Tuy nhiên, đa số hộ gia đình nông dân thiếu vốn để thực hiện tích tụ ruộng đất, muốn SDĐ hiệu quả, họ phải chọn hình thức khác như cho thuê hoặc góp vốn bằng quyền SDĐ, đây chính là khởi đầu cho quá trình tập trung đất đai4. 2 FAO (2003). 3 PGS., TS. Vũ Trọng Khải (2008). 4 TS. Nguyễn Đình Bồng (2017). 5 Chỉ thị số 100-CT/TW ngày 13/1/1981 của Ban Bí thư. 6 Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 05/4/1988 của Bộ Chính trị. 2. Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về tích tụ, tập trung đất đai Nhằm thực hiện chủ trương “mở rộng việc thực hiện và hoàn thiện các hình thức khoán sản phẩm trong nông nghiệp” của Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IV, đồng thời phát huy những nhân tố tích cực, khắc phục các nhược điểm trong hình thức khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động, Ban Bí thư đã ban hành Chỉ thị số 100-CT/TW ngày 13/1/1981 về cải tiến công tác khoán, mở rộng “khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động” trong hợp tác xã nông nghiệp (Khoán 100), trong đó đặt ra yêu cầu: “Phải quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả tư liệu sản xuất của tập thể, không được phân tán ruộng đất, phân tán cơ sở vật chất - kỹ thuật của hợp tác xã và làm suy yếu kinh tế tập thể”5. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đánh dấu bước ngoặt phát triển trong đời sống kinh tế - xã hội ở nước ta. Đại hội đã đề ra phương hướng “đưa nông nghiệp tiến một bước theo hướng sản xuất lớn”. Thực hiện nghị quyết của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, ngày 05/4/1988, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 10-NQ/ TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp với các quan điểm liên quan đến vấn đề tích tụ, tập trung ruộng đất (Khoán 10): “Đối với đất trồng rừng và cây công nghiệp dài ngày, có thể giao quyền sử dụng từ 1 đến 2 chu kỳ kinh doanh. Đối với mặt nước và đất trồng cây lương thực, cây công nghiệp hàng năm, thời gian đó có thể từ 15 đến 20 năm. Trong thời gian này, họ được giao quyền thừa kế sử dụng cho con cái và trong trường hợp chuyển sang làm nghề khác được chính quyền cho phép chuyển nhượng quyền tiếp tục sử dụng cho chủ khác”6. Dựa trên kết quả của “Khoán 100” CHÑNH SAÁCH 36 Số 02(354) T01/2018 và “Khoán 10”, Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII ban hành Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/6/1993 về tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn, trong đó nhấn mạnh chính sách giao quyền sử dụng ruộng đất lâu dài cho hộ nông dân: “Quy định thời gian SDĐ hợp lý đối với cây ngắn ngày và cây lâu năm. Khi hết thời hạn, người SDĐ có nhu cầu và đủ điều kiện sẽ được quyền tiếp tục sử dụng. Chính sách hạn điền phải phù hợp với đặc điểm của từng vùng. Đối với những người đang canh tác trên mức hạn điền, Chính phủ có quy định và hướng dẫn riêng để họ an tâm sản xuất”7. Nghị quyết số 05-NQ/HNTW cũng góp phần tạo cơ sở cho việc sửa đổi Luật Đất đai năm 1987. Tiếp đó, Nghị quyết số 04-NQ/HNTW ngày 29/12/1997 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII về tiếp tục đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát huy nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác kinh tế, cần kiệm để công nghiệp hoá, phấn đấu hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đến nǎm 2000 đã xác định thực hiện chính sách ruộng đất phù hợp với sự phát triển nông nghiệp hàng hoá và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn, tạo việc làm và thu nhập cho nông dân nghèo là yếu tố quan trọng để phát triển nông nghiệp và nông thôn. Nghị quyết nhấn mạnh việc “khuyến khích và giúp đỡ các hộ nông dân đổi đất cho nhau để khắc phục tình trạng ruộng đất quá phân tán và manh mún” “đánh giá, phân loại các trường hợp nông dân không còn ruộng đất sản xuất để có chính sách, giải pháp xử lý phù hợp đối với từng trường hợp theo hướng vừa không để nông dân bị bần cùng hoá do không có đất sản xuất, vừa thúc đẩy quá trình tích tụ ruộng đất hợp lý theo tiến trình công nghiệp hoá”8. Đặc biệt, Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 05/8/2008 của Hội nghị lần thứ 7 Ban 7 Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/6/1993 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII. 8 Nghị quyết số 04-NQ/HNTW ngày 29/12/1997 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII. 9 Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 05/8/2008 của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X. 10 Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI. 11 Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII. Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn tiếp tục khẳng định quan điểm về tích tụ, tập trung ruộng đất của Đảng. Nghị quyết yêu cầu: “Sửa đổi Luật Đất đai theo hướng tiếp tục khẳng định đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch, kế hoạch để sử dụng có hiệu quả; giao đất cho hộ gia đình sử dụng lâu dài; mở rộng hạn mức SDĐ, thúc đẩy quá trình tích tụ đất đai”9. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại khẳng định: “Tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền SDĐ nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hoá lớn trong nông nghiệp”10. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII đã xác định một trong những phương hướng nhằm phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn gắn với xây dựng nông thôn mới, đó là: “Có chính sách phù hợp để tích tụ, tập trung ruộng đất, thu hút mạnh các nguồn lực đầu tư phát triển nông nghiệp; từng bước hình thành các tổ hợp nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ công nghệ cao”11. Gần đây nhất, Nghị quyết số 11-NQ/ TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5 CHÑNH SAÁCH 37Số 02(354) T01/2018 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN khẳng định cần hoàn thiện pháp luật về đất đai, tạo thuận lợi cho việc chuyển nhượng hoặc cho thuê quyền SDĐ, góp vốn bằng giá trị quyền SDĐ; hỗ trợ tích tụ, tập trung ruộng đất để phát triển công nghiệp, dịch vụ ở nông thôn và nông nghiệp hàng hoá quy mô lớn, công nghệ cao, gắn với bảo đảm việc làm và thu nhập bền vững của nông dân, giữ vững ổn định chính trị - xã hội ở nông thôn. Căn cứ đường lối, chủ trương của Đảng, hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai đã nhiều lần được ban hành, sửa đổi, bổ sung, trong đó vấn đề tích tụ, tập trung ruộng đất bắt đầu được đề cập đến từ Luật Đất đai năm 1993. Luật Đất đai năm 1993 quy định Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Thời hạn giao đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm. Luật Đất đai năm 2003 được ban hành vào tháng 12 năm 2003 thay thế Luật Đất đai năm 1993 không có thay đổi nhiều về thời hạn SDĐ và hạn mức giao đất nông nghiệp. Hạn mức nhận chuyển quyền SDĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân do Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định. Luật Đất đai năm 2003 đã hình thành cơ chế cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai thông qua việc quy định về quyền SDĐ trong thị trường bất động sản (Điều 61, Điều 62 và Điều 63); mở rộng quyền cho người SDĐ gồm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền SDĐ; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền SDĐ. Luật Đất đai năm 2013 được ban hành thể hiện định hướng của Nghị quyết số 19- NQ/TW về việc tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn 12 Điều 129 Luật Đất đai năm 2013. 