Một số bất cập của mô hình đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt theo dự thảo luật đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Phú Quốc, Vân Đồn, Bắc Vân Phong

Tóm tắt: Hiện nay, Dự thảo Luật Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc1 đang được lấy ý kiến nhân dân. Dự thảo luật dự kiến sẽ được trình Quốc hội xem xét, thông qua trong kỳ họp sắp tới. Chung quanh bản Dự thảo mới nhất hiện đang có nhiều quan điểm trái chiều, với nhiều nội dung cần được làm rõ, bao gồm: thứ nhất, về tên gọi và phạm vi điều chỉnh, điều này sẽ quyết định việc nên ban hành một luật chung hay luật cụ thể áp dụng cho ba đặc khu; thứ hai là vị trí và tính chất của đặc khu: đặc khu nên là lãnh thổ đô thị trực thuộc tỉnh hay trực thuộc trung ương; thứ ba là: mô hình chính quyền đặc khu nên áp dụng mô hình chính quyền địa phương hay cấp chính quyền địa phương. 1 Tên Luật theo bản Dự thảo ngày 23/3/2018 gửi các Đoàn Đại biểu Quốc hội đóng góp ý kiến là: “Luật Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc”. Nguyễn Thị Thiện Trí* * ThS. GV. Khoa Luật Hành chính nhà nước, Trường Đại học luật TP. Hồ Chí Minh. Abstract Currently, the Bill of Law on Specific Administrative- Economic Units in Van Don, Northern Van Phong, Phu Quoc is being widely commented by the concered stakeholders. The draft law is expected to be submitted to the National Assembly for reviews and approval in the next meeting session. The latest draft has received a lot of controversy viewpoints, and several provisions need to be further clarified, including: firstly, its name and governing scope, for which it will give out a decision whether to promulgate a commont law or a particular law for the three special zones; secondly, the institutional position of the special zones: should the zones be suburbans territories under the provincial administration or central administration; thirdly, the administration modality of the special zones should be the model of local government or the local administration level. Thông tin bài viết: Từ khóa: đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, luật chung hay luật cụ thể, vị trí và tính chất của đặc khu, mô hình chính quyền đặc khu Lịch sử bài viết: Nhận bài : 16/04/2018 Biên tập : 23/04/2018 Duyệt bài : 27/04/2018 Article Infomation: Keywords: Specific Administrative- Economic Units; common law or particular law; institutional position of the special zones; administration modality of the special zone. Article History: Received : 16 Apr. 2018 Edited : 23 Apr. 2018 Approved : 27 Apr. 2018 MỘT SỐ BẤT CẬP CỦA MÔ HÌNH ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH KINH TẾ ĐẶC BIỆT THEO DỰ THẢO LUẬT ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH KINH TẾ ĐẶC BIỆT PHÚ QUỐC, VÂN ĐỒN, BẮC VÂN PHONG BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 9(361) T5/2018 1. Về tên gọi và phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc Tên gọi và phạm vi điều chỉnh của Luật có liên quan chặt chẽ đến việc ban hành luật chung hay luật riêng. Dự thảo Luật mới nhất như tên gọi của nó là Luật dành riêng cho ba khu vực là Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Tên gọi này sẽ đặt ra một số vấn đề sau đây: (1) việc ban hành một luật áp dụng cụ thể cho cả ba đặc khu là không khả thi, vì mỗi đặc khu có những điểm đặc biệt riêng của nó, không thể đưa ra một quy định mang tính áp dụng trực tiếp lại áp dụng cho cả ba; (2) nếu Luật chỉ áp dụng cho ba