Pháp luật về biên giới quốc gia trên biển của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện

Soá 2/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 71 PHÁP LUẬT VỀ BIÊN GIỚI QUỐC GIA TRÊN BIỂN CỦA NƯỚC CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN Trần Minh Nguyệt1 Tóm tắt: Việt Nam là một quốc gia biển, có vùng biển rộng, bờ biển dài cùng hàng nghìn hòn đảo lớn nhỏ gần và xa bờ, việc xác định và quản lý biên giới quốc gia trên biển còn gặp nhiều khó khăn do các quy định của pháp luật về biên giới quốc gia trên biển còn chưa hoàn thiện. Vì vậy, trong phạm vi bài viết này, tác giả xin trao đổi những nét cơ bản về thực trạng quy định của pháp luật đối với biên giới quốc gia trên biển của Nhà nước ta nhằm góp phần nâng cao nhận thức về biên giới quốc gia trên biển và hoàn thiện các quy định pháp luật về biên giới quốc gia trên biển trong thời gian tới. Từ khóa: biên giới quốc gia trên biển, khu vực biên giới biển, đường cơ sở, lãnh hải. Nhận bài: 19/02/2018; Hoàn thành biên tập:21/03/2018; Duyệt đăng: 02/04/2018 Abstract: Vietnam is a sea nation with large seas, long coastlines and thousands of large and small islands, the identification and management of the nation sea borders gets difficulties because the provisions of the law on the national sea borders have not been perfect. Therefore, within the scope of this article, I would like to discuss the basics of reality of law provisions on the national sea borders in order to contribute to heighten awareness of the national sea borders and improve the legal provisions on the national sea borders in the coming time. Key words: the national sea borders, sea border regions, baselines, territorial waters. Date of receipt: 19/02/2018; Date of revision: 21/03/2018; Date of approval: 02/04/2018 Biển và hải đảo là bộ phận lãnh thổ thiêng liêng của Tổ quốc, là không gian sinh tồn của biết bao thế hệ người Việt Nam nhưng cũng là nơi “hiểm yếu” kẻ thù dễ bề xâm nhập. Lịch sử dân tộc Việt Nam đã ghi nhận 10/14 cuộc tiến công của kẻ thù dùng đường biển để xâm lược nước ta. Trong kháng chiến chống Mỹ, đường Hồ Chí Minh trên biển với những con tàu không số đã chuyển vào chiến trường miền Nam lực lượng và vũ khí để góp phần làm nên chiến thắng lịch sử mùa xuân năm 1975. Ngày nay, biển và hải đảo là không gian kinh tế, chính trị, quốc phòng, an ninh của cả nước nên việc quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia trên biển (BGQGTB) luôn là mối quan tâm hàng đầu của Nhà nước ta. Tuy nhiên, hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB của các cơ quan nhà nước, các lực lượng chức năng còn nhiều mặt hạn chế mà một trong những nguyên nhân cơ bản là do cơ sở pháp lý cho hoạt động này còn chưa hoàn thiện. Vì vậy, trong phạm vi bài viết này, tác giả xin trao đổi về những bất cập và kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật Việt Nam về BGQGTB hiện nay. 1. Khái quát thực trạng pháp luật về bảo vệ biên giới quốc gia trên biển của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Pháp luật về BGQGTB là một bộ phận của pháp luật về biên giới quốc gia (BGQG), chuyên điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xác định, quản lý, bảo vệ BGQGTB. Từ năm 1975 trở về trước, các quy định pháp luật quốc gia về BGQGTB hầu như không phát triển ngoại trừ việc thành lập lực lượng chuyên trách quản lý, bảo vệ biên giới, bờ biển là lực lượng Công an nhân dân vũ trang, nay là Bộ đội Biên phòng. Sau Đại thắng mùa xuân năm 1975, nước nhà giành độc lập, non sông thu về một mối. Thực hiện lời dạy của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Ngày nay ta có ngày, có trời, có biển. Bờ biển của ta dài, tươi đẹp, ta phải biết giữ gìn lấy nó”2, Nhà nước ta đã xúc tiến xây dựng các quy định pháp luật để bảo vệ chủ quyền biển, đảo và BGQGTB của Tổ quốc. 1 Thạc sỹ, Giảng viên chính, Khoa Pháp luật - Học viện Biên phòng 2 Xem: Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh - Bộ Tư lệnh Bộ đội Biên phòng (2001), Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng Cộng sản Việt Nam về công tác Biên phòng, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.9. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 72 Văn bản pháp lý đầu tiên khẳng định chủ quyền biển, đảo và là cơ sở pháp lý cho việc xác định BGQGTB của Nhà nước ta là Tuyên bố ngày 12/5/1977 về lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam. Kể từ đó đến nay, đã có nhiều văn bản pháp luật về biển, đảo và BGQGTB được ban hành, tạo lập hành lang pháp lý cho việc xác định, quản lý, bảo vệ BGQGTB, như: Tuyên bố ngày 12/11/1982 về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam, Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng năm 1997, Luật BGQG năm 2003, Luật Biển Việt Nam năm 2012 Tuy nhiên, các quy định của pháp luật quốc gia về BGQGTB trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vẫn còn nhiều điểm bất cập, như: Một là, chưa quy định rõ trường hợp, chủ thể có thẩm quyền xác định biên giới quốc gia trên biển của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Về trường hợp xác định BGQGTB Với tính chất “là đường vạch ra để phân định vùng lãnh hải của quốc gia với vùng biển tiếp liền mà quốc gia ven biển có quyền chủ quyền hoặc với nội thủy, lãnh hải của quốc gia khác có bờ biển đối diện hay kề bên”3, BGQGTB của Việt Nam bao gồm BGQGTB của lục địa và BGQGTB của các đảo, quần đảo. Tuy nhiên, Nghị định số 140/2004/NĐ-CP ngày 26/6/2004 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật BGQG mới chỉ quy định trường hợp xác định BGQGTB ở những nơi lãnh hải, nội thủy hoặc vùng nước lịch sử của Việt Nam tiếp giáp với lãnh hải, nội thủy hoặc vùng nước lịch sử của nước láng giềng. Việc xác định BGQGTB không thuộc trường hợp này và BGQGTB của các đảo, quần đảo chưa được quy định cụ thể. Trên thực tế, Việt Nam phải hợp tác với Trung Quốc và Campuchia để xác định (hoạch định) BGQGTB, nhưng vấn đề này mới chỉ đạt được một phần thông qua việc ký kết Hiệp định về phân định lãnh hải, vùng đặc quyền về kinh tế và thềm lục địa trong Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc vào ngày 25/12/2000. Hiệp định đã xác định rõ “biên giới lãnh hải” giữa Việt Nam và Trung Quốc ở khu vực ngoài cửa sông Bắc Luân là một đoạn nối liền 9 điểm có tọa độ cụ thể quy định tại Điều II của Hiệp định. Tuy nhiên, từ điểm số 9 đến cửa Vịnh vẫn chưa được xác định cụ thể. Đảo và quần đảo thuộc chủ quyền của Việt Nam là bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ Việt Nam. Chúng cũng có các vùng biển như lục địa nên việc xác định BGQGTB của chúng là đương nhiên, phù hợp với pháp luật quốc tế. Tuy nhiên, cho đến nay, ngoài việc xác định về nguyên tắc chúng cũng có BGQGTB, tức ranh giới ngoài của lãnh hải, thì chưa có bất kỳ quy định nào là cơ sở pháp lý cần thiết và vững chắc cho việc xác định BGQGTB của đảo, quần đảo, nhất là quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa, trong khi công tác quản lý các đảo trên thực tế còn nhiều hạn chế. - Về chủ thể có thẩm quyền xác định BGQGTB Lãnh thổ và BGQG là bộ phận quan trọng nhất cấu thành chủ quyền quốc gia và chỉ có quốc gia mới có quyền quyết định các vấn đề liên quan đến chúng trên cơ sở ý chí của nhân dân. Nhà nước là chủ thể đại diện cho quốc gia và Chính phủ thường là cơ quan có quyền ký kết các điều ước quốc tế để xác định biên giới biển. Tuy nhiên, ở những nơi không chồng lấn với nội thủy, lãnh hải của quốc gia láng giềng thì cơ quan nào có thẩm quyền xác định BGQGTB lại là vấn đề mà pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, trong đó có việc phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chủ quyền quốc gia. Trong lĩnh vực quốc phòng và an ninh, Ủy ban quốc phòng và an ninh của Quốc hội thực hiện thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh và giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thuộc lĩnh vực quốc phòng và an ninh. Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quản lý thống nhất các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thực hiện các biện pháp để bảo vệ độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc. Nếu coi 3 Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr.172, 173. Soá 2/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 73 việc xác định BGQGTB là một biện pháp để bảo vệ chủ quyền biển, đảo thì việc tổ chức thực hiện biện pháp đó như thế nào vẫn là vấn đề còn để ngỏ trong sự điều chỉnh của pháp luật. Bộ Ngoại giao là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đối ngoại với nhiều nội dung, trong đó có công tác biên giới, lãnh thổ quốc gia. Đối với việc xác định BGQGTB, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan tham mưu về việc xác định biên giới và phạm vi chủ quyền quốc gia trên các vùng biển, hải đảo; xây dựng phương án hoạch định biên giới. Bộ Quốc phòng - cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về quốc phòng trong phạm vi cả nước, có nhiệm vụ quản lý, bảo vệ biên giới, vùng biển, đảo, quần đảo với các nội dung cụ thể, nhưng ngoài nội dung chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan để “quản lý nhà nước về bảo vệ BGQG”, “quản lý, bảo vệ BGQG”, bảo vệ chủ quyền trên các vùng biển, đảo, quần đảo, không nội dung nào thể hiện trách nhiệm của Bộ Quốc phòng trong xác định hay tham gia vào việc xác định BGQGTB. Như vậy, Bộ Ngoại giao là cơ quan có trách nhiệm rõ ràng nhất trong việc xác định BGQGTB, nhưng đó mới chỉ dừng lại ở việc tham mưu xác định và xây dựng phương án hoạch định BGQGTB. Những công việc tiếp theo như thế nào, cơ quan nào thực hiện chưa được quy định. Bên cạnh đó, cơ quan được giao nhiệm vụ đánh dấu đường BGQGTB bằng các tọa độ trên hải đồ sau khi nó được xác định cũng chưa có quy định cụ thể. Hai là, quy định về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải - căn cứ cho việc xác định BGQGTB chưa đầy đủ Đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải (gọi tắt là đường cơ sở) là đường ranh giới phía trong của lãnh hải và phía ngoài của nội thủy, do quốc gia ven biển hay quốc gia quần đảo định ra phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 để làm cơ sở xác định phạm vi các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền tài phán quốc gia, cũng như xác định đường BGQGTB. BGQGTB là đường song song với đường cơ sở và cách đường cơ sở một khoảng cách vừa bằng chiều rộng của lãnh hải. Vì vậy, để xác định BGQGTB, cần phải xác định đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải. Kể từ Tuyên bố ngày 12/11/1982 về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của Việt Nam đến nay, ngoại trừ cách diễn giải về đường cơ sở có sự thay đổi trong các văn bản quy phạm pháp luật (Luật BGQG, Luật Biển Việt Nam) thì quy định về việc xác định đường cơ sở chưa đạt thêm một bước tiến nào. Theo đó, nước ta có một đường cơ sở không “khép kín”, chạy dọc theo bờ biển từ tỉnh Kiên Giang đến tỉnh Bình Trị Thiên (nay là tỉnh Quảng Trị) và dừng lại ở đó (hai điểm đầu và cuối còn để ngỏ chưa xác định cụ thể do nằm ở giữa vùng nước lịch sử Việt Nam - Campuchia hoặc nằm ở cửa Vịnh Bắc Bộ). Như vậy, tại các khu vực biển: vịnh Bắc Bộ và vùng nước Việt Nam - Campuchia chưa có đường cơ sở. Việc xác định đường cơ sở của các đảo và quần đảo thuộc chủ quyền của Việt Nam hay đang bị chiếm giữ trái phép cũng chưa được xác định. Điều đó đồng nghĩa với việc không có căn cứ để xác định BGQGTB ở những nơi chưa có đường cơ sở. Ba là, quy định về chế độ pháp lý biên giới quốc gia trên biển còn chưa đầy đủ Luật BGQG năm 2003 dành riêng Chương II với 10 điều để quy định chế độ pháp lý BGQG, khu vực biên giới nhưng không có sự tách biệt rạch ròi giữa chế độ pháp lý BGQG với chế độ pháp lý khu vực biên giới hay giữa chế độ pháp lý của các loại BGQG với nhau. Điều này bắt nguồn