Phạm vi áp dụng quy định nhà nước thu hồi đất sử dụng để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

SỬ DỤNG ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG Tóm tắt: Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể các trường hợp cơ quan có thẩm quyền được phép thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, để đảm bảo sự phát triển bền vững, hài hòa giữa mục tiêu phát triển kinh tế với an sinh xã hội, bảo vệ môi trường và đặc biệt là hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư, cần xác định rõ ranh giới các dự án phát triển kinh tế, thu hút đầu tư trong trường hợp nào Nhà nước sẽ thu hồi, trong trường hợp nào chủ đầu tư phải thỏa thuận để nhận chuyển nhượng, thuê lại đất hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (SDĐ) với người đang SDĐ. Trần Vang Phủ* Trần Thụy Quốc Thái** ** Giảng viên, Khoa Luật – Trường Đại học Cần Thơ * Giảng viên, Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ Abstract Article 62 of the Law on Land of 2013 provides explicitly the provisions for cases where the competent authorities are allowed to acquise land for socio-economic developments. However, in order to ensure the sustainable and harmonized developments among the goals of economic development, social security, environmental protection and especially the benefits of the government, the land holders and the investors, it is required to clearly define the boundaries of the projects for economic developments. For investment attraction, it is needed to define which projects the government is to acquise the land from the holders and which project the investors must negotiate with the land holders for land transfers, land rending or capital contribution to the project by the land use right. Thông tin bài viết: Từ khóa: thu hồi đất, phát triển kinh tế - xã hội, chủ đầu tư, nhận chuyển nhượng Lịch sử bài viết: Nhận bài : 04/07/2018 Biên tập : 15/08/2019 Duyệt bài : 22/08/2019 Article Infomation: Keywords: land acquisition, socio- economic development, investors, transfer of land use right. Article History: Received : 04 Jul. 2019 Edited : 15 Aug. 2019 Approved : 22 Aug. 2019 PHẠM VI ÁP DỤNG QUY ĐỊNH NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Đặt vấn đề Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể các trường hợp cơ quan có thẩm quyền được phép thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội. Điều luật này được kỳ vọng sẽ hạn chế tình trạng không rõ ràng trong cách xác định trường hợp nào SDĐ vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội thì Nhà nước thu hồi và trường hợp nào chủ đầu tư phải tự thỏa thuận để nhận chuyển BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 16(392) T8/2019 nhượng, thuê quyền SDĐ hoặc nhận góp vốn bằng quyền SDĐ từ người đang SDĐ. Tuy nhiên, Luật hiện hành lại chưa xác định rõ nội hàm của nhiều thuật ngữ để xác định phạm vi áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc, cũng như diện tích và mức vốn đầu tư từ bao nhiêu Nhà nước sẽ thực hiện việc thu hồi đất, trường hợp nào áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện. Do vậy, trong thời gian qua, để thu hồi đất cho những dự án thuần kinh tế, một số địa phương đã áp dụng quy định này theo hướng khá mở dẫn đến sự không đồng thuận của người bị thu hồi đất tăng cao, làm phát sinh nhiều khiếu nại, khiếu kiện 2. Trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Theo quy định của Điều 62 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước sẽ thu hồi đất để phục vụ các dự án sau vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng: Một là, để thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất Theo quy định tại Điều 30 Luật Đầu tư năm 2014, những dự án sau thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội: (i) Dự án ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm: a) Nhà máy điện hạt nhân; b) Chuyển mục đích SDĐ vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm 1 Khu công nghiệp là khu vực có ranh giới địa lý xác định, chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện dịch vụ cho sản xuất công nghiệp (khoản 11 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014). 2 Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực hiện dịch vụ cho sản xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu (khoản 10 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014). 