13 Điều 130 Luật Đất đai năm 2013. quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất, đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền SDĐ nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hoá lớn trong nông nghiệp. Luật quy định thời hạn SDĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là 50 năm. Hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối vẫn được giữ như quy định của Luật Đất đai năm 2003 nhằm bảo đảm tính ổn định của hệ thống pháp luật và đời sống của các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá 05 ha. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm không quá 05 ha đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 25 ha đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi12. Hạn mức nhận chuyển quyền SDĐ nông nghiệp được mở rộng lên không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất13. Việc quy định về hạn mức nhận chuyển quyền SDĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân nhằm bảo đảm cho người nông dân có đất để sản xuất, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, hình thành vùng sản xuất lớn, đáp ứng yêu cầu sản xuất hàng hóa trong nông nghiệp. Ngoài ra, các nghị quyết của Quốc hội cũng nhiều lần đề cập đến nội dung về tích tụ, tập trung ruộng đất. Nghị quyết số 142/2016/QH13 ngày 12/4/2016 về CHÑNH SAÁCH 38 Số 02(354) T01/2018 kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020 đề ra nhiệm vụ xây dựng chính sách phù hợp để tích tụ, tập trung ruộng đất, phát triển các vùng sản xuất quy mô lớn với hình thức đa dạng, phù hợp với điều kiện của từng vùng. Nghị quyết số 24/2016/ QH14 ngày 08/11/2016 về kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 - 2020 đề ra các nhiệm vụ trọng tâm để tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó có điều chỉnh diện tích đất phù hợp với mô hình sản xuất nông nghiệp mới; tổng kết tính hiệu quả của các mô hình trong thực tiễn, rút ra bài học về tích tụ, tập trung ruộng đất; khuyến khích và tạo điều kiện tích tụ đất nông nghiệp; thiết lập khung pháp lý cho thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp về quyền SDĐ, nhất là với đất nông nghiệp. Nghị quyết số 32/2016/QH14 ngày 23/11/2016 về tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới gắn với cơ cấu lại ngành nông nghiệp đặt ra yêu cầu nghiên cứu sửa đổi chính sách về đất đai để khuyến khích tích tụ ruộng đất, tiến hành cơ giới hóa, tạo điều kiện sản xuất hàng hóa lớn. Như vậy, quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước ta là tạo điều kiện cho tích tụ, tập trung ruộng đất, thể hiện ở việc gia tăng thời hạn giao đất cũng như tăng hạn mức nhận chuyển quyền SDĐ. Chính sách, pháp luật đất đai về cơ bản đã được hoàn thiện, tạo điều kiện cho người SDĐ tích tụ, tập trung đất đai theo quy mô lớn và yên tâm hơn trong việc đầu tư vào đất đai; thực tế đã có nhiều mô hình và phương thức thực hiện có hiệu quả, đóng góp tích cực cho việc phát triển sản xuất nông nghiệp của Việt Nam. 