Một số vấn đề về cơ cấu tổ chức của thường trực hội đồng dân tộc, các ủy ban của quốc hội

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA THƯỜNG TRỰC HỘI ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI Tóm tắt: Sự thay đổi các quy định về cơ cấu tổ chức của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong các văn bản pháp luật từ năm 2001 đến nay cho thấy còn một số vấn đề chưa được lý giải thấu đáo, dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất và gây lúng túng trong thực hiện. Xác định rõ tiêu chí phân biệt các chức danh của các thành viên, mối quan hệ giữa các thành viên trong Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội sẽ là các giải pháp cơ bản để hoàn thiện các quy định về cơ cấu tổ chức Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội hiện nay. Hoàng Thị Lan* * ThS. Vụ Công tác đại biểu, Văn phòng Quốc hội Abstract The changes of the legal regulations on organization and structure of the standing members of the Ethnics Council, of the Committees of the National Assembly in legal documents since 2001 shows that there are still some issues that have not been thoroughly addressed, which leads to the inconsistency and embarrassment in their performance. Clear definition of the criteria for distinguishing the titles of the members, the relationship among the members of the Ethnics Council and the Committees of the National Assembly is the substantial ground for proper solutions to improve the regulations on organization and structure of the standing members of the Ethnics Council, the Committees of the National Assembly. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật Tổ chức Quốc hội; các cơ quan của Quốc hội; Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội Lịch sử bài viết: Nhận bài : 09/05/2019 Biên tập : 12/06/2019 Duyệt bài : 19/06/2019 Article Infomation: Keywords: Law on Organization of the National Assembly; agencies of the National Assembly; standing members of the Ethnics Council, of the Committees of the National Assembly. Article History: Received : 09 May 2019 Edited : 12 Jun 2019 Approved : 19 Jun 2019 1. Lịch sử ra đời của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội Ở Việt Nam, Quốc hội đã trải qua 14 nhiệm kỳ nhưng cơ quan chuyên môn (gồm Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban) chỉ hình 1 Ủy ban Dự án pháp luật và Ủy ban Kế hoạch và Ngân sách thành từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa II (năm 1960). Số lượng các Ủy ban có xu hướng phát triển từ 02 Ủy ban1 (Quốc hội khóa II) thành 5 - 6 Ủy ban (Quốc hội khóa III-VI), tăng thành 8 Ủy ban (Quốc hội khóa VII - XI) và 10 Ủy ban (từ Quốc hội khóa XII đến nay). BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 35Số 13(389) T7/2019 Việc tăng số lượng các Ủy ban trên cơ sở tách nội dung để thành lập các Ủy ban mới đảm bảo phù hợp với tính tập trung chuyên môn. Duy nhất chỉ có một lần sáp nhập 2 Ủy ban (Ủy ban Văn hóa và Giáo dục với Ủy ban Thanh niên, Thiếu niên, Nhi đồng) thành Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng. Tên gọi các Ủy ban căn cứ lĩnh vực hoạt động của Ủy ban và chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội. Hiện nay, Quốc hội Việt Nam gồm Hội đồng Dân tộc và 9 Ủy ban2. Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam tựu chung có 3 nhóm chính: thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, giám sát thực hiện pháp luật, kiến nghị xây dựng pháp luật, chính sách thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Trong điều kiện đất nước ta có nhiều dân tộc và để thuận lợi trong thể chế hóa, giám sát thực hiện chính sách dân tộc của Đảng và Nhà nước, Hội đồng Dân tộc có vị trí pháp lý đặc biệt hơn so với các Ủy ban. Tính chất đặc biệt được thể hiện trong mối quan hệ giữa Hội đồng Dân tộc với Chính phủ, với Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Theo quy định của Hiến pháp, Hội đồng Dân tộc không những chỉ hoạt động trong phạm vi thẩm quyền của Quốc hội như các Uỷ ban khác mà được tham gia vào hoạt động của Chính phủ khi Chính phủ quyết định các vấn đề liên quan đến chính sách dân tộc3. Sơ lược về lịch sử hình thành và phát triển cho thấy, Ủy ban được hình thành từ yêu cầu tất yếu đảm bảo tính chuyên môn trong quyết định của Quốc hội. Các lợi ích từ việc 2 Ủy ban Quốc phòng - An ninh, Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Đối ngoại, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Ủy ban Khoa học Công nghệ và Môi trường, Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng, Ủy ban Các vấn đề xã hội. 3 Khoản 3, Điều 75 Hiến pháp 2013 quy định: Chủ tịch Hội đồng Dân tộc được mời tham dự phiên họp của Chính phủ bàn về việc thực hiện chính sách dân tộc. Khi ban hành quy định thực hiện chính sách dân tộc, Chính phủ phải lấy ý kiến của Hội đồng Dân tộc. 4 Nghị quyết Nghị quyết 730/2004/NQ-UBTVQH11 việc phê chuẩn bảng lương chức vụ, bảng phụ cấp chức vụ đối với cán bộ lãnh đạo của Nhà nước, bảng lương chuyên môn, nghiệp vụ ngành Toà án, ngành Kiểm sát thành lập các Ủy ban được chứng minh bởi các lý do: (i) Duy trì hệ thống Ủy ban giúp cho công việc của Quốc hội được chia nhỏ thành những nội dung cụ thể; (ii) Giúp cho các đại biểu được chuyên môn hóa và dễ dàng hơn trong việc tiếp cận với công việc phù hợp với trình độ chuyên môn; (iii) Dễ dàng tiến hành thu thập và xử lý thông tin làm cơ sở cho các quyết định của Quốc hội. 2. Cơ cấu tổ chức của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội Ngày 15/6/2004, Quốc hội ban hành Nghị quyết 27/2004/NQ-QH11 về Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Đây là văn bản đầu tiên quy định về cơ cấu tổ chức của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Theo đó, Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội gồm Chủ tịch/Chủ nhiệm, Phó Chủ tịch/Phó Chủ nhiệm và một số Ủy viên thường trực là Ủy viên hoạt động chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Năm 2010, UBTVQH ban hành Nghị quyết 888/NQ-UBTVQH12 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết 730/2004/ NQ-UBTVQH114, trong đó bổ sung thêm chức danh Ủy viên Thường trực của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có hệ số phụ cấp 1,25. Khi xét về tính logic của các văn bản trên, có thể hiểu Ủy viên hoạt động chuyên trách và Ủy viên thường trực được “tích hợp” thành một tên gọi là “Ủy viên thường trực”, có tính chất hoạt động là “chuyên trách”. Tuy nhiên, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 lại quy định tách rời Ủy viên Thường trực và Ủy viên chuyên trách thành 2 chức danh khác nhau, trong đó Ủy viên thường trực là thành viên của Thường BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 36 Số 13(389) T7/2019 trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban5. Trong khi đó, hai chức danh đều do UBTVQH phê chuẩn và có quyền như nhau trong việc được mời tham dự các phiên họp của UBTVQH (khoản 4, Điều 60). Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, chức danh Chủ tịch/Chủ nhiệm, Phó Chủ tịch/Phó Chủ nhiệm và Ủy viên do Quốc hội bầu, UBTVQH sẽ quyết định số thành viên hoạt động chuyên trách của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Nhưng theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì chỉ có chức danh Chủ tịch/Chủ nhiệm được Quốc hội bầu, các chức danh khác do UBTVQH phê chuẩn theo đề nghị của Chủ tịch/Chủ nhiệm Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Điều đó cho thấy vai trò của Chủ tịch/Chủ nhiệm và UBTVQH trong việc tạo thành cơ cấu tổ chức của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Điểm khác biệt giữa Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 phản ánh sự thay đổi nhận thức về cơ cấu, cách thức hình thành Thường trực của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Tuy nhiên, sự thay đổi này chưa thực sự phù hợp với tính chất hoạt động “thường trực” của một cơ quan. Sẽ có tình trạng một Phó Chủ tịch/Phó Chủ nhiệm kiêm nhiệm khó dành đủ thời gian để tham gia thường xuyên các hoạt động của Hội đồng, các Ủy ban, trong khi một Ủy viên chuyên trách hoạt động thường xuyên tại Hội đồng, các Ủy ban lại không phải là thành viên của Thường trực. Sự thiếu rõ ràng và ràng buộc tính “chuyên trách” dễ dẫn đến việc bố trí nhân sự không phù hợp với tính chất hoạt động “thường trực”. Ngoài ra, chưa có cơ sở lý luận và căn cứ pháp lý thống nhất về điều kiện, tiêu chí, tiêu chuẩn phân biệt để quyết định một thành viên của Hội đồng, các Ủy ban là “Ủy viên thường trực” hay “Ủy viên chuyên trách”. Hiện nay, yếu tố để phân biệt Ủy viên thường trực và Ủy viên chuyên 5 Khoản 3, Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội quy định: Thường trực Hội đồng Dân tộc gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên thường trực. Thường trực Ủy ban của Quốc hội gồm Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và các Ủy viên thường trực. 6 Ủy viên thường trực có hệ số phụ cấp là 1,25; Ủy viên chuyên trách hệ số phụ cấp là 1.05 hoặc 1.2 trách chỉ được nhìn thấy thông qua hệ số phụ cấp6 và các chế độ chính sách khác đi kèm như chế độ xe, công tác phí..., nghĩa là tiêu chí chỉ rõ khi chức danh đã được xác định, chính xác hơn là sau khi được UBTVQH phê chuẩn. Như vậy, việc trở thành “ai”, có vị trí thế nào trong Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội không được căn cứ vào các quy định pháp luật mà phụ thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể trình và chủ thể quyết định. 3. Một số đề nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội 3.1 Xác định lại cơ cấu của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội Theo Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Ủy viên chuyên trách của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban không phải là thành viên của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Trên thực tế, thành viên chuyên trách được tham gia các hoạt động của Thường trực, đảm bảo yếu tố về thời gian, chuyên môn phù hợp với yêu cầu hoạt động của Hội đồng, các Ủy ban. Do không phải là thành viên của Thường trực nên các Ủy viên không có quyền bỏ phiếu trong các phiên họp Thường trực của Hội đồng, Ủy ban. Nên hiểu “thường trực” là một trạng thái hoạt động, “chuyên trách” để xác định tính chuyên nghiệp và phạm vi trách nhiệm trong việc thực nhiệm vụ. Khi đó, “thường trực” và “chuyên trách” là các khái niệm rất khó để so sánh và phân biệt vì hai khái niệm này không cùng một thang bảng để đối chiếu. Mặt khác, một trạng thái hoạt động không nên được sử dụng để đặt tên cho một chức danh, cụ thể ở đây là chức danh Ủy viên thường trực. Trước những băn khoăn về tiêu chí phân biệt thế nào là Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách thì chúng ta nên nhận BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 37Số 13(389) T7/2019 thức lại đúng tính chất “thường trực” của một cơ quan để lựa chọn nhân sự phù hợp đảm bảo tính chất hoạt động thường xuyên của cơ quan đó. Chúng tôi cho rằng, cần dựa vào tiêu chí về sự đảm bảo hoạt động thường xuyên và có chuyên môn phù hợp với lĩnh vực hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban để xác định số lượng, nhân sự cụ thể. Theo đó, Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là một nhóm các đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, bao gồm: Chủ tịch/Chủ nhiệm, Phó Chủ tịch/Phó Chủ nhiệm và các Ủy viên chuyên trách. Việc xác định chế độ phụ cấp cùng các chế độ vật chất khác đối với các chức danh của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban phụ thuộc vào chính sách chung của Đảng và Nhà nước đối với hoạt động của Quốc hội. 3.2 Tăng số lượng và nâng cao chất lượng hoạt động của thành viên Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban Hiệu quả hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động của cơ quan Thường trực. Hiệu quả hoạt động của Thường trực phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động của từng đại biểu. Theo thống kê, số lượng các thành viên của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban tăng qua các nhiệm kỳ là một trong những nội dung khi thực hiện chính sách tăng số lượng đại biểu chuyên trách để hoạt động của Quốc hội từng bước chuyên nghiệp, hiệu quả. Tuy nhiên, tỷ lệ tăng đại biểu chuyên trách và tăng số thành viên của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban chưa tương xứng. Số lượng đại biểu chuyên trách khóa XIV là 34%, trong đó số thành viên Thường trực của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đạt từ 15 - 20%7. Do vậy, để nâng cao chất lượng hoạt động của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thì trước hết phải tăng số lượng thành viên tương ứng với chủ trương tăng số đại biểu Quốc hội chuyên trách nói chung. 7 Hiện nay, Ủy ban Pháp luật có số lượng Thường trực Ủy ban cao nhất là 12 người, chiếm 28%. 8 Khoản 3, Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. Cùng với việc tăng về lượng thì cần nâng cao chất lượng hoạt động để đại biểu chuyên trách ở trung ương phải là người định hướng cho hoạt động của Quốc hội, của các cơ quan của Quốc hội. Các thành viên của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đồng thời phải phát huy trách nhiệm với ba vai trò: thứ nhất, trách nhiệm với cử tri; thứ hai, trách nhiệm với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban; thứ ba, trách nhiệm với hoạt động của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Do đó, nâng cao chất lượng thành viên của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban phải là nâng cao chất lượng tổng thể, bao gồm các tiêu chí để thực hiện được trách nhiệm với ba vai trò trên, bao gồm: trình độ chuyên môn, kinh nghiệm công tác, yếu tố thời gian công tác và các điều kiện cá nhân khác. 3.3 Xác định rõ vị trí pháp lý của Thường trực Hội đồng, các Ủy ban và sự tham gia của các Ủy viên kiêm nhiệm tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban Theo quy định, Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực Ủy ban của Quốc hội không phải là một cơ quan có vị trí độc lập, mà chỉ là một bộ phận thường trực giúp Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội giải quyết các công việc thường xuyên của Hội đồng, Ủy ban trong thời gian Hội đồng, Ủy ban không họp8. Hiện nay, rất nhiều việc do Thường trực Hội đồng, Ủy ban quyết định nhưng văn bản pháp lý lại được thể hiện dưới tên của Hội đồng, Ủy ban. Về nguyên tắc, nếu văn bản đứng tên Hội đồng, Ủy ban thì phải do Hội đồng, Ủy ban bàn bạc quyết định. Trong khi đó, Khoản 1 Điều 68 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định nguyên tắc “Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số". Ngoài ra, với tỷ lệ thành viên của Thường trực chỉ chiếm khoảng 20% trong tổng số thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thì việc triệu tập 80% đại biểu kiêm nhiệm để có một BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 38 Số 13(389) T7/2019 cuộc họp toàn thể của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban là không phải dễ thực hiện. Với những quy định và thực tế trên, cần xác định rõ địa vị pháp lý của Thường trực Hội đồng, Ủy ban để việc điều hành công việc rõ ràng, xác định rõ vị trí độc lập của Thường trực Hội đồng, các Ủy ban. Với những nhiệm vụ quy định tại Điều 86 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban được xác định chỉ là cơ quan có nhiệm vụ “giúp Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban” hay không? Đồng thời, cần quy định rõ phạm vi công việc nào Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban được giải quyết, trường hợp nào phải tổ chức phiên họp toàn thể. Ngoài ra, giá trị biểu quyết của các thành viên Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban là ngang bằng nhau là một quy định tạo nên tính hình thức trong quyết định của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban. Chúng tôi cho rằng, song song với việc tăng số thành viên Thường trực thì cần xác định tính độc lập của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Đồng thời quy định sự ràng buộc trong tham gia hoạt động của các thành viên kiêm nhiệm, giá trị biểu quyết của các thành viên kiêm nhiệm trước khi Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban biểu quyết tại các phiên họp toàn thể. 3.4 Xác định vai trò tiểu ban của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban Khoản 4, Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thành lập các tiểu ban để nghiên cứu, chuẩn bị các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội đồng, Ủy ban. Trưởng tiểu ban phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban, các thành viên khác có thể không phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban hoặc không phải là đại biểu Quốc hội. Như vậy, bên cạnh Thường trực Hội đồng, Ủy ban là cơ quan hoạt động mang tính thường xuyên thì trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng, Ủy ban còn có các tiểu ban. Trên thực tế, một số Ủy ban đã thành lập tiểu ban, một số Ủy ban chỉ thành lập các nhóm công tác. Với một cơ chế mở về thành viên tham gia các tiểu ban như trên thì cần xác định rõ vị trí, vai trò của tiểu ban để từ đó xác định mối quan hệ giữa tiểu ban và Thường trực Hội đồng, Ủy ban để tránh chồng chéo trong phạm vi hoạt động và trong chỉ đạo điều hành công công việc■ ĐỔI MỚI QUY TRÌNH LẬP PHÁP... (Tiếp theo trang 34) trình với tư cách là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. + Thẩm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các dự án luật đưa trình; + Thẩm tra tính phù hợp ý nguyện của Nhân dân đối với các chính sách đề ra trong dự án luật; + Thẩm tra tính khả thi của các chính sách trong dự án luật đưa trình; + Thẩm tra việc ủy quyền lập pháp trong dự án luật đưa trình; + ĐBQH, các cơ quan của Quốc hội, Quốc hội phân tích, bình luận, phản biện đối với các chính sách thể hiện trong dự án luật. Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền đưa trình dự án luật phải giải trình bảo vệ, lập luận, thuyết phục một cách khoa học và thực tiễn các chính sách đã đề ra trước các ý kiến của các cơ quan của Quốc hội, của các ĐBQH. Chừng nào các lý lẽ đưa ra chưa thuyết phục được Quốc hội thì mới “thỏa hiệp” để tìm phương án chính sách tối ưu nhất được cả Quốc hội và Chính phủ đồng tình. Ba là, phát huy vai trò của Nhân dân trong hoạt động lập pháp: Trong tất cả các giai đoạn của quy trình lập pháp cần có quy định vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đồng thời thu hút thực chất Nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp■ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 39Số 13(389) T7/2019