đặc khu thì có thể hiểu là Việt Nam chỉ thành lập ba đặc khu và không thành lập đặc khu thứ tư, trường hợp thành lập thêm đặc khu thứ tư phải sửa Luật này hoặc ban hành thêm một luật khác. Trên thế giới, cũng có nhiều quốc gia ban hành luật riêng cho các lãnh thổ cá biệt, thông thường đó là các thủ đô hay các đô thị, một lãnh thổ duy nhất của quốc gia. Ở Việt Nam cũng có luật riêng như Luật Thủ đô năm 2012. Tuy nhiên, không thể áp dụng điều này cho Đơn vị hành chính kinh tế (HC- KT) đặc biệt bởi lẽ mô hình phát triển kinh tế phổ biến Đơn vị HC-KT đặc biệt được hình thành trên nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, chủ yếu giải quyết vấn đề kinh tế chứ không phải vấn đề chính trị. Vì thế, theo chúng tôi, để có thể áp dụng cho một lãnh thổ nào đó có tiềm năng phát triển như một đặc khu, cần ban hành một Luật chung về Đơn vị HC-KT đặc biệt, chứ không chỉ cho Phú Quốc, Vân Đồn hay Bắc Vân Phong. Trên cơ sở luật chung này, Quốc hội sẽ quyết định việc thành lập các đặc khu cụ thể. Lợi ích của một luật chung trong trường hợp này là không triệt tiêu sự hình thành của các lãnh thổ tiềm năng khác 2 Ủy ban Pháp luật Quốc hội, Báo cáo tổng hợp ý kiến của Đại biểu Quốc hội thảo luận tại Tổ và Hội trường về Dự án Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ngày 5/1/2018. và đồng thời có thể áp dụng được cho cả ba đặc khu mà không có độ vênh nào. 2. Về vị trí và tính chất của Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Thứ nhất, đặc khu được Dự thảo xác định là đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh, có nhiệm vụ, quyền hạn như thành phố trực thuộc tỉnh. Tuy nhiên, quy định của Dự thảo về thẩm quyền của chính quyền đặc khu lại có nhiều mâu thuẫn. Theo đó, chính quyền đặc khu có nhiều quyền hạn hơn chính quyền cấp huyện, thậm chí hơn cả cấp tỉnh. Chính quyền cấp tỉnh không có thẩm quyền trực tiếp quản lý đặc khu mà chủ yếu được giao về cho trung ương quản lý, chỉ đạo, quyết định từ chính sách đặc khu đến bộ máy chính quyền đặc khu. Như vậy, việc xác định đặc khu là đơn vị hành chính tương đương cấp huyện là khiên cưỡng, thiếu nhất quán. Chúng tôi cho rằng, cần xác định rõ vị trí của đặc khu, tránh phương án dung hòa như quan điểm: “Đơn vị HC-KT đặc biệt trực thuộc Thủ tướng, dưới tỉnh nhưng phải trên huyện” hay “Đơn vị HC-KT đặc biệt có vị trí độc lập, không trực thuộc tỉnh nhưng cũng không phải là huyện”2. Theo quy định của Hiến pháp, đặc khu do Quốc hội thành lập, do đó, về vị trí, trực thuộc trung ương là hợp lý. Với mô hình hệ thống hành chính thứ bậc và phân quyền còn hạn chế như ở nước ta thì để phát huy tính chủ động của đặc khu không nên quy định đặc khu trực thuộc cấp tỉnh. Việc lược bỏ một cấp quản lý hành chính là cần thiết để tăng cường tính chủ động của đặc khu. Cần mạnh dạn tách đặc khu ra khỏi lãnh thổ tỉnh hiện hữu và bỏ các quy định không cần thiết về sự can thiệp của chính quyền tỉnh đối với đặc khu. Về tính chất lãnh thổ của đặc khu, Dự thảo luật xác định chính quyền đặc khu có thẩm quyền tương đương chính quyền thành phố thuộc tỉnh và các trưởng khu có thẩm quyền tương đương phường. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 9(361) T5/2018 Mục đích thành lập đặc khu là nơi phát triển kinh tế, thương mại bằng các nguồn đầu tư nước ngoài thì đặc khu hoàn toàn có những đặc trưng của một đô thị, đó là tính chất quần cư (thể hiện mật độ dân cư cao) và tính chất thương mại, chủ yếu là hoạt động phi nông nghiệp (bản chất phi chính trị, phi nhà nước)3. Tuy nhiên, việc quy định các đặc khu là đô thị và áp dụng cơ chế quản lý đô thị không làm cho một lãnh thổ ven biển, mang đặc trưng nông thôn như Vân Đồn hay Bắc Vân Phong ngay lập tức trở thành đô thị. Quy định này là áp đặt và sẽ lặp lại thực trạng “đô thị hóa cưỡng bức” hay “đô thị hóa giả tạo” ở nhiều lãnh thổ nước ta thời gian qua do việc tách tỉnh, tách huyện4. Mặc dù, mục đích của Đơn vị HC-KT đặc biệt là xây dựng và phát triển thương mại, nhưng phải có lộ trình và sự hòa nhập của các yếu tố dân cư, văn hóa, nghề nghiệp thành một chỉnh thể thống nhất mang đặc trưng đô thị thì nó mới là đô thị. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, chỉ nên ban hành Luật chung về Đơn vị HC-KT đặc biệt. Trên cơ sở đó, lãnh thổ tiềm năng nào đủ điều kiện để “hóa rồng” thì sẽ hưởng chính sách đặc khu, do đó, cần xem lại Bắc Vân Phong và Vân Đồn đã đủ yếu tố cho một đô thị là một đặc khu ra đời hay chưa5. Từ lý luận và thực tiễn cho thấy, việc các đặc khu là nông thôn hay đô thị không phải là chuyện trung ương quy định hay không, mà là chuyện của địa phương. Đặc khu trên thế giới thông thường là thành phố, tuy nhiên, tính chất, tiềm năng đô thị đã hiện hữu và phát triển trong lòng của lãnh thổ này đến mức khó kìm hãm và chỉ chờ cơ chế để nó chuyển đổi mà thôi. Cần cân nhắc, nếu chỉ một đêm các bãi biển hoang sơ đã trở thành đô thị, điều gì sẽ sôi động nhất tại 3 Mario Pezzini, Lu Mai (2010), Trends in Urbanisation and Urban Policies in OECD Countries: What Lessons for China, Organization for economic cooperation and development, p.8 4 Hoàng Bá Thịnh, Đoàn Thị Thanh Huyền (2015), Đô thị hóa ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 5 5 Về vấn đề này, chúng tôi đồng tình với ý kiến rằng: Về tiềm năng của các đặc khu thì tại Phú Quốc có cơ hội về du lịch bởi Phú Quốc có lợi thế đặc biệt. Về phía Vân Đồn có yếu tố là thị trường rất rộng lớn của Trung Quốc. Về khu vực Bắc Vân Phong, nói thực, chúng tôi chưa thấy cơ hội ở đâu bởi tại Bắc Vân Phong không có sự hội tụ của 3 trong 4 yếu tố: doanh nghiệp, người giỏi, người giàu tập trung đến đó để tạo ra một đô thị. Xem thêm: Huỳnh Thế Du (2018), Cơ chế đặc thù và sự lựa chọn đặc biệt, Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, lua-chon-dac-biet-125209.html 6 Hà Nguyễn (2017), Dự thảo Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt: Xây tổ cho “phượng hoàng”, don-vi-hanh-chinh-kinh-te-dac-biet-xay-to-cho-phuong-hoang-d59749.html, truy cập ngày 1/4/2018. các lãnh thổ này, chắc hẳn không có gì nhộn nhịp bằng thị trường bất động sản, đầu cơ đất và sự lo ngại rằng Đơn vị HC-KT đặc biệt không phải là “tổ cho phượng hoàng mà có thể sẽ là ổ cho gà đẻ trứng”6 là có căn cứ. 3. Về mô hình chính quyền Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Trước mắt, hai phương án đang được đưa ra để lựa chọn. Một phương án là vẫn giữ nguyên Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) như hiện nay. Một phương án khác là áp dụng mô hình Trưởng Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt (Trưởng đặc khu), không có HĐND, Trưởng đặc khu sẽ được Thủ tướng bổ nhiệm và có quyền quyết định tổ chức toàn bộ các hoạt động hành chính, kinh tế xã hội trên địa bàn. Phương án “Trưởng đặc khu” mà Bộ Kế hoạch Đầu tư đề xuất trong Dự thảo sẽ trao tới 126 thẩm quyền cho Trưởng đặc khu - trong đó có tới 77 thẩm quyền vốn thuộc về Thủ tướng. Tuy nhiên, với lo ngại việc trao quá nhiều quyền sẽ lạm quyền nên Dự thảo