3. Tình hình thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về tích tụ, tập trung ruộng đất Chủ trương tích tụ, tập trung ruộng đất bắt đầu được triển khai từ thời kỳ đổi mới năm 1986. Cho đến nay, việc tích tụ, tập 14 Theo Ngân hàng Thế giới (2016), diện tích đất bình quân hộ nông nghiệp ở nước ta chỉ vào khoảng 0,46 ha trong khi đó ở Trung Quốc là 1,73 ha, tại Myanmar là 1,6 ha, ở Thái Lan 75% tổng số hộ nông dân có trên 1 ha đất nông nghiệp. trung ruộng đất đã được nhiều địa phương trong cả nước thực hiện với các hình thức khá đa dạng và sáng tạo, trong đó nổi bật là 3 phương thức: dồn điền, đổi thửa (chuyển đổi quyền SDĐ nông nghiệp); cho thuê, chuyển nhượng quyền SDĐ và góp vốn bằng quyền SDĐ. 3.1 Dồn điền, đổi thửa (chuyển đổi quyền SDĐ nông nghiệp) Trước đây, việc giao đất nông nghiệp dựa trên nguyên tắc bình đẳng, công bằng giữa người SDĐ, không những chia đều về diện tích trên số người mà còn chia đều cả ruộng tốt, ruộng xấu theo nguyên tắc “có tốt, có xấu; có gần, có xa; có cao, có thấp”. Ban đầu, chính sách này cũng thu được một số kết quả nhất định, tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện đã dẫn đến một số bất lợi về diện tích đất canh tác của các nông hộ. Quy mô diện tích đất của hộ nông dân Việt Nam thấp hơn Trung Quốc và nhiều nước khác ở châu Á14. Tình trạng đất nông nghiệp manh mún, quy mô canh tác nhỏ bé theo từng hộ gia đình, cá nhân làm hạn chế việc áp dụng cơ giới hóa và khoa học kỹ thuật mới vào sản xuất nông nghiệp, ảnh hưởng tới việc tăng năng suất và tăng trưởng ngành nông nghiệp, cản trở công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn. Dồn điền, đổi thửa được xem là bước đi khởi đầu cho việc tích tụ, tập trung ruộng đất trước tình trạng ruộng đất manh mún. Dồn điền, đổi thửa thông qua việc thực hiện chuyển đổi quyền SDĐ nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị trấn để phát triển kinh tế nông hộ là hình thức phổ biến mà nhiều địa phương đã và đang thực hiện. Đây là yêu cầu tập trung đất đai để hộ gia đình, cá nhân có được các thửa đất có quy mô diện tích lớn hơn để tổ chức sản xuất thuận lợi do có điều kiện để cơ giới hóa và thâm canh. Đảng và Nhà nước luôn xác định công tác dồn điền, đổi thửa đất nông nghiệp là một chủ trương lớn, là tiêu chí hàng đầu trong xây dựng nông thôn mới hiện nay. CHÑNH SAÁCH 39Số 02(354) T01/2018 Tuy nhiên, việc dồn điền, đổi thửa được triển khai tập trung chủ yếu ở miền Bắc. Ở đồng bằng sông Hồng, số thửa được dồn đổi chiếm đến 43% tổng số thửa đất, ở đồng bằng sông Cửu Long chỉ chiếm chưa đến 3% tổng số thửa đất. Do thiếu hướng dẫn cụ thể và thiếu sự đầu tư kinh phí nên việc dồn điền, đổi thửa có nhiều bất cập, hạn chế như: thời gian thực hiện kéo dài (có địa phương tổ chức thực hiện thành nhiều đợt, qua nhiều năm chưa xong); số lượng thửa đất sau dồn điền, đổi thửa vẫn còn nhiều. Mặt khác, có nơi dồn điền, đổi thửa xong nhưng không đo đạc lại, việc cấp đổi Giấy chứng nhận quyền SDĐ còn chậm; có nhiều nơi thực hiện theo kiểu chia lại ruộng đất Dồn điền, đổi thửa là biện pháp khắc phục tình trạng manh mún khi thực hiện giao đất chứ không giải quyết được tận gốc nhu cầu tích tụ, tập trung đất đai vì hạn mức giao đất cho các hộ gia đình, cá nhân còn hạn chế. Tuy nhiên, thời gian tới vẫn nên tiếp tục thực hiện dồn điền, đổi thửa làm cơ sở ban đầu cho quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp. 3.2 Cho thuê, chuyển nhượng quyền SDĐ Thực tế tại một số địa phương cho thấy, hình