Kinh nghiệm của Nhật Bản và yêu cầu cấp bách cần xây dựng, ban hành luật đăng ký tài sản ở nước ta

KINH NGHIỆM CỦA NHẬT BẢN VÀ YÊU CẦU CẤP BÁCH CẦN XÂY DỰNG, BAN HÀNH LUẬT ĐĂNG KÝ TÀI SẢN Ở NƯỚC TA Tóm tắt: Chế độ đăng ký tài sản được coi là nền tảng căn bản của ổn định xã hội và phát triển kinh tế ở Nhật Bản. Những kinh nghiệm của Nhật Bản về vấn đề này có giá trị tham khảo để Việt Nam xây dựng, ban hành Luật Đăng ký tài sản nhằm đổi mới chế độ đăng ký tài sản, góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đồng bộ, hiện đại, hội nhập quốc tế. Nguyễn Phước Thọ* * Văn phòng Chính phủ. Abstract The regime of property registration is considered to be the basic ground of social stability and economic development in Japan. The Japanese experience in this matter is valuable for Vietnam to develop and issue the Law on Property Registration to renovate the property registration regime, and to further improve the market economy with synchronized and modern orientation for international integration context. Thông tin bài viết: Từ khóa: Tài sản, sở hữu tài sản, quyền tài sản, bất động sản, đăng ký tài sản. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 05/10/2019 Biên tập : 07/10/2019 Duyệt bài : 07/10/2019 Article Infomation: Keywords: property; property ownership; property right; real estate, property registration. Article History: Received : 05 Oct. 2019 Edited : 07 Oct. 2019 Approved : 07 Oct. 2019 1. Một số hạn chế của chế độ đăng ký tài sản ở Việt Nam Ở nước ta, bên cạnh những mặt được, chế độ đăng ký tài sản còn nhiều hạn chế. Cụ thể là hiện nay có tới 14 đạo luật1 và rất nhiều văn bản dưới luật quy định về đăng ký tài sản. Các quy định của pháp luật hiện 1 Bộ luật Dân sự năm 2005 (sửa đổi năm 2013), Luật Đất đai năm 2013; Luật Nhà ở năm 2014; Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi năm 2009), Luật Giao thông đường thủy nội địa năm 2004, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (sửa đổi năm 2017), Luật Hàng không dân dụng năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), Bộ luật Hàng hải năm 2015, Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009); Luật Chuyển giao công nghệ năm 2006, Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi năm 2014), Luật Chứng khoán năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2010), Luật Đường sắt 2005 (sửa đổi năm 2017). hành về đăng ký tài sản không chỉ phân tán, chưa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, mà điều bất hợp lý nhất là mới chỉ tập trung phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước (đối với bất động sản (BĐS), chỉ thực hiện đăng ký tình trạng vật lý: vị trí, diện tích, danh tính chủ sở hữu hoặc có quyền sử dụng), chưa tạo lập KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 20(396) T10/2019 cơ sở cho việc đăng ký và công khai, minh bạch những diễn biến và thực trạng các mối quan hệ quyền lợi đối với từng tài sản, nhất là BĐS. Việc công khai, minh bạch và khả năng cá nhân, tổ chức tiếp cận đầy đủ, chính xác các thông tin về BĐS rất hạn chế và khó khăn, do đó, đang gây nhiều ách