Luật viên chức năm 2010: Những vấn đề đặt ra trong cải cách pháp luật về dịch vụ công

LUẬT VIÊN CHỨC NĂM 2010: NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG CẢI CÁCH PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG 1 1 Bài viết có sử dụng kết quản nghiên cứu của Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ: “Pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” do GS.TS. Phan Trung Lý làm Chủ nhiệm. Tóm tắt: Luật Viên chức năm 2010 là văn bản pháp luật quan trọng trong khung pháp lý về dịch vụ công. Bài viết phân tích một số kết quả đạt được và những hạn chế trong việc thực hiện Luật Viên chức năm 2010 và nêu lên những vấn đề cần giải quyết khi sửa đổi Luật này trong bối cảnh cải cách pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam. Phan Trung Lý* * GS. TS. nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội Abstract The Law on Public Employees of 2010 plays an important role in the legal framework of public services. This article provides analysis of the achievements and shortcomings from the enforcement of the Law on Public Employees and also a number of critical issues during the reviews and amendments of the Law in the context of the public service reform. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật Viên chức năm 2010; dịch vụ công; đơn vị sự nghiệp công lập; viên chức Lịch sử bài viết: Nhận bài : 26/04/2019 Biên tập : 12/05/2019 Duyệt bài : 17/05/2019 Article Infomation: Keywords: Law on Public Employees of 2010; public services; public non- business units; public employee. Article History: Received : 26 Apr. 2019 Edited : 12 May 2019 Approved : 17 May 2019 1. Đơn vị sự nghiệp công lập và vai trò cung ứng dịch vụ công Vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công Dịch vụ công là dịch vụ do Nhà nước cung cấp cho người dân một cách trực tiếp thông qua các cơ quan, tổ chức trong khu vực công hoặc gián tiếp tài trợ cho các tổ chức khác. Thuật ngữ này gắn với đồng thuận xã hội - tức Nhà nước có trách nhiệm cung cấp một số dịch vụ nhất định cho tất cả BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 24 Số 9(385) T5/2019 mọi người2. Một định nghĩa khác tương tự là “dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội do Nhà nước chịu trách nhiệm, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận”3. Dịch vụ công có thể được hiểu rất rộng như là hoạt động của nhà nước/chính phủ: “Nếu dịch vụ công phần nhiều quyết định mức sống của người dân, dịch vụ công ưu việt là một dấu hiệu thể hiện chính phủ tốt. Các dịch vụ công tác động lớn đến đời sống thường nhật của người dân và định nghĩa về dịch vụ công vừa rộng lại vừa hẹp, bởi hầu như tất cả dịch vụ do chính phủ cung cấp phục vụ người dân có thể được xem là dịch vụ công. Do vậy, ở một số quốc gia, thuật ngữ “dịch vụ công” cũng đồng nghĩa với bộ máy của chính phủ. “Dịch vụ công” theo nghĩa hẹp là những hàng hóa và dịch vụ chính phủ có trách nhiệm cung cấp hoặc quản lý công tác cung cấp dịch vụ công đảm bảo mức độ hài lòng của người dân”4. Theo các lý thuyết hiện đại, các chức năng của Nhà nước cũng chính là việc thực hiện các dịch vụ công, được miêu tả bằng bảng sau5: Theo Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, “dịch vụ công là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay hoạt động của các cá nhân, cơ quan, tổ chức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ủy quyền, nhằm phục vụ, đáp ứng những nhu cầu thiết 2 McGregor Jr., Eugene B.; Campbell, Alan K.; Macy, John W.; Cleveland, Harlan (July–August 1982). "Symposium: The Public Service as Institution". Public Administration Review. Washington. 42 (4): 304-320. JSTOR i240003. 3 Chu Văn Thành (2007), Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, tr. 49. 4 Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc tại Việt Nam (2009), Cải cách nền hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr. 260. 