Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật về thủy sản

Tóm tắt: Qua phân tích thực trạng hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản, bài viết chỉ ra những tồn tại, hạn chế trong các quy định liên quan đến bảo vệ nguồn lợi thủy sản, nuôi trồng, khai thác thủy sản, quản lý tàu cá và dịch vụ trong khai thác thủy sản; từ đó, đưa ra các đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Thủy sản năm 2003, hoàn thiện tổ chức ngành thủy sản, tăng cường hợp tác quốc tế về thủy sản, gắn mục tiêu phát triển kinh tế biển với bảo đảm quốc phòng, an ninh trên biển. Bùi Thị Thùy Linh** Nguyễn Minh Sơn* Abstract: Based on the analysis of the applicable policies and legal frammework on the fisheries sector, this article provides the shortcomings and limitations of the regulations relating to the protection of the fisheries resources, aquaculture, capture fisheries, and management of fishing ships and fishery activitity service-providing establishments, for which recommendations are proposed for amendments of and supplements to the Fisheries Law of 2003, enhancing fishery managing system, promoting international cooperation on fisheries and creating a close connection between developing marine economics and ensuring national defense and security. Thông tin bài viết: Từ khóa: chính sách và pháp luật, thủy sản, Luật Thủy sản năm 2003 Lịch sử bài viết: Nhận bài: 17/08/2017 Biên tập: 12/10/2017 Duyệt bài: 18/10/2017 Article Infomation: Keywords: policies and laws, fisheries, Law on Fisheries of 2003 Article History: Received: 17 Aug. 2017 Edited: 12 Oct. 2017 Appproved: 18 Oct. 2017 * TS, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội. * Vụ Kinh tế, Văn phòng Quốc hội. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ THỦY SẢN 1. Thực trạng hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản 1.1 Tác động tích cực của chính sách, pháp luật về thủy sản đối với phát triển kinh tế Thứ nhất, hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản đã có tác động rõ rệt tới tăng trưởng kinh tế, thể hiện qua chỉ tiêu GDP, sản lượng thủy sản và giá trị sản xuất thủy sản. Thực hiện chủ trương phát huy các nguồn lực, đổi mới để phát triển trong xu thế mở cửa và hội nhập đất nước, ngành thủy sản luôn coi xuất khẩu là động lực và ưu tiên đầu tư. Việc chú trọng đầu tư ngày một nhiều hơn và đúng hướng là tiền đề quan trọng để phát triển kinh tế thủy sản, tạo nên sự chuyển biến mạnh mẽ trong sản xuất kinh doanh, nâng cao năng lực, mở rộng quy mô sản xuất, kinh doanh, tạo ra nhiều việc làm CHÑNH SAÁCH 29Số 20(348) T10/2017 và tăng thu nhập cho lao động nghề cá cả nước, tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước (NSNN). Trong chiến lược phát triển ngành, các lĩnh vực khai thác và nuôi trồng thủy sản được định hướng phát triển phục vụ xuất khẩu. Ngược lại, thành công trong chế biến, xuất khẩu đã trở thành động lực thúc đẩy khai thác và nuôi trồng thủy sản phát triển. Ngành thủy sản đã chủ động đi trước trong hội nhập quốc tế, đẩy mạnh việc áp dụng khoa học công nghệ tiên tiến vào sản xuất, gắn sản xuất nguyên liệu với chế biến, xúc tiến thương mại, mở rộng thị trường xuất khẩu. Tổng sản lượng thủy sản đã vượt qua ngưỡng 01 triệu tấn vào năm 1990, đạt 02 triệu tấn vào năm 1999, 05 triệu tấn vào năm 2010 và đạt mốc 06 triệu tấn vào năm 2014. Kim ngạch xuất khẩu đã vượt qua mức 500 triệu USD năm 1995, vượt ngưỡng 01 tỷ USD năm 2000, đạt 02 tỷ USD năm 2002, trên 03 tỷ USD năm 2006, qua mức 04 tỷ USD năm 2008, 06 tỷ USD năm 2011 và đạt 7,05 tỷ USD năm 2016. Sự tăng trưởng ổn định của ngành thủy sản trong giai đoạn này đã giữ vững vị thế cao của Việt Nam trong cộng đồng nghề cá trên thế giới, đứng thứ 10 về sản lượng khai thác thủy sản, thứ 4 về giá trị xuất khẩu thủy sản và thứ 3 về nuôi trồng các loài thủy sản. Thứ hai, hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản đã có tác động đến việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngành thủy sản theo hướng tăng tỷ trọng giá trị nuôi trồng thủy sản và giảm tỷ trọng giá trị khai thác thủy sản (Biểu đồ 1). Từ chỗ là một nghề sản xuất phụ, mang tính chất tự cấp tự túc, nuôi trồng thủy sản đã trở thành một ngành sản xuất hàng 1 Phạm Thị Tình (2016), Chính sách pháp luật về thủy sản, kiến nghị và giải pháp hoàn thiện. 