3 Khu kinh tế là khu vực có ranh giới địa lý xác định, gồm nhiều khu chức năng, được thành lập để thực hiện các mục tiêu thu hút đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ quốc phòng, an ninh (khoản 12 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014). khoa học từ 50 héc ta trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 héc ta trở lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển, bảo vệ môi trường từ 500 héc ta trở lên; rừng sản xuất từ 1.000 héc ta trở lên; (ii) SDĐ có yêu cầu chuyển mục đích SDĐ trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 héc ta trở lên; (iii) Di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên ở miền núi, từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác; (iv) Dự án có yêu cầu phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định. Hai là, để thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm: i) Dự án xây dựng khu công nghiệp1, khu chế xuất2, khu công nghệ cao, khu kinh tế3; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); ii) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia; iii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải; BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 16(392) T8/2019 Ba là, để thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất bao gồm: i) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương; ii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải; iii) Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; iv) Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; Theo quy định tại khoản 9 Điều 2 Nghị định số 11/2013/NĐ-CP ngày 14/01/2013 của Chính phủ về quản lý đầu tư phát triển đô thị quy định Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị bao gồm các loại sau đây: a) Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới là dự án đầu tư xây dựng mới một khu đô thị trên khu đất được chuyển đổi từ các loại đất khác thành đất xây dựng đô thị; b) Dự án tái thiết khu đô thị là dự án xây dựng mới các công trình kiến trúc và hạ tầng kỹ thuật trên nền các công trình hiện trạng đã được phá dỡ theo quy hoạch đô thị 4 GS.TS.NGƯT. Bùi Xuân Phong, Lợi ích kinh tế xã hội của dự án đầu tư, kinh-te-xa-hoi-cua-du-an-dau-tu, truy cập ngày 22/6/2018. đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; c) Dự án cải tạo chỉnh trang khu đô thị là dự án cải tạo, nâng cấp mặt ngoài hoặc kết cấu các công trình trong khu vực đô thị hiện hữu nhưng không làm thay đổi quá 10% các chỉ tiêu SDĐ của khu vực; d) Dự án bảo tồn, tôn tạo khu đô thị là các dự án nhằm bảo tồn tôn tạo các giá trị văn hóa, lịch sử, kiến trúc của các công trình, cảnh quan trong khu vực di sản văn hóa của đô thị; đ) Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị hỗn hợp là các dự án đầu tư xây dựng khu đô thị trong đó có thể bao gồm các công trình xây dựng mới, công trình cải tạo chỉnh trang, tái thiết và bảo tồn, tôn tạo. v) Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản. Như vậy, theo quy định hiện nay, việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội được chia thành ba cấp quyết định là Quốc hội, Thủ tướng chính phủ và HĐND cấp tỉnh. Việc chuyển từ thuật ngữ “thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế” sang thuật ngữ “thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội” mang ý nghĩa chính trị to lớn, nó thể hiện được chủ trương phát triển của Đảng và Nhà nước ta là các dự án mặc dù có yếu tố kinh tế, tức là phải đảm bảo nhà đầu tư có lợi, nhằm thu hút đầu tư, phát triển kinh tế đất nước, nhưng những dự án đó phải gắn liền và mang đến những giá trị cho xã hội nói chung, đóng góp cho lợi ích chung của quốc gia, công cộng, chứ không đơn thuần chỉ phục vụ lợi ích của nhà đầu tư4. Với sự BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 16(392) T8/2019 thay đổi tư duy, định hướng như vậy sẽ giúp cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân, không đặt nặng mục tiêu tăng trưởng kinh tế mà quên đi tăng trưởng xã hội, phúc lợi xã hội, đảm bảo phát triển kinh tế phải phục vụ được lợi ích chung cho toàn xã hội. Bên cạnh đó, việc thay đổi thuật ngữ, nội hàm này còn giúp Việt Nam đáp ứng được đầy đủ các tiêu chí để được công nhận là nước có nền kinh tế thị trường đầy đủ theo quy định của Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu5, việc công nhận này có ý nghĩa rất lớn khi Việt Nam đối mặt với các vụ kiện chống bán phá