tắc, rủi ro cho các giao dịch kinh tế, dân sự trong xã hội. Các quyền về tài sản không được giao dịch một cách minh bạch, an toàn và thuận lợi. Nhà nước khó quản lý, không thu được nhiều khoản thuế. Về tổ chức, hiện đang tồn tại 3 hệ thống cơ quan đăng ký về BĐS: (1) Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện quản lý nhà nước về đăng ký đất đai; (2) Bộ Tư pháp thực hiện quản lý nhà nước về đăng ký các biện pháp bảo đảm gồm BĐS và một số tài sản khác; (3) Bộ Giao thông vận tải thực hiện đăng ký đối với tàu bay, tàu biển. Thực trạng này đang đặt ra những thách thức rất lớn về việc thống nhất cơ chế đăng ký BĐS; về chi phí, hiệu quả đăng ký; về chia sẻ thông tin... a) Đối với pháp luật về đăng ký BĐS - Nội dung về đăng ký BĐS (gồm quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất), theo quy định của pháp luật hiện hành, mặc dù đã có quy định về cấp một loại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp trước mắt nhằm khắc phục tình trạng nhiều giấy chứng nhận đang gây khó khăn cho người dân khi thực hiện các quyền liên quan đến BĐS, nhưng chưa phải là giải pháp tối ưu, tổng thể để nhất thể hoá các quy định về đăng ký tài sản. - Thiếu thống nhất trong các quy định của pháp luật hiện hành về một số nội dung cơ bản của đăng ký đối với BĐS. Tại từng văn bản, do vấn đề đăng ký đối với mỗi loại BĐS được nhìn nhận theo một góc độ khác nhau nên các quy định về đăng ký BĐS khó có thể tránh khỏi tình trạng thiếu tính tổng thể, thiếu sự liên kết, ví dụ như: Thiếu thống nhất trong các quy định về giá trị pháp lý của đăng ký BĐS; về thời điểm chuyển quyền sở hữu BĐS; về công chứng, đăng ký hợp đồng, giao dịch BĐS... - Hoạt động đăng ký BĐS vẫn chưa đáp ứng các yêu cầu cải cách hành chính, nhất là yêu cầu phát triển kinh tế do còn có sự lẫn lộn trong việc điều chỉnh quan hệ hành chính với quan hệ dân sự, kinh tế. Theo quy định của pháp luật hiện hành, thời điểm người sử dụng đất được thực hiện các quyền là khi có Giấy chứng nhận, trong khi đó, thực chất quyền sử dụng đất của cá nhân, tổ chức được xác lập kể từ thời điểm giao kết hợp đồng, nhận thừa kế hoặc từ thời điểm có quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan có thẩm quyền hoặc theo bản án, quyết định của Tòa án. Có thể thấy rõ, hiện tại, việc quản lý đất đai ở Việt Nam chủ yếu tập trung vào tổ chức quản lý hành chính về tình trạng vật lý của đất đai, chưa tạo được đầy đủ cơ chế pháp lý để bảo hộ, để công khai, minh bạch các mối quan hệ về quyền tài sản có liên quan, tạo động lực cho khai thác hiệu quả nguồn lực này, từ đó thực sự coi đất đai là nguồn lực to lớn cho phát triển kinh tế - xã hội. Việc xây dựng chế độ đăng ký BĐS (chủ yếu là đất đai và nhà ở, tài nguyên cơ bản của hoạt động kinh tế) là điều kiện tiên quyết để cải thiện năng suất lao động của nền kinh tế, từ đó thực hiện thành công đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa XII, đồng thời đóng góp quan trong tăng thu ngân sách nhà nước (qua thu thuế tài sản là đất và nhà). b) Đối với pháp luật về đăng ký động sản Đối với tàu bay, tàu biển và quyền sở hữu trí tuệ đối