5 Ngân hàng Thế giới (1998), Báo cáo Phát triển thế giới 1997: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr. 38. 6 Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2010), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 234. 7 Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2010), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, sđd, tr. 233, 234. yếu, đa dạng và những quyền và nghĩa vụ của cá nhân, cơ quan, tổ chức vì lợi ích công cộng, không vì mục tiêu lợi nhuận”6. Theo đó, các đại học tư phi lợi nhuận nếu được Nhà nước hỗ trợ kinh phí cũng được coi là cung ứng dịch vụ công vì đây là loại hình dịch vụ tư phục vụ lợi ích công. Tuy quan niệm về dịch vụ công chưa có sự thống nhất hoàn toàn, nhưng có thể chỉ ra một số đặc điểm cơ bản của dịch vụ công như sau: (i) Dịch vụ công phục vụ lợi ích chung của xã hội, đáp ứng nhu cầu đa dạng và bảo đảm những quyền và nghĩa vụ cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Phục vụ lợi ích chung là tính chất thuộc về bản chất của dịch vụ công, nên nó là tiêu chí chủ yếu để xem xét một loại dịch vụ nào đó có đúng là dịch vụ công hay không. (ii) Dịch vụ công là hoạt động thuộc trách nhiệm của Nhà nước, nên Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm cung ứng (trực tiếp cung ứng hoặc quản lý việc cung ứng như tổ chức, giám sát, kiểm tra việc cung ứng) nhằm bảo đảm nhu cầu của xã hội. (iii) Dịch vụ công có tính chất phi lợi nhuận. Đây là hệ quả của hai tính chất trên. Dịch vụ công không chịu sự ràng buộc chặt chẽ của các quy luật thị trường. Nhà nước có thể quy định những ưu đãi nào đó đối với nhiều loại dịch vụ công, nghĩa là không đặt chúng trong quy luật cạnh tranh của thị trường, nhằm bảo đảm chất lượng các dịch vụ công đó7. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 25Số 9(385) T5/2019 Có tác giả đã đưa ra các đặc điểm của dịch vụ công tương tự nhưng ngắn gọn hơn: (i) Đó là việc làm của chính phủ, chính quyền, hoặc của tư nhân được chính phủ ủy nhiệm phục vụ cho cộng đồng, nhân dân; (ii) Vì lợi ích chung; (iii) Tự nguyện, mang ý nghĩa giúp đỡ, không vì lợi nhuận8. Trong pháp luật Việt Nam hiện nay tồn tại hai khái niệm về dịch vụ công. Thứ nhất, Điều 10 Luật Viên chức năm 2010 quy định: “Nhà nước tập trung xây dựng hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) để cung cấp những dịch vụ công mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm chủ yếu bảo đảm nhằm phục vụ nhân dân trong lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và các lĩnh vực khác mà khu vực ngoài công lập chưa có khả năng đáp ứng; bảo đảm cung cấp các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục tại miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn”. Thứ hai, Nghị quyết 36a/NQ-CP về Chính phủ điện tử nêu: “Các giấy phép, các thủ tục hành chính (dịch vụ công) được nhiều bộ ngành, địa phương thực hiện cấp qua mạng điện tử”. Như vậy dịch vụ công ở đây là các “dịch vụ hành chính công” liên quan đến việc thực hiện các thủ tục hành chính. Tổng hợp hai khái niệm trên, có thể thấy dáng dấp của khái niệm dịch vụ công theo nghĩa rộng bao gồm cả dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ hành chính công. Vai trò cung ứng dịch vụ công của các ĐVSNCL ĐVSNCL “Sự nghiệp” dùng để chỉ những hoạt động phi sản xuất vật chất, phục vụ cho các nhu cầu, lợi ích công cộng trong lĩnh vực 8 Chu Văn Thành (2007), Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, sđd, tr. 33. 9 Chu Văn Thành (2007), Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, sđd, tr. 31. 