Kiểm soát quyền lực của chính phủ đối với quốc hội trong thực hiện quyền lập pháp

KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC CỦA CHÍNH PHỦ ĐỐI VỚI QUỐC HỘI TRONG THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP Tóm tắt: Quyền lực quan trọng nhất Hiến pháp trao cho Quốc hội là quyền lập pháp. Để việc thực hiện đúng mục đích, có giới hạn, bảo đảm các đạo luật được ban hành có tính dân chủ, pháp quyền, đáp ứng yêu cầu quản lý điều hành đất nước, quyền lực này phải được kiểm soát, trước hết và chủ yếu bởi Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Phù hợp với Hiến pháp, cơ chế kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong thực hiện quyền lập pháp cần tiếp tục hoàn thiện khi nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tới đây. Nguyễn Phước Thọ* * Văn phòng Chính phủ Abstract The most important power under the Constitution given to the National Assembly is the legislation power. For the right purpose, under a threshold, it is to ensure the laws are democratic and rule of law, securing the requirements of the country's management and administration, the legislation power must be controlled, first and foremost mainly by the Government - the execution-power agency. In accordance with the Constitution, the Government's control mechanism for the National Assembly’s enforcement of its legislation power should be reviewed and improved during the amendment of the Law on the Promulgation of Normative Legal Documents. Thông tin bài viết: Từ khóa: quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực, quyền lập pháp, kiểm soát quyền lập pháp, vai trò của Chính phủ trong quan hệ với Quốc hội. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 14/05/2019 Biên tập : 02/06/2019 Duyệt bài : 04/06/2019 Article Infomation: Keywords: state power, control of power, legislation power, control of legislation power, the role of the Government in relations with the National Assembly. Article History: Received : 14 May 2019 Edited : 02 Jun 2019 Approved : 04 Jun 2019 MỞ ĐẦU Quyền lực nhà nước gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ở nước ta, việc thực hiện ba quyền này được Hiến pháp trao cho Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân. Mục đích chính của sự phân công quyền lực này nhằm hạn chế và kiểm soát, bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật một cách dân chủ, sáng tạo, đúng mục đích, phục vụ lợi ích của Nhân dân, của đất nước. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) lần đầu tiên khẳng định sự kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp: “Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 14(390) T7/2019 các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”1. Được Hiến pháp trao trách nhiệm thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ có chức năng mới là cơ quan thực hiện hành pháp. Điều này mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Theo đó, tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể tăng cường sự phối hợp và thiết lập sự kiểm soát phù hợp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp, ban hành các đạo luật. Chính phủ có trách nhiệm thực thi các đạo luật để quản lý xã hội. Chính phủ là người chủ trì nghiên cứu, soạn thảo, trình Quốc hội xem xét, ban hành trên 90% các dự án luật. Các dự án luật do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội phải đáp ứng yêu cầu phản ánh sâu sát thực tiễn quản lý điều hành, giải tỏa những bức xúc của cuộc sống đặt ra; phù hợp với trình độ, khả năng của bộ máy quản lý. Tuy nhiên, để bảo đảm cho các văn bản, quyết định do Quốc hội ban hành mang tính khả thi, phù hợp với đời sống xã hội, đáp ứng lợi ích của Nhân dân, đòi hỏi Chính phủ phải có khả năng tác động đến quyền lập pháp của Quốc hội. Khả năng này được hiện thực hóa thông qua quyền kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội. Như vậy, giữa Chính phủ và Quốc hội tất yếu khách quan có mối quan hệ phối hợp rất chặt chẽ trong hoạt động lập pháp, thực hiện quyền lập pháp. Đồng thời, cũng rất cần thiết phải bảo đảm việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội phải chịu kiểm soát từ 1 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tr. 85. phía Chính phủ - Cơ quan thực hiện quyền hành pháp, nhất là trong điều kiện chưa có cơ chế bảo hiến độc lập. Nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn của mối quan hệ kiểm soát quyền lực của Chính phủ đối với Quốc hội trong hoạt động lập pháp là cơ sở để tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ thể chế điều chỉnh mối quan hệ và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác lập pháp, góp phần tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta. 1. Cơ sở lý luận về vai trò của Chính phủ trong kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp 1.1 Học thuyết phân quyền Hình thành từ thế kỷ XVII - XVIII, với mong muốn chống lại khuynh hướng chuyên chế của các Quốc vương, học thuyết phân quyền đã nêu ra các triết lý sau đây: (1) Quyền lực nhà nước cao nhất thuộc về Nhân dân; (2) Nhân dân không trực tiếp thực hiện quyền lực (như tại các thành phố A-ten như trước đây) do quy mô dân số ngày càng lớn và sự gia tăng phức tạp của các mối quan hệ kinh tế và xã hội; (3) Chỉ có quyền lực mới có thể kiểm soát, ngăn chặn được quyền lực. Việc sử dụng quyền lực nhà nước luôn có xu hướng bị lạm dụng, làm tha hóa bộ máy nhà nước. Do vậy, quyền lực nhà nước cần phải được phân tách thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp: (i) Lập pháp là thiết lập các đạo luật; (ii) hành pháp có trách nhiệm làm cho các đạo luật đó được áp dụng, đặc biệt là bằng phương tiện gồm các văn bản pháp quy; (iii) tư pháp giám sát sự tôn trọng đối với các luật của công dân cũng như các thể chế trực thuộc hai quyền lực kia. Các quyền này được phân chia tương ứng cho cơ quan nhà nước khác nhau để thực hiện một cách độc lập; có sự kiềm chế, đối trọng với nhau. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 14(390) T7/2019 1.2 Quan điểm của Đảng ta về kiểm soát quyền lực Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) lần đầu tiên khẳng định nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước. Cụ thể hóa Cương lĩnh, Nghị quyết Đại hội XI của Đảng nhấn mạnh chủ trương: “Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”2. Đây là bước tiến quan trọng về lý luận, là quan điểm mang tính đột phá của Đảng ta về quyền lực nhà nước. Với quan điểm về kiểm soát quyền lực, quan niệm về quyền lực nhà nước của Đảng ta đã cơ bản vượt qua học thuyết tập quyền XHCN, hình thành một học thuyết mới về tổ chức quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước xuất phát từ Nhân dân, của Nhân dân, được Nhân dân trao cho bộ máy nhà nước để phục vụ lợi ích chung của xã hội, để bảo vệ các quyền của con người, quyền công dân. Khẳng định nguyên lý này, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã nêu rõ: “Nhà nước tôn trọng và bảo đảm các quyền con người, quyền công dân; chăm lo hạnh phúc, sự phát triển tự do của mỗi người”3. Kiểm soát quyền lực nhà nước, về thực chất, là kiểm soát việc sử dụng quyền lực của những con người và tổ chức được giao quyền lực ấy, để bảo đảm quyền lực đúng là của Nhân dân, luôn thuộc về Nhân dân, được sử dụng nhằm mục đích phục vụ 2 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tr. 247. 3 Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 85. Nhân dân, vì lợi ích của quốc gia, dân tộc. Nói cách cụ thể, kiểm soát quyền lực nhà nước là để bảo đảm quyền lực không bị tha hóa, không làm biến chất, hư hỏng đội ngũ cán bộ, công chức và bộ máy lãnh đạo, quản lý đất nước. Thừa nhận kiểm soát việc thực hiện quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp chính là sự thừa nhận hai nguyên lý cơ bản: (1) Bất cứ quyền lực nhà nước nào thì việc thực hiện nó cũng phải có giới hạn và bị kiểm soát; (2) chỉ có quyền lực nhà nước mới kiểm soát, hạn chế được quyền lực nhà nước. Với tư duy, nhận thức như vậy, phải thừa nhận Chính phủ có quyền kiểm soát đối với việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội, cũng như đối với việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án, một cách tương xứng và phù hợp. 1.3 Quy định của Hiến pháp năm 2013 Dưới ánh sáng quan điểm của Đảng về kiểm soát quyền lực, một số quy định của Hiến pháp năm 1992 liên quan đến thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ đã được sửa đổi, bổ sung hoặc quy định mới. Cụ thể: (1) Hiến pháp năm 2013 quy định rõ tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ, tạo tiền đề cho việc thực hiện kiểm soát quyền lực của Chính phủ đối với việc thực hiện quyền lập pháp và tư pháp. Đoạn 1 Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Đây là quy định quan trọng, chứa đựng quan điểm, nhận thức vừa có tính kế thừa, vừa mang tinh thần đổi mới về tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ được hiến định. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 14(390) T7/2019 Khác Hiến pháp năm 1992, về mặt kỹ thuật lập hiến, Hiến pháp năm 2013 có sự điều chỉnh về trật tự sắp xếp các loại tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ. Theo đó, đã đặt lên hàng đầu và nhấn mạnh tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Đây là sự kế thừa kỹ thuật lập hiến của Hiến pháp năm 1946, là một bước chuyển rất cơ bản trong nhận thức về phân công quyền lực, về vị trí, vai trò của Chính phủ trong các mối quan hệ quyền lực, bảo đảm sự đồng bộ, logic với quy định về Quốc hội (là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam) và về Tòa án nhân dân tối cao (là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam). Quy định trên đây của Hiến pháp năm 2013 có ý nghĩa rất quan trọng, tạo tiền đề cho việc Chính phủ thực hiện vai trò kiểm soát quyền lực, thể hiện trên hai khía cạnh sau đây: - Định hình rõ hơn việc phân công quyền lực giữa Chính phủ, Quốc hội và Tòa án nhân dân tối cao. Theo đó, ngoài việc phân công rõ thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, lần lượt cho Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân, thì giữa 3 cơ quan này còn có sự phân biệt rất rõ về tính chất, có vị trí độc lập và ngang hàng nhau: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; - Việc phân định rõ ràng hơn trên đây về tính chất, vị trí trong phân công quyền lực tạo cho Chính phủ vị trí độc lập hơn, do vậy sẽ chủ động, linh hoạt và sáng tạo hơn trong hoạt động. Qua đó, Hiến pháp năm 2013 đã đề cao tính hành động, tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo trong tổ chức thực thi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ. (2) Với tính chất và vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền hành chính cao nhất không chỉ đối với hệ thống hành chính nhà nước mà còn đối với cả hệ thống chính trị. Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với tất cả các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của đất nước; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia. Tính chất hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ chi phối không những mối quan hệ của Chính phủ với hệ thống hành chính mà còn các mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan lập pháp, tư pháp, với các tổ chức trong hệ thống chính trị nói chung. Theo đó, về mặt hành chính nhà nước, Chính phủ có vị trí và thẩm quyền cao nhất. Các quyết định của Chính phủ có giá trị trong toàn quốc, trong cả bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Tất cả các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị, các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải tôn trọng và chấp hành các quy định hành chính của Chính phủ. Chính phủ có quyền chi phối, kiểm soát về mặt quản lý hành chính nhà nước đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. (3) Lần đầu tiên Hiến pháp năm 2013 khẳng định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp Với quy định tính chất, vị trí và vai trò, chức năng là cơ quan thực hiện hành pháp, mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Theo đó, tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời, thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự công cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 14(390) T7/2019 bảo vệ quyền con người, quyền công dân. (4) Tinh thần chủ đạo xuyên suốt toàn bộ các quy định của Hiến pháp về Chính phủ là bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Đây là tư tưởng rất mới tạo tiền đề quan trọng để Chính phủ thực hiện quyền kiểm soát đối với Quốc hội. Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 có hai sửa đổi, bổ sung quan trọng: Thứ nhất, Bỏ quy định của Hiến pháp năm 1992 về việc Quốc hội ban hành Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh4. Trong khi Hiến pháp năm 1992 khẳng định mạnh mẽ, quyền của Chính phủ “Trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH)”5, nhưng cũng chính Hiến pháp đã hạn chế quyền hạn này của Chính phủ bằng quy định thẩm quyền của Quốc hội “quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”. Quyền hạn này trở thành công cụ của Quốc hội nhằm kiểm soát quá mức đối với việc thực thi quyền hành pháp, và trên thực tế, quy định này làm hạn chế quyền của Chính phủ được độc lập, chủ động trong việc trình dự án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH; làm cho Chính phủ trở nên bị động, hạn chế trong việc hoạch định chính sách, đáp ứng yêu cầu của quản lý điều hành. Nói cách khác, quy định này của Hiến pháp năm 1992 đã hạn chế nhất định vai trò lập pháp của Chính phủ, không bảo đảm tính thống nhất với chính ngay quy định của Hiến pháp này về quyền của Chính phủ trình dự án 4 Bỏ quy định tại khoản 1 Điều 84 Hiến pháp năm 1992: quyền hạn của Quốc hội “quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”. 5 Khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 1992. 6 Khoản 1 và khoản 2 Điều 83 Hiến pháp năm 2013. 