với sáng chế, kiểu dáng công nghiệp, thiết kế bố trí, nhãn hiệu, chỉ dẫn địa lý, việc đăng ký làm phát sinh quyền sở hữu của người đăng ký. Đối với những trường hợp còn lại, đăng ký quyền sở hữu không có giá trị bắt buộc, không được công khai và không phải căn cứ chứng minh việc tạo lập quyền sở hữu. Ngoài ra, hiện nay pháp luật chưa có quy định về đăng ký sở hữu động sản có giá trị lớn theo yêu cầu để được công nhận và bảo hộ quyền sở hữu thông qua các căn cứ như tạo lập tài sản hợp pháp hoặc nhận chuyển quyền hợp pháp. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 20(396) T10/2019 2. Tham khảo chế độ đăng ký BĐS ở Nhật Bản Văn bản pháp lý then chốt của chế độ đăng ký BĐS ở Nhật Bản là Luật Đăng ký BĐS. Đây được coi là một đạo luật quan trọng nhất cho phát triển kinh tế của Nhật Bản, được ban hành từ năm 1887. Đạo Luật này đã qua 12 lần sửa đổi, bổ sung2, lần gần đây nhất vào năm 2004. Qua các lần sửa đổi, bổ sung này, tinh thần cơ bản của Luật vẫn được giữ nguyên, đó là bảo đảm tính công khai, minh bạch, an toàn, tin cậy của đăng ký BĐS. Đây chính là nền tảng cơ bản cho các giao dịch dân sự, kinh tế được thực hiện an toàn, thuận lợi, qua đó các quyền tài sản được vận hành, dịch chuyển thông suốt theo các quy luật của thị trường, bảo toàn quyền lợi đối với người có tài sản đưa vào giao dịch. Tư tưởng chủ đạo của chế độ đăng ký tài sản là bảo đảm sự công khai, minh bạch, tính ổn định, tin cậy của các quan hệ giao dịch tài sản, giao dịch kinh tế trong xã hội; cho phép dự đoán trước được các quan hệ về quyền lợi liên quan đến giao dịch đó. Qua đó, những người có liên quan có thể an tâm hoạt động kinh tế do quyền lợi được bảo hộ. Và điều đó, thúc đẩy phát triển kinh tế mạnh mẽ và bền vững. Đăng ký BĐS là việc cơ quan nhà nước ghi vào Sổ đăng ký (bản giấy và điện tử) và thực hiện công khai về tình trạng vật lý (tình trạng tự nhiên của BĐS, gồm các thông tin về địa chỉ đất, số hiệu, diện tích đất, địa chỉ nhà, số hiệu, chủng loại nhà, cấu tạo nhà, diện tích sản... kèm bản đồ, sơ đồ tương đương) và các quan hệ về quyền lợi đối với BĐS (quyền sở hữu, quyền thế chấp, quyền bề mặt, quyền canh tác lâu dài, quyền 2 Thông tin này và một số số liệu khác được tác giả bài viết này thu thập thông qua các cuộc trao đổi trực tiếp với các chuyên gia Nhật Bản khi tham gia Đoàn công tác của Văn phòng Chính phủ đi nghiên cứu về chế độ đăng ký tài sản và xử lý nợ xấu tại Nhật Bản từ ngày 17/7/2017 đến ngày 29/7/2017 do Phó Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ Nguyễn Xuân Thành làm Trưởng đoàn. 3 Bài giới thiệu Khái quát về chế độ đăng ký bất động sản Nhật Bản – July, 2017 – Giảng viên pháp vụ Onishi Hiromichi, Phòng hợp tác quốc tế, Viện nghiên cứu đào tạo Bộ Tư pháp Nhật Bản, tr. 28 (trong Tập tài liệu của Tổ chức hợp tác quốc tế Nhật bản (JICA) phục vụ cho Đoàn công tác đi nghiên cứu về chế độ đăng ký tài sản và xử lý nợ xấu tại Nhật Bản từ ngày 17/7/2017 đến ngày 29/7/2017 do Phó Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ Nguyễn Xuân Thành làm Trưởng đoàn). lấy trước, quyền cầm cố, quyền bảo đảm tạm đăng