10 “ĐVSNCL nói tại Nghị định này là các tổ chức được cơ quan có thẩm quyền của Đảng, cơ quan Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội thành lập và quản lý theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, con dấu, tài khoản, hoạt động trong các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin truyền thông và các lĩnh vực sự nghiệp khác được pháp luật quy định” (khoản 1 Điều 11 Nghị định số 06/2010/NĐ-CP). giáo dục, y tế, văn hóa - xã hội, khoa học, nghệ thuật do các đơn vị chuyên môn thực hiện và thường được ngân sách nhà nước hỗ trợ. Các đơn vị thực hiện các hoạt động này được gọi là các đơn vị sự nghiệp”9. Những đơn vị sự nghiệp do Nhà nước lập ra được gọi là ĐVSNCL. Hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật sử dụng một số thuật ngữ khác nhau để chỉ ĐVSNCL như “đơn vị sự nghiệp”, “đơn vị sự nghiệp nhà nước”, “tổ chức sự nghiệp công”, “cơ quan sự nghiệp”. Ví dụ, Điều 9 Luật Viên chức năm 2010 quy định: “ĐVSNCL là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”; Nghị định 06/2010 về những người là công chức cũng nêu định nghĩa về ĐVSNCL10 Mặc dù tồn tại nhiều thuật ngữ khác nhau, thuật ngữ “ĐVSNCL” được coi là chính thức vì nó được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn là Luật Viên chức 2010. Phân tích trên, có thể rút ra các đặc điểm của ĐVSNCL như sau: (i) ĐVSNCL do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật. Điều ngày có nghĩa là ĐVSNCL không chỉ phái sinh từ cơ quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) mà còn từ các tổ chức được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động hành chính như tổ chức chính trị (Đảng Cộng sản Việt Nam) và các tổ chức chính trị - xã hội. (ii) ĐVSNCL là một tổ chức có tư cách pháp nhân. Tức là nó có tài sản riêng, BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 26 Số 9(385) T5/2019 có tư cách pháp lý độc lập, có thể nhân danh chính nó trong các quan hệ xã hội. Như vậy, mặc dù ĐVSNCL do các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập, nó vẫn có tư cách độc lập với các cơ quan, tổ chức đó. (iii) ĐVSNCL có chức năng cung cấp dịch vụ công, tức là phục vụ lợi ích chung của xã hội. (iv) Thông qua việc thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công của mình, ĐVSNCL cũng phục vụ quản lý nhà nước mặc dù nó không có chức năng quản lý nhà nước. Khi được thành lập bởi các cơ quan nhà nước hay các tổ chức được Nhà nước trao quyền, các ĐVSNCL không chỉ đơn thuần thực hiện hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã hội mà còn phục vụ trực tiếp cho chức năng của đơn vị chủ quản nói riêng và cho Nhà nước nói chung. Luật Viên chức năm 2010 và vai trò cung ứng dịch vụ công của các ĐVSNCL Theo Điều 10 Luật Viên chức 2010, chính sách xây dựng và phát triển các ĐVSNCL và đội ngũ viên chức tựu trung ở mấy điểm sau: - Nhà nước tập trung xây dựng hệ thống các ĐVSNCL để cung cấp những dịch vụ công mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm chủ yếu bảo đảm nhằm phục vụ nhân dân mà khu vực ngoài công lập chưa có khả năng đáp ứng. - Không tổ chức ĐVSNCL chỉ thực hiện dịch vụ kinh doanh, thu lợi nhuận. 11 Tính đến thời điểm 31/12/2016, tổng số ĐVSNCL thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và địa phương là 53.858 đơn vị, cụ thể như sau: ĐVSNCL thuộc Bộ, ngành: 1.109 đơn vị; ĐVSNCL thuộc địa phương: 52.749 đơn vị, trong đó, chia theo lĩnh vực: Đơn vị sự nghiệp giáo dục: 37.833 đơn vị; Đơn vị sự nghiệp y tế: 7.812 đơn vị; Đơn vị sự nghiệp văn hóa, thể thao và du lịch: 1.455 đơn vị; Đơn vị sự nghiệp thuộc ngành, lĩnh vực khác: 5.649 đơn vị Tổng số người làm việc trong ĐVSNCL của Bộ, ngành, địa phương đến 31/12/2016 là: 1.918.0623 người. Trong đó ở trung ương là 155.474 người; địa phương là 1.762.588 người. Cụ thể như sau: Số lượng người làm việc được cấp có thẩm quyền giao: 1.743.937 người; Số lượng người làm việc đơn vị tự quyết định: 96.169 người; Hợp đồng lao động theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP: 77.956 người. (Ban Cán sự Đảng Bộ Nội vụ, Đề cương đề án đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính, tổ chức lại hệ thống các ĐVSNCL, 2017, tr. 15 - https://moha.gov.vn/DATA/DOCUMENT/2017/06/DA%20to%20chuc%20lai%20%C4%90VSN%20 cong%20lap%2006_2017%2019.6.pdf). 