thức doanh nghiệp thuê đất của các hộ nông dân để sản xuất mang lại nhiều lợi ích. Đây là phương pháp tích tụ, tập trung ruộng đất quan trọng mà không cần thay đổi chủ thể của quyền SDĐ. Việc trả tiền thuê ruộng theo từng vụ, từng năm hoặc nhiều năm đảm bảo thuận tiện cho cả người thuê và người cho thuê. Thời gian cho thuê được thỏa thuận ổn định (5 hoặc 10 năm) để người thuê có thời gian đầu tư vốn, triển khai áp dụng các kỹ thuật mới trong sản xuất. Đối với hình thức chuyển nhượng quyền SDĐ, theo Báo cáo đổi mới chính sách đất đai cho tái cơ cấu ngành nông nghiệp của Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn thì nguồn gốc đất nông nghiệp ở nông thôn có 40% do Nhà nước giao, 34% thừa kế, chỉ 12% 15 Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn (2016). 16 Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn (2016). là nhận chuyển nhượng trực tiếp hoặc đấu giá, còn lại là đất khai hoang hoặc nguồn gốc khác15. Thị trường quyền SDĐ nông nghiệp hoạt động yếu, thậm chí có xu hướng giảm. Trong số đất nông nghiệp đã chuyển nhượng thì có 29% chuyển nhượng trước năm 1994, 41% chuyển nhượng trong giai đoạn 1994 - 2003, 30% chuyển nhượng trong giai đoạn từ năm 2004 đến nay16. Hiện nay, hoạt động chuyển nhượng quyền SDĐ hoàn toàn theo cơ chế cung - cầu, thỏa thuận giá cả và các điều kiện cần thiết theo cơ chế thị trường. Nhà nước chỉ đóng vai trò theo dõi và quản lý biến động về đất đai. Tất cả các trường hợp chuyển nhượng quyền SDĐ phải thực hiện đầy đủ thủ tục sang tên trước bạ, chuyển quyền SDĐ từ người này sang người khác và phải nộp đầy đủ các loại phí, thuế theo quy định. Tuy nhiên, trong thực tế vì những lý do khác nhau mà nhiều trường hợp chuyển nhượng đất cho nhau chỉ viết giấy trao tay hoặc có người làm chứng. Thực tế cho thấy, quy định hạn mức nhận chuyển quyền SDĐ trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản đối với hộ gia đình, cá nhân (thông qua nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, xử lý nợ) chưa khuyến khích tích tụ, tập trung đất đai để phát triển những trang trại sản xuất hàng hóa quy mô lớn. Bởi lẽ, việc nhận chuyển quyền vượt quá hạn mức quy định là hành vi pháp luật nghiêm cấm và phần diện tích vượt hạn mức bị từ chối thế chấp khi vay vốn ngân hàng. Đối với doanh nghiệp sản xuất nông nghiệp, hiện Luật Đất đai 2013 không quy định hạn mức nhận chuyển nhượng quyền SDĐ, hạn mức thuê lại đất của người dân, hạn mức nhận góp vốn bằng quyền SDĐ mà chỉ không cho phép doanh nghiệp nhận chuyển quyền SDĐ lúa. Tuy nhiên, thị trường cho thuê, chuyển nhượng quyền SDĐ vẫn chưa phát triển do hạn chế về quy mô thửa ruộng, công tác định giá đất và chi phí giao dịch cao. Điều kiện tiếp cận đất đai để hình thành sản xuất quy mô lớn của doanh nghiệp thông CHÑNH SAÁCH 40 Số 02(354) T01/2018 qua hình thức thuê quyền SDĐ gặp khó khăn do các thửa đất được phân chia khá manh mún cho từng hộ nông dân. Nếu thuê đất, doanh nghiệp phải đối mặt với số lượng hợp đồng rất lớn khiến chi phí quản lý cao, rủi ro phá vỡ hợp đồng dẫn đến thiệt hại. Hơn nữa, nhu cầu cho thuê của các hộ nông dân khá khác nhau, nên doanh nghiệp gặp khó khăn khi muốn có cánh đồng lớn liền khoảnh. Hiện nay ở Việt Nam, thu nhập từ nông nghiệp khá thấp, nên giá thuê đất cũng thấp, người nông dân đắn đo giữa rủi ro không lấy lại được đất cho thuê và lợi ích nhận được khi cho thuê đất. Vì thế, nên hộ nông dân không có nhiều động lực cho thuê đất, ngay cả khi đất bỏ hoang, không có lao động để