Pháp luật dân số: Lịch sử, thực tiễn thi hành và kiến nghị hoàn thiện

Tóm tắt: Dân số luôn được coi là một trong những vấn đề quan trọng đối với sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Giải quyết những vấn đề dân số, không chỉ ở các góc độ nhận thức, hành vi, kinh tế, khoa học, kỹ thuật, mà điều cốt yếu nhất chính là đề xuất hệ thống chính sách pháp luật phù hợp và kịp thời đáp ứng yêu cầu thực tiễn của công tác dân số. Bài viết giới thiệu hệ thống pháp luật dân số, thực tiễn thi hành pháp luật và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật dân số phù hợp với các yêu cầu trong tình hình mới. PHÁP LUẬT DÂN SỐ: LỊCH SỬ, THỰC TIỄN THI HÀNH VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN Nguyễn Thúy Hà* Abstract: Population is always considered one of the important matters for the sustainable development of any country. Dealing with the population matters, not only in terms of awareness, behavior, economics, science and technology, but the most crucial thing is to propose the timely and appropriate legal system responsive to the practical requirements of the population management. This article provides introduction of the legal system on populations, the practices of law enforcement and the proposed solutions to improve the population laws in accordance with the requirements in the new context. Thông tin bài viết: Từ khóa: Dân số, pháp luật dân số, dự án Luật Dân số. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 12/06/2017 Biên tập: 09/11/2017 Duyệt bài: 16/11/2017 Article Infomation: Keywords: population, population law, project on population law. Article History: Received: 12 Jun 2017 Edited: 09 Nov. 2017 Appproved: 16 Nov. 2017 * ThS. Phó Giám đốc Trung tâm Thông tin khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp. 1. Khái quát về hệ thống pháp luật dân số Sau năm 1954, dân số nước ta đã tăng nhanh. Số dân tăng thêm từ 0,40 triệu người/ năm trong giai đoạn 1945-1955 lên 0,99 1 Nguyễn Đình Cử, Nhu cầu chuyển hướng chính sách dân số: từ DS-KHHGĐ sang chính sách dân số và phát triển, Tạp chí Cộng sản điện tử, 31/12/2014. triệu người/năm giai đoạn 1955-1965, trung bình 3,3%/năm1. Bởi vậy, ngay từ năm 1961, Đảng và Nhà nước ta đã chính thức triển khai chương trình dân số - kế hoạch hóa gia đình (DS-KHHGĐ). BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 39Số 22(350) T11/2017 Giai đoạn 1961-1975, ngày 26/12/1961 Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định 216/CP về việc sinh đẻ có hướng dẫn. Với Quyết định này, Việt Nam đã trở thành một trong những quốc gia đầu tiên ở châu Á ban hành văn bản pháp lý và triển khai chương trình DS-KHHGĐ. Từ đó, với sự đóng góp của các văn bản pháp luật, cuộc vận động sinh đẻ có kế hoạch của nước ta đã đạt được những thành quả nhất định: tỷ lệ tăng dân số của Việt Nam đã giảm từ 3,8% năm 1960 xuống còn 2,4% năm 1975. Giai đoạn 1975-1984, đất nước đã thống nhất, công tác DS-KHHGĐ được triển khai trong phạm vi cả nước. Các văn bản pháp luật tiêu biểu thời kỳ này có thể kể đến là Chỉ thị 265/CP ngày 19/10/1978 của Hội đồng Chính phủ về đẩy mạnh cuộc vận động sinh đẻ có kế hoạch trong phạm vi cả nước; Chỉ thị 29/HĐBT ngày 12/8/1981 của Hội đồng Bộ trưởng về đẩy mạnh cuộc vận động sinh đẻ có kế hoạch trong 5 năm 1981-1985. Giai đoạn 1984-1993, đất nước ta bước vào thời kỳ đổi mới, công