12 Pháp lệnh về “cán bộ, công chức” nhưng điều chỉnh cả viên chức. - Cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm, thực hiện hạch toán độc lập; tách chức năng quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ với chức năng điều hành các ĐVSNCL. - Nhà nước có chính sách xây dựng, phát triển đội ngũ viên chức có đạo đức nghề nghiệp, có trình độ và năng lực chuyên môn đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của khu vực cung ứng dịch vụ công. 2. Thực hiện Luật Viên chức năm 2010: Những kết quả đạt được và hạn chế 2.1 Kết quả đạt được (i) Quy chế pháp lý riêng cho viên chức Kết quả đạt được lớn nhất của Luật Viên chức năm 2010 là đã tạo một quy chế pháp lý riêng cho viên chức (những người làm việc chuyên môn, nghiệp vụ liên quan đến chức năng cung ứng dịch vụ công trong các ĐVSNCL)11. Lần đầu tiên có một văn bản mang tính chất luật (luật/pháp lệnh) điều chỉnh chuyên biệt về viên chức, góp phần khắc phục sự “nhập nhằng” giữa cán bộ, công chức, viên chức như dưới thời kỳ của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 trước đây12. (ii) Bãi bỏ chế độ “biên chế” cho viên chức Nhằm tạo cơ chế linh hoạt, năng động, hiệu quả, Luật Viên chức đã không còn áp dụng chế độ “biên chế” mà thay bằng chế độ “hợp đồng làm việc” cho viên chức. Đây là sự khác biệt cơ bản giữa Luật Viên chức năm 2010 và Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 khi cán bộ và công chức được coi là “trong biên chế” nhà nước. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 27Số 9(385) T5/2019 2.2 Hạn chế (i) Biên chế hóa viên chức Mặc dù Luật Viên chức không còn sử dụng thuật ngữ “biên chế” và cũng không thực hiện chính sách về chế độ biên chế đối với viên chức, các quy định của Luật này và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành vẫn thể hiện tính biên chế của viên chức. Thứ nhất, các ĐVSNCL (đặc biệt nhóm phụ thuộc toàn bộ hoặc một phần ngân sách nhà nước) không thể tự ý quyết định số lượng vị trí việc làm mà chỉ có quyền đề xuất các vị trí việc làm cho cơ quan cấp trên phê duyệt. Thứ hai, nhiều ĐVSNCL muốn tự quyết định số lượng viên chức thông qua tự xác định vị trí việc làm nhưng không được cấp trên chấp thuận, nên họ không thể tuyển số lượng viên chức như mong muốn được. Thay vào đó, nhiều ĐVSNCL phải tuyển dụng người làm việc theo chế độ hợp đồng lao động để bù đắp sự thiếu hụt đó. Việc ký các hợp đồng lao động này dựa trên sự tự chủ tài chính về các nguồn thu sự nghiệp. Thứ ba, hợp đồng làm việc không xác định thời hạn đối với viên chức cũng gần như “biên chế suốt đời” của công chức vì sẽ rất hãn hữu xảy ra trường hợp viên chức bị chấm dứt hợp đồng lao động hay kỷ luật buộc thôi việc. Thứ tư, trong thực tiễn, các nhà quản lý vẫn sử dụng thuật ngữ “biên chế” khi nói về tuyển dụng viên chức. Ví dụ như “ưu tiên bố trí biên chế của các địa phương để tuyển dụng giáo viên, không xảy ra tình trạng có học sinh mà không có giáo viên dạy học”, hay tại phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 13 https://vietnamnet.vn/vn/giao-duc/nguoi-thay/bo-gd-dt-khong-chu-dong-duoc-trong-viec-dieu-tiet-thua-thieu-giao-vi- en-474258.html 14 Bộ Nội vụ, Báo cáo tổng kết, đánh giá việc thi hành Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức (Dự thảo 2018), tr. 5-6. 15 https://dantri.com.vn/viec-lam/thanh-hoa-so-ldtbxh-tuyen-dung-hang-loat-vien-chuc-20190408222933805.htm 16 Ví dụ, trong các cơ sở giáo dục đại học công lập, mã số và phân hạng chức danh nghề nghiệp viên chức giảng dạy bao gồm: giảng viên cao cấp (hạng I) mã số V.07.01.01; giảng viên chính (hạng II) mã số V.07.01.02; giảng viên (hạng III) mã số V.07.01.03 (Điều 2 Thông tư liên tịch 36/2014/TTLT-BGDĐT-BNV quy định mã số và tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp viên chức giảng dạy trong các cơ sở giáo dục đại học công lập). 