cũng xây dựng cơ chế giám sát chặt chẽ từ chiều dọc và thành lập thêm HĐND đặc khu để phụ trách giám sát chiều ngang. Từ đó dẫn đến, mô chính quyền đặc khu không phải mô hình Trưởng đặc khu cũng không hoàn toàn là mô hình truyền thống. Theo như giải trình của Chính phủ, đó là “phương án thứ ba”. Với phương án thứ ba đó, mô hình tổ chức chính quyền đặc khu có những vướng mắc như: (1) HĐND không có vị trí, chức năng của cơ quan đại diện và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; (2) Chủ tịch UBND đặc khu được thành lập theo phương thức thiếu căn cứ và nguy cơ nảy sinh tiêu cực cao; (3) Chủ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 9(361) T5/2018 tịch UBND đặc khu có những quyền hạn là sự cộng gộp cơ học quyền hạn của các chủ thể sau: một số quyền của Thủ tướng, quyền của Chủ tịch UBND tỉnh, UBND thành phố, Chủ tịch UBND thành phố, UBND phường, Chủ tịch UBND phường; (4) Mối quan hệ giữa Chủ tịch UBND với UBND là mối quan hệ gì, hoàn toàn không được thể hiện trong Dự thảo, nó không phải chế độ thủ trưởng cũng không phải chế độ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách như hiện nay. Về hoạt động, chính quyền đặc khu được luật trao rất nhiều quyền mang tính đặc thù và ưu đãi rõ rệt hơn những lãnh thổ khác nhưng bù lại, chính quyền đặc khu lại chịu sự kiểm soát rất chặt chẽ từ trung ương với lý do sợ lạm quyền, cơ chế kiểm soát chặt chẽ và siết chặt nhất là cơ chế Ban Tư vấn do Thủ tướng Chính phủ thành lập. Những quy định trên cho thấy, đặc khu này hoàn toàn không có sự chủ động, sáng tạo thiết yếu cho một chính quyền, chính quyền trung ương can thiệp quá lớn vào tổ chức, hoạt động chính quyền đặc khu nên trung ương gần như loại quyền chính trị của người dân địa phương ra khỏi chính quyển đặc khu. Theo chúng tôi, nên áp dụng mô hình Trưởng đặc khu như mô hình chính quyền đô thị mà Đà Nẵng hay TP. Hồ Chí Minh đã từng “xin” thí điểm7. Theo đó, mô hình chính quyền đặc khu được đề xuất là mô hình một cấp chính quyền hoàn chỉnh và một cấp hành chính. HĐND do dân bầu, UBND đặc 7 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị khởi nguồn từ Hội thảo “Xây dựng chính quyền đô thị TP. Hồ Chí Minh - một yêu cầu cấp thiết của cuộc sống” năm 2006, đặt ra những đề xuất cụ thể đầu tiên để thay “chiếc áo mới” cho chính quyền cấp thành phố, sau đó đề án “Chính quyền đô thị” của TP. Đà Nẵng cũng được hoàn tất năm 2011, là những kiến nghị để Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 192. Để thực hiện Đề án, Ban chỉ đạo trung ương ban hành Kế hoạch số 78/KH-BCĐTƯCQĐT ngày 13/7/2012 giao Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ giúp Ban Chỉ đạo đôn đốc các bộ, ngành có liên quan và UBND 8 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ, Nghệ An, Bà Rịa - Vũng Tàu và Nam Định nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo định hướng ba phương án khác nhau trong đó vẫn tập trung vào hai thành phố thí điểm đầu tiên của cả nước là TP. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng. 8 Nguyễn Sỹ Dũng (2017), Đơn vị HC-KT đặc biệt: Mô hình chính quyền nào, hanh-chinhkinh-te-dac-biet-Mo-hinh-chinh-quyen-nao-10952, truy cập ngày 1/4/2018. 9 Hiến pháp 2013 chỉ quy định thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân chứ không quy định phạm vi trưng cầu ý dân, Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể quy định việc trưng cầu ý dân ở đặc khu, khác với phạm vi trưng cầu ý dân được quy định ở Luật Trưng cầu ý dân 2015. 