2 Như trên. hoá tập trung với trình độ kỹ thuật tiên tiến, phát triển ở tất cả các vùng nước ngọt, nước lợ, nước mặn theo hướng bền vững, bảo vệ môi trường, hài hòa với các ngành kinh tế khác. Nuôi trồng thủy sản đang từng bước trở thành một trong những ngành sản xuất hàng hoá chủ lực, phát triển rộng khắp và có vị trí quan trọng và đang hướng đến xây dựng các vùng sản xuất tập trung. Các đối tượng có giá trị cao có khả năng xuất khẩu đã được tập trung đầu tư, khuyến khích phát triển, hiệu quả tốt. Phát huy được tiềm năng tự nhiên, nguồn vốn và sự năng động sáng tạo trong doanh nghiệp và ngư dân. Nuôi trồng thủy sản đang góp phần hết sức quan trọng trong chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nông nghiệp cũng như thực hiện xoá đói giảm nghèo ở các vùng miền của đất nước. Thứ ba, hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản đã có tác động đến việc thu hút một lực lượng lớn lao động tham gia vào các hoạt động thủy sản, làm giảm sức ép về tình trạng thiếu việc làm trên phạm vi cả nước. Luật Thủy sản tạo khung pháp lý thuận lợi phát triển các hoạt động thủy sản tác động đến thu hút lao động của ngành thủy sản, tăng liên tục từ 1,32 triệu người (năm 2003) lên khoảng 1,63 triệu người năm 2007 và trên 04 triệu lao động năm 2013. Như vậy, từ năm 2003 đến năm 2007, tỷ lệ tăng bình quân số lao động thường xuyên của ngành thủy sản từ 4-5%/năm1. Tỷ trọng lao động ngành thủy sản trong tổng số lao động của nền kinh tế quốc dân có xu hướng tăng lên, từ 2,63 % (năm 2000), lên 3,27% (năm 2003) và lên 3,7% (năm 2007)2. Thứ tư, hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản đã góp phần bảo vệ chủ quyền, CHÑNH SAÁCH 30 Số 20(348) T10/2017 đảm bảo an ninh quốc phòng ở vùng sâu, vùng xa, đặc biệt là ở vùng biển và hải đảo. Ngành thủy sản luôn giữ vai trò quan trọng trong bảo vệ an ninh, chủ quyền trên biển, ổn định xã hội và phát triển kinh tế các vùng ven biển, hải đảo, góp phần thực hiện chiến lược quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân. Triển khai thực hiện Nghị định số 67/2014/NĐ-CP ngày 07/7/2014 về một số chính sách phát triển thủy sản và Nghị định số 89/2015/NĐ-CP ngày 07/10/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/2014/NĐ-CP, số tàu hiện diện trên các vùng biển đã tăng mạnh, Nhà nước đã hỗ trợ trên 2,7 nghìn tỷ đồng, ngư dân bỏ ra khoảng 45 nghìn tỷ đồng để đóng 9.000 tàu; đã hỗ trợ cho ngư dân về bảo hiểm, hỗ trợ 3 Tổng cục Thủy sản (2016), Báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch năm 2015, Phương hướng nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thực hiện kế hoạch năm 2016, Hội nghị Tổng kết năm 2015 và triển khai Kế hoạch năm 2016, Kế hoạch 5 năm 2016 - 2020 ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, Hà Nội, ngày 05/1/2016, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. 2.329 máy thông tin liên lạc trên tàu, thành lập 4.400 tổ/đội khai thác trên biển3. Việc gia tăng số lượng tàu lớn đánh bắt xa bờ không chỉ nhằm khai thác các tiềm năng mới, cung cấp nguyên liệu cho chế biến mà còn góp phần bảo đảm quốc phòng, an ninh trên các vùng biển của nước ta. Thứ năm, hệ thống pháp luật về thuỷ sản đã có tác động đến việc nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người dân. Sau 12 năm triển khai thực hiện Luật Thủy sản và các văn bản hướng dẫn thi hành, người dân nuôi trồng, khai thác thủy sản đã phần nào có chuyển biến tốt hơn về ý thức chấp hành pháp luật so với trước đây. Một số hộ nuôi thủy sản đã có ý thức trong việc xử lý nước trước khi xả thải ra môi trường; Nguồn: Hiệp hội Chế biến và Xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2016) Biểu đồ 1. Sản lượng thủy sản Việt Nam từ năm 1995 - 2015 CHÑNH SAÁCH 31Số 20(348) T10/2017 không sử dụng hoá chất, kháng sinh cấm sử dụng, tự giác chấp hành nghiêm thủ tục đăng ký kinh doanh các