5/2018, Thủ tướng đã chỉ đạo và giao Bộ Nội vụ chủ trì phối hợp với Bộ GD-ĐT xem xét, điều chỉnh chỉ tiêu biên chế ngành giáo dục của một số địa phương cho phù hợp với mức tăng dân số cơ học13. Ngay cả các Báo cáo vẫn sử dụng thuật ngữ “biên chế sự nghiệp”14. Thứ năm, cơ quan nhà nước có thể tiếp cận việc giao chỉ tiêu biên chế theo nghĩa rộng, tức cùng một thời điểm xác định cả “biên chế công chức hành chính” và “số lượng người làm việc trong các ĐVSNCL và lao động hợp đồng theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP”15. Theo cách tiếp cận này, số lượng người làm việc trong các ĐVSNCL được xác định trong mối tương quan tổng thể với chỉ tiêu biên chế công chức và số lượng người làm việc theo hợp đồng lao động. (ii) Công chức hóa viên chức - Thiết lập chế độ về hạng chức danh nghề nghiệp của viên chức Mặc dù Luật Viên chức không còn quy định về xếp “ngạch” như đối với ngạch công chức, Nghị định 29/2012 đưa ra khái niệm “hạng chức danh nghề nghiệp” của viên chức. Theo đó, hạng chức danh nghề nghiệp là “cấp độ thể hiện trình độ, năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của viên chức trong từng ngành, lĩnh vực” (khoản 3 Điều 2). Theo chức danh nghề nghiệp, viên chức được phân loại trong từng lĩnh vực hoạt động nghề nghiệp với các cấp độ từ cao xuống thấp thành 4 hạng: viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng I; viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng II; viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng III; viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng IV (khoản 2 Điều 3 Nghị định 29/2012)16. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 9(385) T5/2019 Chế độ phân hạng chức danh nghề nghiệp viên chức không hoàn toàn đồng nhất với chế độ bổ nhiệm ngạch công chức. Tuy nhiên, vẫn có thể thấy sự tương đồng nhất định giữa hạng viên chức và ngạch công chức. Thứ nhất, hạng viên chức cần được công nhận thông qua bổ nhiệm; Thứ hai, hạng viên chức vẫn là cơ sở để xếp lương; Thứ ba, yêu cầu viên chức phải có một số năm thâm niên giữ hạng hiện tại để được thăng hạng cao hơn; Thứ tư, hạng viên chức cũng được phân thành 4 hạng. - Thăng hạng chức danh nghề nghiệp viên chức Thăng hạng chức danh nghề nghiệp là việc viên chức được bổ nhiệm giữ chức danh nghề nghiệp ở hạng cao hơn trong cùng một ngành, lĩnh vực (khoản 4 Điều 2 Nghị định 29). Cụ thể hơn, có thể xem ví dụ về thăng hạng viên chức tại các cơ sở giáo dục đại học công lập17. - Quy định về xếp lương, nâng lương Chế độ nâng bậc lương viên chức được quy định bởi Thông tư 08/2013/TT-BNV hướng dẫn thực hiện chế độ nâng bậc lương thường xuyên và nâng bậc lương trước thời hạn đối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao động. Đây là khung pháp lý về nâng bậc lương được áp dụng chung cho bốn nhóm người vừa nêu vốn đều làm việc trong 17 “Viên chức thăng hạng từ chức danh giảng viên (hạng III) lên chức danh giảng viên chính (hạng II) phải có thời gian giữ chức danh giảng viên (hạng III) hoặc tương đương tối thiểu là 09 (chín) năm đối với người có bằng thạc sĩ, 06 (sáu) năm đối với người có bằng tiến sĩ; trong đó thời gian gần nhất giữ chức danh giảng viên (hạng III) tối thiểu là 02 (hai) năm” (điểm e, khoản 3, Điều 5 Thông tư liên tịch 36/2014). “Viên chức thăng hạng từ chức danh giảng viên chính (hạng II) lên chức danh giảng viên cao cấp (hạng I) phải có thời gian giữ chức danh giảng viên chính (hạng II) hoặc tương đương tối thiểu là 06 (sáu) năm, trong đó thời gian gần nhất giữ chức danh giảng viên chính (hạng II) tối thiểu là 02 (hai) năm” (điểm g, khoản 3, Điều 4 Thông tư liên tịch 36/2014). 