canh tác. Mức thuế và phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp còn tương đối cao so với lợi nhuận có thể tạo ra từ sản xuất nông nghiệp. Việc chuyển nhượng đất nông nghiệp sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân ở mức 25% tính theo chênh lệch giữa giá chuyển nhượng trừ đi giá mua và chi phí hoặc 2% của giá chuyển nhượng (trong trường hợp không xác định được giá mua và chi phí) và 0,5% lệ phí trước bạ17. Ngoài ra, chính sách hỗ trợ đối với các hộ không còn nhu cầu sản xuất nông nghiệp chuyển đổi sang các ngành nghề phi nông nghiệp chưa đủ mạnh (như chính sách hướng nghiệp cho nông dân, chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, chính sách miễn giảm thuế SDĐ nông nghiệp đến 2020...) nên họ vẫn có xu hướng giữ ruộng đất làm vật “bảo hiểm”, mặc dù đã ngừng canh tác hoặc cho các hộ khác thuê ruộng ngắn hạn phi chính thức. 3.3 Góp vốn bằng quyền SDĐ Đây là hình thức tích tụ, tập trung đất đai thông qua việc những người nông dân tự nguyện góp đất cùng tiến hành tổ chức sản xuất, kinh doanh và cùng hưởng lợi thành quả sản xuất. Người nông dân có thể góp đất, góp vốn, công sức vào hợp tác xã, tổ 17 Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007, Luật Phí và lệ phí năm 2015, Thông tư 301/2016/TT-BTC ngày 15/11/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn về lệ phí trước bạ. hợp tác hoặc doanh nghiệp và được hưởng lợi nhuận theo quy chế thỏa thuận, phù hợp với pháp luật của Nhà nước (thông thường theo tỷ lệ góp đất, góp vốn). Trong phần lớn trường hợp, doanh nghiệp đóng vai trò cốt lõi, doanh nghiệp đứng ra để thỏa thuận với người dân (với sự hỗ trợ của chính quyền) về bao tiêu sản phẩm đầu ra, cách thức tổ chức sản xuất, về tỷ lệ lợi nhuận (hoặc về giá mua lại sản phẩm sau khi thu hoạch)... Doanh nghiệp có trách nhiệm cung cấp (hỗ trợ) về tư liệu sản xuất đầu vào (giống cây trồng, phân bón, máy móc thiết bị), kỹ thuật canh tác cho người nông dân. Người nông dân góp đất và công lao động để tổ chức sản xuất theo hợp đồng đã ký kết và dưới sự giám sát của công ty. Thực tế cho thấy, việc tiếp cận đất nông nghiệp của các doanh nghiệp còn gặp khó khăn do công tác công bố, công khai quỹ đất dành cho phát triển nông nghiệp trong quy hoạch, kế hoạch SDĐ còn chưa tốt. Mặt khác, Luật Đất đai năm 2013 quy định theo hướng hạn chế các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, trong khi mặc dù đã có cơ chế tự thỏa thuận nhận chuyển quyền SDĐ để thực hiện dự án đầu tư nhưng nhiều trường hợp do chưa có sự đồng thuận cao của người SDĐ nên không thể tích tụ, tập trung đất đai được do không có chế tài xử lý đối với các trường hợp không đồng thuận. Do đó, việc nhận góp vốn bằng quyền SDĐ là hình thức tích tụ, tập trung đất đai hợp lý cho doanh nghiệp trong trường hợp này. Trên thực tế, đã triển khai hình thức hộ nông dân góp vốn cổ phần bằng quyền SDĐ để sản xuất, kinh doanh như những cổ đông trong các doanh nghiệp của ngành mía đường, cà phê, cao su. Hộ nông dân khi góp vốn bằng giá trị quyền SDĐ sẽ là thành viên của công ty, được hưởng chế độ theo quy định, được bố trí làm việc theo khả năng của từng người. Thực tiễn có trường hợp thành công, tuy nhiên cũng có trường hợp sau khi góp vốn thì người nông dân phải chịu rủi CHÑNH SAÁCH 41Số 02(354) T01/2018 ro do việc kinh doanh không hiệu quả, có trường hợp còn lâm vào tình trạng mất đất sản xuất. 4. Một số giải pháp hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển nông nghiệp Tích