10 Nhà lãnh đạo Đặng Tiểu Bình của Trung Quốc đã từng đến Thâm Quyến (Quảng Đông) và nói với những người thành lập đặc khu kinh tế này rằng, Chính phủ Trung ương không thể cho họ tiền, mà chỉ cho thể chế thôi. “Các anh phải từ thể chế đó mà tìm ra tiền”- khu do Chủ tịch đặc khu đứng đầu, do dân bầu trực tiếp hoặc do HĐND đặc khu bầu ra, tuy nhiên, nên ưu tiên phương án dân bầu8, hoạt động theo chế độ thủ trưởng, Chủ tịch đặc khu có quyền quyết định các chức danh cấp phó của mình. Bộ máy cơ quan chuyên môn cần tinh giản, gọn nhẹ, giảm cấp phó tối đa. Ở cấp phường, chỉ có cơ quan hành chính, đứng đầu là trưởng phường, do Chủ tịch đặc khu bổ nhiệm. Chức năng chủ yếu của UBND là quản lý đặc khu, triển khai thi hành các văn bản của HĐND đặc khu, chịu trách nhiệm trước HĐND và có thể bị HĐND bãi miễn như hiện nay. Bên cạnh đó, chính quyền trung ương không tham gia vào việc phê chuẩn việc thành lập bộ máy hành chính đặc khu nhưng có quyền kiểm soát và xử lý cả chính quyền đặc khu trong trường hợp chính quyền đặc khu ban hành các quyết định quản lý trái pháp luật hoặc xâm hại quyền lợi của cư dân đặc khu. Đặc biệt, trao quyền cho người dân bằng cách quy định cơ chế trưng cầu ý dân cho người dân đặc khu đối với các chính sách quan trọng ở đặc khu9. Mục đích thành lập ra các đặc khu kinh tế ở các nước trên thế giới, bất kể là ở những nước phát triển như Mỹ, các thành viên Liên minh châu Âu, Hàn Quốc, hay đang phát triển như Trung Quốc và Malaysia, là tạo ra những đột phá về thể chế. Bởi vì, rất khó có thể tiến hành cải cách thể chế một cách đồng loạt trên bình diện quốc gia. Trung ương không thể cho họ tiền, mà chỉ cho thể chế thôi, từ thể chế kiếm ra tiền10. Việc thành lập các đặc khu BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 9(361) T5/2018 kinh tế có hai ý nghĩa kinh tế đặc biệt lớn ở tầm quốc gia: một là, khai thác thế mạnh tiềm năng của các lãnh thổ có yếu tố lợi thế tự nhiên, khiến chúng trở thành lãnh thổ có sức lan tỏa và là cực tác động đối với các lãnh thổ lân cận, thúc đẩy kinh tế vùng phát triển; hai là, mô hình đặc khu kinh tế chính là nhằm tăng hiệu quả đầu tư, tránh dàn trải, rải đều, thiếu trọng tâm, nâng cao hiệu quả kinh tế. Đối với chính quyền trung ương, việc thành lập các đặc khu sẽ giảm tải gánh nặng cho trung ương trong việc ban hành chính sách đặc thù. Từ phía người dân, đặc khu kinh tế sẽ giúp địa phương khai thác những thế mạnh tiềm năng để phát triển kinh tế địa phương, các thế mạnh tiềm năng đó không chỉ là vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên mà còn có yếu tố con người. Do đó, chúng tôi đồng ý với quan điểm cho rằng, thành công của đặc khu là tất cả người dân đều hưởng lợi chứ không phải chỉ là nhà đầu tư và Dự thảo vẫn thiếu điều khoản để thúc đẩy sự sáng tạo, chủ động, kiềm chế tính quan liêu từ phía người dân địa phương11. Trên thế giới hiện có khoảng 4.500 đặc khu tại 140 quốc gia12, có nhiều quốc gia thành công với mô hình đặc khu, nhưng cũng có không ít quốc gia thất bại. Thẩm Quyến cũng từng là một đặc khu kinh tế thất bại ở thời kỳ đầu mới thành lập. Do thiếu cơ chế thu hút đầu tư đa dạng hóa ngành nghề, có đến 71% doanh nghiệp đầu tư vào Thẩm Quyến là bất động sản, dẫn đến đặc khu Thẩm Quyến lúc đó không phải là trung tâm phát triển kinh tế như mục tiêu ban đầu do tổng lượng đầu tư dồn quá lớn vào bất động sản, làm suy yếu đầu tư vào các ngành sản xuất khác. Thực tiễn các quốc gia có bề dày về khu kinh tế đặc biệt như Trung