tác DS-KHHGĐ đã được chú trọng hơn nhiều. Tuy nhiên, chính sách, pháp luật dân số vẫn tập trung vào giảm tỷ lệ phát triển dân số. Theo Quyết định số 58/HĐBT ngày 11/4/1984, lần đầu tiên nước ta thành lập cơ quan chuyên trách về dân số: Ủy ban Dân số - Sinh đẻ có kế hoạch. Các văn bản tiêu biểu trong thời kỳ này có thể kể đến: Quyết định 162-HĐBT ngày 18/10/1988 của Hội đồng Bộ trưởng về một số chính sách DS-KHHGĐ; Quyết định 315/CT ngày 24/8/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng phê duyệt Chiến lược thông tin, giáo dục, 2 Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII (1996) xác định: “Thực hiện đồng bộ chiến lược dân số trên cả 3 mặt: Quy mô dân số, cơ cấu dân số và sự phân bố dân số”. truyền thông DS-KHHGĐ giai đoạn 1992- 2000. Các đạo luật có liên quan đến dân số như: Luật Hôn nhân gia đình 1986, Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân 1989, Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em 1991, Luật Phổ cập giáo dục tiểu học 1991 đã ra đời trong thời kỳ này. Việc vận động sinh đẻ có kế hoạch giai đoạn này đã được mở rộng cả về đối tượng và phạm vi thực hiện. Các chính sách dân số đã bắt đầu quan tâm đến nhóm đối tượng là đồng bào các dân tộc thiểu số. Tuy nhiên, cuộc vận động sinh đẻ có kế hoạch đối với nhóm dân tộc thiểu số không đặt nặng vấn đề giảm tốc độ tăng dân số mà là bảo vệ bà mẹ và trẻ em. Giai đoạn 1993-2000 đánh dấu sự biến đổi sâu sắc trong đời sống kinh tế- xã hội Việt Nam và sự biến đổi cơ bản của công tác DS-KHHGĐ. Chính sách dân số đã bước đầu có sự chuyển biến theo hướng toàn diện hơn. Lần đầu tiên, chính sách dân số của Đảng ta mở rộng nội dung đến vấn đề cơ cấu dân số và phân bố dân số2. Các văn bản pháp luật thời kỳ này có thể kể đến: Quyết định 270/TTg ngày 3/6/1993 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược DS-KHHGĐ đến năm 2000; Chỉ thị 37/TTg ngày 17/1/1997 của Thủ tướng Chính phủ về đẩy nhanh thực hiện Chiến lược DS-KHHGĐ đến năm 2000. Giai đoạn 2000-2017 công tác dân số chuyển sang giai đoạn mới - gắn liền với việc triển khai Chiến lược dân số Việt Nam giai đoạn 2001-2010, Chiến lược Dân số và Sức khỏe Sinh sản (DS-SKSS) Việt Nam giai đoạn 2011-2020. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 40 Số 22(350) T11/2017 Trong giai đoạn này, mức sinh thay thế tiếp tục được duy trì và giữ vững. Mục tiêu ưu tiên của chính sách dân số đã chuyển từ “kiểm soát quy mô dân số” sang “nâng cao chất lượng dân số”. Nội dung quy mô dân số chuyển từ “chủ động kiểm soát” sang “chủ động điều chỉnh”. Tốc độ tăng dân số từ “cản trở” đã trở thành “động lực” cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Chiến lược DS- SKSS Việt Nam 2010-2020 xác định quan điểm thực hiện công tác DS-KHHGĐ: “Giải quyết đồng bộ các vấn đề dân số, sức khỏe sinh sản, tập trung nâng cao chất lượng dân số, cải thiện sức khỏe bà mẹ và trẻ em, phát huy lợi thế của cơ cấu “dân số vàng”, chủ động điều chỉnh tốc độ tăng dân số và kiểm soát tỷ số giới tính khi sinh”3. Pháp lệnh Dân số năm 2003 được ban hành trong giai đoạn này. Đây là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước tới nay trong lĩnh vực dân số ở Việt Nam, có ý nghĩa to lớn trong việc định hướng đồng bộ, thống nhất và toàn diện về dân số. Ngoài ra, các văn bản pháp luật về dân số tập trung điều chỉnh quy mô dân số và nâng cao chất lượng