Một số đánh giá về pháp luật môi trường Việt Nam

1. Khái quát về pháp luật môi trường Việt Nam Vấn đề bảo vệ môi trường (BVMT) ở Việt Nam được ghi nhận chính thức trong Hiến pháp năm 1992. Điều 17 và Điều 29 Hiến pháp năm 1992 là cơ sở hiến định cho việc đưa nghĩa vụ BVMT vào trong các lĩnh vực cụ thể khác của đời sống kinh tế1. Hiến pháp năm 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT MÖÅT SÖË ÀAÁNH GIAÁ VÏÌ PHAÁP LUÊÅT MÖI TRÛÚÂNG VIÏÅT NAM Võ Trung Tín* * ThS. Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh Thông tin bài viết: Từ khoá: luật môi trường, tranh chấp môi trường, tòa án môi trường, quản lý nhà nước về môi trường, điều ước quốc tế về môi trường. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 09/09/2016 Biên tập: 09/02/2017 Duyệt bài: 09/03/2017 Article Infomation: Keywords: The environmental law, environmental disputes, environmental court, state management of the environment, international agreements on the environment. Article History: Received: 09 Sep. 2016 Edited: 09 Feb. 2017 Approved: 09 Mar. 2017 Tóm tắt: Như nhiều quốc gia đang phát triển khác, luật môi trường xuất hiện ở Việt Nam muộn. Trước khi có Luật Bảo vệ môi trường với tư cách là một đạo luật độc lập, các văn bản pháp luật về môi trường ở Việt Nam chỉ quy định liên quan đến một số khía cạnh của bảo vệ môi trường, xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước mà chưa nhằm trực tiếp vào việc bảo vệ các yếu tố môi trường. Các quy định về môi trường hoặc liên quan đến môi trường nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật đơn lẻ. Bài viết đưa ra một số đánh giá về pháp luật môi trường Việt Nam. Abstract: The environmental law comes into existence as late in Vietnam as in other developing countries. Before the Environmental Protection Law was issued as an independent legal document by the National Assembly, the regulations on environment in Vietnam had covered some aspects of environmental protection to meet the authority’s management needs without targeting at protecting environmental factors. The regulations on environment or environment-related have been found in several separate legal documents. This article mentions some of the main items of environmental legislation of Vietnam. 1 Điều 17 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân”; Điều 29 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và huỷ hoại môi trường”. 15 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 2013 tiếp tục quy định về vấn đề môi trường ở các Điều 43, 53, 632. Sự ra đời của Luật BVMT (Luật BVMT năm 1993 đã được thay thế bằng Luật BVMT năm 2005 và sau đó là Luật BVMT năm 2014) với tư cách là một đạo luật độc lập về môi trường tiếp tục khẳng định sự quan tâm của Nhà nước Việt Nam đối với vấn đề BVMT. Các quy định về BVMT không những được quy định trong Luật BVMT, mà còn được quy định trong các văn bản pháp luật khác điều chỉnh từng hoạt động của con người khi tác động vào thiên nhiên, tạo nên sự ảnh hưởng nhất định vào môi trường sống. Hệ thống các văn bản pháp luật về môi trường của Việt Nam được thiết kế thành hai nhóm: Nhóm các văn bản về BVMT và nhóm các văn bản về khai thác, quản lý các yếu tố môi trường (bao gồm các văn bản luật do Quốc hội ban hành, các nghị định do Chính phủ ban hành, các thông tư, quyết định do các Bộ quản lý chuyên ngành ban hành)3. Các văn bản pháp luật chung và văn bản pháp luật chuyên ngành khác đã được ban hành có quy định về nghĩa vụ BVMT mà các chủ thể phải thực hiện. Khi đề cập đến khía cạnh BVMT, các văn bản pháp luật chuyên ngành thường dẫn chiếu áp dụng các biện pháp phòng, chống, khắc phục ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, gây sự cố môi trường theo quy định của Luật BVMT, hay áp dụng các tiêu chuẩn chất lượng môi trường, quy chuẩn kỹ thuật môi trường, đánh giá tác động môi trường trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BVMT. Có thể thấy, từ các nguyên tắc hiến định của Hiến pháp, với sự ra đời của Luật BVMT, và sự thay đổi cơ bản về nhận thức về vấn đề BVMT ở Việt Nam được thể hiện qua việc hình sự hóa các hành vi phá hoại môi trường trong Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009)4 và sau đó là Bộ luật Hình sự năm 20155. Điều này cho thấy Việt Nam đã bước đầu hình thành hệ thống các văn bản pháp luật BVMT nhằm góp phần vào việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, đảm bảo môi trường trong lành và phát triển bền vững. 2. Xử lý vi phạm về môi trường - từ góc độ một vụ việc Một tòa án môi trường ở Việt Nam là vấn đề khá mới mẻ. Điều này xuất phát từ tâm lý ngại tranh tụng của số đông người dân. Những trường hợp mâu thuẫn, bất đồng ý kiến thường được giải quyết thông qua tự thỏa thuận hoặc hòa giải. Các hành vi vi phạm pháp luật (VPPL) về môi trường tùy mức độ có thể áp dụng các trách nhiệm pháp lý: i) Trách nhiệm hành chính; ii) Trách nhiệm dân sự; iii) Trách nhiệm kỷ luật và iv) Trách nhiệm hình sự. Trong đó, việc áp dụng chế tài hành chính để xử lý các hành vi VPPL về môi trường là phổ biến. Chính phủ đã ban hành khá nhiều các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến 2 Điều 43 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”; Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”; Điều 63 Hiến pháp năm 2013 quy định: “1. Nhà nước có chính sách bảo vệ môi trường; quản lý, sử dụng hiệu quả, bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học; chủ động phòng, chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu. 2. Nhà nước khuyến khích mọi hoạt động bảo vệ môi trường, phát triển, sử dụng năng lượng mới, năng lượng tái tạo. 3. Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại”. 3 Có thể kể đến một số văn bản luật như: Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Thủy sản năm 2003, Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi năm 2009); Luật Khoáng sản năm 2010; Luật An toàn thực phẩm năm 2010; Luật Tài nguyên nước năm 2012; Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015. 4 Chương XVII, từ Điều 182 đến Điều 191a. 5 Chương XIX, từ Điều 235 đến Điều 246. môi trường6. Tuy nhiên, việc áp dụng vẫn chưa triệt để do thiếu các thiết chế bảo đảm thực thi pháp luật; các biện pháp xử lý VPPL về môi trường chưa thực sự hiệu quả - đặc biệt là xử lý vi phạm hành chính. Đơn cử như trường hợp Vedan xả chất thải ra sông Thị Vải, đây là vụ gây ô nhiễm môi trường được Cục Cảnh sát môi trường - Bộ Công an Việt Nam phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường Việt Nam phát hiện vào tháng 9 năm 2008. Việc lắp đặt hệ thống xả dịch thải của Công ty Vedan là vi phạm đặc biệt nghiêm trọng các quy định về BVMT. Kết quả điều tra công bố 10 sai phạm của Vedan, liên quan đến xả nước thải vượt tiêu chuẩn cho phép, không thực hiện đầy đủ hoạt động quan trắc môi trường, không đăng ký cam kết BVMT, không lập báo cáo đánh giá tác động môi trường, quản lý chất thải nguy hại không đúng với các quy định về BVMT. Việc Công ty Vedan bị xử phạt vi phạm hành chính 267,5 triệu đồng7 là con số khá khiêm tốn, nhiều cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng sẵn sàng đánh đổi thay vì phải đầu tư vào hệ thống xử lý nước thải, chi phí vận hành tốn kém hơn rất nhiều lần. Điều này xuất phát từ việc áp dụng Nghị định số 81/2006/NĐ- CP của Chính phủ (Nghị định số 