Quốc, Ấn Độ thì thời kỳ đầu luôn phải đối mặt với nguy cơ xáo trộn, hoạt động kém hiệu quả do sự can thiệp quá sâu của trung ương. Các khu kinh tế của hai quốc cứu ngày 10/4/2018) 11 Chuyên gia Patrick Tay, Phó Tổng giám đốc phụ trách mảng tư vấn chính sách kinh tế PWC, Hội thảo chính sách phát triển kinh tế - xã hội tại đơn vị HC-KT đặc biệt được Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức sáng ngày 03/11/2017 12 Quốc Dũng (2018), Đặc khu kinh tế: kỳ vọng và thực tế, khu-kinh-te-ky-vong-va-thuc-te.html(tra cứu ngày 10/4/2018) 13 Điều 8 Luật về đơn vị HC-KT đặc biệt năm 1995 của Philippine. 14 Điều 7 Luật về đơn vị HC-KT đặc biệt năm 1995 của Philippine. gia này sau đó đều được vực dậy mạnh mẽ từ các chính sách cởi trói của trung ương. Theo đó, Trung Quốc cho Thẩm Quyến và các đặc khu khác hưởng chế độ “chính phủ nhỏ, xã hội lớn”, "phê duyệt ít, dịch vụ nhiều”, “tinh giản thống nhất và hiệu quả”, theo mô hình hướng ngoại, để có thể thu hút được vốn, kỹ thuật, phương pháp quản lý của nước ngoài. Thực tế cho thấy, thể chế kinh tế có mức độ tự do càng cao thì hiệu quả kinh tế càng lớn. Tháng 7/2006, Chính phủ Hàn Quốc đã trao cho khu kinh tế biển Incheon quy chế “tự trị đặc biệt” với tham vọng biến nơi đây thành địa chỉ có môi trường kinh doanh tốt hơn cả Hồng Kông và Singapore. Hay như Singapore, một quốc gia vốn đã có nền kinh tế vào loại tự do hàng đầu thế giới, cũng vẫn quyết định xây dựng khu mậu dịch tự do ở Jurong. Hoặc Philippin, nhận thấy rằng phân quyền là bước đầu tiên và là chìa khóa quan trọng nhất để đặc khu đề ra chính sách phát triển kinh tế, quản lý hiệu quả, sử dụng tối ưu các nguồn lực đặc thù của khu vực, nên chính quyền Philippin quy định Đơn vị HC- KT đặc biệt của họ được xem là khu vực thuế quan độc lập13, và đặc biệt, Luật quy định rõ đơn vị HC-KT đặc biệt sẽ hoạt động theo cơ chế tự chủ, tự duy trì, và phát triển các ngành chuyên biệt với sự can thiệp tối thiểu từ chính quyền trung ương14. Không thành công như mong đợi, các đặc khu kinh tế của Bangladesh là một điển hình về sự can thiệp quá lớn của trung ương vào hoạt động đặc khu. Bangladesh được độc lập từ Pakixtan năm 1970, với nhiều lần cải cách thể chế kinh tế, đến năm 2010, Luật về đặc khu kinh tế được thông qua, Luật trao cho các đơn vị HC-KT đặc biệt khá nhiều quy định đặc thù mang tính ưu đãi như: ưu đãi về thuế quan, ưu đãi về tài chính (như thuế thu nhập, các loại phí), hưởng một số lợi ích khác (như được quyền lựa chọn khu vực để BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 35Số 9(361) T5/2018 xây dựng đơn vị HC-KT đặc biệt, cấp chứng nhận, cấp visa, cấp phép việc làm, cấp phép xây dựng,), được miễn một số thủ tục theo các Luật có liên quan khác Tuy nhiên, các ưu đãi đó không đủ để các đơn vị HC-KT đặc biệt ở đất nước này vực dậy. Quy định của pháp luật chưa thực sự tạo tính tự chủ cho đặc khu và sự can thiệp của chính quyền vào hoạt động kinh tế, thương mại đặc khu là điều mà giới đầu tư tại Bangladesh cho rằng, đó là nguyên nhân dẫn đến các đặc khu kinh tế hoạt động chưa hiệu quả15. 4. Kết luận Yếu tố mấu chốt và mang tính quyết định của Đơn vị HC-KT đặc biệt là thể chế đặc biệt. Sự đặc biệt đó chỉ có thể được hình thành khi quyền tự quản của Đơn vị HC-KT đặc biệt rất cao. Nói chung, thể chế đó phải rất cởi mở, nó phải là thị trường là chính và nhà nước hầu như chỉ kiểm tra, điều tiết ở mức rất thấp, thể chế đó phải hiện đại hơn, quốc tế hơn và không chỉ có kinh tế mà cả về hành chính16. Phân quyền mạnh cho đặc khu không phải là giao nhiều quyền hơn cho bộ 15 Đến hết năm 2015, mức độ tự do nền kinh tế của Bangladesh là 53.3, trong khi của Việt Nam là 54. Thu nhập bình quân đầu người trên năm vào năm 2015 của Bangladesh là 3373.58 USD, còn của Việt Nam là 5636.86 USD. Theo số liệu tại: à (Truy cập: 10/4/2018). 