dân số. Một số văn bản quan trọng có thể kể đến: Quyết định số 641/QĐ-TTg ngày 28/04/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt đề án phát triển thể lực, tầm vóc người Việt Nam giai đoạn 2011-2030; Quyết định số 1199/ QĐ-TTg ngày 31/8/2012 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia DS-KHHGĐ giai đoạn 2012- 2015; Quyết định số 122/QĐ-TTg ngày 10/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chiến lược quốc gia bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân giai đoạn 2011-2020, tầm nhìn đến năm 2030; Nghị 3 Quyết định số 2013 QĐ/TTg ngày 14/11/2011 phê duyệt Chiến lược dân số và sức khỏe sinh sản Việt Nam 2011-2020. 4 Kết luận số 119-KL/TW ngày 04/1/2016 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng. định số 176/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ về quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế Ngày 04/01/2016, Ban chấp hành Trung ương Đảng đã ban hành Kết luận số 119-KL/TW về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 47-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chính sách DS-KHHGĐ. Đây là định hướng quan trọng cho pháp luật dân số Việt Nam. Cụ thể là về mục tiêu giảm sinh, “giảm sinh ở những tỉnh, thành phố có mức sinh còn cao; duy trì kết quả đã đạt được ở những tỉnh, thành phố đạt mức sinh thay thế; thực hiện mỗi cặp vợ chồng nên sinh đủ 2 con ở những nơi có mức sinh thấp”. Về chuyển trọng tâm chính sách dân số từ KHHGĐ sang dân số và phát triển, “Việt Nam đã sớm đạt được và duy trì vững chắc mức sinh thay thế”, do đó “cần chuyển trọng tâm chính sách dân số từ KHHGĐ sang dân số và phát triển”4. Từ đầu những năm 60, khi mức sinh rất cao và dân số tăng ở mức bùng nổ thì giảm sinh là mục tiêu cốt lõi và KHHGĐ đương nhiên phải là nội dung trọng tâm của chính sách, pháp luật dân số. Đến nay, Việt Nam đã đạt được mục tiêu giảm sinh, mô hình gia đình nhỏ với “mỗi cặp vợ chồng có 1 hoặc 2 con” đã trở nên phổ biến. Trong khi đó, nhiều vấn đề dân số mới xuất hiện, tác động mạnh mẽ đến sự phát triển bền vững của đất nước. Do vậy, việc chuyển đổi mục tiêu, nội dung trọng tâm của pháp luật dân số là hoàn toàn cần thiết và phù hợp với tình hình thực tế hiện nay. 2. Thực tiễn thi hành pháp luật dân số 2.1 Đối với quy mô dân số Theo số liệu thống kê ngày 01/7/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 41Số 22(350) T11/2017 của Tổng cục DS-KHHGĐ (Bộ Y tế)5, dân số nước ta đạt 91,7 triệu người, xếp thứ 14 trên thế giới, thứ 8 ở châu Á và thứ 3 ở Đông Nam Á về quy mô dân số. Với quy mô dân số lớn, nhiệm vụ trọng tâm trong chính sách và pháp luật dân số của chúng ta là giảm sinh để đối phó với tình trạng quy mô dân số tăng nhanh. Năm 2016, Việt Nam duy trì được tốc độ gia tăng dân số trong khoảng 1%6. Tổng tỷ suất sinh của Việt Nam hiện đứng thứ 5 trong khu vực Đông Nam Á, liên tục duy trì được mức sinh thay thế (2,1 con/một phụ nữ) trong nhiều năm. Đây là thành tựu lớn lao mà công tác DS-KHHGĐ đã đạt được. Tuy nhiên, công tác DS-KHHGĐ hiện nay đang gặp phải những thách thức mới nảy sinh, đó là mức sinh còn biến động khó lường. Trong khi nhiều địa phương tại miền núi phía Bắc, Trung, Tây Nguyên (Điện Biên, Lai Châu, Hà Tĩnh, Kon Tum) mức sinh trung bình là hơn 3,0; thậm chí có gia đình sinh 6-7 con; thì vùng Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long lại có mức sinh rất thấp, (ở TP. Hồ Chí Minh, Bình Dương mức sinh trung bình chỉ là 1,39 và 1,44 con)7. Tỷ lệ phụ nữ sinh con thứ 3 trở lên ở nước ta vẫn còn cao và có xu hướng tăng lên. Năm 2015, tỷ lệ sinh con thứ 3 trở lên chiếm 15,2% (so với 14,5% năm 2014)8. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng 5 Lại Thìn, Dân số Việt Nam sắp chạm mốc 92 triệu người, Báo điện tử Đài tiếng nói Việt Nam, 5/7/2016. 6 Phát biểu của Thứ trưởng Bộ Y tế Nguyễn Việt Tiến tại Hội nghị tổng kết công tác DS-KHHGĐ năm 2015 và triển khai kế hoạch năm 2016, 14/1/2016, tại Hà Nội. 7 Tổng cục Thống kê và UNFPA Việt Nam, Mức sinh của Việt Nam: Những khác biệt, xu hướng và yếu tố tác động, Nxb. Thông tấn, Hà Nội 2016, tr. 14. 8 Phát biểu của ông Đỗ Ngọc Tấn, Vụ trưởng Vụ DS-KHHGĐ tại Hội thảo “Các giải pháp nhằm đạt chỉ tiêu giảm sinh và nâng cao chất lượng dân số do Quốc hội và Chính phủ giao năm 2016”, do Tổng cục DS-KHHGĐ (Bộ Y tế) tổ chức tại TP. HCM ngày 29/7/2016. 9 Hải Linh, Việt Nam là 1 trong 3 nước có tỷ lệ nạo phá thai cao nhất trên thế giới, Báo điện tử Tri thức Việt Nam, ngày 2/10/2016. 10 Nghiên cứu được tiến hành trên 14.300 cặp vợ chồng trong độ tuổi sinh đẻ (15-49) ở 8 tỉnh đại diện cho 8 vùng sinh thái ở nước ta. Nguồn: “Báo động tình trạng vô sinh ở vợ chồng trẻ”, Báo Sức khỏe và Đời sống, ngày 25/1/2016. trên là do quan niệm “trọng nam khinh nữ” vẫn còn phổ biến. Mặt khác, còn một bộ phận dân số vẫn chưa nhận thức được đầy đủ trách nhiệm của việc sinh con, nuôi dạy con đối với bản thân, gia đình và xã hội. Việc thực hiện pháp luật dân số cho thấy, vẫn còn lỗ hổng kiến thức lớn về sức khỏe sinh sản, sức khỏe tình dục đối với người phụ nữ. Số liệu thống kê cho thấy, Việt Nam là một trong ba nước có tỷ lệ nạo phá thai cao nhất thế giới, trong đó 20% là ở tuổi vị thành niên. Năm 2015 có gần 280.000 ca phá thai, trong đó hơn 5.500 ca phá thai ở tuổi vị thành niên thực hiện ở hệ thống y tế công, chưa kể các cơ sở y tế tư nhân9. Việc phá thai có ảnh hưởng nghiêm trọng đến tinh thần và sức khỏe người phụ nữ và có khả năng cao dẫn tới vô sinh. Nghiên cứu trên toàn quốc do Bệnh viện Phụ sản Trung ương và Đại học Y Hà Nội công bố năm 2015 cho thấy, tỷ lệ vô sinh tại Việt Nam là 7,7%, trong đó trong đó vô sinh nguyên phát là 3,9% và vô sinh thứ phát là 3,8%10. Đây là thách thức không nhỏ đối với công tác dân số nước ta. 2.2 Cơ cấu dân số Thực hiện pháp luật dân số, xu hướng giảm sinh và nâng cao tuổi thọ đã dẫn đến sự thay đổi đáng kể về cấu trúc dân số của Việt Nam trong thời gian qua và những năm sắp tới. Mức sinh giảm làm cho tỷ trọng dân số BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 42 Số 22(350) T11/2017 dưới 15 tuổi của Việt Nam giảm từ 42% vào năm 1979 xuống còn 25% vào năm 201511. Việt Nam đang bắt đầu trở thành một trong những quốc gia có tốc độ già hóa nhanh nhất trên thế giới. Dân số trên 65 tuổi là 6,3 triệu người năm 2015, được dự báo sẽ lên 18 triệu người vào năm 2040, chiếm tới hơn 18% dân số12 và sẽ đưa Việt Nam từ một xã hội trẻ trở thành một xã hội già hóa. Sự biến đổi dân số này gây ra những hậu quả lớn, đòi hỏi phải có những hành động chính sách và sự thay đổi hành vi trong xã hội để giúp giảm nhẹ hậu quả. Về cơ cấu giới tính, mặc dù Pháp lệnh Dân số đã quy định rõ các hành vi lựa chọn giới tính thai nhi bị nghiêm cấm, bao gồm: tuyên truyền, phổ biến phương