7 Trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, để bảo đảm sự kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ đã chủ động đề xuất với Ủy ban sửa đổi Hiến pháp 1992 và với Quốc hội cần bổ sung quy định Chính phủ có quyền rút lại dự án luật do Chính phủ trình và đề nghị Quốc hội chưa thông qua dự án luật do các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trình nếu thấy dự án luật chưa đảm bảo tính khả thi (khi lấy ý kiến để thông qua, đã có 24/25 thành viên Chính phủ tán thành đề xuất này, nhưng đã không được Ủy ban sửa đổi Hiến pháp 1992 và Quốc hội chấp thuận). luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH. Thứ hai, Bổ sung quy định cho phép Thủ tướng Chính phủ được quyền yêu cầu triệu tập kỳ họp bất thường của Quốc hội hoặc đề nghị Quốc hội họp kín6. 2. Thực trạng Chính phủ kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp Trong quá trình Quốc hội xem xét, thông qua các dự án luật do Chính phủ trình, mặc dù chưa được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 quy định, nhưng trên thực tế, Chính phủ đã thực hiện việc xin rút lại hoặc đề nghị dừng thông qua dự án luật. Chẳng hạn, trong năm 2017, Chính phủ đã xin rút lại Dự án Luật Công an xã để bổ sung vấn đề chính quy hóa lực lượng Công an xã vào dự án Luật Công an Nhân dân sửa đổi (không ban hành Luật Công an xã theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017); hay tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIV (tháng 6 năm 2018) Chính phủ đã đề nghị Quốc hội dừng xem xét, thông qua Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện, bảo đảm chất lượng, tính khả thi. Một ví dụ khác, đó là việc Chính phủ đồng thời vừa đề nghị bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, vừa xây dựng, trình Quốc hội dự án Luật Công an Nhân dân (sửa đổi) tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIV. Các đề nghị và cách làm này của Chính phủ đều đã được Quốc hội, UBTVQH đồng thuận. Xét trên góc độ kiểm soát quyền lực, các hoạt động trên đây của Chính phủ là cần thiết và phù hợp với quy định của Hiến pháp7. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 14(390) T7/2019 Tuy nhiên, nhìn chung sự kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp còn yếu, chưa thực sự rõ nét do còn thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng, minh bạch và nhận thức chưa đầy đủ, thể hiện rõ ở một số hạn chế, bất cập sau đây: 1. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và thực tiễn xây dựng và thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh những năm gần đây, cho thấy, việc xây dựng và thực hiện Chương trình ngày càng phải linh hoạt, mềm dẻo, uyển chuyển để đáp ứng yêu cầu của quản lý điều hành của Chính phủ và phù hợp với vị trí, vai trò mới của Chính phủ trong quan hệ với Quốc hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Nói cách khác, việc điều chỉnh Chương trình là cần thiết, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn và đã được Luật Ban hành VBQPPL cho phép8. Mặt khác, dưới góc độ kiểm soát quyền lực thì việc Chính phủ đề nghị điều chỉnh Chương trình, trong đó có việc xin rút hoặc đề nghị dừng việc xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh là điều bình thường và phù hợp với tinh thần quy định của Hiến pháp về kiểm soát quyền lực. Tuy nhiên, một số cơ quan của Quốc hội, cũng như không ít đại biểu Quốc hội vẫn thể hiện quan điểm, thái độ phê bình, chất vấn Chính phủ như trước đây (khi chưa ban hành Hiến pháp năm 2013) về vấn đề này. Điều này cho thấy, tư duy, nhận thức về vai trò kiểm soát quyền lực của Chính phủ đối với Quốc hội trong thực hiện quyền lập pháp còn hạn chế, chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp mới. 8 “Ủy ban thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong các trường hợp sau đây: a) Đưa ra khỏi chương trình các dự án luật, pháp lệnh không cần thiết phải ban hành do có sự thay đổi về tình hình kinh tế - xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết; b) Bổ sung vào chương trình các dự án luật, pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu cần thiết phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, tính mạng, tài sản của Nhân dân; các dự án luật, pháp lệnh cần sửa đổi theo các văn bản mới được ban hành để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật hoặc để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên” (Khoản 1 Điều 51 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015). 9 Theo quy định tại Điều 74 và Điều 75 Luật Ban hành VBQPPL. 