ký, bảo đảm chuyển nhượng; sự việc đăng ký về quyền lợi, mục đích và ngày đăng ký, họ tên người có quyền lợi liên quan đến đăng ký, thứ tự đăng ký...). Chế độ đăng ký BĐS là nền tảng căn bản của xã hội và của sự phát triển kinh tế của Nhật Bản, được tận dụng trong các hoạt động kinh tế và quản lý đất đai. Cụ thể: (1) trong giao dịch BĐS: thu thập thông tin, đăng ký bảo tồn quyền sở hữu, đăng ký chuyển quyền sở hữu; (2) tận dụng trong hoạt động tín dụng: thu thập thông tin, quyền thế chấp, bảo đảm đăng ký tạm, quyền mua lại; (3) tận dụng trong phát triển: thu thập thông tin, phát triển BĐS...; (4) tận dụng trong điều tra đất đai: điều tra địa tịch, hoàn thiện bản đồ địa chính; (5) tận dụng trong chế độ thuế: thu thuế, xử lý nộp chậm, giảm thuế mua nhà trả chậm...; (6) tận dụng trong chính sách nông nghiệp, chính sách sông ngòi; (7) tận dụng trong thi hành án dân sự, thu hồi đất. Chế độ đăng ký BĐS ở Nhật Bản có một số đặc điểm sau đây: - Về tổ chức, cơ quan chủ quản là Bộ Tư pháp; cơ quan đăng ký là Cục Tư pháp thuộc Bộ Tư pháp và các Cục Tư pháp địa phương (50 địa điểm3) và các chi cục, trạm công tác các chi cục, tổng cộng khoảng 410 địa điểm trên toàn quốc. Về thẩm quyền lãnh thổ của Trung tâm đăng ký là địa phương nơi có BĐS. - Về nội dung đăng ký: ghi chép về tình trạng vật lý của BĐS (nghĩa vụ bắt buộc, gồm thông tin về địa chỉ đất, số hiệu, diện tích đất, địa chỉ nhà, số hiệu, chủng loại nhà, cấu tạo nhà, diện tích sản... kèm bản đồ, sơ đồ tương đương) và hiện trạng của quyền KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 20(396) T10/2019 lợi liên quan đến BĐS (không bắt buộc gồm: quyền sở hữu, quyền thế chấp, quyền bề mặt, quyền canh tác lâu dài, quyền lấy trước, quyền cầm cố, quyền bảo đảm tạm đăng ký, bảo đảm chuyển nhượng...; sự việc đăng ký về quyền lợi, mục đích và ngày đăng ký, họ tên người có quyền lợi liên quan đến đăng ký, thứ tự đăng ký...) - Đất và nhà được coi là các BĐS riêng biệt, được xử lý cùng một đầu mối tại cùng cơ quan đăng ký. Sổ đăng ký được ghi theo từng BĐS; ghi theo tiêu chuẩn thống nhất trên toàn quốc, thủ tục đăng ký nhanh chóng, chính xác. - Sổ đăng ký được coi là bản gốc và được công khai rộng rãi nội dung trên mạng điện tử. Trường hợp cần thiết, cơ quan đăng ký có thể cấp Giấy chứng minh sự việc đăng ký theo yêu cầu với chi phí thấp. Thông tin được lưu giữ tối thiểu 30 năm. Nhờ việc công khai rộng rãi Sổ đăng ký, nên ai cũng có thể biết được người đứng tên BĐS cụ thể (trong quá khứ cũng như hiện tại), quyền lợi của người khác có liên quan đến BĐS đó và là quyền lợi gì. - Chi phí: đăng ký về tình trạng vật lý không bị đánh thuế; còn đăng ký về quyền lợi, phải chịu thuế cấp phép đăng bạ. Nguồn thuế này hàng năm đóng góp đáng kể cho ngân sách nhà nước4. - Trường hợp thông tin không chính xác dẫn đến thiệt hại cho người sử dụng thông tin từ chế độ đăng ký, Nhật Bản sẽ áp dụng pháp luật về bồi thường nhà nước. Có thể lấy một ví dụ, một trong những ứng dụng chế độ đăng ký BĐS được Nhật Bản sử dụng rất có hiệu quả là trong nghiệp vụ tín dụng và thu hồi nợ của ngân hàng. Theo đó, trong