pháp tạo giới tính thai nhi dưới mọi hình thức; chẩn đoán để lựa chọn giới tính thai nhi; loại bỏ thai nhi vì lý do lựa chọn giới tính. Tuy nhiên, sự quan tâm đến giới tính của đứa con tương lai và tình trạng vi phạm Điều 9 Nghị định 114/2006/NĐ-CP về lựa chọn giới tính thai nhi là rất phổ biến và có xu hướng ngày càng tăng cao. Bởi vậy, mất cân bằng giới tính khi sinh tại Việt Nam có xu hướng ngày càng nghiêm trọng. Số liệu thống kê 6 tháng đầu năm 2016 cho thấy, tỷ lệ giới tính khi sinh của nước ta đã ở mức khá cao, với 113,4 bé trai/100 bé gái, với khu vực thành thị là 116,8 bé trai/100 bé gái, cao hơn nhiều so với khu vực nông thôn là 110,4 bé trai/100 bé gái13. 2.3 Chất lượng dân số Trong những năm qua, chất lượng 11 Minh Hải, Việt Nam: Dân số chuyển từ vàng sang già, Báo điện tử VnMedia.vn, ngày 14/1/2016. 12 Nguồn: Việt Nam đang có tốc độ già hóa dân số rất nhanh, website của Bộ LĐTBXH ngày 29/3/2016. 13 Phát biểu tổng kết chiến dịch truyền thông giảm thiểu cân bằng giới tính khi sinh năm 2016 của ông Nguyễn Văn Tân, Phó Tổng cục trưởng phụ trách Tổng cục DS-KHHGĐ, Hà Nội, ngày 23/11/2016. 14 Thế Kha, Phát triển con người của Việt Nam đang chậm dần và tụt hậu, báo Dân trí ngày 15/2/2016. 15 Mai Thùy, Sàng lọc trước sinh và sơ sinh để có những đứa con khỏe mạnh, Báo Gia đình và xã hội, 25/6/2017. dân số nước ta đã từng bước được nâng lên, tuy còn nhiều hạn chế. Chỉ số phát triển con người (HDI) có tăng lên, nhưng là một mức tăng chậm. Số liệu 2015 cho thấy, chỉ số HDI của Việt Nam là 0,666, đứng vị trí 138/188 quốc gia, thuộc tốp dưới của nhóm nước có HDI trung bình trên thế giới, “chậm dần và tụt hậu” so với nhiều nước có cùng trình độ phát triển14. Nhà nước đã có một số đề án, chương trình cụ thể nhằm nâng cao chất lượng dân số như: đề án can thiệp, giảm thiểu mất cân bằng giới tính khi sinh; đề án nâng cao chất lượng dân số ở các vùng biển, đảo, ven biển; đề án nâng cao chất lượng dân số thông qua tuyên truyền, vận động, phát hiện, can thiệp sớm tật, bệnh ở thai nhi và sơ sinh; tư vấn và khám sức khỏe tiền hôn nhân Việc tư vấn và khám sức khỏe tiền hôn nhân còn gặp nhiều khó khăn. Những người mắc bệnh di truyền, người thường xuyên tiếp xúc với hóa chất độc hại và các bệnh lây nhiễm được vận động đi kiểm tra sức khỏe trước khi có ý định sinh con nhưng tỷ lệ còn thấp. Đề án sàng lọc trước sinh và sơ sinh đã được triển khai, tuy nhiên, quá trình thực hiện còn gặp nhiều khó khăn, kết quả đạt được còn hạn chế. Mỗi năm, Việt Nam có khoảng 1,4 triệu trẻ em được sinh ra, trong đó, chỉ có khoảng 30% được sàng lọc chẩn đoán trước sinh và sơ sinh15. Vẫn còn tình trạng tảo hôn, hôn nhân cận huyết thống dẫn đến suy giảm chất lượng dân số. Tỷ lệ phụ nữ trẻ từ 15 - 19 tuổi kết hôn hoặc sống chung là 10,3% vào năm BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 43Số 22(350) T11/2017 2014. Một số địa phương có tỷ lệ tảo hôn hơn 50%. Trong số các địa bàn dân tộc thiểu số, người Mông có tỷ lệ tảo hôn cao nhất là 33%, tiếp theo là người Thái 23%16. 