tụ, tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp là một chủ trương đúng đắn và cần thiết cho tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn, từng bước xây dựng và hình thành nền nông nghiệp phát triển toàn diện, bền vững và hiện đại. Để thực hiện thành công mục tiêu này, trong thời gian tới cần thực hiện những giải pháp hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển nông nghiệp sau đây: Thứ nhất, trong quá trình nghiên cứu ban hành chính sách, cần hài hòa giữa mục tiêu tích tụ, tập trung đất đai với bảo đảm đất sản xuất của người nông dân. Hiện nay ở nước ta tỷ lệ lao động nông nghiệp còn lớn. Trong tổng số lao động từ 15 tuổi trở lên đang làm việc năm 2016, khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản chiếm 41,9%; khu vực công nghiệp và xây dựng chiếm 24,7%; khu vực dịch vụ chiếm 33,4%18. Trong khi việc chuyển dịch lao động từ khu vực nông nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ còn chậm thì ưu tiên hàng đầu vẫn phải là bảo đảm người dân sống bằng nghề nông có đất sản xuất để giải quyết việc làm, ổn định đời sống cho họ. Do đó, đất đai cần được tập trung cho tổ chức, cá nhân có nhu cầu sản xuất thực sự bằng các hình thức liên kết sản xuất, chuyển nhượng, góp vốn bằng quyền SDĐ, cho thuê quyền SDĐ, đồng thời bảo đảm quyền SDĐ nông nghiệp phục vụ sản xuất của người nông dân, tránh lợi dụng tích tụ ruộng đất để đầu cơ, không sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, bỏ hoang, gây lãng phí tài nguyên. Thứ hai, cần tổ chức đánh giá thực trạng tích tụ, tập trung đất đai hiện nay, sự phù hợp giữa các quy định của pháp luật về hạn mức 18 Tổng cục Thống kê (2016). giao, nhận chuyển quyền SDĐ nông nghiệp và nhu cầu thực tế của hộ gia đình, cá nhân, doanh nghiệp sản xuất nông nghiệp; so sánh quy mô tích tụ, tập trung ruộng đất hiện tại ở Việt Nam với các nước có điều kiện tương tự với nền nông nghiệp phát triển; đánh giá hiệu quả của từng phương thức tích tụ, tập trung đất đai; trên cơ sở đó đề xuất nghiên cứu sửa đổi, bổ sung pháp luật đất đai nhằm đổi mới chính sách thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất cho các tổ chức, cá nhân đầu tư sản xuất nông nghiệp. Thứ ba, nghiên cứu chính sách thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển sản xuất nông nghiệp tập trung, quy mô lớn, bao gồm: nghiên cứu ban hành nghị định về cơ chế, chính sách tích tụ, tập trung đất nông nghiệp để thúc đẩy sản xuất nông nghiệp quy mô lớn; tổ chức hỗ trợ pháp lý cho người dân góp vốn bằng quyền SDĐ cho doanh nghiệp; nghiên cứu chính sách ưu đãi về đất đai (miễn, giảm tiền SDĐ, tiền thuê đất, thuê mặt nước, mức thuế, phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp...) để thu hút đầu tư tư nhân vào nông nghiệp, nông thôn; nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản, trong đó có các quy định về thị trường quyền SDĐ để hình thành và phát triển thị trường giao dịch quyền SDĐ nông nghiệp. Thứ tư, tiếp tục đẩy mạnh tuyên truyền, vận động người dân thực hiện các quyền chuyển đổi, cho thuê, góp vốn, chuyển nhượng quyền SDĐ, trên cơ sở đó SDĐ một cách hiệu quả, mang lại lợi ích nhiều hơn cho người SDĐ, đồng thời, cũng tạo ra diện tích đất lớn để đầu tư phát triển nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa. Qua đó, giúp người nông dân thấy được sự cần thiết và lợi ích của tích tụ, tập trung ruộng đất trong hoạt động sản xuất, kinh doanh. Thứ năm, tạo điều kiện và hướng dẫn cách thức sản xuất nông nghiệp