18 Nghị định này đã được thay thế bởi Nghị định số 15/2016 quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL. Ngoài ra có một số văn bản khác cũng quy định về vấn đề này như: Nghị định số 141/2016 quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL trong lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác. khu vực công. Người đứng đầu ĐVSNCL và người lao động không thể tự thỏa thuận mức lương như ở khu vực tư. - Quy định về đào tạo, bồi dưỡng Tương tự chế độ nâng bậc lương, chế độ đào tạo, bồi dưỡng viên chức được quy định cùng với cán bộ, viên chức trong Nghị định 101/2017/NĐ-CP về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức (thay thế và bãi bỏ những quy định về đào tạo, bồi dưỡng viên chức được quy định tại Nghị định 29/2012/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức). Có thể thấy dù pháp luật đã tách biệt quy chế pháp lý của viên chức so với cán bộ và công chức, sự tách biệt này chỉ ở mức tương đối. Việc đào tạo, bồi dưỡng viên chức mặc dù có những khác biệt nhưng vẫn tuân thủ các chính sách chung về những người làm trong khu vực công (cán bộ, công chức, viên chức). (iii) Cơ chế tự chủ nửa vời của ĐVSNCL Cơ chế tự chủ của ĐVSNCL đã được thực hiện hơn một thập kỷ (có thể tính từ Nghị định 43/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với ĐVSNCL)18, nhưng vẫn còn tồn tại những hạn chế sau: Một là, cơ chế tự chủ này chủ yếu là tự chủ tài chính chứ chưa chú trọng đến tự chủ về nhân sự. Hơn nữa sự tự chủ tài chính BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 9(385) T5/2019 cũng vẫn bị giới hạn bởi pháp luật (ví dụ: pháp luật quy định mức trần học phí ở các trường đại học công lập). Hai là, cơ chế tự chủ nửa vời, thiếu đồng bộ vì tự chủ tài chính mà không đi kèm tự chủ nhân sự. ĐVSNCL rất khó khăn khi muốn cắt giảm nhân sự để tăng lương cho nhân viên. 3. Sửa đổi Luật Viên chức: Những vấn đề đặt ra trong cải cách pháp luật về dịch vụ công Trước nhu cầu sửa đổi Luật Viên chức19, cần lưu ý một số vấn đề đặt ra trong cải cách pháp luật về dịch vụ công như sau: Xác định công chức hay viên chức chưa rõ ràng ở một số trường hợp (i) Người được tuyển dụng từ trước 01/7/2003 (khi pháp luật còn chưa phân biệt rõ ràng giữa công chức và viên chức và gọi chung hai nhóm này là công chức) mà chưa được ĐVSNCL chuyển sang ký hợp đồng làm việc. (ii) Những “người giữ các vị trí việc làm gắn với nhiệm vụ quản lý nhà nước trong ĐVSNCL được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước” cũng có thể được xác định là công chức chứ không phải viên chức (Điều 11 Nghị định 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức). Quy định vừa nêu của Nghị định 06/2010 có thể được áp dụng cho các cơ quan thuộc Chính phủ vì các cơ quan này “có chức năng phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ; thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo” (khoản 1 Điều 2 Nghị định 10/2016 quy định về cơ quan thuộc Chính phủ). 19 Xem Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức (https://moha.gov.vn/DATA/ DOCUMENT/2019/01/CCVC/Du%20thao%20Luat.pdf). 20 Nghị định số 69/2000 áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp hoạt động bằng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp (theo khoản 3 Điều 2). Do đó có thể suy đoán các đơn vị sự nghiệp tự chủ hoàn toàn không chịu sự điều chỉnh của Nghị định này. 21 Ví dụ: hợp đồng lao động với giảng viên ở các cơ sở đào tạo đại học. (iii) Người là công chức được luân chuyển, điều động, biệt phái đến làm việc ở ĐVSNCL (ví dụ: thẩm phán được biệt phái đến Học viện Tòa án, kiểm sát viên được biệt phái đến trường Đại học Kiểm sát). (iv) Người đứng đầu và cấp phó người đứng đầu ĐVSNCL (là công chức) sau khi hết nhiệm kỳ quản lý mà vẫn làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ tại ĐVSNCL đó thì có chuyển thành viên chức không? Căn cứ pháp lý của chế độ hợp đồng lao động tại các ĐVSNCL Bộ luật Lao động hay Nghị định 68/2000? Hiện nay, việc ký kết hợp đồng lao động tại ĐVSNCL thường căn cứ vào hai văn bản. Một là, căn cứ vào Điều 1 Nghị định 68/200020 (trước khi được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 181/2018) đối với những công việc nhất định được nêu trong Nghị định này: Sửa chữa, bảo trì đối với hệ thống cấp điện, cấp, thoát nước ở công sở, xe ô tô và các máy móc, thiết bị khác đang được sử dụng