2.4 Phân bố dân số Một trong những tư tưởng quan trọng của Pháp lệnh Dân số năm 2003 là “hạn chế động lực di dân ra đô thị” và “hạn chế tập trung đông dân cư vào một số đô thị lớn”17. Tuy nhiên, số liệu thống kê cho thấy, dân số đông nhất vẫn là các đô thị. TP. Hồ Chí Minh là đô thị có dân số đông nhất với 8,1463 triệu người (chiếm gần 9% dân số cả nước) và Hà Nội là thành phố đông dân thứ hai với dân số 7,216 triệu người (xấp xỉ 8% dân số cả nước)18. Như vậy, các quy định về phân bố dân số của Pháp lệnh Dân số chưa thực sự phát huy hiệu quả. Phân bố dân số giữa các vùng, địa phương vẫn chịu ảnh hưởng của quá trình lịch sử và mang tính tự nhiên: 19/63 tỉnh có mật độ dân số rất cao (từ 500 người/km2 trở lên), Bắc Ninh 1.404 người/km2, Thái Bình 1.139 người/km2, Vĩnh Long cũng có mật độ 687 người/km2. Trong khi đó, 9/63 tỉnh có mật độ dân số rất thấp (dưới 100 người/ km2), Lai Châu chỉ có 47 người/km2, Kon Tum chỉ có 51 người/km2. 19 Di cư nội địa có vai trò quan trọng tới biến động dân số. Số liệu 2015 cho biết, có đến 13,6% dân số cả nước là người di cư. Có đến 19,7% dân số khu vực thành thị là người di cư, trong khi ở nông thôn thì con số này 16 Trích phát biểu của bà Astrid Bant, Trưởng đại diện UNFPA tại Hội thảo quốc gia về tảo hôn, 25/10/2016. 17 Khoản 1 Điều 17 và khoản 1 Điều 18 Pháp lệnh Dân số. 18 Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2015, Nxb. Thống kê, Hà Nội, 2016, tr. 85-86. 19 Tổng cục Thống kê, nguồn đã dẫn, tr. 85-86. 20 Tổng cục Thống kê và Quỹ Dân số LHQ, “Điều tra di cư nội địa quốc gia 2015: Các kết quả chủ yếu”, Hà Nội, tháng 12/2016, tr. 1. 21 Tổng cục Thống kê và Quỹ Dân số LHQ, nguồn đã dẫn, tr. 1. 22 Nguồn: Ấn phẩm "Migration and remittances factbook 2016" về di cư và kiều hối của các quốc gia trên thế giới của Ngân hàng Thế giới xuất bản, 2016. 23 Điều 26 Pháp lệnh Dân số 2003. là 13,4%20. Trong đó, vùng Đông Nam bộ là nơi có tỷ lệ di cư cao nhất, chiếm 29,3%21. Ngoài di cư trong nước, di cư quốc tế cũng tăng lên đáng kể. Việt Nam nằm trong top 10 quốc gia di cư ra nước ngoài nhiều nhất khu vực Đông Á - Thái Bình Dương. Theo số liệu của Tổ chức Di cư quốc tế (IMO), trung bình mỗi năm có khoảng gần 100.000 người Việt di cư ra nước ngoài, bao gồm cả số lượng lớn du học sinh. Có 2,67% công dân Việt Nam sinh sống tại nước ngoài22. Những đóng góp tích cực của di dân đến tăng trưởng kinh tế và phát triển đất nước là không thể phủ nhận. Tuy nhiên, tình trạng di dân diễn ra với cường độ lớn và diễn biến phức tạp, nhất là di dân từ nông thôn vào đô thị, vào khu công nghiệp khá phổ biến đã gây ảnh hưởng tới an ninh, trật tự, an toàn xã hội, công tác quản lý nhà nước về lao động, việc làm, an sinh xã hội, y tế... 2.5 Lồng ghép dân số trong phát triển Việc lồng ghép các yếu tố dân số trong quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội đã được quy định tại Pháp lệnh Dân số 200323. Tuy nhiên, việc lồng ghép các biến dân số vào kế hoạch hóa phát triển ở Việt Nam chỉ mới ở giai đoạn sơ khai. Trong khi đó, quy mô, cơ cấu, phân bố dân số biến đổi nhanh. Việc lồng ghép các biến dân số vào hoạch định chính sách, lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa hiệu quả. Nguyên nhân chủ yếu là BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 44 Số 22(350) T11/2017 do chưa có các quy định của pháp luật để trở thành quy trình bắt buộc đối với các ngành, địa phương và cơ sở trong công tác kế hoạch hóa và hoạch định chính sách. Thông tin, số liệu về DS-KHHGĐ còn thiếu chính xác, chưa đầy đủ, kịp thời và có sự khác biệt lớn giữa các nguồn số liệu; việc xây dựng công cụ đăng ký dân số và hệ cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư dùng chung chưa được triển khai. 2.6 Thực hiện công tác dân số Thực hiện Pháp lệnh Dân số, công tác dân số đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, tuy nhiên vẫn còn một số tồn tại nhất định. Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về dân số thực hiện chưa thường xuyên, chưa phổ biến sâu rộng tới mọi thành phần trong xã hội, nhất là đến người dân ở vùng sâu, vùng xa, vùng miền núi khó khăn. Do tập trung vào mục tiêu giảm nhanh mức sinh nên nội dung tuyên truyền, tư vấn về dân số cũng thiên về DS-KHHGĐ, còn một số vấn đề khác cũng rất quan trọng và cấp thiết như cơ cấu dân số, chất lượng dân số, phân bố dân số vẫn chưa được đề cập hoặc quan tâm đúng mức. Như vậy, sau 56 năm (1961-2017) thực hiện pháp luật dân số nói chung và sau 14 năm (2003-2017) triển khai thực hiện Pháp lệnh Dân số nói riêng, công tác dân số đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, mức độ nhận biết và thực hành hành vi về dân số của các nhóm đối tượng đã có sự chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đó, pháp luật dân số đã bộc lộ những hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách dân số, kế hoạch hóa gia đình của Đảng, Nhà nước cũng như chiến lược xây dựng đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa. 3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật dân số Thực tiễn thi hành pháp luật dân số đòi hỏi phải hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, giải quyết những vấn đề mới phát sinh, nổi cộm của công tác dân số hiện tại và đáp ứng yêu cầu công tác dân số trong thời gian tới. Trong giai đoạn hiện nay, hoàn thiện pháp luật dân số, xây dựng Dự thảo Luật Dân số cần đặt trọng tâm vào các vấn đề thực tiễn sau đây: 3.1 Về quy mô dân số Giải pháp hoàn thiện pháp luật dân số là duy trì mức sinh thấp hợp lý, quy định các biện pháp, chính sách phù hợp với thực tế của mỗi địa phương. Không nên quy định số con đối với mỗi cặp vợ chồng mà nên quy định tạo sự chủ động cho các địa phương để xây dựng và tổ chức thực hiện các biện pháp, chính sách thích hợp (giảm sinh, duy trì mức sinh thay thế hoặc khuyến sinh hợp lý). Đồng thời, bảo đảm quyền sinh sản của các cặp vợ chồng, cá nhân phù hợp với tinh thần của các điều ước quốc tế. Hoàn thiện pháp luật dân số trong giai đoạn hiện nay cần quy định các biện pháp làm giảm tỷ lệ phá thai và các biện pháp làm giảm tình trạng vô sinh. Cụ thể: quy định về các điều kiện phá thai an toàn; điều kiện, trách nhiệm điều trị vô sinh của cơ sở khám bệnh, chữa bệnh; vai trò của Nhà nước đối với công tác nghiên cứu, áp dụng công nghệ điều trị vô sinh 3.2 Cơ cấu dân số Mất cân bằng giới tính khi sinh là một vấn đề cấp thiết và nan giải trong công tác dân số nước ta. Bởi vậy, Dự thảo Luật Dân số cần phải quy định những hình thức xử phạt thực sự có hiệu quả để răn đe mọi hành vi tuyên truyền, hướng dẫn lựa chọn và xác định giới tính thai nhi dưới mọi hình thức, đặc biệt là các ấn phẩm với nội dung hướng dẫn sinh con trai hay con gái theo ý muốn, phương pháp siêu âm chẩn đoán giới tính thai nhi, phá thai lựa chọn giới tính; quy BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 45Số 22(350) T11/2017 định các chính sách an sinh xã hội để thích ứng với xã hội già hóa dân số và xã hội dân số già. Thích ứng và chuẩn bị cho một xã hội già hóa dân số là nhu cầu khách quan, đòi hỏi phải được thể chế trong