81) về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, theo đó, mức phạt tiền cao nhất đối với một hành vi vi phạm chỉ là 70 triệu đồng. Sau vụ việc này, Nghị định số 81 được thay thế bằng Nghị định số 117/2009/NĐ- CP của Chính phủ về xử lý VPPL trong lĩnh vực BVMT, nâng mức phạt vi phạm hành chính lên tối đa là 500 triệu đồng. Hiện nay, Nghị định số 179/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định mức phạt vi phạm hành chính tối đa là 2 tỷ đồng8. Thủ tướng Chính phủ Việt Nam cũng có ý kiến chỉ đạo các cơ quan chức năng khẩn trương, kiên quyết tổ chức thực hiện các biện pháp xử lý việc VPPL về BVMT đối với Công ty Vedan. Tuy nhiên, câu chuyện vẫn tiếp diễn sang năm 2011 với vấn đề Vedan bồi thường thiệt hại cho các hộ dân dọc hai bên sông Thị Vải. Đây là tranh chấp môi trường kéo dài do các bên không thống nhất về giá trị thiệt hại cũng như trách nhiệm liên đới của Vedan. 220 tỷ đồng tiền thỏa thuận bồi thường thiệt hại giữa Vedan với các hộ dân của tỉnh Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu và TP. Hồ Chí Minh mang dấu ấn của sự can thiệp từ cơ quan công quyền và sức ép từ các phương tiện truyền thông đại chúng hơn là sự tự nguyện bồi thường từ phía Vedan. Ở Việt Nam, tranh chấp môi trường được giải quyết thông qua một trong ba phương thức: i) Thương lượng, hòa giải; ii) Tòa án; iii) Trọng tài. Trong đó, phương thức thương lượng, hòa giải được sử dụng phổ biến. Việt Nam cũng chưa có trình tự, thủ tục riêng để giải quyết các vụ án về môi trường mà chủ yếu giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự của Tòa dân sự. Trách nhiệm hình sự trong vụ việc trên chưa được đặt ra đối với Vedan, xuất phát từ quy định của luật Việt Nam không áp dụng trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân (doanh nghiệp) mà chỉ áp dụng đối với cá nhân. Đây là một vấn đề còn tranh luận nhiều trong giới khoa học pháp lý trước khi Bộ luật Hình sự năm 2015 được ban hành. 16 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Có thể kể đến một số văn bản như: Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT; Nghị định 157/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; Nghị định số 142/2013/NĐ-CP ngày 24/10/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản; Nghị định số 103/2013/NĐ-CP ngày 12/9/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thủy sản; Nghị định số 107/2013/NĐ-CP ngày 20/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử; 7 Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính về BVMT đối với Vedan với tổng số tiền phạt là 267,5 triệu đồng, buộc truy nộp phí BVMT hơn 127 tỷ đồng. 8 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. 3. Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam Cơ cấu tổ chức, bộ máy quản lý môi trường ở hầu hết các nước trên thế giới được thể hiện theo 4 nhóm là: i) Cơ quan BVMT là một Bộ độc lập; ii) Cơ quan BVMT là cơ quan ngang bộ hoặc trực thuộc Văn phòng Chính phủ; iii) Cơ quan BVMT trực thuộc Bộ kiêm nhiệm; iv) Không có cơ quan chuyên trách riêng về môi trường, chức năng quản lý môi trường thuộc một số bộ ngành liên quan. Ở Việt Nam, Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý nhà nước (QLNN) về môi trường. Cơ quan quản lý chuyên ngành về môi trường được giao cho rất nhiều Bộ khác nhau (Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Y tế,). Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng QLNN trong các lĩnh vực: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản, địa chất; môi trường; khí tượng, thuỷ văn; đo đạc, bản đồ; quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo. Mặc dù Bộ Tài nguyên và Môi trường được nhắc tới như là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện các chức năng QLNN về môi trường nhưng các Bộ khác vẫn đóng vai trò là cơ quan QLNN (như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn QLNN về tài nguyên rừng, thủy sản; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch QLNN về di sản; Bộ Khoa học và Công nghệ QLNN về tiêu chuẩn hóa;). Điều này dẫn đến sự phân tán trong phân công trách nhiệm quản lý và tình trạng chồng chéo về thẩm quyền giữa các cơ quan. Việc có quá nhiều bộ chủ quản chuyên ngành phối hợp hướng dẫn việc thực hiện pháp luật BVMT dẫn tới tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn về chức năng, nhiệm vụ, thậm chí có thể dẫn tới tình trạng “tranh công, đổ lỗi” trong việc đưa pháp luật BVMT vào đời sống. Tuy pháp luật BVMT là lĩnh vực được hình thành cùng với quá trình đổi mới của đất nước, nhưng nhiều điểm chưa tiệm cận được với mô hình quản trị môi trường tiên tiến. Thực tế, gánh nặng thực thi pháp luật về BVMT vẫn đặt nặng lên vai Nhà nước trên cơ sở hệ thống bộ máy hành chính. Theo mô hình QLNN truyền thống của Việt Nam, một Bộ được coi là đóng vai trò chủ chốt trong việc quản lý lĩnh vực chuyên môn, đồng thời có sự chia mảnh, phối kết hợp với các Bộ, quản lý ngành khác. Logic ấy được tiếp tục mô phỏng cho cấp địa phương, cụ thể là cấp tỉnh và cấp huyện. Sự mâu thuẫn, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, cộng với sự thiếu phối hợp luôn là thách thức đối với mô hình này. Ngoài ra, việc đảm bảo tính thống nhất trong việc áp dụng pháp luật BVMT giữa các ngành, các lĩnh vực và giữa các địa phương trong toàn quốc khi thực hiện mô hình này cũng là thách thức không nhỏ. Thêm vào đó, tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia của dân chúng vào hoạt động của các cơ quan này còn nhiều điểm cần phải hoàn thiện. Vai trò của các yếu tố tự quản và của khu vực xã hội dân sự trong việc bảo đảm mục tiêu quản trị chung còn khá mờ nhạt. Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra rằng, muốn giải quyết tốt các vấn đề môi trường, chỉ sức mạnh của nhà nước thôi là không đủ, mà phải dựa vào sức mạnh tổng thể của cả xã hội, đặc biệt là 3 trụ cột: nhà nước, thị trường và xã hội dân sự (bao gồm các tổ chức xã hội dân sự và cộng đồng dân cư). Tuy vậy, nhiều vấn đề về pháp luật và biện pháp thực thi cần tiếp tục hoàn thiện. Chẳng hạn, phải thay đổi cơ chế để cộng đồng dân cư và các tổ chức xã hội dân sự có thể giám sát việc chấp hành pháp luật BVMT của doanh nghiệp tốt hơn, có thể tiến hành khởi kiện buộc doanh nghiệp vi phạm chấm dứt hành vi vi phạm và bồi thường các thiệt hại đã gây ra. Cơ chế để các thông tin về tình hình chấp hành pháp luật (nhất là tình hình VPPL môi trường của doanh nghiệp) được minh bạch hơn. Cơ sở dữ liệu ấy cần được công bố công khai và có sự kết nối trong toàn quốc để người dân dễ dàng cập nhật, theo dõi, đánh giá. 4. Tham gia các điều ước quốc tế về môi trường Trong thời gian qua, Việt Nam đã nỗ 17 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT lực thực thi các nghĩa vụ với tư cách là thành viên của các điều ước quốc tế về môi trường, cụ thể: Về hoạt động xây dựng pháp luật, trước và sau khi tham gia các điều ước quốc tế về môi trường, Việt Nam đã xây dựng nhiều văn bản pháp luật về môi trường nhằm BVMT Việt Nam và góp phần thực thi các điều ước quốc tế về môi trường. Hệ thống các văn bản pháp luật này đã tạo thành khung pháp lý nhằm thực thi hoạt động BVMT Việt Nam, thực thi các điều ước quốc tế về môi trường đồng thời góp phần BVMT toàn cầu. Tuy nhiên, một số nghĩa vụ phát sinh từ việc tham gia các điều ước quốc tế về môi trường chưa được các văn bản hiện hành thể hiện một cách đầy đủ. Về hoạt động xây