2. Việc Luật Ban hành VBQPPL tiếp tục quy định thẩm quyền của Quốc hội quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm không chỉ là chưa bảo đảm phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013, mà trên thực tế thẩm quyền này đã giúp cho Quốc hội, UBTVQH hội gia tăng quyền kiểm soát đối với Chính phủ trong thực thi quyền hành pháp, làm hạn chế quyền hiến định của Chính phủ về đề xuất, hoạch định chính sách và xây dựng, trình dự án luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH, đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành đất nước. 3. Quy trình hai giai đoạn9 theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL hiện hành không chỉ làm suy giảm mạnh mẽ động lực của mối quan hệ phối hợp giữa Quốc hội, UBTVQH với Chính phủ trong giải trình, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh (do không duy trì được sự tương tác xuyên suốt, liên tục giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra), mà còn không bảo đảm tính liên tục về trách nhiệm, làm thay đổi vị trí, vai trò trong giải trình, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện và thẩm tra, giám sát, phản biện đối với dự án luật, pháp lệnh. Theo đó vai trò, trách nhiệm kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội, UBTVQH càng trở nên bị động hơn; phương thức kiểm soát quyền lực không duy trì được tính liên tục, do vậy ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả thực hiện. 4. Luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì nghiên cứu, soạn thảo, trình Quốc hội, và trong quá trình Quốc hội xem xét, thông qua, Chính phủ đóng vai trò, trách nhiệm rất NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 14(390) T7/2019 quan trọng, không thể thiếu trong tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện. Tuy nhiên, sau khi luật được Quốc hội thông qua, không có bất cứ vai trò nào của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong quy trình, thủ tục Chủ tịch nước công bố luật, pháp lệnh, mà Luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, UBTVQH thông qua được gửi thẳng cho Chủ tịch nước ban hành lệnh công bố. Hiến pháp quy định Chủ tịch nước có quyền yêu cầu UBTVQH xem xét lại pháp lệnh, nếu UBTVQH vẫn biểu quyết ban hành thì đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định. Cơ quan nào - nếu không phải là Chính phủ - là chủ thể có thể phát hiện những bất hợp lý của pháp lệnh và chuẩn bị nội dung vấn đề bất hợp lý để trình Chủ tịch nước xem xét, trình UBTVQH hoặc Quốc hội xem xét, quyết định? Đây là vấn đề chưa được Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL quy định. 5. Báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước các kỳ họp của Quốc hội, nhất là tại kỳ họp đầu tiên của Quốc hội, cũng như trước UBTVQH lâu nay thường thiếu một nội dung rất quan trọng, đó là đưa ra thông điệp mạnh mẽ với Quốc hội, UBTVQH về những ưu tiên, trọng tâm của Chính phủ về nhu cầu lập pháp phục vụ cho công tác quản lý, điều hành của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước. Quốc hội có quyền lập pháp, nhưng Chính phủ đóng vai trò trong việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội, hơn nữa Chính phủ là cơ quan tổ chức thực thi các đạo luật của Quốc hội, do vậy, trong báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội cần đưa ra những nhận xét, đánh giá về tính kịp thời, chất lượng, tính khả thi của các luật, pháp lệnh được Quốc hội, UBTVQH ban hành; đưa ra những đề xuất, kiến nghị về định hướng và yêu cầu cụ thể với Quốc hội về những ưu tiên, trọng tâm và 10 Theo Chương trình, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sẽ được Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp cuối năm 2019. những vấn đề cụ thể trong công tác lập pháp để đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước. Thông điệp này cần được Quốc hội quan tâm, thảo luận, chia sẻ; được tôn trọng và là cơ sở để xác lập định hướng cho hoạt động lập pháp của Quốc hội, UBTVQH. 3. Một số đề xuất, kiến nghị Để bảo đảm sự kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp một cách phù hợp, cần sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL một số vấn đề sau đây10: 1) Bỏ thẩm quyền của Quốc hội về quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Việc bỏ thẩm quyền này sẽ thúc đẩy xác lập đầy đủ, toàn diện hơn quyền trình dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ trước Quốc hội, UBTVQH theo đúng quy định của Hiến pháp. Đồng thời, tạo cơ sở để Chính phủ thực hiện quyền kiểm soát trên thực tế đối với Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp. Bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội không có nghĩa giữ nguyên cách thức của Chính phủ trong việc chỉ đạo chuẩn bị, nghiên cứu, soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh như hiện nay. Ngược lại, cần phải xác lập, đề cao vai trò, trách nhiệm độc lập, chủ động của Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ trong việc đề xuất, nghiên cứu, soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH các dự án luật, pháp lệnh, cả trong ngắn hạn và dài hạn, với tinh thần chỉ khi nào dự án luật, pháp lệnh được chuẩn bị xong, đáp ứng đầy đủ các yêu cầu theo quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo; về chất lượng, tính khả thi thì Chính phủ sẽ chủ động đề nghị và trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua. Theo hướng này, Chính phủ tự thấy sẽ phải xác lập chương trình, kế hoạch đề xuất, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 14(390) T7/2019 xây dựng, xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh như thế nào để đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Những vấn đề như xác định thứ tự ưu tiên; xác định những dự án luật, pháp lệnh cần nghiên cứu, đề nghị ban hành hàng năm, trong nhiệm kỳ của Chính phủ và trong giai đoạn 10 - 15 năm... Từ đó chủ động phân công, bố trí nguồn lực nghiên cứu, soạn thảo, chỉ đạo xem xét, cho ý kiến. Cách làm này cũng sẽ góp phần đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội, UBTVQH với Chính phủ trong công tác lập pháp. Việc thảo luận về dự án luật ở phiên họp của UBTVQH nên hướng tới mục tiêu xem xét, đánh giá mức độ chuẩn bị dự án; trên cơ sở đó, quyết định việc có đưa vào chương trình nghị sự của kỳ họp Quốc hội hay không. Điều này sẽ khẳng định rõ hơn tính độc lập tương đối, tính chủ động hơn của cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền lập pháp, tạo cơ sở phát huy đầy đủ, đúng đắn hơn vai trò, trách nhiệm của mỗi cơ quan trong xây dựng, trình, xem xét, thông qua luật, pháp lệnh; từ đó, có thể bảo đảm chất lượng, tính khả thi của luật, pháp lệnh; và sẽ không còn các vấn đề như chậm tiến độ, xin điều chỉnh chương trình, xin rút, xin bổ sung vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh... 2) Bổ sung thẩm quyền của Chính phủ đề nghị Quốc hội, UBTVQH xin rút lại hoặc chưa thông qua dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình hoặc đề nghị chưa thông qua dự án luật, pháp lệnh do cơ quan khác trình. Thẩm quyền này có thể bổ sung vào Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Ban hành VBQPPL. Đồng thời, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL theo hướng quy định rõ căn cứ, trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền này của Chính phủ. 3) Bỏ quy trình hai giai đoạn theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL hiện hành. Cần xác định đầy đủ, rõ ràng, nhất quán vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong toàn bộ quy trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh theo hướng phân công hợp lý, bảo đảm kiểm soát quyền lực, chịu trách nhiệm đến cùng của Chính phủ trong việc soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện cho đến khi Quốc hội, UBTVQH thông qua luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo, trình. Do phải chịu trách nhiệm đến cùng đối với dự án luật, pháp lệnh, Chính phủ có điều kiện giải trình và bảo vệ chính sách lập pháp của mình qua tất cả các lần thẩm tra, thảo luận và xem xét tại Quốc hội, UBTVQH. Trong quá trình này, các cơ quan của Quốc hội có trách nhiệm liên tục, ngay từ đầu trong việc thẩm tra, phản biện, giám sát, đánh giá việc tiếp thu, chỉnh lý, giải trình của Chính phủ đối với dự án luật, pháp lệnh. Việc tương tác nhất quán, liên tục này giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra sẽ tạo động lực cho quy trình, phát huy tối đa trách nhiệm của các cơ quan liên quan, do vậy sẽ bảo đảm tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc về tiến độ và các yêu cầu lập pháp đối với dự án theo quy định; và cuối cùng là bảo đảm chất lượng, tính khả thi của luật, pháp lệnh được Quốc hội, UBTVQH thông qua. 4) Xác định rõ hơn và tăng cường vai trò lập pháp của Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, tức là đứng đầu hành chính và hành pháp. Do vậy, trong quan hệ với Quốc hội về lập pháp, Thủ tướng tất yếu phải có những quyền hạn nhất định về công tác lập pháp. Dưới góc độ kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp, cần khẳng định quyền hạn sau đây của Thủ tướng Chính phủ: (1) Quyền được đề nghị với UBTVQH cho bổ sung, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (nên bỏ quy định hiện hành giao thẩm quyền này cho Chính phủ); quyền được đề nghị rút dự án luật, pháp lệnh; quyền đề nghị dừng chưa thông qua dự án luật, pháp lệnh. Những điều chỉnh này là để bảo đảm tính linh hoạt, kịp thời. (2) Cho ý kiến chỉ đạo về việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh trên cơ sở ý kiến (Xem tiếp trang 50) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 14(390) T7/2019