pháp luật dân số. Tuy nhiên, cần có sự phân định rõ rệt với những quy định của Luật Người cao tuổi năm 2009. Việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật dân số nhằm đối phó với xu hướng già hóa dân số, để có thể tận dụng tốt nhất các yếu tố cơ hội và hạn chế các tác động tiêu cực của hiện tượng già hóa dân số. 3.3 Chất lượng dân số Thực tiễn cho thấy, Việt Nam hiện nay không chỉ đứng trước nguy cơ bùng nổ dân số trở lại mà đang còn phải đối mặt với nhiều thách thức trong việc nâng cao chất lượng dân số, khi vẫn tồn tại sự khác biệt dân số giữa các vùng miền, trong việc chăm sóc sức khỏe sinh sản phụ nữ, giải quyết vấn đề đói nghèo và việc làm, hiện tượng tảo hôn ở đồng bào các dân tộc, phòng chống HIV, Dự thảo Luật Dân số cần bao hàm quy định về những vấn đề liên quan đến chất lượng dân số; quy định về các giải pháp xây dựng và mở rộng các dịch vụ chăm sóc sức khỏe gia đình và phúc lợi xã hội; kiểm soát tỷ lệ giới tính khi sinh; hỗ trợ cá nhân, gia đình có các vấn đề về bệnh di truyền; nâng cao phúc lợi xã hội; đảm bảo các dịch vụ xã hội cơ bản cho người di cư; quy định về chế độ hỗ trợ khám sức khỏe tiền hôn nhân đối với các trường hợp có nguy cơ cao; quy định về các nội dung mới liên quan đến việc nâng cao chất lượng dân số, bao gồm: độ tuổi của người mang thai và số lượng thai trong quá trình thụ tinh nhân tạo; cơ chế để quản lý chặt chẽ hoạt động của các ngân hàng tinh trùng và ngân hàng tế bào gốc; về mang thai hộ; về cơ quan có trách nhiệm tư vấn sức khỏe người cao tuổi và chính sách hỗ trợ xây dựng các trung tâm tư vấn sức khỏe người cao tuổi; nâng cao chất lượng dân số về mặt trí tuệ và tinh thần cho các đối tượng dân cư. 3.4 Phân bố dân số Sự phân bố dân cư chưa hợp lý ảnh hưởng rất lớn đến việc sử dụng lao động và khai thác tài nguyên thiên nhiên. Vì vậy, việc phân bố lại dân cư và lao động trên phạm vi cả nước là rất cần thiết. Dự thảo Luật Dân số cần định hướng cho việc xây dựng chính sách chuyển cư phù hợp để thúc đẩy sự phân bố dân cư, lao động giữa các vùng; quy định việc xây dựng quy hoạch và chính sách thích hợp nhằm đáp ứng xu thế chuyển dịch cơ cấu dân số nông thôn và thành thị. Pháp luật dân số là cơ sở pháp lý cho việc thực hiện chính sách phân bố dân số hợp lý hơn, góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong đó, các quy định về phân bố dân số hợp lý cần được xây dựng phù hợp với các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước và thống nhất với các quy định của Luật Cư trú năm 2013 và các đạo luật có liên quan. Hoàn thiện pháp luật dân số nhằm quy định các giải pháp đúng đắn cho vấn đề điều chỉnh phân bố dân số quốc gia, thích ứng với quá trình đô thị hóa, ổn định từng bước cuộc sống của người dân di cư là yêu cầu quan trọng trong bối cảnh hiện nay. 3.5 Lồng ghép vấn đề dân số trong phát triển kinh tế - xã hội Lồng ghép vấn đề dân số trong phát triển nhằm đương đầu với những thách thức liên quan tới dân số và phát triển, đan xen cùng với những vấn đề về nghèo đói và bất bình đẳng. Bởi vậy, yêu cầu đặt ra là xây dựng pháp luật dân số điều chỉnh việc thực hiện thống nhất từ trung ương đến địa phương và sự tham gia của các tổ chức, đoàn thể phù hợp với từng vùng miền và phù hợp với cam kết của Chính phủ trong việc thực (Xem tiếp trang 64) BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 46 Số 22(350) T11/2017