giá hay các rào cản thương mại phi thuế quan khác. Mặc dù vậy, để đảm bảo sự phát triển bền vững, hài hòa giữa mục tiêu phát triển kinh tế với an sinh xã hội, bảo vệ môi trường và đặc biệt là hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư, việc làm quan trọng là nên có sự xác định rõ ranh giới các dự án phát triển kinh tế, thu hút đầu tư trong trường hợp nào Nhà nước sẽ thu hồi, trong trường hợp nào chủ đầu tư phải thỏa thuận để nhận chuyển nhượng, thuê lại đất hoặc nhận góp vốn bằng quyền SDĐ với người đang SDĐ. 3. Trường hợp chủ đầu tư phải tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất Theo quy định của Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 và văn bản hướng dẫn thi hành, chủ đầu tư sẽ phải thực hiện thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê hoặc nhận góp vốn bằng quyền SDĐ từ người đang sử dụng trong các trường hợp sau đây: 5 Criteria of market economy, truy cập ngày 19/02/2018. Xem thêm Khoản 18 Điều 1677 Luật về Thuế hải quan của Hoa Kỳ (19U. S. C -- 1677(18)). 6 Khoản 1 Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai. Thứ nhất, phù hợp với kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện đã được phê duyệt và công bố6. Thông qua quy hoạch SDĐ và kế hoạch SDĐ, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai. Vì vậy, vai trò của quy hoạch, kế hoạch SDĐ càng có ý nghĩa to lớn trong việc điều phối quan hệ cung, cầu đất đai trong điều kiện nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới hiện nay, nhằm sử dụng hiệu quả, hợp lý và tiết kiệm nguồn tài nguyên quý giá cho phát triển đất nước. Theo quy định tại khoản 1 Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, điều kiện tiên quyết đầu tiên để chủ đầu tư có thể tiến hành thỏa thuận với người SDĐ là khu vực dự án định đầu tư, thỏa thuận phải phù hợp với kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện đã được phê duyệt và công bố. Đây là điều kiện quyết định đầu tiên bởi lẽ, quy hoạch SDĐ chính là quy định khung hướng dẫn cách sử dụng, điều phối đất đai sao cho phù hợp và mang lại lợi ích kinh tế, cũng như quốc phòng, an ninh, trật tự xã hội cao nhất. Do đó, nếu muốn được áp dụng cơ chế tự thỏa thuận với người SDĐ thì trước hết dự án đầu tư của chủ đầu tư phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ, cụ thể ở đây là kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện nơi chủ tư có kế hoạch đầu tư kinh doanh. Tuy nhiên, nếu như khu vực dự kiến đầu tư có phạm vi nằm trên địa bàn từ hai đơn vị cấp huyện trở lên, và mỗi huyện có kế hoạch SDĐ khác nhau, thì trong trường hợp này, chủ đầu tư có thể áp dụng cơ chế tự thỏa thuận với người SDĐ theo quy định tại Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 16 Nghị định số BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 16(392) T8/2019 43/2014/NĐ-CP hay không? Chúng tôi cho rằng, do pháp luật giới hạn phạm vi áp dụng cơ chế tự nguyện thỏa thuận chuyển dịch đất đai, do đó, khi rơi vào trường hợp giả định trên, chủ đầu tư chỉ có thể áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện ở địa phương nào mà dự án đầu tư phù hợp với kế hoạch SDĐ của cấp huyện, còn phần còn lại thuộc địa phương khác mà không phù hợp kế hoạch SDĐ của cấp có thẩm quyền thì khó có thể thực hiện, hoặc đơn giản hơn, chủ đầu tư có thể chọn địa điểm đầu tư khác hoặc xin Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất. Thứ hai, trên địa bàn không còn quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh phù hợp. Đối với điều kiện này, mặc dù dự án đầu tư phù hợp với kế hoạch SDĐ của cấp huyện, nhưng nếu trên địa bàn còn quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh phù hợp (quỹ đất do Tổ chức phát triển quỹ đất đầu tư, khai thác) thì chủ đầu tư sẽ thuê hoặc đấu giá quyền SDĐ đối với quỹ đất trên mà không thể tự thỏa thuận với người SDĐ. Quy định này nhằm ưu tiên sử dụng tối đa diện tích đất đã được giải phóng mặt bằng, tránh tình trạng đã có sẵn quỹ đất mà chủ đầu tư lại đi thỏa thuận với người dân ở địa điểm khác dẫn đến việc không sử dụng được hết diện tích đất, gây lãng phí tài nguyên đất. Tuy nhiên, nếu trên địa bàn vẫn còn quỹ đất (theo quy hoạch) nhưng chưa được giải phóng mặt bằng (tức là Tổ chức phát triển quỹ đất chưa đầu tư, khai thác quỹ đất đó) thì chủ đầu tư có thể tự thỏa thuận với người dân được hay không? Thiết nghĩ, trong tình huống này chủ đầu tư vẫn có thể áp dụng cơ chế thỏa thuận với người đang 7 Khoản 3, 4 Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai. SDĐ bởi hai lý do: (i) phù hợp với quy định địa phương hết quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng phù hợp với mục đích đầu tư sản xuất, kinh doanh; (ii) khi áp dụng cơ chế này sẽ giúp giảm gánh nặng cho địa phương khi thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, hạn chế được vấn đề khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến quá trình Nhà nước thu hồi đất và giải phóng mặt bằng. Thứ ba, điều kiện khác7 i) Trong trường hợp chủ đầu tư thực hiện phương thức nhận chuyển nhượng quyền SDĐ mà phải chuyển mục đích SDĐ thì chỉ được thực hiện sau khi Ủy ban nhân dân (UBND) cấp có thẩm quyền có văn bản cho phép chuyển mục đích SDĐ, cho phép điều chỉnh thời hạn SDĐ cho phù hợp với việc SDĐ để sản xuất, kinh doanh. ii) Đối với trường hợp diện tích đất thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh có phần diện tích đất mà người đang SDĐ không có quyền chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền SDĐ theo quy định của pháp luật về đất đai thì chủ đầu tư được phép thỏa thuận mua tài sản gắn liền với đất của người đang SDĐ, Nhà nước thực hiện thu hồi đất, chuyển mục đích SDĐ và cho chủ đầu tư thuê đất để thực hiện dự án. Nội dung hợp đồng mua bán tài sản gắn liền với đất phải thể hiện rõ người bán tài sản tự nguyện trả lại đất để Nhà nước thu hồi đất và cho người mua tài sản thuê đất. (iii) Trường hợp diện tích đất thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh có phần diện tích đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích hoặc có phần diện tích đất mà người đang SDĐ không có quyền chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền SDĐ theo quy định của pháp BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 16(392) T8/2019 luật về đất đai và không có tài sản gắn liền với đất thì UBND cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất và cho chủ đầu tư thuê đất để thực hiện dự án đối với diện tích đất đó8. (iv) Trường hợp đất thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh có phần diện tích do Nhà nước giao đất để quản lý quy định tại Điều 8 của Luật Đất đai năm 2013 thì UBND cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất và cho chủ đầu tư thuê đất để thực hiện dự án9. (v) Trường hợp SDĐ để thực hiện dự án đầu tư thông qua hình thức mua tài sản gắn liền với đất, nhận chuyển nhượng, thuê quyền SDĐ, nhận góp vốn bằng quyền SDĐ mà có thời hạn SDĐ khác nhau thì thời hạn SDĐ được xác định lại theo thời hạn của dự án đầu tư quy định tại khoản 3 Điều 126 của Luật Đất đai năm 2013; trường hợp không thuộc diện thực hiện thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư thì thời hạn SDĐ do UBND cấp có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất quyết định nhưng không được vượt quá 50 năm. Trường hợp nhận chuyển nhượng quyền SDĐ đối với loại đất được sử dụng ổn định lâu dài thì thời hạn SDĐ được xác định lại là ổn định lâu dài10. Việc SDĐ vào mục đích sản xuất kinh doanh thông qua hình thức mua tài sản gắn liền với đất, nhận chuyển nhượng, thuê quyền SDĐ, nhận góp vốn bằng quyền SDĐ chỉ thực hiện đối với các trường hợp quy định tại Điều 73 Luật Đất đai năm 201311. 8 Khoản 5 Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (khoản này được bổ sung bởi khoản 15 Điều 3 Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai. 9 Khoản 6 Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (khoản này được bổ sung bởi khoản 15 Điều 3 Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP). 10 Khoản 7 Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (khoản này được bổ sung bởi khoản 15 Điều 3 Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP). 11 Khoản 8 Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (khoản này được bổ sung bởi khoản 15 Điều 3 Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP). 12 Jonathan Mills Lindsay, PPP Insights: Compulsory Acquisition of Land and Compensation in Infrastructure Projects, https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/ppp-insights-compulsory-acquisition-land-and-compen- sation-infrastructure-projects-0, truy cập ngày 04/6/2018. 