hiệu quả thông qua tích tụ, tập trung ruộng đất, khắc phục tâm lý băn khoăn, e ngại tích tụ, tập trung ruộng đất sẽ dẫn đến phân hóa, bất ổn CHÑNH SAÁCH 42 Số 02(354) T01/2018 về xã hội. Hằng năm, cần có chương trình tổng kết, đánh giá, phổ biến và nhân rộng các mô hình tích tụ, tập trung ruộng đất có hiệu quả. Thứ sáu, Nhà nước cần xây dựng các chính sách phù hợp với thị trường chuyển nhượng, cho thuê ruộng đất, tạo hành lang pháp lý về đất đai cho các đối tượng mua, bán thuận lợi, thủ tục đơn giản, chi phí thấp. Trường hợp người nông dân chuyển sang nghề khác hay không muốn canh tác, Nhà nước (thông qua các trung tâm phát triển quỹ đất) nhận chuyển nhượng quyền SDĐ của các hộ gia đình, cá nhân sau đó cho các doanh nghiệp thuê để sản xuất nhằm duy trì đất nông nghiệp, thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất trong nông nghiệp. Thứ bảy, gắn quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất với quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, bố trí phân công lại lao động trên phạm vi cả nước và từng địa phương, từng bước giải quyết việc làm cho số lao động dôi dư, không còn đất chuyển sang ngành, nghề khác; hỗ trợ đào tạo nghề và chuyển đổi nghề cho người nông dân đối với những trường hợp chuyển sang nghề khác hay không muốn canh tác; xây dựng và thực hiện chiến lược phát triển an sinh xã hội đối với nông dân TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/6/1993 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII về tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn. 2. Nghị quyết số 04-NQ/HNTW ngày 29/12/1997 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII về tiếp tục đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát huy nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác kinh tế, cần kiệm để công nghiệp hoá, phấn đấu hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đến nǎm 2000. 3. Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 05/8/2008 của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn. 4. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. 5. Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 05/4/1988 của Bộ Chính trị về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp với các quan điểm liên quan đến vấn đề tích tụ, tập trung ruộng đất. 6. Chỉ thị số 100-CT/TW ngày 13/1/1981 của Ban Bí thư về cải tiến công tác khoán, mở rộng “khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động” trong hợp tác xã nông nghiệp. 7. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII. 8. Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007. 9. Luật Đất đai năm 2013. 10. Luật Phí và lệ phí năm 2015. 11. Thông tư số 301/2016/TT-BTC ngày 15/11/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn về lệ phí trước bạ. 12. FAO (2003), The design of land consolidation pilot projects in Central and Eastern Europe 13. Ngân hàng Thế giới (2016), Báo cáo phát triển Việt Nam 2016: Chuyển đổi nông nghiệp Việt Nam - Tăng giá trị, giảm đầu vào. 14. TS. Nguyễn Đình Bồng (2017), Một số vấn đề về tích tụ, tập trung đất đai trong phát triển nông nghiệp và nông thôn hiện nay. 15. Tổng cục Thống kê (2016), Thông cáo báo chí về tình hình kinh tế - xã hội năm 2016. 16. Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn (2016), Báo cáo chính sách: Đổi mới chính sách đất đai cho tái cơ cấu ngành nông nghiệp. 17. PGS. TS. Vũ Trọng Khải (2008), Tích tụ ruộng đất - Trang trại và Nông dân. CHÑNH SAÁCH 43Số 02(354) T01/2018