trong cơ quan, đơn vị sự nghiệp; lái xe; bảo vệ; vệ sinh; trông giữ phương tiện đi lại của cán bộ, công chức và khách đến làm việc với cơ quan, đơn vị sự nghiệp; công việc thừa hành, phục vụ khác có yêu cầu trình độ đào tạo từ trung cấp trở xuống. Hai là, căn cứ vào Bộ luật Lao động đối với những công việc không được nêu trong Nghị định 68 nhưng ĐVSNCL vẫn có nhu cầu tuyển dụng và trả lương cho người lao động bằng nguồn thu sự nghiệp21. Đáng lưu ý, gần đây Nghị định 181/2018 đã sửa đổi Nghị định 68 ở điểm: “Điều 3. Các công việc không thực hiện ký hợp đồng lao động trong cơ quan hành chính, ĐVSNCL BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 9(385) T5/2019 1. Không thực hiện việc ký hợp đồng lao động đối với các đối tượng sau: a) Những người làm công việc chuyên môn, nghiệp vụ ở các vị trí việc làm được xác định là công chức trong các cơ quan hành chính hoặc là viên chức trong ĐVSNCL do Nhà nước bảo đảm toàn bộ hoặc một phần chi thường xuyên” (khoản 1 Điều 3 Nghị định 29, sửa đổi bổ sung bởi Nghị định 181/2018). Như vậy, Nghị định 181 đã không còn cho phép các ĐVSNCL do Nhà nước bảo đảm toàn bộ hoặc một phần chi thường xuyên thực hiện việc ký hợp đồng lao động đối với những người làm công việc chuyên môn, nghiệp vụ ở các vị trí việc làm được xác định là viên chức. Điều này đặt ra câu hỏi, liệu các trường đại học có được ký hợp đồng lao động với giảng viên, các bệnh viện có được ký hợp đồng lao động với bác sĩ? Người làm việc theo chế độ hợp đồng lao động không xác định thời hạn: chế độ gần như viên chức? Như trên đã phân tích, hiện nay pháp luật vẫn cho phép các ĐVSNCL tuyển dụng nhân sự làm việc theo chế độ hợp đồng lao động theo Bộ luật Lao động. Những người làm việc theo chế độ hợp đồng lao động (gọi tắt là người lao động), mặc dù trên nguyên tắc có quy chế pháp lý điều chỉnh khác biệt so với viên chức, trên thực tế có các quyền và nghĩa vụ pháp lý tương tự như viên chức. Người lao động vẫn phải chấp hành pháp luật liên quan đến viên chức, pháp luật liên quan đến nhiệm vụ của họ22 và quy chế của ĐVSNCL. Nhà nước có cách tiếp cận chung trong việc xếp lương và nâng lương đối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao động (những người làm trong khu vực công), theo Thông tư 08/2013/TT-BNV hướng dẫn thực hiện chế độ nâng bậc lương thường xuyên và nâng bậc lương trước thời hạn đối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao động. 22 Ví dụ: giảng viên theo hợp đồng vẫn có nghĩa vụ chấp hành Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học Hợp đồng làm việc xác định thời hạn đối với viên chức Theo dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức, sẽ không còn áp dụng hợp đồng làm việc không xác định thời hạn đối với viên chức được tuyển dụng kể từ ngày Luật có hiệu lực. Liệu đây có phải là sự hoàn toàn chấm dứt chế độ “biên chế” đối với viên chức? Khi Luật sửa đổi, bổ sung này có hiệu lực từ 01/01/2020, sẽ xảy ra hai vấn đề. Một là, sẽ có tình trạng 2 nhóm viên chức làm việc như nhau nhưng một nhóm có hợp đồng làm việc không xác định thời hạn (do tuyển dụng trước 01/01/2020) và một nhóm có hợp đồng làm việc xác định thời hạn (do tuyển dụng sau 01/01/2020). Hai là, sẽ có tình trạng viên chức được tuyển dụng sau 01/01/2020 chỉ làm việc theo hợp đồng có thời hạn, trong khi những người làm việc theo chế độ hợp đồng lao động lại vẫn áp dụng hợp đồng không xác định thời hạn theo Bộ luật Lao động. Người đứng đầu, cấp phó người đứng đầu: công chức hay viên chức? Theo dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức, người đứng đầu và cấp phó người đứng đầu sẽ không còn là công chức mà là viên chức giống như những viên chức làm chuyên môn, nghiệp vụ ở ĐVSNCL. Đánh giá viên chức Do cơ chế tự chủ nửa vời, người đứng đầu ĐVNSCL không có động lực, sức ép thực sự để thực hiện đánh giá viên chức như tinh thần Luật Viên chức mong muốn. Hiếm khi ĐVNSCL đánh giá viên chức không hoàn thành nhiệm vụ, và do đó khiến cho việc chấm dứt hợp đồng với viên chức xảy ra. Việc khen thưởng viên chức hiện nay vẫn chủ yếu theo Luật Thi đua, khen thưởng mà chưa có sự năng động. Chẳng hạn, nhiều trường đại học công lập sử dụng cơ chế đánh giá việc giảng dạy từ người học đối với giảng viên, nhưng chưa sử dụng kết quả đánh giá cho việc khen thưởng. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 9(385) T5/2019 Cơ chế tự chủ, cạnh tranh Tính đến năm 2017, ở các Bộ, cơ quan trung ương có 1.109 ĐVSNCL được giao tự chủ về tài chính, gồm: 208 đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động; 526 đơn vị đơn vị sự nghiệp đảm bảo một phần chi phí và 256 đơn vị do NSNN bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động. Ở địa phương có 49.465 ĐVSNCL được giao tự chủ về tài chính, gồm: 1.366 đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động; 8.966 đơn vị đơn vị sự nghiệp đảm bảo một phần chi phí và 39.009 đơn vị do NSNN bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động23. 23 https://www.moha.gov.vn/baucu/tin-tuc-su-kien/hoi-thao-xin-y-kien-de-an-doi-moi-co-che-quan-ly-co-che-tai-chinh- to-chuc-lai-he-thong-cac-don-vi-su-nghiep-cong-lap-34006.html. 24 https://www.moha.gov.vn/baucu/tin-tuc-su-kien/hoi-thao-xin-y-kien-de-an-doi-moi-co-che-quan-ly-co-che-tai-chinh- to-chuc-lai-he-thong-cac-don-vi-su-nghiep-cong-lap-34006.html. Chính sách của Đảng và Nhà nước đang ủng hộ tăng cường cơ chế tự chủ của các ĐVSNCL. Bên cạnh việc tự chủ, cần tính đến cơ chế “cạnh tranh” lành mạnh giữa các ĐVSNCL nhằm thúc đẩy tính hiệu quả và năng động. Thậm chí còn phải tạo sự cạnh tranh bình đẳng giữa khu vực công và khu vực tư24. Có thể học tập kinh nghiệm Australia, khi gần như toàn bộ các trường đại học là đại học công và các trường này phải cạnh tranh với nhau để nhận được nguồn tài trợ từ nhà nước. Các trường phải đạt các yêu cầu, tiêu chuẩn và thành tích nhất định mới được nhà nước cấp kinh phí Cùng với sự có mặt của báo chí, quy định này có thể khắc phục tính hình thức và đảm bảo hiệu quả hoạt động thẩm tra, giải trình. Hơn nữa, quy định về thành phần đa dạng cũng nhằm cung cấp cho các thành viên của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban thêm những nguồn thông tin có giá trị để có cơ sở hoàn thiện báo cáo trình Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. Bên cạnh đó, quy định như vậy cũng tăng tính công khai, minh bạch với sự tham gia rộng rãi của công chúng và báo chí. 4. Kết luận Hoạt động báo cáo, giải trình tại Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đã và đang trở thành công cụ đắc lực cho các cơ quan của Quốc hội trong việc tham mưu, giúp Quốc hội giám sát, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, tờ trình. Thông qua báo cáo, giải trình, những vấn đề nóng, phức tạp trong quản lý nhà nước, hoạch định chính sách đã được đưa ra thảo luận công khai, đa chiều, làm tăng lòng tin của dư luận, cử tri vào quy trình làm việc công khai, minh bạch của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Phiên họp báo cáo, giải trình đã góp phần thay đổi theo hướng tích cực, thúc đẩy cơ quan, cá nhân có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ trong lĩnh vực liên quan; thay đổi chính sách, các quy định pháp luật. Hoạt động của cơ quan nhà nước trở nên minh bạch hơn, các chủ thể liên quan có thêm cơ hội tham gia vào quá trình xây dựng ban hành chính sách. Thời gian vừa qua, hoạt động báo cáo, giải trình đã được Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đổi mới. Tuy nhiên để hoạt động này thực sự có hiệu quả, chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện từ cơ sở pháp lý cho đến kinh nghiệm tổ chức thực hiện để đưa ra phương thức hoạt động phù hợp nhất đối với từng cơ quan, từng nội dung báo cáo giải trình cụ thể HOẠT ĐỘNG BÁO CÁO, GIẢI TRÌNH... (Tiếp theo trang 14) BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 9(385) T5/2019