Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thể hiện trong hiến pháp năm 1992 - Những vấn đề đặt ra

Số 24(209) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 712 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Một là, “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” quy định ở Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) là một quy định nền tảng chỉ rõ nguồn gốc, bản chất và mục đích của quyền lực nhà nước là thống nhất thuộc về nhân dân. Nguyên lý đó không những được quy định trong Hiến pháp nước ta mà còn được quy định trong hầu hết các bản Hiến pháp các nước có chế độ chính trị dân chủ và pháp quyền trên thế giới. Điều quy định này phải được thể hiện nhất quán và xuyên suốt trong toàn bộ các điều khoản của Hiến pháp. Bởi khác biệt với các văn bản khác, Hiến pháp là văn bản thể hiện quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến. Do đó, thông qua Hiến pháp nhân dân giao quyền, uỷ quyền quyền lực nhà nước của mình cho Nhà nước. Điều 2 quy định nội dung nói trên là hoàn toàn đúng đắn và phù hợp. Tuy nhiên, tại Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) lại quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Nội dung của điều khoản này lại mâu thuẫn với Điều 2 nói trên. Bởi nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước không chỉ thông qua các cơ quan đại diện mà còn thông qua các cơ quan nhà nước khác như hành pháp, tư pháp và các hình thức thực hiện quyền lực nhà nước một cách trực tiếp như phúc quyết Hiến pháp, trưng cầu dân ý. Để đảm bảo tính thống nhất của Hiến pháp, phải sửa lại Điều 6 để quy BÀN VỀ LẬP HIẾN (*) Gs, ts. Văn phòng Quốc hội. NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC THUỘC VỀ NHÂN DÂN THỂ HIỆN TRONG HIẾN PHÁP NĂM 1992 - NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRầN NGỌC ĐƯờNG* Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân là vấn đề đã được quy định trong các bản Hiến pháp của nước ta. Tuy nhiên, dưới ánh sáng của các quan điểm mới của Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (sửa đổi, bổ sung năm 2011) như: “Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”, “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, trang 85); vấn đề quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân còn cần phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện để thể hiện sâu sắc, nhất quán, xuyên suốt trong bản Hiến pháp sửa đổi, bổ sung lần này. 8 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(209) 122011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT định đầy đủ hơn các phương thức nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước. Hai là, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, nên nhân dân phải kiểm soát được quyền lực nhà nước là một quyền tất yếu, một đòi hỏi chính đáng. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ ở nước ta (sửa đổi bổ sung năm 2011) đã xác định kiểm soát quyền lực nhà nước là một nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Kiểm soát quyền lực nhà nước đòi hỏi phải hình thành một cơ cấu bao gồm kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong bộ máy nhà nước giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp và trong nội bộ mỗi quyền và kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài bao gồm kiểm soát của nhân dân thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Như vậy kiểm soát quyền lực nhà nước cần phải thể hiện xuyên suốt trong tất cả các chương của Hiến pháp. Ví dụ, các điều quy định về vị trí, vai trò và trách nhiệm của các thành tố cấu thành hệ thống chính trị ở nước ta viết ở Chương I, như: Đảng lãnh đạo (Điều 4), Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Điều 9), Công đoàn (Điều 10), công dân ở cơ sở (Điều 11) và đặc biệt là nhà nước nói chung (Điều 12), các cơ quan nhà nước, cán bộ viên chức nhà nước nói riêng (Điều 8) và đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều 7) cũng phải thể hiện xuyên suốt tư tưởng chủ quyền nhân dân trong việc sử dụng các phương tiện kiểm soát quyền lực nhà nước. Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa ghi nhận vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì thế, nói chung Hiến pháp chưa thể hiện mạnh mẽ yếu tố kiểm soát quyền lực trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Với quan niệm kiểm soát quyền lực nhằm mục đích làm cho quyền lực thống nhất nên Hiến pháp chỉ quy định kiểm soát theo chiều dọc tức là chiều từ trên xuống, không chú ý quy định kiểm soát theo chiều ngang và chiều ngược. Vì thế chỉ có Quốc hội kiểm soát quyền hành pháp và quyền tư pháp bằng giám sát tối cao. Hành pháp và tư pháp chưa được quy định có quyền kiểm soát lập pháp. Chỉ trong nội bộ hành pháp có kiểm soát quyền lực của cấp trên đối với cấp dưới bằng thanh tra, kiểm tra. Tư pháp mới kiểm soát được hành vi hành chính và quyết định hành chính của hành pháp; chưa kiểm soát được lập pháp và văn bản quy phạm pháp luật của hành pháp. Chưa hình thành cơ chế để công dân thực hiện quyền yêu cầu xem xét lại bản án áp dụng điều luật trái tinh thần và nội dung của Hiến pháp. Cũng vì mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước để cho quyền lực nhà nước thống nhất nên Quốc hội kiểm soát hành pháp bằng phương thức bỏ phiếu tín nhiệm chứ không phải bỏ phiếu bất tín nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Quốc hội không bỏ phiếu tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ. Quốc hội không có quyền điều trần. Kiểm soát quyền lực nhà nước là nhằm ngăn ngừa nguy cơ lạm quyền, lộng quyền, phòng chống sự tha hoá của quyền lực nhà nước như Mác trước đây đã nhiều lần khẳng định. Vì vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm mục đích phòng chống sự tha hoá của quyền lực nhà nước đòi hỏi phải có cơ chế kiểm soát. Trước hết cần tăng cường cơ chế kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ và tư pháp. Cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm cần thay đổi bằng cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm để xem Quốc hội không còn tín nhiệm như thế nào, chứ không phải bỏ phiếu tín nhiệm để thăm dò xem Quốc hội có tín nhiệm hay không? Nếu qua bỏ phiếu bất tín nhiệm, đương sự nhận được đa số phiếu không tín nhiệm thì đương sự phải từ chức, không cần Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm một lần nữa. Ngoài ra, vì Quốc hội hoạt động không thường xuyên nhưng nguy cơ lạm dụng quyền lực lại thường xuyên nên việc điều trần tại các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội, những cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội là rất cần thiết. Quyền tư pháp cần được mở rộng để kiểm soát quyền lập pháp và hành pháp. Cần có cơ chế kiểm soát tính hợp hiến của hoạt động lập Số 24(209) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 912 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT pháp và tài phán tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Ba là, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước ta, thuật ngữ quyền con người được sử dụng trong Hiến pháp năm 1992. Đó là bước phát triển về quan niệm và nhận thức lý luận. Trước đây, trong tư duy chính trị pháp lý ở một số nước xã hội chủ nghĩa (XHCN), thuật ngữ quyền con người không được thừa nhận. Vì vậy, Hiến pháp cũng như các đạo luật không sử dụng thuật ngữ này, đồng nhất quyền con người với quyền công dân, không thừa nhận quyền con người là một khái niệm độc lập, có nội hàm riêng so với khái niệm quyền công dân. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, phải thừa nhận rằng cá nhân con người là thực thể tự nhiên - xã hội có những quyền cơ bản, xác định, việc thừa nhận các quyền này đã được cộng đồng loài người ghi nhận trong nhiều công ước quốc tế. Cá nhân con người chính là giá trị, giá trị con người không tách rời giá trị loài người thành một thể thống nhất hoàn chỉnh. Chính vì thế mà cộng đồng quốc tế (trong pháp luật quốc tế) và các Nhà nước riêng biệt (trong pháp luật quốc gia) đều ghi nhận và bảo vệ các giá trị con người. Vì vậy, Hiến pháp năm 1992 đã sử dụng khái niệm “quyền con người” với nội dung chính trị - pháp lý rộng hơn để thể hiện giá trị của cá nhân con người trong mối quan hệ với quyền công dân (không bao quát hết thảy các quyền con người) Tuy nhiên, cách thể hiện các quyền con người, đồng thời là các quyền cơ bản của công dân trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa thể hiện sâu sắc và đầy đủ quan niệm các quyền cơ bản của công dân là các quyền con người vốn có của họ. Liên quan đến tư tưởng xuyên suốt toàn bộ Hiến pháp là “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” trong chương này cần quy định thêm ba vấn đề cơ bản: bầu cử, bãi nhiệm và phúc quyết như Hiến pháp năm 1946 đã quy định thành một mục gồm 5 điều trong Chương II: Nghĩa vụ và quyền lợi của công dân. Về bầu cử, ngoài quy định chế độ bầu cử phổ thông đầu phiếu, bỏ phiếu tự do, trực tiếp và kín; cần quy định thêm bầu cử là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước, gắn bó chặt chẽ trách nhiệm qua lại giữa cử tri và người được bầu; Bãi nhiệm đại biểu do mình bầu ra là một quyền cơ bản của công dân. Công dân có quyền bầu cử mà không có quyền bãi nhiệm thì quyền bầu cử chỉ mang tính hình thức. Hiến pháp cũng như các luật của nước ta chưa coi trọng quyền này nên không quy định thành quyền và cơ chế đảm bảo thực hiện quyền này. Do đó, nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” vẫn còn là nguyên tắc hình thức; Phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia là một quyền thể hiện đầy đủ nhất nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Bởi nhân dân không những thực hiện quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước mà mình giao quyền, uỷ quyền, mà còn qua các phương thức thực hiện quyền lực nhà nước một cách trực tiếp. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa quy định điều này. Vì thế cần nghiên cứu bổ sung vào Hiến pháp sửa đổi lần này. Bốn là, chủ thể phân công quyền lực nhà nước trong Nhà nước ta chưa được quy định thật phù hợp. Như đã nói, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân. Nhân dân ủy quyền quyền lực nhà nước cho các cơ quan nhà nước. Như vậy, nhân dân là chủ thể phân công quyền lực nhà nước. Công cụ để nhân dân giao quyền, uỷ quyền, đó là thực hành quyền lập hiến. Bằng việc thực thi quyền lập hiến, nhân dân uỷ thác quyền lập pháp cho Quốc hội, quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho Toà án. Có thể thấy rằng, quyền lập hiến là quyền lực tối cao so với quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều khởi xuất từ quyền lập hiến. Nhưng Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) lại quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” (Điều 83). Quy định này không thống nhất với Điều 2 của Hiến pháp: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân 10 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(209) 122011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT dân”. Quyền lập hiến là quyền thể hiện một cách trọn vẹn nhất quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, bởi Hiến pháp là bản văn thể hiện quyền lực nhà nước cao nhất. Vì thế, trong Nhà nước dân chủ và pháp quyền, quyền lực nhà nước thuộc về ai thì chủ thể đó có quyền lập hiến và khi nhân dân có quyền lập hiến thì nhân dân trở thành chủ thể phân công quyền lực nhà nước. Đúng như Hiến pháp năm 1946 đã quy định, nhân dân có quyền phúc quyết Hiến pháp (Điều 20) và sửa Hiến pháp phải theo cách thức sau đây: a. Do hai phần ba tổng số Nghị viện yêu cầu b. Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi c. Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết (Điều 70). Năm là, tập quyền XHCN - học thuyết do C.Mác khởi xướng dựa trên thực tiễn của công xã Pa-ri và sau được Lê-nin phát triển, được xem là nền tảng lý luận cho việc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta từ Hiến pháp năm 1959 và tập trung nhất ở Hiến pháp năm 1980. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã có một bước đổi mới trên cơ sở tiếp thu một số nhân tố hợp lý phù hợp với thực tiễn nước ta của học thuyết phân quyền và đề ra thành nguyên tắc trong Điều 2: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, nhưng những quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa thể hiện đầy đủ nguyên tắc này. Một số nhiệm vụ quyền hạn phân công cho Quốc hội chưa thật phù hợp. Ví dụ, Quốc hội cơ quan duy nhất có quyền lập hiến (Điều 83); quyền giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật dưới luật - thuộc quyền tư pháp - lại giao cho Quốc hội; quyền giải thích chính thức Hiến pháp, luật và pháp lệnh giao Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng không phù hợp (vì đây là hoạt động vi mô gắn liền với sự kiện pháp lý, trong lúc đó Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan hoạt động mang tính chất vĩ mô ở tầm quốc gia). Chính phủ chưa được xác định là cơ quan hành pháp. Dưới ánh sáng Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ghi nhận ở Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), trong Chương VIII Chính phủ, Hiến pháp sửa đổi lần này cần phải ghi nhận vị trí của Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất trong tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Điều 109 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) hiện hành xác định Chính phủ là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”. Trong lý luận về luật nhà nước và luật hành chính, người ta phân biệt rõ ràng hai quyền: hành pháp (executive) và hành chính (administration). Hành chính là chấp hành và điều hành chính sách, mang nghĩa thụ động, gắn liền với hoạt động tác nghiệp có tính mệnh lệnh quyền uy của quản lý nhà nước ở tầm vi mô. Hành pháp là khởi xướng, hoạch định chính sách mang tính chủ động gắn liền với hoạt động của các chính khách ở tầm quốc gia. Vì thế hoạt động của Chính phủ là hoạt động mang tính chất khởi xướng, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Kinh nghiệm lập hiến của nhiều nước chỉ ra rằng, quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Điều 20 Hiến pháp của Cộng hoà Pháp hiện hành quy định “Chính phủ xác định và thực thi chính sách quốc gia”; Điều 146 Hiến pháp Hà Lan quy định “Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Cộng hoà Hà Lan”. Vậy chính sách là gì? Chính sách công cộng là “sự phân chia các giá trị và các nguồn lực trong xã hội”. Nói cách khác, các chính sách được xem như sự phản ánh “ai đạt được cái gì, khi nào và bằng cách nào” trong một xã hội. Một định nghĩa khác về chính sách được sử dụng khá phổ biến là “chính sách là những gì mà Chính phủ đề ra và thực hiện để đối phó với những vấn đề nhận thức được”. Hoạch định chính sách là vạch ra những mục tiêu cần đạt được, những phương tiện sử dụng để đạt được mục tiêu đó. Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc tìm kiếm hướng đi cho quốc gia bằng việc soạn Số 24(209) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1112 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT thảo các chiến lược phát triển, các kế hoạch, các dự án luật và các bộ luật trình Quốc hội và đồng thời là người trực tiếp và thường xuyên điều hành việc thực hiện các chiến lược, các kế hoạch, các đạo luật, bộ luật sau khi được Quốc hội xem xét thông qua. Chính phủ là cơ quan nắm rõ nhất những nhu cầu của quốc gia và đưa ra những chính sách để phúc đáp những nhu cầu đó. Trong việc hoạch định chính sách quốc gia, Chính phủ phải phát hiện được nhu cầu đó. Từ đó, khởi xướng và soạn thảo chính sách. Có loại, theo thẩm quyền, Chính phủ tự mình xem xét, quyết định thông qua và tổ chức thực hiện. Có loại, Chính phủ trình Quốc hội dưới hình thức là các dự án luật, bộ luật để Quốc hội xem xét, thông qua. Có thể nói, quyền trình dự án luật là một cấu phần rất quan trọng của quyền hành pháp. Trong đa số các nước hiện nay, dù là theo mô hình tổng thống hay đại nghị, Chính phủ là nguồn chủ yếu của các đạo luật do Nghị viện ban hành. Sở dĩ như vậy là vì, Chính phủ là người trực tiếp điều hành xã hội nên nắm rõ được nhu cầu của xã hội. Đây chính là việc thể hiện tính chủ động của Chính phủ mà quan niệm truyền thống xác định vị trí của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất không phản ánh được. Không giống như Hiến pháp của các nước châu Âu, Hiến pháp nước ta không giao cho Chính phủ quyền quyết định chính sách cơ bản, không khẳng định vai trò khởi xướng, hoạch định xây dựng và điều hành chính sách của Chính phủ, chỉ coi Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của quốc gia. Không được trao quyền hành pháp, Chính phủ nước ta cùng với Quốc hội phối hợp thực hiện quyền hành pháp theo cách: Quốc hội quyết định chính sách cơ bản, Chính phủ quyết định những chính sách cụ thể để thực thi chính sách cơ bản. Do vậy, Điều 112 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định thẩm quyền của Chính phủ mang tính thụ động. Trong mối quan hệ với chính sách quốc gia, Chính phủ được Hiến pháp quy định là một thiết chế thực thi, chấp hành thay vì là một thiết chế khởi xướng, đề xuất, thúc đẩy, xây dựng, tổ chức lấy ý kiến đóng góp, phản biện của các tầng lớp nhân dân và tổ chức thực hiện chính sách quốc gia. Qua các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) hiện hành, có thể thấy rằng, Quốc hội được xem là cơ quan giữ vai trò trung tâm trong việc điều phối thực thi quyền hành pháp. Nội dung hành pháp quan trọng nhất là quyết định chính sách cơ bản được trao cho Quốc hội. Hiến pháp không làm rõ và nổi bật vai trò đề xướng, hoạch định, xây dựng mang tính sáng tạo, nhanh nhạy, quyết đoán, tự chịu trách nhiệm về chính sách của Chính phủ. Trong thời đại ngày nay, sự biến chuyển không ngừng và nhanh chóng của xã hội đòi hỏi Chính phủ, với tư cách là cơ quan có quan hệ một cách trực tiếp và thường xuyên nhất với xã hội, phải luôn chủ động, khởi xướng, sáng tạo ra những đường hướng vận hành cho xã hội. Trong ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Chính phủ được coi là một thiết chế thích hợp nhất để làm việc đó. Chính vì thế, Chính phủ phải được coi là thiết chế khởi xướng chính sách chứ không đơn thuần là người thi hành chính sách. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và trong một “thế giới phẳng”, Quốc hội là cơ quan lập pháp và giám sát việc hoạch định và thi hành chính sách; Chính phủ là cơ quan hành pháp, cơ quan khởi xướng, hoạch định, soạn thảo chính sách và điều hành việc thực hiện chính sách. Sáu là, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cũng chưa được Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định cơ quan nào là cơ quan thực hành quyền tư pháp. Khi nói quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì quyền tư pháp - biểu hiện rực rỡ nhất ở quyền xét xử - thuộc về nhân dân, nhân dân trao quyền lực xét xử cho Nhà nước. Do đó, nhân dân đi tìm công lý, công bằng, lẽ phải từ việc xét xử của các Tòa án. Vì thế, Hiến pháp sửa đổi lần này cần quy định Tòa án nhân dân - với chức năng xét xử - là cơ quan thực hiện quyền tư pháp.