16 Nguyễn Thị Thiện Trí (2014), Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt: vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10. máy chính quyền để nó trở thành một “đứa con cưng” so với những địa phương khác, mà là chuyển giao quyền cho chính quyền địa phương, trong đó người dân địa phương là yếu tố không thể tách rời. Người dân địa phương mới thực sự là chủ thể của địa phương, vì không ai có năng lực hơn họ trong việc kiểm soát sự lạm quyền và phòng chống tham nhũng ở địa phương. Quy định như Dự thảo, các chính sách phát triển đặc khu vẫn được hình thành một chiều, người dân không có bất cứ vai trò gì từ tổ chức chính quyền đến các chính sách phát triển đặc khu là điều chưa hợp lý. Nếu không thể thoát được tư duy cũ, không giao về cho địa phương mà cụ thể là chính quyền đặc khu quyền tự chủ, người dân địa phương quyền kiểm soát chính quyền thì sẽ khó có một đặc khu như quan niệm truyến thống và theo thông lệ quốc tế, khi đó khó có thể kỳ vọng vào sự phát triển bứt phá như một Thẩm Quyến của Trung Quốc, một Inchonen của Hàn Quốc, một Jurong của Singapore TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Alexis De Tocqueville, Nền Dân trị Mỹ, Phạm Toàn dịch, tập II, NXB Thế giới. (trans: Alexis De Tocqueville, American democracy, Pham Toan translate, Volume 2, World Publishing) 2. Huỳnh Thế Du (2018), Cơ chế đặc thù và sự lựa chọn đặc biệt, Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, Trans: Huynh The Du (2018), Specialized mechanism and special option, The Fullbright Economics Teaching Program. 3. Quốc Dũng (2018), Đặc khu kinh tế: kỳ vọng và thực tế, %C3%B0ac-khu-kinh-te-ky-vong-va-thuc-te.html (tra cứu ngày 10/4/2018). Trans: Quoc Dung (2018), The specific economic zone: Expectations and Reality. 4. Nguyễn Sỹ Dũng (2017), Đơn vị HC-KT đặc biệt: Mô hình chính quyền nào, dan/Don-vi-hanh-chinhkinh-te-dac-biet-Mo-hinh-chinh-quyen-nao-10952, truy cập ngày 1/4/2018. Trans: Nguyen Sy Dung (2017), The specific economic zone: What is the government model? 5. Nguyên Đức (2018), Đã đến lúc “chốt” phương án tổ chức chính quyền các đặc khu, không nên bàn mãi, http:// baodautu.vn/da-den-luc-chot-phuong-an-to-chuc-chinh-quyen-cac-dac-khu-khong-nen-ban-mai-d75255. html, truy cập ngày 1/4/2018. Trans: Nguyen Dưc (2018), It is time to "choose" the plan of the organization of the special economic zone government, should not be dicussion. 6. Võ Trí Hảo (2016), Đơn vị HC-KT đặc biệt – sự hóa giải bao cấp thể chế, vn/155166/Don-vi-hanh-chinh---kinh-te-dac-biet---hoa-giai-bao-cap-the-che.html, truy cập ngày 1/4/2018. Trans: Vo Tri Hao (2016), The Specific economic zone – The take off institutions subsidy. 7. Patrick Tay, bài viết tại Hội thảo chính sách phát triển kinh tế - xã hội tại đơn vị HC-KT đặc biệt, được BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 36 Số 9(361) T5/2018 Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức sáng ngày 03/11/2017. Trans: Patrick Tay, The article at the seminar: The socio-economic development policy in the specific economic zone, was held by Ministry of Planning and Investment on 03/11/2017. 