trường hợp bên đi vay (con nợ) không tự nguyện thanh toán khoản nợ 4 Năm 2015, thuế cấp phép đăng ký đất đai của Nhật Bản khoảng 560 tỷ Yên (khoảng 112 nghìn tỷ VNĐ); nguồn thu lệ phí từ cung cấp thông tin đăng ký đất đai là 48,7 tỷ Yên (khoảng 9740 tỷ VNĐ). Nguồn: Công ty cổ phần Fujitsu – Hành chính quản lý đất đai và hiệu quả kinh tế - Triển khai hệ thống IT với kinh nghiệm của Nhật Bản - Tr. 11 (Trong Tập tài liệu của Tổ chức hợp tác quốc tế Nhật bản (JICA) phục vụ cho Đoàn công tác đi nghiên cứu về chế độ đăng ký tài sản và xử lý nợ xấu tại Nhật Bản từ ngày 17/7/2017 đến ngày 29/7/2017 do Phó Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ Nguyễn Xuân Thành làm Trưởng đoàn). cho ngân hàng (bên cho vay – chủ nợ) theo hợp đồng tín dụng đã ký, thì ngân hàng có hai cách để thu hồi nợ: - Thứ nhất, thu hồi bằng thi hành tố tụng dân sự: chủ nợ sẽ kiện con nợ ra Tòa án để Tòa tuyên án phải trả nợ cho chủ nợ. Cách này có một số điểm yếu: thời gian ra bản án của tòa mất nhiều thời gian (2-3 tháng); khi đã có bản án thì không còn tài sản để kê biên, thu hồi nợ (giải pháp là cần đề nghị Tòa thực hiện biện pháp tạm kê biên trước khi bắt đầu quá trình tố tụng); có tài sản để kê biên nhưng không có quyền ưu tiên so với các chủ nợ đã đăng ký quyền thế chấp đối với tài sản đó hoặc khi con nợ lâm vào tình trạng phá sản, khi đó chỉ được trả tương ứng với tỷ lệ khoản nợ của các chủ nợ thông thường khác. - Thứ hai, thu hồi bằng thực hiện quyền bảo đảm (đối với trường hợp đăng ký quyền thế chấp): nhờ chế độ đăng ký BĐS nên các điểm yếu nêu trên đều được giải quyết. Chủ nợ hoàn toàn có quyền và được ưu tiên từ thi hành tài sản bảo đảm thông qua thủ tục bán đấu giá để thu hồi nợ. Chế độ đăng ký BĐS đã ghi nhận và bảo vệ quyền của chủ nợ (ngân hàng) đối với tài sản thế chấp so với các chủ nợ và đối tượng liên quan khác. Có thể thấy, dựa vào chế độ đăng ký, bất kỳ ai cũng có thể biết thông tin về BĐS và an tâm giao dịch BĐS, dùng BĐS làm vật bảo đảm để huy động vốn, an tâm cho người cho vay và người đi vay. Do tài sản thế chấp lúc nào cũng có thể thực hiện bán đầu giá để thu hồi nợ, nên người cho vay sẵn sàng cho vay hơn, cho vay có thể lên tới 100% giá trị tài sản đảm bảo và hạ lãi suất cho vay (do độ rủi ro không thu hồi được khoản vay thấp nhờ khả năng thanh lý tài sản bảo đảm để thu hồi nợ). KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 20(396) T10/2019 3. Kinh nghiệm có thể tham khảo để xây dựng, ban hành Luật Đăng ký tài sản nước ta Việc xây dựng, ban hành Luật Đăng ký tài sản theo tinh thần đổi mới, trong đó có tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản, sẽ tạo cơ sở pháp lý vững chắc thúc đẩy việc đổi mới, khắc phục những bất cập, hạn chế về chế độ đăng ký tài sản hiện nay, tạo môi trường và động lực to lớn cho phát triển kinh tế thị trường, góp phần ổn định xã hội. Cụ thể: a) Đối với người dân và doanh nghiệp Thông qua hệ thống đăng ký tài sản được xây dựng theo đúng nguyên lý, quyền lợi của các bên tham gia giao dịch được công khai, minh bạch, an toàn. Với việc không hạn chế tiếp cận các thông tin trong