4. Những bất cập trong việc xác định căn cứ và phạm vi áp dụng quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Bên cạnh những điểm tích cực nêu trên, quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng còn bộc lộ một số bất cập sau đây: Một là, vẫn chưa có văn bản hướng dẫn, giải thích rõ thế nào là mục đích công cộng hay lợi ích công cộng, quốc gia. Với cách xác định dự án phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng như hiện nay bằng phương pháp liệt kê tên dự án sẽ giúp ngăn chặn việc lạm dụng chế định này để thu hồi đất cho các dự án thuần kinh tế, chỉ phục vụ cho mục tiêu lợi nhuận của nhà đầu tư. Tuy nhiên, phương pháp này có thể dẫn đến một số bất cập sau: (i) do quy định theo cách liệt kê tên dự án, nên sẽ thiếu sự linh động và vì vậy, cơ quan có thẩm quyền có thể rơi vào trường lợp khó xử lý khi cần thu hồi đất vì mục đích quốc gia, công cộng nhưng thời điểm ban hành văn bản chưa dự liệu được hết các tình huống phát sinh trên thực tế12; (ii) trong quy định hiện hành có một số thuật ngữ như “chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn”, “vùng phụ cận” chưa được định nghĩa, giải thích rõ ràng nên có thể dẫn đến sự khó khăn trong cách hiểu và áp dụng hoặc tạo kẽ hở để vận dụng một cách tùy tiện. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 16(392) T8/2019 Hai là, chưa xác định rõ quy mô dự án (về diện tích và vốn đầu tư) nào thì chủ đầu tư phải thực hiện thỏa thuận SDĐ, dự án gì Nhà nước thu hồi. Luật Đầu tư năm 2014 và Luật Đầu tư công năm 2014 đã có quy định về những dự án thuộc thẩm quyền chấp thuận đầu tư của Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ, nhưng ở cấp tỉnh chưa có quy định cụ thể. Từ đó, nếu những dự án có quy mô tương đối nhỏ, nhưng lại được xác định là vì “quốc gia, công cộng” và cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra thu hồi theo quy định của Điều 62 Luật Đất đai năm 2013, sẽ dẫn đến sự không đồng thuận cao từ người bị thu hồi đất. Ba là, chưa xác định rõ ranh giới giữa trường hợp Nhà nước thu hồi đất để tạo quỹ đất sạch để đấu giá quyền SDĐ phục vụ sản xuất, kinh doanh, thương mại, dịch vụ với trường hợp nhà đầu tư phải tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền SDĐ để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh. Ngoài ra, quy định hiện hành chưa xác định rõ ranh giới giữa kêu gọi xã hội hóa thực hiện một số dự án của Nhà nước với việc thu hồi đất để chủ đầu tư làm dự án. Mặc dù hiện nay cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện đã được điều chỉnh bởi Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 16 Nghị định số 43/2014/ NĐ-CP (được bổ sung bởi khoản 15 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP). Tuy nhiên, những quy định trên còn mang tính chung chung và thiếu cơ sở pháp lý hướng dẫn việc phân định rõ ràng trường hợp chủ đầu tư SDĐ phải thực hiện theo cơ chế thỏa thuận với người đang SDĐ hoặc thuộc trường hợp 13 Chris Wheeler, The public interest we know it’s important, but do we know what it means, au/journals/AIAdminLawF/2006/2.pdf, truy cập ngày 04/6/2018. Nhà nước thu hồi. Thêm vào đó, chưa có sự rõ ràng về điều kiện áp dụng cơ chế đầu tư khai thác quỹ đất của Tổ chức phát triển quỹ đất và điều kiện về không còn quỹ đất tại địa phương để chủ đầu tư áp dụng cơ chế thỏa thuận chuyển nhượng, thuê lại hoặc nhận góp vốn bằng quyền SDĐ. 5. Một số kiến nghị Thứ nhất, cần ban hành quy định xác định rõ những vấn đề, lĩnh vực nào là lợi ích quốc gia, công cộng ở Việt Nam và các tổ chức, cá nhân phải tôn trọng, ưu tiên những vấn đề, trường hợp đó13. Thứ hai, cần ban hành văn bản giải thích về các thuật ngữ chưa rõ nghĩa, nội hàm tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 để thống nhất cách hiểu và áp dụng giữa các địa phương trên cả nước. Thứ ba, cần ban hành cơ chế hướng dẫn rõ trường hợp nào người bị thu hồi đất có thể tự mình hoặc hợp tác với nhà đầu tư thực hiện dự án theo đúng kế hoạch SDĐ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không bị thu hồi đất. Thứ tư, xác định rõ dự án thuộc khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 có quy mô diện tích và mức vốn đầu tư như thế nào thì thuộc thuộc thẩm quyền chấp thuận thu hồi đất của HĐND cấp tỉnh và trường hợp nào nhà đầu tư phải áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013. Đồng thời, xác định rõ ranh giới áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc với cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, trong trường hợp dự án phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 16(392) T8/2019