ngành nghề thủy sản. Ở nhiều địa phương, người dân có ý thức hơn trong việc đánh bắt hải sản, đặc biệt đánh bắt hải sản ven bờ, như giảm các hình thức đánh bắt mang tính huỷ diệt (dùng xung điện, chất nổ, khai thác các đối tượng cá nhỏ, cá đang thời kỳ sinh sản), chuyển đổi từ lối đánh bắt tự nhiên sang nuôi trồng có kế hoạch, kết hợp bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản. 1.2 Một số tồn tại, hạn chế trong hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản 1.2.1 Đối với bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản Thứ nhất, cho đến nay việc đánh giá tổng thể nguồn lợi thủy sản, định kỳ điều tra trữ lượng nguồn lợi thủy sản, xây dựng bản đồ nguồn lợi thủy sản chưa được cơ quan có trách nhiệm triển khai thực hiện thường xuyên, bài bản. Việc điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản mới chỉ được quan tâm và tiến hành ở trên biển mà chưa được thực hiện tại các vùng nước nội địa. Do vậy, chưa có số liệu đủ tin cậy về trữ lượng nguồn lợi thủy sản để cấp giấy phép khai thác, cũng như hoạch định các chính sách phát triển khai thác thủy sản. Thứ hai, biện pháp bảo tồn, bảo vệ, tái tạo nguồn lợi thủy sản (cấm khai thác, phương thức khai thác) chưa được áp dụng đồng bộ, có hiệu quả tại các địa phương. Tình trạng ngư dân khai thác các loài cấm, loài thủy sinh quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng như san hô, cá heo, rùa biển... vẫn xảy ra. Thứ ba, hầu hết các địa phương chưa bố trí kinh phí thỏa đáng cho công tác tái tạo nguồn lợi thủy sản. Công tác tái tạo nguồn lợi thủy sản tại nhiều địa phương chưa được quan tâm đúng mức, chưa được thực hiện định kỳ và thường xuyên. Việc bảo vệ, kiểm soát sau khi thả giống chưa được thực hiện ảnh hưởng đến hiệu quả của việc tái tạo nguồn lợi thủy sản. Nguyên nhân của những hạn chế nói trên là do: Một là, nguồn kinh phí và năng lực điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản còn hạn chế. Nhận thức về công tác bảo vệ, bảo tồn nguồn lợi thủy sản của ngư dân còn thấp; đời sống ngư dân còn nghèo; lực lượng kiểm tra, kiểm soát còn mỏng; việc bố trí kinh phí và đầu tư cho hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực thủy sản còn hạn chế; chế tài xử lý chưa đầy đủ; công tác kiểm tra, kiểm soát, xử lý vi phạm chưa được thực hiện triệt để. Hai là, Luật Thủy sản năm 2003 còn tồn tại một số bất cập liên quan đến quy định về bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản: (i) Quy định về khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa đang có sự mâu thuẫn, chồng chéo về thẩm quyền và nội dung quản lý với Luật Đa dạng sinh học; (ii) Chưa quy định NSNN cấp để hình thành Quỹ tái tạo nguồn lợi thủy sản. Các nội dung cụ thể về kinh phí hoạt động của Quỹ giao Chính phủ quy định. Tuy nhiên, Nghị định số 27/2005/ NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thủy sản không quy định NSNN cấp ban đầu cho Quỹ cũng như một số nội dung khác mà trong Luật giao Chính phủ hướng dẫn thực hiện. Mặc dù Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 29/2007/QĐ-TTg thành lập và quy định về tổ chức, hoạt động của Quỹ tái tạo nguồn lợi thủy sản Việt Nam. Tuy nhiên, cho đến nay Quỹ này chưa đi vào hoạt động. 1.2.2 Đối với khai thác thủy sản Thứ nhất, việc thực hiện các quy định về báo cáo khai thác và ghi nhật ký khai thác trên thực tế còn mang tính hình thức và đối phó, chưa mang lại hiệu quả thiết thực. Các số liệu thống kê được qua việc ghi nhật ký CHÑNH SAÁCH 32 Số 20(348) T10/2017 khai thác và báo cáo khai thác chưa thể làm căn cứ tin cậy cho việc thống kê sản lượng khai thác thủy sản, xác định ngư trường khai thác và đánh giá hiện trạng của nguồn lợi thủy sản. Thứ hai, việc cấp Giấy phép khai thác thủy sản cho ngư dân đã được các tỉnh thực hiện nhưng chưa thực sự mang lại lợi ích quản lý như mong đợi, chưa kiểm soát được hạn mức cấp phép khai thác cho từng vùng biển, từng đội tàu, dẫn đến có khả năng dư thừa năng lực khai thác thủy sản, đặc biệt là khai thác ở vùng biển ven bờ. Số lượng giấy phép khai thác thủy sản được cấp hiện nay chưa xuất phát từ thực trạng nguồn lợi thủy sản và quy hoạch phát triển đội tàu mà mới chỉ đáp ứng yêu cầu của người dân. Mặt khác, do tổ chức và năng lực hoạt động của thanh tra chuyên ngành thủy sản bị hạn chế nên chưa quản lý được tàu cá có hoạt động đúng như nội dung ghi trong Giấy phép khai thác hay không dẫn tới việc quản lý nghề và vùng khai thác cũng bị hạn chế theo. Thứ ba, việc cấp văn bản chấp thuận đóng mới, cải hoán tàu cá theo quy định của Luật Thủy sản chưa đạt hiệu quả như mong đợi, hầu hết các địa phương vẫn triển khai thực hiện mang tính hình thức bởi còn thiếu các căn cứ để thực hiện thủ tục này. Thứ tư, khai thác thủy sản xa bờ đã được quan tâm phát triển từ rất lâu. Tuy nhiên, đầu tư phát triển nghề khai thác xa bờ không những đòi hỏi có kinh phí lớn để trang bị các thiết bị khai thác hiện đại, đảm bảo an toàn cho người và tàu cá mà còn đòi hỏi ngư dân phải am hiểu ngư trường, kỹ thuật khai thác và khả năng áp dụng khoa học công nghệ. Trong khi đó hoạt động khuyến ngư trong khai thác thủy sản chưa được quan tâm đúng mức, Nhà nước đã có một số chính sách hỗ trợ dầu cho ngư dân đi khai thác xa bờ nhưng hiệu quả khai thác xa bờ còn nhiều hạn chế. Thứ năm, khai thác thủy sản gần bờ đã vượt quá giới hạn cho phép, nguồn lợi thủy sản ven bờ đang giảm xuống và có nguy cơ cạn kiệt. Tuy nhiên, khai thác nguồn lợi ven bờ vẫn là hoạt động của rất nhiều ngư dân, hộ ngư dân để kiếm sống, mưu sinh hàng ngày. Bên cạnh đó, lực lượng tuần tra, kiểm soát còn mỏng, kinh phí cấp cho lực lượng này còn hạn nên công tác tuần tra, kiểm soát không được tiến hành thường xuyên liên tục dẫn đến tình trạng vi phạm chưa được ngăn chặn kịp thời. Thứ sáu, công tác quản lý vùng khai thác còn hạn chế và là việc khó thực hiện, có 18/28 tỉnh ven biển đã phân chia được ranh giới trên biển với các tỉnh lân cận; 8/28 tỉnh mới thực hiện phân chia được một phần ranh giới với các tỉnh lân cận và vẫn còn một số tỉnh chưa thực hiện phân chia ranh giới với các địa phương lân cận, đặc biệt là vùng biển ven bờ như: Quảng Ninh, Thừa Thiên Huế. Bên cạnh đó, ý thức của người dân về khai thác theo vùng, tuyến chưa cao. Nhiều tàu khai thác xa bờ vẫn đánh bắt tại vùng biển ven bờ và vùng lộng. Nguyên nhân của những hạn chế nói trên là do: Một là, các quy định quản lý về khai thác thủy sản chưa thực sự phù hợp với hiện trạng nghề cá quy mô nhỏ của Việt Nam. Hai là, theo quy định của Luật Thủy sản năm 2003, việc cấp phép mới chỉ dừng lại ở khối tàu thực hiện hoạt động khai thác thủy sản. Tuy nhiên, trên thực tế, các cơ quan có thẩm quyền vẫn cấp Giấy phép khai thác thủy sản đối với tàu chuyên hoạt động dịch vụ hậu cần nghề cá. Do đó, cần bổ sung quy định đối với việc cấp phép cho các tàu thực hiện các hoạt động động dịch vụ hậu cần nghề cá. CHÑNH SAÁCH 33Số 20(348) T10/2017 Ba là, về quản lý các vùng khai thác, Luật Biển Việt Nam đưa ra các quy định về vùng biển Việt Nam bao gồm nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Việt Nam được xác định theo pháp luật Việt Nam, điều ước quốc tế về biên giới lãnh thổ mà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên và phù hợp với Công ước của Liên hiệp quốc về Luật Biển năm 1982 (khoản 1 Điều 3). Trong khi đó, Luật Thủy sản năm 2003 cũng như Nghị định 33/2010/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý khai thác thủy sản của tàu cá trong vùng biển Việt Nam lại đưa ra các quy định quản lý tàu cá, khai thác và phân vùng khai thác theo vùng biển ven bờ, vùng lộng, vùng khơi, vùng biển cả. Về lý thuyết, việc đưa ra các chuẩn khác nhau tùy thuộc vào yêu cầu của cơ quan quản lý, song với việc đưa ra nhiều chuẩn như nói trên khó có thể tạo ra mối liên kết giữa các lĩnh vực quản lý với nhau nhất là trong thời điểm hiện nay, hoạt động thủy sản luôn gắn với hoạt động bảo vệ chủ quyền quốc gia, đồng thời gây ra những phức tạp trong công tác quản lý thống kê. Các chuẩn này còn không đồng nhất với các thống kê nghề cá của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hiệp quốc và các nước trong khu vực. Đây là vấn đề cần xem xét vì khó có thể hội nhập với nghề cá các nước. Bốn là, các quy định về khai thác thủy sản trong Luật Thủy sản năm 2003 chưa thực sự phù hợp với việc khai thác thủy sản trên các vùng nước nội đồng. Do đó, trong thời gian qua việc quản lý đối với hoạt động thủy sản trong nội đồng chưa được các cơ quan quản lý nhà nước về thủy sản từ trung ương đến địa phương chú trọng và có đầu tư phù hợp. 1.2.3 Nuôi trồng thủy sản Thứ nhất, vấn đề quy hoạch nuôi trồng thủy sản còn chậm triển khai, mặc dù đã có quy hoạch tổng thể nhưng nhiều địa phương chưa xây dựng quy hoạch hoặc có nhưng thiếu tính khả thi trên thực tiễn. Việc quản lý quy hoạch, triển khai thực hiện theo quy hoạch ở một số vùng, một số nơi còn nhiều bất cập, đặc biệt những vùng phát triển nuôi trồng thủy sản trọng điểm, những khu vực sản xuất giống tập trung chưa được quan tâm đúng mức. Thứ hai, một số đối tượng nuôi chủ lực như tôm thẻ, cá tra có thị trường, nghề nuôi phát triển nhanh, quá mức dẫn tới phát triển tự phát, mạnh ai nấy làm, không theo quy hoạch nên đã nảy sinh nhiều vấn đề tồn tại, bất cập về môi trường và dịch bệnh cũng như không đảm bảo các yếu tố về giống có chất lượng, lộn xộn trong quản lý cung ứng thức ăn và vật tư, hóa chất, chất xử lý cải tạo môi trường, phòng, trừ bệnh thủy sản, thị trường tiêu thụ cạnh tranh thiếu lành mạnh... Thứ ba, việc đầu tư cơ sở hạ tầng về giao thông, thủy lợi tại các vùng nuôi trồng thủy sản tập trung tuy đã có các cơ chế, chính sách đầu tư, hỗ trợ phát triển song triển khai trên thực tế còn chậm do thiếu vốn, đầu tư thủy lợi phục vụ nuôi trồng thủy sản chưa có gắn kết chặt chẽ, hiệu quả thấp. Bên cạnh đó ý thức chấp hành pháp luật của người dân nuôi trồng thủy sản chưa cao, còn tự phát, hình thức nuôi manh mún, nhỏ lẻ, đầu tư không theo quy hoạch, thiết kế ao nuôi thiếu đồng bộ, do đó khó kiểm soát được dịch bệnh và nguy cơ gây ô nhiễm môi trường. Thứ tư, Luật Thủy sản đã có quy định về mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản. Tuy nhiên, cho đến nay người nuôi trồng thủy sản trên biển chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản (trừ người nuôi trồng thủy sản CHÑNH SAÁCH 34 Số 20(348) T10/2017 tham gia mô hình thí điểm tại tỉnh Quảng Ninh), tình trạng áp dụng các quy định này ở mỗi địa phương ven biển trong cả nước có sự khác nhau. Nguyên nhân của tình trạng trên là do: Một là, về quy hoạch nuôi trồng thủy sản, Luật Thủy sản năm 2003 mới chỉ quy định chung về nguyên tắc và thẩm quyền xây dựng quy hoạch phát triển nuôi trồng thủy sản; chưa phân định rõ về thẩm quyền lập, xét duyệt và phê duyệt quy hoạch của các cơ quan; chưa quy định căn cứ, điều kiện và thẩm quyền điều chỉnh, thay đổi, bổ sung quy hoạch phát triển nuôi trồng thủy sản. Hai là, Luật chưa chỉ rõ cơ quan nào giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện trong việc thực hiện giao, cho thuê mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản. Trình tự cụ thể của việc giao, cho thuê mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản cũng chưa được quy định cụ thể mà chỉ đang vận dụng từ quy định của pháp luật về đất đai. Luật cũng mới chỉ quy định thời gian tối đa để giao, cho thuê mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản, không quy định thời gian tối thiểu. Điều này đã xảy ra trường hợp các địa phương có thể áp dụng tuỳ tiện, có thể là 3 năm hoặc 5 năm, trong khi có những loài thủy sản phải nuôi 2 năm mới được thu hoạch, như vậy chưa đảm bảo cho người được giao, được thuê có điều kiện đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, đủ thời gian để thu hồi vốn đầu tư và có lãi trên diện tích mặt nước biển được giao, cho thuê. Ba là, Luật chưa có quy định về chính sách hỗ trợ rủi ro trong nuôi trồng thủy sản. 1.2.4 Đối với tàu cá và cơ sở dịch vụ hoạt động thủy sản Đối với quản lý tàu cá, việc tổ chức thực hiện công tác đăng kiểm tàu cá gặp không ít khó khăn vì nhiều địa phương đến nay chưa đủ điều kiện để tổ chức thực hiện việc phân cấp này. Ngoài ra, hiện nay công tác đăng kiểm tàu cá vẫn mang tính chất hình thức chưa đảm bảo chất lượng như mong đợi của người dân và các cơ quan quản lý. Việc giám sát hoạt động của tàu cá vẫn còn nhiều khó khăn trong triển khai thực hiện, nhất là vấn đề tổ chức bộ máy, biên chế và thống nhất trong phân công tổ chức thực hiện ở địa phương. Một số quy phạm pháp luật tuy cần thiết song lại chưa có đủ các điều kiện triển khai trên thực tế nên chưa được áp dụng hoặc tính khả thi chưa cao như quy định về phê duyệt hồ sơ thiết kế tàu cá, quy định về đánh dấu tàu, đánh dấu ngư cụ khai thác. Đối với cơ sở dịch vụ hoạt động thủy sản, tổ chức và hoạt động của cảng cá chưa được thống nhất trên toàn quốc, dẫn đến tình trạng mỗi địa phương thực hiện một mô hình tổ chức và hoạt động khác nhau, có nơi Ban quản lý cảng cá trực thuộc UBND, có nơi lại thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Điều này cũng gây khó khăn cho cơ quan quản lý ở Trung ương. Vấn đề xã hội hoá công tác đầu tư, quản lý, khai thác cảng cá còn thiếu cơ sở pháp lý và điều kiện triển khai thực hiện. Việc triển khai xây dựng các tiêu chuẩn, quy chuẩn về cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão còn chậm dẫn đến tình trạng thiếu căn cứ khoa học trong việc triển khai đầu tư xây dựng. Một số cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão của tàu cá được đầu tư xây dựng nhưng khi hoạt động chưa đạt hiệu quả như mong đợi. Nguyên nhân của tình trạng trên là do: Một là, kinh phí đầu tư cho công tác đăng kiểm tàu cá chưa thoả đáng, các trang thiết bị phục vụ cho công tác đăng kiểm còn rất sơ sài, nguồn nhân lực tổ chức thực hiện đăng kiểm tàu cá còn hạn chế về số lượng và năng lực thực hiện ở cả trung ương và địa phương. CHÑNH SAÁCH 35Số 20(348) T10/2017 Hai là, Luật Thủy sản năm 2003 còn một số bật cập trong quy định về quản lý tàu cá và cơ sở dịch vụ hoạt động thủy sản. Về quản lý tàu cá, Luật chưa có khái niệm rõ ràng về tàu cá, gây khó khăn trong quá trình quản lý và xây dựng các văn bản hướng dẫn. Trong Luật quy định cấu trúc nổi dùng trong nuôi trồng thủy sản được coi là tàu cá và phải thực hiện chế độ quản lý như tàu cá. Có quá nhiều chỉ số quản lý liên quan đến tàu cá trong các quy phạm pháp luật không đồng nhất, ví dụ như cấp Giấy phép khai thác thì căn cứ vào trọng tải tàu nhưng khi phân cấp công tác đăng kiểm tàu cá lại căn cứ vào đường nước thiết kế. Điều kiện để thực hiện đăng kiểm tàu cá lại căn cứ vào cả hai yếu tố là công suất và đường nước thiết kế; các chuẩn 15CV liên quan đến bằng thuyền trưởng, máy trưởng, chuẩn 90CV liên quan đến tàu cá xa bờ; các chuẩn 30CV liên quan đến các tàu thuộc diện cấm và hạn chế phát triển; các chuẩn 40CV, 250CV, 400CV liên quan đến các loại bằng cấp thuyền trưởng, máy trưởng. Việc phân cấp thẩm quyền đăng ký tàu cá lại căn cứ vào chủ sở hữu tàu cá và theo phạm vi địa giới hành chính. Những bất cập này đã gây khó khăn trong quá trình quản lý và phân cấp quản lý tàu cá. Do đó, cần thống nhất về tiêu chí để quản lý tàu cá trong đăng ký, đăng kiểm, cấp phép khai thác và phân cấp quản lý tàu cá giữa trung ương và địa phương. Việc đưa ra các chuẩn khác nhau để quản lý tàu cá khó có thể tạo ra mối liên kết trong các lĩnh vực quản lý, gây ra những phức tạp trong công tác quản lý thống kê. Các chuẩn này còn không đồng nhất với các thống kê nghề cá của FAO và các nước trong khu vực. Đây là vấn đề quan trọng cần xem xét vì rất khó có thể hội nhập với nước ngoài. Về cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão tàu cá, Luật Thủy sản năm 2003 mới quy định chung về nội dung này. Luật chưa điều chỉnh các nội dung như công bố cảng cá, phân loại cảng cá, vai trò vị trí của cảng cá, xã hội hoá đầu tư, khai thác cảng cá, quản lý tàu cá nước ngoài vào cảng cá Việt Nam. 2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về thủy sản Thứ nhất, cần xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về thủy sản, trong đó trước mắt tập trung xây dựng Luật Thủy sản (sửa đổi) theo đúng tiến độ và đảm bảo phù hợp với thực tiễn và xu hướng phát triển của ngành thủy sản. Cụ thể, cần sửa đổi Luật Thủy sản năm 2003 theo hướng: (i) Về bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, cần sửa đổi, bổ sung quy định về nguồn hình thành Quỹ tái tạo nguồn lợi thuỷ sản. Xác định rõ nguồn cấp ban đầu của NSNN cho Quỹ tái tạo nguồn lợi thủy sản. Sửa đổi quy định về khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa theo hướng quy định rõ cách thức quản lý, tiêu chí quản lý, phân cấp quản lý. Phân định rõ thẩm quyền quản lý đối với khu bảo tồn vùng nước nội địa và kiểm soát các loài thủy sinh vật ngoại lai của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn với Bộ Tài nguyên và Môi trường. (ii) Về khai thác thủy sản, bổ sung quy định quản lý đối với một số nghề khai thác thủy sản không sử dụng tàu cá; quy định về vùng khai thác, quản lý nghề khai thác. Sửa đổi quy định về tiêu chí cấp Giấy phép khai thác thủy sản đảm bảo phù hợp với tiêu chí đăng ký và đăng kiểm tàu cá. Sửa đổi quy định về đăng ký kinh doanh để phù hợp với Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp. (iii) Về nuôi trồng thủy sản, bổ sung quy định về quản lý vật tư đầu vào trong nuôi trồng thủy sản (thức ăn thủy sản, chất xử lý CHÑNH SAÁCH 36 Số 20(348) T10/2017 cải tạo môi trường trong nuôi trồng thủy sản, giống thủy sản...) đảm bảo phù hợp với Luật Đầu tư và việc quản lý nuôi trồng thủy sản theo chuỗi giá trị. Sửa đổi các trường hợp Nhà nước thu hồi mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản, một số quy định về thời hạn giao, cho thuê mặt nước biển cho phù hợp với Luật Đất đai. Bổ sung quy định xác định rõ thẩm quyền của các tổ chức thuộc ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn trong quản lý nhà nước về mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản, tránh chồng chéo với trách nhiệm, thẩm quyền của ngành tài nguyên và môi trường trong quản lý tổng hợp tài nguyên biển. Sửa đổi, làm rõ nội hàm một số thuật ngữ cho phù hợp với Luật Tiêu chuẩn quy chuẩn kỹ thuật, Luật Chất lượng sản phẩm hàng hóa như: tiêu chuẩn Việt Nam, tiêu chuẩn ngành, thú y thủy sản, thuốc thú y Bổ sung quy định về quan trắc cảnh báo môi trường trong nuôi trồng thủy sản; quy định về việc thừa nhận lẫn nhau về các tiêu chuẩn trong nuôi trồng thủy sản; quy định về quản lý bè cá dùng trong nuôi trồng thủy sản. (iv) Về tàu cá và dịch vụ hoạt động thủy sản, bổ sung một điều quy định về Hệ thống thông tin quản lý tàu cá. Sửa đổi quy định về thủ tục hành chính trong phê duyệt hồ sơ thiết kế, đóng mới, cải hoán tàu cá; quy định tàu cá đóng mới, cải hoán theo mẫu truyền thống không bắt buộc có hồ sơ thiết kế, nhưng bắt buộc phải có hồ sơ hoàn công đảm bảo cải cách thủ tục hành chính. Bổ sung quy định quản lý đối với các cơ sở đóng mới, cải hoán tàu cá; định hướng phát triển tàu cá và xử lý đối với các tàu cá nhỏ để phát triển nghề cá hiện đại; quản lý đối với các loại vật tư dùng trong khai thác thủy sản. Sửa đổi quy định về cảng cá, bến cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá theo hướng quy định cụ thể về cơ chế quản lý, tổ chức quản lý của cảng cá, bến cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá. (v) Bổ sung quy định về đồng quản lý nghề cá trong hoạt động thủy sản nhằm phát huy tính hiệu quả của hình thức quản lý này, nâng cao ý thức, trách nhiệm của người dân trong hoạt động thủy sản. Theo đó, các quy định về mô hình, cách thức tổ chức hoạt động đồng quản lý, cơ quan có thẩm quyền thành lập, kinh phí hoạt động, quyền hạn và trách nhiệm của những người tham gia hoạt động đồng quản lý và đặc biệt là vấn đề chia sẻ lợi ích trong đồng quản lý cũng cần được quy định cụ. (vi) Về quản lý cấp phép khai thác thủy sản theo hạn ngạch, Luật Thủy sản (sửa đổi) cần giao trách nhiệm cụ thể cho cơ quan có thẩm quyền quyết định hạn ngạch đầu vào và điều tiết số lượng tàu được phép khai thác dựa trên căn cứ khoa học đáng tin cậy (dựa trên kết quả điều tra, đánh giá trữ lượng nguồn lợi thủy sản trong vùng biển Việt Nam và sự gia tăng phát triển về số lượng tàu thuyền đánh bắt hải sản) để bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản. (vii) Về xã hội hóa công tác đăng kiểm tàu cá: để thống nhất quản lý trong công tác đăng kiểm tàu cá, nhằm thực hiện chuyên môn hóa cao