8. Mario Pezzini, Lu Mai (2010), Trends in Urbanisation and Urban Policies in OECD Countries: What Lessons for China, Organization for economic cooperation and development. 9. Hà Nguyễn (2017), Dự thảo Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt: Xây tổ cho “phượng hoàng”, thao-luat-don-vi-hanh-chinh-kinh-te-dac-biet-xay-to-cho-phuong-hoang-d59749.html, truy cập ngày 1/4/2018. Trans: Ha Nguyen (2017), The draff law on The Specific economic zone: the building nest for “phoenix”. 10. Hoàng Bá Thịnh, Đoàn Thị Thanh Huyền (2015), Đô thị hóa ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 5. Trans: Hoang Ba Thinh, Doan Thi Thanh Huyen (2015), Urbanization in Vietnam at present, Journal of Social Sciences, Vol 5. 11. Nguyễn Thị Thiện Trí (2014), Đơn vị HC-KT đặc biệt: vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10. Trans: Nguyen Thi Thien Tri (2014), The Specific economic zone: the awareness and application in Viet Nam in present, the State and Law Journal, Vol 10 12. (tra cứu ngày 10/4/2018) 13. (tra cứu ngày 10/4/2018) 14. 15. (truy cập: 10/4/2018). án tử hình được thi hành sau khi Chủ tịch nước bác đơn xin ân giảm”; Điều 40 BLHS quy định: “Trong trường hợp người bị kết án tử hình được ân giảm, thì hình phạt tử hình chuyển thành tù chung thân”. Như vậy, những quy định trên chỉ nhằm “lưu ý” cơ quan chức năng khi tiến hành thủ tục xem xét bản án tử hình trước khi đưa ra thi hành về quyền được xin Chủ tịch nước ân giảm án tử hình của người bị kết án mà thôi. Do vậy, việc nghiên cứu đưa người bị kết án tử hình vào phạm vi đối tượng được xét hưởng đặc xá là rất đáng quan tâm trong sửa đổi Luật lần này. Xét về mặt pháp lý, có thể nói quyền quyết định ân giảm án tử hình cho người bị kết án tử hình mà hiện nay Chủ tịch nước đang thực hiện chính là một loại “quyền phái sinh từ quyền đặc xá được Hiến pháp trao cho Chủ tịch nước”. Xét về bản chất, việc Chủ tịch nước quyết định tha tội chết cho người đã bị Toà án kết án bằng một bản án có hiệu lực pháp luật không thể gọi là gì khác ngoài đặc xá, thậm chí có thể coi đây là “tình huống” điển hình nhất của đặc xá. Nếu không, vấn đề đặt ra là, quyền quyết định ân giảm án tử hình cho người bị kết án mà lâu nay Chủ tịch nước vẫn sử dụng là loại quyền gì và nó phát xuất từ đâu. 4. Một số kiến nghị Chúng tôi cho rằng, Dự án Luật phải nghiên cứu, xác định rõ các vấn đề sau: (1) Đặc xá là nhân đạo nhưng nhân đạo không phải là mục tiêu chính của đặc xá, và đặc xá xét về bản chất cũng không phải là chính sách nhân đạo hơn các chính sách khác đối với người bị kết án phạt tù nói riêng và án phạt nói chung. (2) Việc mở rộng đối tượng là người phải chấp hành các hình phạt khác do Tòa án tuyên được xét đặc xá là điều hợp lý, sẽ làm cho việc thực hiện chính sách đối nội và đối ngoại của Nhà nước linh hoạt và tốt hơn. (3) Đảm bảo khi Luật Đặc xá được ban hành, việc đặc xá tha tù theo quy định của Luật này và việc tha tù trước thời hạn, có điều kiện theo các quy định của pháp luật hình sự khác đều trở nên minh bạch, hiệu lực, hiệu quả hơn. Muốn vậy, nếu không do tình huống “tư pháp đặc biệt” yêu cầu, thì việc tha tù đối với người bị kết án đã đáp ứng đủ những điều kiện mà luật định sẵn nên theo thủ tục quyết định bởi Tòa án. Theo đó, cần tiếp tục xem xét, sửa đổi, hoàn thiện chế định tha tù trước thời hạn có điều kiện trong BLHS hiện hành (Tiếp theo trang 30) ĐẶC XÁ KHÔNG CHỈ LÀ VIỆC... BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 37Số 9(361) T5/2018