dựng và thực thi các kế hoạch BVMT, bảo vệ các nguồn tài nguyên, Việt Nam đã xây dựng và thực thi các chương trình, kế hoạch ngắn và dài hạn nhằm thực thi các mục tiêu BVMT, các nguồn tài nguyên. Sau khi tham gia các Công ước quốc tế về môi trường, Việt Nam đã thông qua Kế hoạch hành động đa dạng sinh học năm 1995, Kế hoạch hành động thi hành Công ước chung về biến đổi khí hậu, Chiến lược BVMT quốc gia 2001-2010, Ngoài ra, trên thực tế, Việt Nam đã thành lập một hệ thống khu bảo tồn thiên nhiên để bảo vệ đa dạng sinh học. Về xây dựng các cơ quan thực thi các điều ước quốc tế về môi trường, sau khi tham gia các điều ước quốc tế về môi trường, Việt Nam đều đã xác định cơ quan nhà nước của Việt Nam là cơ quan của công ước cụ thể, ví dụ: Cục Kiểm lâm thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan của công ước Đa dạng sinh học và Công ước CITES (Công ước về Buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã có nguy cơ diệt chủng), Cục BVMT trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của công ước Basel, Thông qua hệ thống pháp luật, Việt Nam đã trao cho các cơ quan QLNN thực hiện chức năng QLNN đối với môi trường và các nguồn tài nguyên, góp phần thực thi các điều ước quốc tế về môi trường. Việt Nam hiện nay là thành viên của khoảng 20 điều ước quốc tế về môi trường (tiêu biểu là các điều ước: Công ước về Luật biển năm 1982; Công ước Viên về bảo vệ tầng ôzôn năm 1985; Công ước New York về biến đổi khí hậu năm 1992; Công ước về kiểm soát, vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu hủy chúng (Công ước Basel năm 1989); Công ước CITES năm 1973; Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim nước (Công ước RAMSAR năm 1971); Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển (Công ước MAR- POL năm 1973); Công ước về đa dạng sinh học năm 1992; Công ước về việc bảo vệ di sản văn hóa và tự nhiên thế giới năm 1972;). Ngoài ra, Việt Nam cũng tích cực tham gia vào các dự án, thể chế quốc tế khác về đa dạng sinh học như Ban tư vấn Khoa học và kỹ thuật của Công ước Đa dạng sinh học, Dự án khu vực về ngăn ngừa xu hướng suy thoái môi trường ở biển Đông và vịnh Thái Lan (SCS), Chương trình bảo tồn đa dạng sinh học các vùng đất ngập nước hạ lưu sông Mêkông, Diễn đàn đa dạng sinh học Việt - Lào - Campuchia, Diễn đàn hổ toàn cầu (GTF) Ngoài các điều ước kể trên, Việt Nam còn tham gia các diễn đàn, tổ chức khu vực và tiểu khu vực, đặc biệt là các điều ước trong khuôn khổ của khối ASEAN, trong đó có các điều ước liên quan đến BVMT nói chung, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học nói riêng. Đồng thời, trong khuôn khổ hợp tác về môi trường của khối ASEAN, Việt Nam còn tham gia các thể chế khác như Hội nghị Bộ trưởng môi trường trong các nước ASEAN (AMME), Tổ chức các quan chức cao cấp về môi trường (ASOEN) và các nhóm công tác của ASOEN về các lĩnh vực: Các hiệp định và công ước môi trường đa phương, môi trường biển và vùng ven bờ, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học, phát triển thành phố bền vững, quản lý tổng hợp tài nguyên nước và Nhóm đặc nhiệm ASEAN về khói mù (HTTF). Việt Nam cũng là thành viên của Trung tâm Bảo tồn đa dạng sinh học ASEAN (ARCBC) đặt tại Philippines. 5. Đánh giá chung về pháp luật môi trường Việt Nam Thứ nhất, pháp luật môi trường ở Việt Nam đã phát triển cả về nội dung lẫn hình thức, điều chỉnh tương đối đầy đủ các yếu tố tạo nên thành phần môi trường. Các văn bản pháp luật về BVMT đã quy định từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan QLNN về môi trường, đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của mỗi cá nhân, tổ chức trong việc khai thác, sử dụng và BVMT. Hệ thống các tiêu chuẩn môi trường; quy chuẩn kỹ thuật môi trường cũng được ban hành, làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể trong việc BVMT. Các quy định của pháp luật đã chú trọng tới khía cạnh toàn cầu của vấn đề môi trường; xác định rõ BVMT là sự nghiệp của toàn dân chứ không phải chỉ là trách nhiệm riêng của Nhà nước. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật về môi trường liên quan đến từng yếu tố môi trường hay điều chỉnh những hoạt động của con người tác động đến môi trường được ban hành chưa đồng bộ cả thời gian ban hành và nội dung của các quy định. Thứ hai, các quy định của pháp luật về BVMT tương đối đầy đủ ở các thành tố, nội dung các quy định đã cụ thể hóa tương đối kịp thời và đầy đủ các nghĩa vụ quốc tế về môi trường mà Việt Nam đã cam kết. Tuy nhiên, cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật quốc gia cũng như cam kết quốc tế chưa cao. Các biện pháp chế tài nói chung chưa thích hợp và chưa đủ mạnh để trừng trị và răn đe những hành vi vi phạm. Bên cạnh việc tích cực ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến việc BVMT, Việt Nam đã từng bước tham gia các Công ước quốc tế về BVMT. Việc phê chuẩn các công ước này là tiền đề quan trọng cho sự hội nhập của pháp luật Việt Nam với những tiêu chuẩn và quy phạm phổ biến của pháp luật quốc tế; điều chỉnh hoạt động của con người tác động vào thiên nhiên, gây ảnh hưởng đến môi trường. Thứ ba, chức năng QLNN về tài nguyên và môi trường tập trung vào một đầu mối là Bộ Tài nguyên và Môi trường là đúng hướng nhưng chưa triệt để. Việc quản lý tài nguyên vẫn rải rác ở nhiều Bộ, ngành, cơ chế phối hợp trong QLNN chưa đồng bộ và hiệu quả. 6. Một số khuyến nghị Một là, việc xây dựng khung pháp luật về môi trường ở Việt Nam cần phải được xem xét trong tổng thể các chính sách, định hướng mang tính quốc gia về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và được xác định theo hai hướng: sửa đổi, bổ sung các văn bản hiện hành để khắc phục tính thiếu nhất quán, không cụ thể, không xác định trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực BVMT; ban hành văn bản mới để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực BVMT cho đến nay chưa được điều chỉnh; Hai là, giải quyết triệt để vấn đề xác định phạm vi và đối tượng điều chỉnh của pháp luật về môi trường. Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về môi trường phải gắn với quan điểm về phát triển bền vững, tính thống nhất của môi trường, coi trọng cả việc phòng ngừa và xử lý ô nhiễm, cải thiện môi trường và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật môi trường cần xác định ở phạm vi rộng, không chỉ trong phạm vi của Việt Nam mà còn tính đến lợi ích khu vực và toàn cầu, không chỉ Nhà nước mới là chủ thể chủ yếu chịu trách nhiệm BVMT mà còn nhiều chủ thể khác nữa như các đối tượng khai thác, sử dụng tài nguyên môi trường. Ba là, tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường. BVMT là vấn đề có tính toàn cầu, vì vậy, cần tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này, đặc biệt là hợp tác quốc tế về pháp luật. Bên cạnh đó, cần chú trọng và tìm cơ chế thích hợp để nội luật hóa vào hệ thống pháp luật quốc gia quy định của các điều ước quốc tế trong lĩnh vực môi trường mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Xác định rõ hiệu lực pháp lý của các quy trình trong những điều ước quốc tế đó, các quy định nào sẽ được áp dụng trực tiếp và quy định nào thì cần chuyển hóa vào pháp luật quốc gia. Tuy nhiên, vấn đề cơ bản là xây dựng cơ chế đảm bảo thực thi hiệu quả cam kết quốc tế về môi trường tại Việt Nam n 19 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT