Nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát của quốc hội Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn

lý, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau, do vậy, khi Quốc hội thực hiện quyền giám sát sẽ phát sinh trách nhiệm và hậu quả pháp lý khác nhau đối với từng đối tượng chịu sự giám sát. Đây là cơ sở để Quốc hội xem xét, đánh giá việc tuân thủ pháp luật cũng như chất lượng, hiệu quả hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, đồng thời là căn cứ để chính Quốc hội đánh giá chất lượng hoạt động của mình. - Đối với nhiều hoạt động khác trong xã hội, giữa các chủ thể có thể ủy quyền cho nhau, ủy quyền trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, ủy quyền giữa các chủ thể trong quan hệ dân sự, kinh tế; người được ủy quyền thay mặt người ủy quyền tiến hành các hoạt động nhân danh người ủy quyền, nhưng đối với hoạt động giám sát của Quốc hội thì không thể có ủy quyền vì: + Hoạt động giám sát của Quốc hội là việc thực hiện quyền lực nhà nước được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận; được cụ thể hóa thành những nhiệm vụ, quyền hạn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 11(339) T6/2017 và trách nhiệm cụ thể. Do đó, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH là chủ thể trực tiếp thực hiện thẩm quyền giám sát và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, nhân dân về việc thực hiện thẩm quyền này; + Do tính chất quan trọng và phức tạp của hoạt động giám sát của Quốc hội mà việc thực hiện hoạt động đó đòi hỏi phải có năng lực chủ thể đặc biệt mà chỉ có Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH mới có khả năng thực hiện và được pháp luật thừa nhận; + Bản chất thẩm quyền giám sát của Quốc hội là thực hiện quyền lực nhà nước (quyền hạn) nhưng cũng là việc thực hiện nghĩa vụ pháp lý tương ứng mà Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH phải bảo đảm thực hiện và chịu trách nhiệm trước Quốc hội và nhân dân về việc thực hiện đó. - Mọi hoạt động giám sát của Quốc hội phải xuất phát từ ý chí, nguyện vọng của nhân dân, gắn bó với nhân dân, phát huy sự tham gia của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; phải được tiến hành trong phạm vi và chức năng của Quốc hội; phải xuất phát từ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội do Hiến pháp và pháp luật quy định và nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, vị trí và vai trò đó, theo đó, mọi hoạt động giám sát của Quốc hội phải được tiến hành trong khuôn khổ các nguyên tắc hoạt động của Quốc hội; phải đặt việc thực hiện các quy định về thẩm quyền giám sát trong phạm vi hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH, tuyệt đối không có sự lấn sân sang các lĩnh vực hoạt động khác của Nhà nước, nhất là lĩnh vực hành pháp và lĩnh vực tư pháp; - Phải đặt việc thực hiện các quy định về thẩm quyền giám sát của Quốc hội trong tổng thể các quy định về sự phân công, phối hợp thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và các thiết chế của Quốc hội, tuyệt đối trách sự trùng lặp, chồng chéo hoặc bỏ sót nhiệm vụ; - Thẩm quyền giám sát của Quốc hội theo bản chất của cơ quan đại diện phải được thực hiện một cách công khai, minh bạch, dân chủ, khách quan và phải đặt dưới sự giám sát của nhân dân. 3. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội trên các phương diện hoạt động Ngoài quy định tại Điều 11 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) quy định tập trung về các hình thức thực hiện quyền giám sát, thì hầu hết quy định của Luật đều có liên quan hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH, bao gồm các hoạt động chủ yếu sau đây: + Xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Kiểm toán Nhà nước, cơ quan khác do Quốc hội thành lập tại kỳ họp Quốc hội và việc UBTVQH xem xét các báo cáo này giữa hai kỳ họp. + Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH, ĐBQH giám sát tính hợp hiến, hợp pháp đối với các VBQPPL của các cơ quan nhà nước hữu quan (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, các cơ quan của Chính phủ và HĐND cấp tỉnh). + ĐBQH chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng Kiểm toán Nhà nước tại kỳ họp Quốc hội hoặc phiên họp của UBTVQH và Quốc hội tiến hành lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. + Tổ chức các Đoàn giám sát của UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội và Đoàn ĐBQH để tiến hành giám sát chuyên đề việc thi hành và áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương trong một số lĩnh vực và đối với các vụ việc cụ thể. + Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 11(339) T6/2017 a) Giám sát qua hoạt động xem xét báo cáo - Những quy định của pháp luật hiện hành về giám sát của Quốc hội qua hoạt động xem xét báo cáo: Điều 70 Hiến pháp: Quốc hội xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Hội đồng Bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Điều 11 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND: Quốc hội xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Kiểm toán Nhà nước, cơ quan khác do Quốc hội thành lập và các báo cáo khác quy định tại Điều 13 của Luật này. Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định các loại báo cáo, thời điểm xem xét báo cáo, thẩm tra báo cáo, trình tự, thủ tục xem xét báo cáo của Quốc hội và HĐND. Đây là các hoạt động giám sát luôn nằm trong chương trình giám sát hàng năm của Quốc hội, hoạt động này được quy định trong nhiều VBQPPL như Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội và cụ thể nhất là trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. - Trước hết, nói về thuật ngữ quy định về vấn đề này cũng có sự khác nhau, theo đó, Điều 70 của Hiến pháp quy định thuật ngữ “xét báo cáo công tác”, nhưng đến Điều 11 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND lại quy định thuật ngữ “Xem xét báo cáo công tác”. Theo Từ điển tiếng Việt thì “xét là tìm hiểu, cân nhắc kỹ để nhận biết, đánh giá, kết luận về cái gì đó” còn “xem xét là tìm hiểu, quan sát kỹ để đánh giá, rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết”2. Đây là hoạt động giám sát tối cao tại kỳ họp Quốc hội. Tuy nhiên để hoạt động này được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội thì giữa hai kỳ họp, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội phải tiến hành thẩm tra các báo cáo, UBTVQH xem xét và cho ý kiến về các báo cáo trước khi trình Quốc hội (với tư cách là cơ quan thường trực của Quốc hội giữa hai kỳ họp có nhiệm vụ tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì kỳ họp Quốc hội) và là cơ quan có thẩm quyền giám sát hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC Việc trình báo cáo thẩm tra, cho ý kiến, xem xét, thảo luận và ra nghị quyết về các báo cáo được tiến hành theo một quy trình, thủ tục chặt chẽ do luật định và thường được tiến hành vào kỳ họp cuối của mỗi năm và khi kết thúc nhiệm kỳ. Đối với kỳ họp giữa năm, các báo cáo được gửi đến các vị ĐBQH để xem xét, nghiên cứu. - Việc xem xét báo cáo được thảo luận, đánh giá trên hai giác độ: + Giác độ thứ nhất là tính hệ thống, toàn diện, đầy đủ, chính xác về những nội dung được nêu trong báo cáo, hay nói khác đi là chất lượng của báo cáo được trình Quốc hội đã phản ánh một cách khách quan, trung thực tất cả các hoạt động trên các lĩnh vực quản lý, điều hành của Chính phủ, hoạt động xét xử của toàn ngành tòa án và hoạt động công tố, kiểm soát hoạt động tư pháp của ngành kiểm sát chưa? + Giác độ thứ hai, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, của hệ thống các cơ quan TAND và VKSND; vào nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế - xã hội và các nghị quyết khác liên quan tới hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các thành viên của Chính phủ, các cơ quan TAND, VKSND; vào kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội hàng năm, cả nhiệm kỳ và vào định hướng chiến lược khác được nêu trong các văn kiện của Đảng và Nghị quyết của Quốc hội để đánh giá việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH của các cơ quan nói trên; đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan này, trong 2 Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học, “Từ điển tiếng Việt”, Nxb. Đà Nẵng 2002, tr. 1147. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 11(339) T6/2017 đó phân tích rõ những kết quả, thành tựu đã đạt được, những tồn tại, hạn chế, thiếu sót và nguyên nhân chủ quan, khách quan. Trên cơ sở đó, làm rõ được trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. - Về Báo cáo công tác của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC: cho đến nay, các quy định của pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về những nội dung bắt buộc mà báo cáo phải đề cập tới và phân tích, đánh giá, tìm nguyên nhân và đề ra giải pháp. Đây là một điểm rất đáng lưu ý so với việc trình một dự án luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL, theo đó các bước tiến hành cũng như những nội dung cơ bản của dự án luật và tờ trình đều được pháp luật quy định cụ thể. Trong những năm qua, việc xem xét các báo cáo được thực hiện dưới dạng Quốc hội thảo luận báo cáo của Chính phủ về việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội, báo cáo của ngành tòa án, kiểm sát. Do pháp luật không quy định rõ nội dung bắt buộc của báo cáo nên khi thảo luận, nhiều ĐBQH cho rằng, báo cáo còn thiếu vấn đề này, vấn đề khác, vấn đề này chưa được đặt ra đúng mức, vấn đề kia còn thiếu nguyên nhân, giải pháp Đây cũng chính là việc thiếu các chuẩn mực để ĐBQH căn cứ vào đó mà đánh giá các báo cáo. Việc thảo luận thường tập trung vào việc nêu thực trạng hoạt động trên các lĩnh vực, nhất là các vấn đề còn tồn tại, hạn chế, yếu kém mà ít đi vào phân tích, đánh giá sâu việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, nhất là hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan này. Do đó, việc xác định trách nhiệm cũng chỉ dừng lại ở những đánh giá chung, thiếu sự rõ ràng, cụ thể, minh bạch, làm cho hoạt động xét báo cáo chưa phát huy được đầy đủ hiệu lực và hiệu quả của một phương thức giám sát tối cao của Quốc hội tại một kỳ họp với sự tham gia của hầu hết các chủ thể thuộc cơ cấu của Quốc hội như ĐBQH, UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội. Việc đánh giá khi xét báo cáo không chỉ để đánh giá mà xét đến cùng là xem xét năng lực, trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ do luật định của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, trên cơ sở đó đề ra các giải pháp khắc phục các hạn chế, yếu kém, nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội cũng như bảo đảm hoạt động đúng đắn, tuân thủ pháp luật, có hiệu lực, hiệu quả các cơ quan này. Lâu nay, việc xem xét báo cáo chủ yếu dừng ở việc phản ánh tình hình, còn việc phân tích, đánh giá để làm rõ năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ cũng như trách nhiệm trong công tác còn là mặt hạn chế. Một trong những nguyên nhân quan trọng của tình trạng này là ĐBQH còn thiếu các thông tin cần thiết và điều kiện thực tế để xem xét đánh giá một các cặn kẽ, cụ thể. Vì khi về họp Quốc hội, các ĐBQH mới nhận được các báo cáo của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC và báo cáo thẩm tra của HĐDT, các Ủy ban hữu quan về các báo cáo này. Với thời gian hạn hẹp tại kỳ họp, ĐBQH khó có điều kiện, khả năng để đánh giá một cách toàn diện, cụ thể, xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan được đề cập trong báo cáo này. Đấy là chưa kể đến tính phản biện trong các báo cáo thẩm tra trong một số trường hợp cũng chưa cao, chưa chỉ ra địa chỉ cụ thể của các chủ thể phải chịu trách nhiệm; việc thảo luận, xem xét đánh giá thường bằng những bản tham luận đã chuẩn bị trước của các vị ĐBQH mà thiếu tính tranh luận, trao đổi để đi đến làm rõ, thống nhất. Điều đáng lưu ý là do chuẩn bị trước nên nhiều ĐBQH cứ bê nguyên xi bản tham luận đã chuẩn bị để đọc trước Quốc hội, mặc dù về cùng một vấn đề trước đó đã có nhiều ĐBQH phát biểu, gây nên sự trùng lặp và kéo dài thời gian xem xét, thảo luận. Hoạt động xem xét báo cáo là tiền đề cho các hoạt động giám sát khác như chất vấn, giám sát chuyên đề hoặc tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm. Thông thường, hậu quả pháp lý của việc xem xét đánh giá đối với các báo cáo của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC được nêu trong các nghị quyết chung về tình hình kinh tế - xã hội, trong một số trường hợp, Quốc hội có thể ra nghị quyết riêng về việc xem xét báo NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 11(339) T6/2017 cáo. Rõ ràng khi ra nghị quyết riêng về vấn đề này thì Quốc hội có điều kiện làm rõ hơn trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát. - Để nâng cao hơn nữa chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động xét báo cáo thì giữa hai kỳ họp, Quốc hội, các ĐBQH phải được thông tin về hoạt động của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, các thành viên của Chính phủ, của ngành tòa án, kiểm sát. Các thông tin đó phải tạo thành hệ thống và phản ánh toàn diện các mặt hoạt động, nhất là việc chấp hành pháp luật và hiệu quả các mặt công tác, góp phần bảo đảm cơ sở dữ liệu, căn cứ cần thiết để ĐBQH nghiên cứu thảo luận khi xét báo cáo. Phải đổi mới một cách căn bản chế độ cung cấp và xử lý thông tin cho ĐBQH. Vì một khi chưa rõ, thông tin chưa đầy đủ thì các đánh giá, kết luận sẽ là hình thức và chủ quan. Do đó, sẽ khó có điều kiện xem xét, đánh giá một cách toàn diện, khách quan, chính xác trách nhiệm của các cơ quan báo cáo. b) Giám sát qua hoạt động chất vấn - Chất vấn là quyền và là hình thức giám sát riêng có và quan trọng nhất của ĐBQH. Chất vấn là yêu cầu của đại biểu với tư cách là người đại diện có thẩm quyền của nhân dân đối với người bị chất vấn trong việc làm rõ trách nhiệm của người bị chất vấn, buộc người bị chất vấn phải báo cáo, giải trình trước cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất về những vấn đề liên quan đến trách nhiệm của họ trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và việc tuân thủ pháp luật trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Chất vấn do cá nhân ĐBQH thực hiện, nhưng khi tiến hành tại kỳ họp Quốc hội, chất vấn trở thành một trong những hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Các ĐBQH khi thực hiện quyền chất vấn sẽ không còn nhân danh cá nhân nữa mà nhân danh quyền lực tối cao của nhân dân, thay mặt nhân dân yêu cầu người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề liên quan đến trách nhiệm pháp lý của mình, quy trách nhiệm pháp lý đối với người bị chất vấn. Đặc điểm quyền chất vấn của ĐBQH là chất vấn đối với cá nhân những người đứng đầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thực hiện quyền chất vấn giúp cho ĐBQH thay mặt nhân dân xem xét tính đúng đắn trong hoạt động của bộ máy nhà nước và có thêm cơ sở để thực hiện quyền bầu, phê chuẩn, bãi nhiệm, miễn nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người lãnh đạo, những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Khi nghiên cứu hoàn thiện về quyền chất vấn, một vấn đề cần lưu ý là việc phân biệt rõ giữa quyền này với quyền của ĐBQH yêu cầu trả lời về những vấn đề mà ĐBQH cần quan tâm. Theo đó, quyền chất vấn và quyền yêu cầu trả lời về những vấn đề mà ĐBQH quan tâm về mặt hình thức có thể giống nhau ở chỗ đều là dạng đặt câu hỏi, nhưng khác nhau ở mục đích, trình tự, thủ tục tiến hành và đặc biệt là hậu quả pháp lý. Việc yêu cầu trả lời những vấn đề ĐBQH quan tâm thường chỉ đặt ra nhằm thu thập thông tin để phục vụ cho hoạt động của ĐBQH, trong khi đó, chất vấn là một hoạt động quyền lực nhằm làm rõ và quy kết trách nhiệm, kết quả trả lời chất vấn dẫn đến việc có áp dụng hay không áp dụng các hình thức kỷ luật của Nhà nước đối với người bị chất vấn và buộc người bị chất vấn phải đưa ra, thực hiện cho được giải pháp khắc phục các yếu kém. Hơn nữa, đối với quyền chất vấn, đối tượng bị chất vấn được xác định cụ thể và có phạm vi nhất định, còn quyền yêu cầu trả lời về những vấn đề mà ĐBQH quan tâm không hạn chế đối với bất kỳ đối tượng, lĩnh vực nào. - Chất vấn của ĐBQH là hình thức giám sát tối cao tại kỳ họp. Điều 80 Hiến pháp quy định: "ĐBQH có quyền chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng Kiểm toán Nhà nước". Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ đều quy định các ĐBQH có quyền chất vấn. Từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 2013, đối tượng bị chất vấn ngày càng được mở rộng. Hiến pháp 1946 chỉ dừng lại ở quy định Nghị viện chất vấn đối với Bộ trưởng. Hiến pháp năm 1959 quy định ĐBQH có NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 11(339) T6/2017 quyền chất vấn Hội đồng Chính phủ, các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ. Hiến pháp năm 1980 quy định ĐBQH có quyền chất vấn Hội đồng Bộ trưởng và các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC. Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 mở rộng và cá thể hóa trách nhiệm của người bị chất vấn, theo đó, ĐBQH có quyền chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng Kiểm toán nhà nước. - Đặc điểm quyền chất vấn của ĐBQH theo Hiến pháp là các đại biểu không chất vấn cơ quan nhà nước nói chung mà chất vấn cá nhân người đứng đầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đây là điều khác biệt so với quyền chất vấn của ĐBQH đã được quy định tại các Hiến pháp trước đây. Về hình thức chất vấn, nếu trước đây chất vấn chỉ là đối thoại trực tiếp thì từ Hiến pháp năm 1992 trở đi, ĐBQH có thể chất vấn trực tiếp hoặc gửi phiếu chất vấn qua UBTVQH để chuyển tới người bị chất vấn. Và chất vấn được thực hiện không chỉ tại kỳ họp, mà ĐBQH có thể gửi chất vấn trong thời gian giữa hai kỳ họp. Trong mấy nhiệm kỳ gần đây, chất vấn và trả lời chất vấn đã được tiến hành thường xuyên. Tại mỗi kỳ họp, Quốc hội dành khoảng ba đến bốn ngày để tiến hành chất vấn. Các hoạt động chất vấn đã được truyền hình trực tiếp để người dân theo dõi. Các nội dung mà ĐBQH chất vấn thường đề cập tới những vấn đề nóng bỏng, bức xúc liên quan tới trách nhiệm của nhiều cơ quan thuộc mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội và đã được các thành viên của Chính phủ, người đứng đầu VKSNDTC, TANDTC và các cơ quan khác trả lời nghiêm túc. Thông qua chất vấn, trả lời chất vấn, nhiều vấn đề được làm sáng tỏ, nhất là trách nhiệm của các cơ quan, người đứng đầu các cơ quan hữu quan trong công tác của mình. Hình thức đối thoại trực tiếp tạo không khí dân chủ, cởi mở, nghiêm túc giữa người chất vấn và người trả lời chất vấn đã mang lại kết quả thiết thực, được nhân dân quan tâm theo dõi và hoan nghênh. - Trên thực tế, đang có sự lẫn lộn giữa chất vấn và đặt câu hỏi để nắm thông tin. Trong nhiều câu hỏi mà ĐBQH chất vấn cho thấy, có không ít câu hỏi được nêu ra không phải là chất vấn mà chỉ là để biết về các thông tin cụ thể. Điều này vừa làm cho hoạt động chất vấn kém hiệu quả, vừa làm cho người bị chất vấn lúng túng. Nếu không trả lời thì băn khoăn trước yêu cầu của ĐBQH, nhưng trả lời thì lại không đúng với ý nghĩa, mục đích của chất vấn, trong khi thời gian dành cho hoạt động chất vấn là hết sức quý báu và không thể kéo dài. Vấn đề đáng quan tâm hiện nay đó là hậu quả pháp lý của hoạt động chất vấn. Lâu nay, đây là vấn đề chưa được làm rõ và quan tâm đúng mức. Thời gian gần đây, các ĐBQH khi chất vấn đã bắt đầu căn cứ vào lời hứa của người bị chất vấn tại kỳ họp trước để xác định rõ trách nhiệm và việc thực hiện lời hứa của họ. Tuy nhiên, việc thông qua hoạt động chất vấn để xem xét bỏ phiếu tín nhiệm, để miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc ra nghị quyết của Quốc hội về trả lời chất vấn để thể hiện rõ hậu quả pháp lý của việc chất vấn vẫn còn vướng mắc về cơ chế trong quá trình triển khai thi hành luật trên thực tế. Việc trả lời chất vấn trong thời gian gần đây về cơ bản được thực hiện nghiêm túc, mang tính xây dựng với tinh thần phê và tự phê. Thái độ cởi mở khi đối thoại tại phiên họp chất vấn thể hiện tinh thần hợp tác, dân chủ, vừa để làm rõ trách nhiệm của người đại diện của nhân dân, vừa đề cao trách nhiệm của những người đứng đầu các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, việc trả lời chất vấn của một số người còn không đi thẳng vào vấn đề, nhất là phần trách nhiệm của mình, mà còn vòng vo; nhiều khi còn liệt kê thành tích của ngành, né tránh trách nhiệm hoặc thanh minh, đổ lỗi cho điều kiện khách quan hoặc cơ quan khác. Trong các trường hợp như vậy, Quốc hội cũng chưa có cơ chế để xử lý. Đây là tồn tại cần sớm được khắc phục. - Chất vấn các thành viên Chính NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 11(339) T6/2017 phủ, Viện trưởng VKSNDTC, Chánh án TANDTC và các chủ thể khác là phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội do ĐBQH tiến hành, thể hiện nguyên tắc dân chủ thật sự trong hoạt động của Quốc hội, đồng thời bảo đảm cho Quốc hội thực hiện đúng chức năng, vai trò là cơ quan đại biểu cao nhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Qua các kỳ họp của Quốc hội khóa IX, khóa X, XI, XII và XIII, hoạt động chất vấn của ĐBQH không ngừng được đổi mới cả về phương pháp, nội dung chất vấn, được dư luận nhân dân đánh giá cao, bước đầu có hiệu quả nhất định. Tuy nhiên, hoạt động chất vấn vẫn còn không ít bất cập, hạn chế. Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động chất vấn tại kỳ họp - với tính chất là một phương thức giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp - cần hoàn thiện phương thức chất vấn và trả lời chất vấn theo hướng sau: + Một là, chất vấn thể hiện bản lĩnh, trách nhiệm và năng lực tổng hợp của ĐBQH. Năng lực chất vấn của ĐBQH phụ thuộc lớn vào các thông tin mà ĐBQH thu nhận được. Do đó, ĐBQH phải được cung cấp thông tin một cách đầy đủ, toàn diện và kịp thời về những vấn đề mà đại biểu quan tâm chất vấn. Tuy nhiên, cần có những thông tin đã được xử lý thông qua chính ĐBQH, bằng chuyên gia phân tích, tư vấn, bằng thảo luận, tranh luận tại kỳ họp Chất vấn của ĐBQH phải thật "đắt", làm rõ được trách nhiệm của đối tượng bị chất vấn, tạo cơ sở để Quốc hội buộc đối tượng bị chất vấn nhận thức ra và sửa chữa, khắc phục những yếu kém. Đây là khâu còn yếu, cần phải được hoàn thiện trong thời gian tới. + Hai là, sau khi nghe báo cáo công tác của Chính phủ, VKSNDTC, TANDTC và các báo cáo khác (nếu có), các ĐBQH gửi chất vấn đến Chủ tịch Quốc hội. Đoàn Thư ký kỳ họp có trách nhiệm tổng hợp các chất vấn. UBTVQH dự kiến và trình Quốc hội quyết định những chất vấn phải trả lời tại Hội trường, những chất vấn cần được trả lời bằng văn bản, những chất vấn cần được chuẩn bị để trả lời tại kỳ họp khác của Quốc hội hoặc trả lời tại phiên họp của UBTVQH. + Ba là, sau khi nghe trả lời chất vấn, Quốc hội cần có kết luận hoặc ra nghị quyết làm rõ trách nhiệm của đối tượng bị chất vấn và giao nhiệm vụ cụ thể cho Chính phủ, các thành viên của Chính phủ, Viện trưởng VKSNDTC, Chánh án TANDTC... trong việc khắc phục những yếu kém, hạn chế mà ĐBQH đã chất vấn. Đây là cơ sở pháp lý để biến hoạt động chất vấn của ĐBQH thành giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp và có giá trị pháp lý buộc chủ thể bị chất vấn phải thực hiện, đồng thời để tiếp tục giám sát, đánh giá tại các kỳ họp tiếp theo. Nếu trong một thời hạn hợp lý (qua 2 - 3 kỳ họp) mà người bị chất vấn không đề ra và thực hiện được những biện pháp khắc phục hữu hiệu thì cần xem xét và có thể tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người này. Đương nhiên, khi thực hiện cũng cần đánh giá đúng các khó khăn khách quan và khuyết điểm chủ quan của người bị chất vấn. Việc ra nghị quyết của Quốc hội về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn phải được xem như một hoạt động bình thường, thể hiện tính cương quyết, công khai, minh bạch trong hoạt động giám sát của ĐBQH. + Bốn là, không nên bố trí chất vấn và trả lời chất vấn vào thời gian cuối của kỳ họp, vì dễ có tâm lý buông xuôi, cho qua. Nên bố trí vào khoảng thời gian từ giữa kỳ họp đến khoảng 2/3 thời gian của kỳ họp. Căn cứ vào nội dung chất vấn và trả lời chất vấn, UBTVQH quyết định những vấn đề cần báo cáo, giải trình hoặc những biện pháp mà người trả lời chất vấn phải khắc phục và báo cáo Quốc hội. Đương nhiên, tùy vấn đề và mức độ trách nhiệm mà xác định thời hạn báo cáo để đánh giá hoặc có thể tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm, nhưng cần báo cáo về biện pháp khắc phục đã làm tại kỳ họp tiếp theo của Quốc hội. Như vậy, người bị chất vấn sẽ thực sự nêu cao trách nhiệm, có những biện pháp hữu hiệu giải quyết những vấn đề bức xúc mà ĐBQH đã chất vấn. + Năm là, nâng cao trách nhiệm, chất lượng chất vấn của ĐBQH. Chất vấn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 11(339) T6/2017 cần hướng vào các vấn đề bức xúc của đời sống xã hội mà cử tri đòi hỏi để làm rõ trách nhiệm, khuyết điểm của người bị chất vấn và yêu cầu họ phải thực hiện các biện pháp khắc phục. Tránh tình trạng nêu chất vấn không rõ hoặc chỉ để biết thông tin, không liên quan tới thẩm quyền, trách nhiệm của người bị chất vấn. + Sáu là, đối với những vấn đề bức xúc mà cử tri nêu ra, ĐBQH phải nghiên cứu trước, yêu cầu cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp thông tin hoặc tự mình thu thập, xử lý thông tin về những vấn đề liên quan đến chất vấn. Chất lượng và hiệu quả của hoạt động chất vấn phụ thuộc vào việc chất vấn đúng bản chất sự việc, buộc đối tượng bị chất vấn phải "tâm phục, khẩu phục". Điều này cũng sẽ làm cho cử tri cả nước có điều kiện để đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước và thêm tin tưởng vào Quốc hội. + Bảy là, người trả lời chất vấn phải nghiên cứu kỹ yêu cầu chất vấn, chuẩn bị đầy đủ dữ liệu, trả lời tập trung, chính xác, súc tích vấn đề đã nêu. Không báo cáo vòng vo, liệt kê thành tích ngành, né tránh trách nhiệm hoặc thanh minh, đổ lỗi cho ngành khác, cho điều kiện khách quan. Sau khi trả lời chất vấn phải đề ra và thực hiện cho được các biện pháp khắc phục hạn chế, khuyết điểm. c) Giám sát chuyên đề - Giám sát chuyên đề của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội được tiến hành trên hai phương diện: giám sát VBQPPL và giám sát hoạt động. Hàng năm, theo Chương trình giám sát, Quốc hội ra nghị quyết về việc giám sát chuyên đề trong một số lĩnh vực; UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội quyết định việc giám sát chuyên đề trong một số lĩnh vực và đối với một số vụ việc cụ thể. Phương thức để giám sát chuyên đề quan trọng nhất là tổ chức các Đoàn giám sát để tiến hành giám sát trực tiếp việc thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, đơn vị ở trung ương và địa phương. - Việc tổ chức Đoàn giám sát được quy định khá cụ thể tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND; Quy chế hoạt động của UBTVQH; Quy chế hoạt động HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội. Các văn bản pháp luật trên đây đã quy định khá cụ thể về trình tự tổ chức cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn giám sát. Tuy nhiên, một số vấn đề về hoạt động giám sát này, theo chúng tôi, cần phải được làm rõ để tiếp tục nâng cao hiệu lực và hiệu quả, đó là: + Thứ nhất, Đoàn giám sát tuy là một tổ chức được thành lập theo quy định của pháp luật, có nhiệm vụ quyền hạn cụ thể, song không phải là chủ thể giám sát độc lập mà phụ thuộc vào nghị quyết thành lập, sự chỉ đạo và kết luận của cơ quan tổ chức ra nó. + Thứ hai, tất cả các hoạt động của Đoàn giám sát phải bảo đảm các nguyên tắc làm việc của Quốc hội và đặc biệt là không được làm thay hoặc can thiệp vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức hữu quan, người có thẩm quyền. Đồng thời không làm cản trở hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. + Thứ ba, mục đích hoạt động của Đoàn giám sát là làm rõ trách nhiệm cụ thể của từng đối tượng chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. Chính vì vậy, nó khác về bản chất so với các Đoàn khảo sát để thu thập thông tin tình hình phục vụ cho hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, vì hoạt động của Đoàn giám sát bao giờ cũng phát sinh hậu quả và trách nhiệm pháp lý của các bên tiến hành giám sát và chịu sự giám sát. + Thứ tư, hậu quả pháp lý về hoạt động của Đoàn giám sát được xem xét, quyết định bởi cơ quan đã ra nghị quyết thành lập Đoàn giám sát (UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội). Trong thời gian gần đây, việc tổ chức các Đoàn giám sát để phục vụ cho việc giám sát chuyên đề của Quốc hội, UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội đã bước đầu đi vào nề nếp, theo đúng quy định của pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có sự lẫn lộn trong việc tổ chức và tiến hành hoạt động của Đoàn giám sát và Đoàn khảo NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 11(339) T6/2017 sát thực tế. Do đó, trình tự tiến hành, thẩm quyền cũng như hậu quả pháp lý thường không rõ ràng và có sự nhầm lẫn. Đây là tồn tại, hạn chế đã nhiều năm, cần phải rút kinh nghiệm trong thời gian tới. Điểm đáng lưu ý là kết quả giám sát chuyên đề của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội qua phương thức tổ chức các Đoàn giám sát để tiến hành giám sát việc thi hành pháp luật trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ít được Quốc hội, UBTVQH bố trí thời gian để xem xét, thảo luận, quyết định. Do đó, hiện tại hiệu quả, hiệu lực giám sát của hoạt động này cũng còn hạn chế, chất lượng chưa cao. Việc UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội tổ chức các Đoàn giám sát để tiến hành giám sát đối với một số vụ việc cụ thể, nhất là việc triển khai các dự án từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, việc giải quyết đối với một số vụ việc cũng đang gây tranh cãi và không thống nhất về nhận thức giữa các cơ quan hữu quan và ngay đối với cả các cơ quan của Quốc hội. Có ý kiến cho rằng, giám sát của Quốc hội phải tập trung vào giải quyết những vấn đề có tính phổ biến, vĩ mô, những vấn đề mà đông đảo cử tri và nhân dân cả nước quan tâm. Do đó, giám sát đối với vụ việc cụ thể cũng phải phục vụ cho mục đích này và chỉ giới hạn ở việc xem xét tính hợp pháp của vấn đề đã được giải quyết, vì nếu các cơ quan của Quốc hội đưa ra phán xét, kết luận tính chất đúng, sai của sự việc đã được giải quyết thì vô hình trung, đã can thiệp vào hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan hành pháp và tư pháp và vì vậy, sẽ dễ dẫn tới trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ. Ý kiến khác cho rằng, nếu không giám sát đối với việc giải quyết các vụ việc cụ thể thì làm sao có đủ các minh chứng, chứng cứ cần thiết cho việc giám sát chuyên đề trên các lĩnh vực và sẽ là quan liêu khi Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội lại không xem xét đến các khiếu nại, tố cáo của công dân. Mà các khiếu nại, tố cáo này hầu hết lại là các vụ việc cụ thể. Chúng tôi cho rằng, với chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội hoàn toàn có đủ thẩm quyền giám sát đối với việc giải quyết các vụ việc cụ thể. Tuy nhiên, mục đích của việc giám sát, phạm vi và nhất là hậu quả pháp lý của việc giám sát đối với các vụ việc cụ thể cần phải được nghiên cứu làm rõ để quy định cụ thể ngay trong hoạt động giám sát của Quốc hội, phù hợp với tính chất tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta. Theo chúng tôi, việc giám sát đối với các vụ việc cụ thể ở các bộ, ngành, địa phương, cơ sở cũng phải hướng vào việc giải quyết những vấn đề có tính phổ biến, vĩ mô, vào việc hoàn thiện các chính sách, pháp luật và nhất là để làm rõ trách nhiệm của những người đứng đầu các cơ quan hành pháp và tư pháp ở trung ương, những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. - Hoạt động của Đoàn giám sát không được lấn sân sang hoạt động của các cơ quan hành pháp và tư pháp. Trong các nhiệm kỳ Quốc hội khóa X và khóa XI, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đã ra nghị quyết thành lập Đoàn giám sát để tiến hành giám sát cụ thể đối với việc giải quyết một số vụ việc cụ thể. Tuy nhiên, những kết luận của Ủy ban Pháp luật về việc giám sát đối với các vụ việc cụ thể cũng gây tranh luận trong UBTVQH và các cơ quan hữu quan và điều đáng lưu ý là, trong trường hợp cơ quan chịu sự giám sát không đồng ý với kết luận giám sát đó thì pháp luật cũng chưa quy định phương cách để đi đến cùng đối với việc giám sát này. Đấy chưa kể đến việc, có ý kiến cho rằng, ra kết luận đúng sai đối với một bản án đã có hiệu lực pháp luật là trùm lên trên thẩm quyền của các cơ quan tư pháp đã được Hiến pháp và pháp luật quy định. Chúng tôi cho rằng, trong trường hợp này, các cơ quan của Quốc hội xem xét trách nhiệm của các cơ quan chịu sự giám sát trong việc chấp hành pháp luật khi giải quyết các vụ việc, nếu thấy có vi phạm thì ra kết luận, yêu cầu các cơ quan tư pháp có thẩm quyền khắc phục, sửa chữa. Trong trường hợp không thỏa đáng thì có thể trình Quốc hội xem xét việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan tư pháp ở trung ương. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 11(339) T6/2017 Việc giám sát chuyên đề trong các lĩnh vực và đối với một số vụ việc cụ thể là vấn đề mới và khó. Chúng ta chưa có kinh nghiệm về hoạt động giám sát này nên phải vừa làm, vừa rút kinh nghiệm. Và để tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật, cần tổng kết, nghiên cứu để quy định cụ thể hơn, góp phần tăng cường hiệu lực và hiệu quả của phương thức giám sát chuyên đề. Hoạt động giám sát chuyên đề đối với các VBQPPL của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC và các bộ, ngành trong những năm qua còn nhiều hạn chế. Nguyên nhân của tình trạng này là chúng ta còn thiếu các quy định cụ thể về cơ chế thực hiện. Mặc dù, giám sát văn bản được quy định trong nhiều văn bản pháp luật như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, các Quy chế hoạt động của UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của Quốc hội nhưng chủ yếu là quy định về thẩm quyền giám sát và hậu quả pháp lý của việc giám sát văn bản, còn về trình tự, quy trình tiến hành ra sao lại chưa được quy định cụ thể, nhất là về mối quan hệ giữa các phương thức giám sát khác với việc giám sát văn bản cũng chưa được nghiên cứu, làm rõ. Kinh nghiệm giám sát VBQPPL trong những nhiệm kỳ vừa qua cho thấy, nếu chỉ ngồi đọc các VBQPPL để đối chiếu với các quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH xem có gì trái và không phù hợp hay không, thì sẽ rất khó khăn trong việc phát hiện. Phải trên cơ sở các hoạt động giám sát khác như chất vấn, giám sát đối với các vụ việc cụ thể, tổ chức Đoàn giám sát để tiến hành giám sát việc thực thi pháp luật của các cơ quan, tổ chức hữu quan trong một số lĩnh vực và nhất là, qua hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân thì mới có điều kiện để xem xét một cách thực tế, khách quan các quy phạm pháp luật không còn phù hợp, thiếu tính khả thi hoặc không thống nhất với các nguyên tắc, quy định trong các đạo luật, pháp lệnh. Do đó, cần nghiên cứu để quy định cụ thể ngay trong luật các cơ chế tiến hành giám sát VBQPPL, theo đó, việc giám sát VBQPPL cần đặc biệt quan tâm tới mối quan hệ với các phương thức giám sát khác - như đã nêu trên - thì mới phát huy được hiệu lực và hiệu quả của hoạt động này. d) Giám sát qua hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm Để tăng cường vai trò và hiệu lực giám sát của Quốc hội, Hiến pháp đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người do Quốc hội bầu, phê chuẩn. Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội, Điều 19 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Quy chế hoạt động của UBTVQH, Nội quy kỳ họp Quốc hội đều có những quy định liên quan tới việc bỏ phiếu tín nhiệm. Đây là quyền được thực hiện chủ động từ phía các ĐBQH, UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội. Tuy nhiên, chỉ có UBTVQH là cơ quan có thẩm quyền tự mình trình việc bỏ phiếu tín nhiệm với Quốc hội, còn các chủ thể khác thực hiện quyền của mình thông qua việc kiến nghị UBTVQH trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Điều đáng lưu ý là, đối với các ĐBQH khi kiến nghị phải hội đủ ít nhất 20% tổng số ĐBQH thì UBTVQH mới xem xét việc trình Quốc hội việc bỏ phiếu tín nhiệm. Cho đến nay, cách thức trình, cơ chế hội đủ kiến nghị của 20% ĐBQH như thế nào thì pháp luật lại chưa quy định rõ, kể cả các nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH về vấn đề này. Có ý kiến cho rằng, trong nhiệm kỳ Quốc hội, ở bất cứ giai đoạn nào cứ hội đủ kiến nghị của 20% ĐBQH thì UBTVQH mặc nhiên phải trình UBTVQH việc bỏ phiếu tín nhiệm. Ý kiến khác lại cho rằng, việc hội đủ 20% chỉ được tính trong một kỳ họp của Quốc hội và không phải cứ hội đủ kiến nghị của 20% ĐBQH thì mặc nhiên UBTVQH phải trình Quốc hội việc bỏ phiếu tín nhiệm, mà còn phụ thuộc vào việc xem xét của UBTVQH về vấn đề này. Đây là vấn đề mà qua thực tế áp dụng pháp luật đã gặp những vướng mắc nhất định. Tại một số kỳ họp gần đây của Quốc hội, khi ĐBQH sử dụng quyền kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm thì lại gặp khó khăn về cơ chế thực hiện, gây NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 11(339) T6/2017 bức xúc không những đối với ĐBQH mà còn với cả dư luận, cử tri. Do đó, ý kiến chung cho rằng, cần khẩn trương nghiên cứu hoàn thiện các quy định về bỏ phiếu tín nhiệm, tạo điều kiện để ĐBQH thực hiện tốt quyền năng này. Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là về mặt quan điểm cũng như các quy định của pháp luật hiện hành chưa xác định một cách đầy đủ, toàn diện và phát huy đúng mức vai trò hoạt động của ĐBQH trong hoạt động chung của Quốc hội. Hoạt động của ĐBQH chủ yếu với tư cách là thành viên trong các cơ cấu của Quốc hội theo cơ chế làm việc tập thể, quyết định theo đa số. Rất ít có hoạt động độc lập với tư cách cá nhân của ĐBQH. Do đó trên thực tế, trong hoạt động của Quốc hội, bao gồm cả hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, “dấu ấn cá nhân” của ĐBQH còn rất mờ nhạt. Hiếm có cá nhân ĐBQH nào được nhắc đến trong lịch sử nghị viện Việt Nam như là một người có ảnh hưởng quan trọng đến một chính sách, một đạo luật hay một quyết định của Quốc hội. Theo chúng tôi, với vai trò là người đại diện cho cử tri, là “tế bào hạt nhân” của Quốc hội, hoạt động của ĐBQH phải được xác lập đúng với tính chất là một trong những trung tâm của hoạt động Quốc hội. Theo đó, các quan điểm của ĐBQH về mọi vấn đề, kể cả vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm phải là tiền đề, là khởi nguồn quan trọng cho các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; chẳng hạn hoạt động chất vấn của ĐBQH là tiền đề cho giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp và có thể dẫn đến hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm. Các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội phải được thực hiện chủ yếu bởi các ĐBQH. Quy trình hoạt động phải bảo đảm phát huy dân chủ, tính chủ động, độc lập trong hoạt động của ĐBQH. Với cách đặt vấn đề này, chúng tôi cho rằng, cần phải phát huy hơn nữa vai trò của ĐBQH trong việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, theo đó, cần quy định rõ trong suốt nhiệm kỳ Quốc hội, khi nhận đủ kiến nghị của 20% ĐBQH thì mặc nhiên UBTVQH phải trình Quốc hội việc bỏ phiếu tín nhiệm và trong quá trình chất vấn, trả lời chất vấn, trên cơ sở ý kiến chất vấn tại kỳ họp, Quốc hội có thể trực tiếp quyết định việc bỏ phiếu tín nhiệm mà không cần hội đủ kiến nghị của 20% ĐBQH hoặc việc trình của UBTVQH. Đối với kiến nghị của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội về việc bỏ phiếu tín nhiệm thì cần có phương thức để trong trường hợp cần thiết, các cơ quan này có thể trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bỏ phiếu tín nhiệm. đ) Giám sát việc ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước - Hoạt động giám sát VBQPPL của Quốc hội là hoạt động vừa thường xuyên, vừa có thể là giám sát chuyên đề được thực hiện chủ yếu thông qua công tác giám sát việc chấp hành pháp luật, nhất là việc áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước khi gặp vướng mắc trong thực tế hoặc có phản ánh, khiếu nại của tổ chức, công dân; góp phần kịp thời tháo gỡ những khó khăn, hạn chế về cơ chế chính sách, pháp luật, tạo điều kiện để các cơ quan áp dụng, thực hiện thống nhất pháp luật. Tuy nhiên, đây là phương thức giám sát mà trên cả hai phương diện Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội chưa làm được nhiều. Một trong những nguyên nhân của tình trạng này là các quy định của pháp luật về cơ chế giám sát văn bản còn chưa rõ, chưa cụ thể, nhất là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước ở trung ương trong việc ban hành văn bản; trình tự, thủ tục, quy trình, phương thức, cách thức tiến hành giám sát văn bản - Một vấn đề quan trọng cần được làm rõ trong giám sát văn bản đó là phạm vi giám sát, theo đó, hoạt động giám sát được tiến hành ở cả giai đoạn trước khi ban hành văn bản và sau khi ban hành văn bản hay chỉ khi VBQPPL đã được ban hành và có hiệu lực. Theo quy định và trên thực tế, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có thẩm quyền giám sát văn bản ngay cả quá trình soạn thảo, chuẩn bị như về trình tự, thủ tục ban hành, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 11(339) T6/2017 nguyên tắc biểu quyết, phạm vi thẩm quyền (nhất là thẩm quyền về mặt nội dung) chẳng hạn như văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật nhưng lại có các quy phạm mang tính chất giải thích (thuộc thẩm quyền của UBTVQH) hoặc việc hướng dẫn vượt quá phạm vi luật giao, về hình thức văn bản (văn bản cụ thể hóa hoặc hướng dẫn áp dụng) lại được ban hành dưới hình thức công văn, không tuân thủ hình thức do Luật Ban hành VBQPPL quy định. - Việc phát hiện các VBQPPL không phù hợp hoặc trái với các quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH có đặc thù là phải thông qua quá trình giám sát việc áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước. Do đó, để tăng cường và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giám sát việc ban hành VBQPPL, cần phải tăng cường giám sát việc chấp hành, áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước làm cơ sở cho việc giám sát VBQPPL của các cơ quan này. Đồng thời cần quy định rõ hơn phạm vi giám sát văn bản; trách nhiệm và chế tài xử lý đối với các cơ quan ban hành văn bản; cơ chế giám sát và xử lý khi áp dụng pháp luật mà ý kiến của cơ quan có thẩm quyền không thống nhất, quá khác nhau hoặc số đông người dân khiếu nại gay gắt. e) Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; việc giải quyết các vụ việc cụ thể - Hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo là một phương diện hoạt động quan trọng của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH được quán triệt thực hiện trong các nhiệm kỳ Quốc hội vừa qua. Đây là phương thức giám sát được quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo là một kênh quan trọng, vừa góp phần bảo đảm thực hiện tốt quyền con người, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, vừa là phương thức để Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội phát hiện những hạn chế trong hoạt động thực tiễn để quyết định tiến hành giám sát chuyên đề, giám sát các vụ việc cụ thể khi có khiếu nại gay gắt, bức xúc, kéo dài hoặc giám sát VBQPPL và nhất là có căn cứ cụ thể, xác đáng để đánh giá chất lượng, việc tuân thủ pháp luật và hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước. Thực tế cho thấy, với việc tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH có tác động quan trọng thúc đẩy các cơ quan nhà nước các cấp nâng cao trách nhiệm trong việc giải quyết các công việc thuộc trách nhiệm, thẩm quyền cũng như xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân đối với hoạt động của các cơ quan, công chức nhà nước; góp phần nâng cao chất lượng hoạt động và việc chấp hành pháp luật của các các cơ quan nhà nước, giúp cho các cơ quan này kịp thời phát hiện những sai sót, vi phạm để xem xét, kiến nghị, kháng nghị, giải quyết, khắc phục. Hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước còn góp phần thiết thực bảo vệ pháp chế, bảo đảm chủ quyền nhân dân, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khi bị hành vi trái pháp luật trong hoạt động của các cơ quan nhà nước gây nên; kịp thời phát hiện để xử lý nghiêm minh đối với cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước có phẩm chất đạo đức yếu kém, vi phạm pháp luật hoặc tha hóa, biến chất, qua đó tăng cường việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Giám sát của Quốc hội đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan tư pháp thể hiện mối quan hệ gắn bó giữa Quốc hội - cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân - với cử tri, nhân dân, và là kênh quan trọng để Quốc hội xem xét tính đúng đắn, việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động tư pháp, cung cấp những thông tin cần thiết để các ĐBQH tiến hành chất vấn đối với những người do Quốc hội bầu, phê chuẩn; Quốc hội xét báo cáo, ra Nghị quyết hoặc các Ủy ban của Quốc hội chọn nội dung để giám sát chuyên đề. Đồng thời, đây cũng là NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 11(339) T6/2017 phương diện giám sát quan trọng để kiểm nghiệm tính khả thi, tính phù hợp với thực tế, tính hiệu quả của các chính sách, pháp luật mà Quốc hội đã ban hành làm cơ sở cho việc tiếp tục hoàn thiện trong công tác hoạch định chính sách, lập pháp. Một trong những nguyên tắc của giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo là Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH không làm thay các cơ quan tư pháp trong việc giải quyết; không chỉ đạo, can thiệp hoặc tác động vào quá trình giải quyết mà chỉ nêu ra các căn cứ pháp luật để xác định, chỉ ra đúng sai trong việc áp dụng pháp luật, giải quyết của các cơ quan nhà nước, qua đó làm rõ được trách nhiệm, hiệu quả công tác, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; đồng thời là điều kiện để người dân có thể phản ánh ý chí, nguyện vọng với cơ quan do mình bầu ra, phản ánh về tính đúng đắn tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo cần nâng cao hiệu lực, hiệu quả theo hướng xây dựng tiêu chí cụ thể về phân loại đơn, thư, tránh xử lý trùng lặp, tập trung vào các vụ việc mà qua đơn thư và các tài liệu kèm theo phát hiện những sai sót, vi phạm pháp luật; có cơ chế để làm rõ trách nhiệm của người bị khiếu nại, tố cáo. Theo đó, phải tăng cường năng lực và trách nhiệm của cán bộ làm công tác này. - Hoạt động giám sát đối với việc giải quyết vụ việc cụ thể trên thực tế cũng còn có những quan điểm khác nhau. Sự khác nhau về quan điểm cũng phản ánh đây là vấn đề mới trong hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH vì nó liên quan tới lý luận về các nguyên tắc cơ bản của việc phân công thực hiện quyền lực nhà nước. Có quan điểm cho rằng, việc Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH giám sát việc giải quyết các vụ việc cụ thể là làm thay chức năng của các cơ quan hành pháp và tư pháp và cho rằng, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội là những cơ quan có chức năng quyết định, hoạch định chính sách ở tầm vĩ mô nên việc đi vào giám sát các vụ việc cụ thể là không phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, cũng như cơ cấu tổ chức của các cơ quan này, hơn nữa việc giám sát vụ việc có thể phải đi đến kết luận đúng sai nên khó tránh khỏi việc xem xét, đánh giá các nội dung, chứng cứ trong vụ việc, trong khi đó, việc này lại thuộc chức năng của các cơ quan hành pháp, tư pháp. Theo chúng tôi, về vấn đề này, cần trở lại lý luận cơ bản trong việc phân định rạch ròi tính chất của các hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, điều tra, giám đốc xét xử, kiểm sát hoạt động tư pháp về mặt chủ thể, phạm vi thẩm quyền, phương thức thực hiện, trình tự thủ tục, thời hiệu, thời hạn và nhất là hậu quả pháp lý của các hoạt động này. Do đó, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH hoàn toàn có thẩm quyền và ngày nay lại càng cần thiết phải tiến hành giám sát đối với việc giải quyết các vụ việc cụ thể làm cơ sở, minh chứng xác thực cho việc đánh giá chất lượng, hiệu quả việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan tư pháp. Thực tế cho thấy, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội không làm thay các cơ quan tư pháp trong việc sửa chữa những sai sót, vi phạm trong các bản án, quyết định, mà thông qua hoạt động giám sát, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đưa ra những kết luận, kiến nghị để các cơ quan tư pháp có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật. Trong phạm vi bài viết, chúng tôi không có tham vọng nêu hết được tất cả các vấn đề về nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội, mà qua nghiên cứu và hoạt động thực tiễn, xin nêu một số suy nghĩ, hi vọng góp phần hữu ích vào việc tiếp tục đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trong thời gian tới, nhất là trong việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 11(339) T6/2017