trong các hoạt động đăng kiểm cũng như tạo điều kiện để đầu tư các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực), huy động sự tham gia của các tổ chức, cá nhân đầu tư cho công tác đăng kiểm tàu cá, đảm bảo chất lượng của hoạt động đăng kiểm, khắc phục tình trạng “đăng kiểm hành chính” như hiện nay, đề nghị bỏ nội dung về phân cấp đăng kiểm trong các văn bản hiện hành, đồng thời bổ sung quy định về xã hội hóa đăng kiểm tàu cá, điều kiện và thủ tục công nhận các đơn vị đăng kiểm khi tiến hành xã hội hóa. Nội dung về xã hội hóa công tác đăng kiểm tàu cá cần dựa trên những tổng kết từ CHÑNH SAÁCH 37Số 20(348) T10/2017 đề án thí điểm đăng kiểm tàu cá theo vùng trọng điểm; đề án xã hội hoá công tác đăng kiểm tàu cá do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn triển khai thực hiện để có những quy định mang tính đột phá, tách bạch giữa những hoạt động mang tính kỹ thuật theo dịch vụ công với công tác quản lý nhà nước về tàu cá. (viii) Về kiểm ngư, cần thiết phải quy định bổ sung về kiểm ngư tại dự án Luật Thủy sản (sửa đổi) để thiết lập cơ sở pháp lý cao nhất cho tổ chức và hoạt động của Kiểm ngư Việt Nam nhằm tăng cường kiểm tra, giám sát các hoạt động khai thác thủy sản và bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Đồng thời, việc có lực lượng kiểm ngư với thẩm quyền và trang thiết bị đủ mạnh và có cơ chế phối hợp với các lực lượng khác sẽ góp phần tăng cường sự hiện diện của các lực lượng chức năng Việt Nam trên biển; góp phần đảm bảo quốc phòng, an ninh, trật tự trên biển. Thứ hai, cần kịp thời ban hành theo thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành những nội dung sửa đổi mới trong Luật Thủy sản như: kiểm ngư; phân cấp thẩm quyền quản lý thủy sản cho địa phương; giao, cho thuê mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản; quản lý tàu cá; quản lý chất lượng thủy sản; quản lý nuôi trồng thủy sản theo hướng bền vững, đảm bảo truy xuất nguồn gốc; quản lý khai thác thủy sản nội đồng, cấp giấy phép khai thác thủy sản... Thứ ba, cần hoàn thiện tổ chức ngành thủy sản, tiếp tục kiện toàn, nâng cao năng lực hoạt động (nhân lực, cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động) cho Tổng cục Thủy sản và các Chi cục chuyên ngành thủy sản tại địa phương để thực hiện những thẩm quyền, nhiệm vụ được phân cấp trong Luật Thủy sản (sửa đổi). Rà soát, bổ sung hoàn thiện chức năng nhiệm vụ, quy chế hoạt động, cơ chế phối hợp của Tổng cục Thủy sản với các Cục, Vụ thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và các cơ quan có liên quan. Chuyên môn hóa đội ngũ cán bộ làm công tác thủy sản, tăng cường năng lực cán bộ làm công tác thủy sản tại địa phương. Thứ tư, tăng cường hợp tác quốc tế về thủy sản để tận dụng tối đa các nguồn lực, kinh nghiệm của các quốc gia và các tổ chức quốc tế trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về thủy sản. Nghiên cứu các quy định của luật pháp quốc tế về khai thác thủy sản để nội luật hoá trong các quy định của quốc gia. Khuyến khích các doanh nghiệp, các Trường đại học, các Viện nghiên cứu khoa học liên doanh, liên kết với các nhà đầu tư nước ngoài để đầu tư phát triển thủy sản, đặc biệt trong việc ứng dụng khoa học công nghệ trong khai thác nuôi trồng và chế biến thủy sản, sử dụng công nghệ định vị, vệ tinh để quản lý hoạt động khai thác thủy sản... Tăng cường và mở rộng hợp tác quốc tế trong nghề cá, trước hết đối với các nước trong khu vực ASEAN và các nước trong khu vực Biển Đông. Đẩy mạnh việc đàm phán, ký kết các thỏa thuận hợp tác nghề cá song phương và đa phương với các nước, các tổ chức quốc tế trong khu vực và trên thế giới. Thứ năm, trong quá trình hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về kinh tế biển, cần xem xét gắn mục tiêu phát triển kinh tế biển với bảo đảm quốc phòng, an ninh trên biển; có cơ chế phù hợp, đảm bảo tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế của các lực lượng thực thi pháp luật trên biển với các nước trong khu vực, đặc biệt những quốc gia có biển liền kề nhằm đảm bảo an ninh khu vực CHÑNH SAÁCH 38 Số 20(348) T10/2017