Sổ đăng ký về tài sản, công chúng có thể dễ dàng tìm hiểu và biết chính xác tất cả các thông tin cơ bản về tài sản, từ đó có đầy đủ cơ sở để xem xét, quyết định việc tham gia các giao dịch dân sự, kinh tế liên quan đến tài sản và là cơ sở để giải quyết các tranh chấp, bảo vệ quyền và lợi ích của các chủ thể. b) Đối với Nhà nước Việc đăng ký tài sản không chỉ nhằm ghi nhận quyền đối với tài sản, mà còn là công cụ hữu hiệu để Nhà nước: (i) tăng nguồn thu thuế từ tài sản; (ii) ngăn ngừa giao dịch bất hợp pháp, không chính đáng; (iii) phục vụ quá trình hoạch định chính sách mang tính vĩ mô. c) Đối với đời sống kinh tế - xã hội Kinh tế - xã hội phát triển đòi hỏi tình trạng pháp lý của động sản, BĐS được đăng ký chính xác, thuận lợi với chi phí hợp lý, qua đó bảo đảm tính công khai, minh bạch, tin cậy, an toàn của các giao dịch dân sự, kinh tế, giúp tiết kiệm chi phí giao dịch (gồm chi phí về thời gian, công sức, tiền của...), nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, khuyến khích, thúc đẩy mạnh mẽ các giao dịch dân sự, kinh tế được thực hiện trong xã hội. Một cách khái quát, trong bối cảnh của Việt Nam, việc xây dựng, ban hành Luật Đăng ký tài sản sẽ có ý nghĩa quan trọng trên các mặt sau đây: Thứ nhất, góp phần minh bạch hóa tình trạng của tài sản, công khai hóa các tài sản quan trọng, tạo cơ sở cho việc tăng cường quản lý nhà nước về tài sản, đặc biệt là đối với đất đai. Thứ hai, góp phần phòng, chống tham nhũng trên sơ sở đăng ký minh bạch, công khai tài sản. Thứ ba, tạo cơ chế pháp lý an toàn cho giao dịch dân sự, kinh tế. Với tính chất công khai, minh bạch tình trạng pháp lý của tài sản, các cá nhân, tổ chức sẽ chủ động trong việc quyết định tham gia giao dịch dân sự, từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển. Thứ tư, tạo cơ chế tốt hơn trong việc bảo đảm và bảo vệ quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức. Việc đăng ký được thực hiện tốt, chính xác có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động tố tụng của Tòa án khi có tranh chấp phát sinh. Thứ năm, minh bạch trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức trong hoạt động đăng ký, đặc biệt là trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Nhật Bản đã học tập chế độ đăng ký tài sản từ các nước Tây Âu 150 năm trước và đã ứng dụng thành công. Chế độ đăng ký BĐS là nền tảng cơ bản phát triển kinh tế của mỗi nước – đó là bài học kinh nghiệm rút ra từ Nhật Bản và tại các nước phát triển và đang phát triển hiện nay. Trong vấn đề này, Việt Nam đang bị tụt hậu so với các nước, đặc biệt trong bối cảnh tự do thương mại toàn cầu đang ngày càng mang tới nhiều hơn các cơ hội và thách thức cho mỗi nước. Vì vậy, cần khẩn trương nghiên cứu, xây dựng, ban hành Luật Đăng ký tài sản, tạo cơ sở đổi mới cơ bản chế độ đăng ký tài sản, trước hết là đăng ký BĐS theo các chuẩn mực chung của quốc tế, phù hợp với điều kiện của Việt Nam, tạo động lực thúc đẩy đổi mới, phát triển kinh tế nhanh, bền vững, góp phần ổn định xã hội trong bối cảnh hiện nay KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 20(396) T10/2019