từ yêu cầu xác định không gian (vùng) cần thiết cho việc triển khai các hoạt động quản lý của Nhà nước đối với BGQG. Mọi hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB đều cơ bản được thực hiện trên không gian từ vùng bờ ra đến các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền của quốc gia. “Chế độ” là thuật ngữ được dùng “khi đề cập đến một hệ thống các nguyên tắc, quy tắc, thủ tục và thể chế”4. Theo đó, chế độ pháp lý BGQGTB là hệ thống các nguyên tắc, quy tắc, thủ tục và thể chế về BGQGTB do quốc gia ven biển đặt ra nhằm khẳng định chủ quyền của quốc gia trên 4 Xem: Lê Minh Nghĩa (1996), Cơ sở khoa học của việc hoạch định và quản lý các vùng biển, thềm lục địa Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ thuộc Chương trình Biển KT-03, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, Hà Nội, tr.43. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 74 biển và tổ chức thực thi có hiệu quả hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB của Nhà nước. Hiện nay, nội dung chế độ pháp lý BGQGTB bao gồm các vấn đề cơ bản, như: - Hệ thống quy tắc quản lý hoạt động của người, phương tiện trong khu vực biên giới biển và quản lý, bảo vệ an ninh, trật tự tại cửa khẩu cảng biển; - Tổ chức bộ máy, trách nhiệm quản lý, bảo vệ BGQGTB, các chế độ, chính sách đối với chủ thể thực hiện và tham gia thực hiện quản lý, bảo vệ BGQGTB; - Hành vi vi phạm, chế tài và thủ tục xử lý vi phạm về quản lý, bảo vệ BGQGTB. Tuy nhiên, trong mỗi vấn đề cơ bản này vẫn tồn tại nhiều điểm chưa phù hợp, như: các quy tắc quản lý hoạt động của người, phương tiện trong khu vực biên giới biển được áp dụng chung cho cả vùng bờ, nội thủy, lãnh hải; cơ chế phối hợp, phân công nhiệm vụ giữa các cơ quan, các lực lượng quản lý, bảo vệ BGQGTB chưa rõ ràng; hành vi vi phạm pháp luật về quản lý, bảo vệ BGQGTB chưa được quy định đầy đủ, chế tài và thủ tục xử lý vi phạm pháp luật chưa phù hợp với đặc thù địa bàn khu vực biên giới biển... Thực tế hiện nay, các nội dung của chế độ pháp lý BGQGTB đang được ghi nhận tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, chưa mang tính hệ thống. Pháp luật về BGQGTB là cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB của Nhà nước ta. Vì vậy, sự thiếu hoàn thiện của chế định pháp luật này có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động quản lý, bảo vệ chủ quyền biển, đảo của Nhà nước ta. 2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về biên giới quốc gia trên biển Luật BGQG năm 2003 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định về BGQG; chế độ pháp lý BGQG; xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG và khu vực biên giới. Qua gần 15 năm tổ chức thực hiện, Luật BGQG và các văn bản có liên quan đã bộc lộ những bất cập so với thực tiễn, nhất là các quy định về BGQGTB. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung các quy định này cần được thực hiện để đáp ứng yêu cầu quản lý, bảo vệ BGQGTB trong bối cảnh nguy cơ xâm phạm chủ quyền biển và hải đảo của Việt Nam đã và đang hiện hữu. Cụ thể như sau: Một là, quy định rõ trường hợp, chủ thể có thẩm quyền xác định biên giới quốc gia trên biển Các quy định của pháp luật cần xác định rõ hai trường hợp xác định BGQGTB, đó là: Nhà nước Việt Nam tự xác định BGQGTB phù hợp với quy định của Công ước Luật biển năm 1982 và Việt Nam hợp tác với các nước láng giềng để xác định biên giới biển (đường biên giới quốc tế). Trường hợp thứ nhất được tiến hành ở nơi nội thủy, lãnh hải, vùng nước lịch sử của Việt Nam không tiếp giáp hoặc đối diện nội thủy, lãnh hải, vùng nước lịch sử của nước láng giềng và đối với các đảo, quần đảo của Việt Nam. Trường hợp thứ hai đã được pháp luật quy định nhưng cần bổ sung vai trò của các bằng chứng lịch sử, pháp lý và thực tế trong đàm phán và ký kết điều ước quốc tế nhằm bảo đảm lợi ích chính đáng của các bên tham gia đàm phán và nhận được sự đồng tình, ủng hộ của nhân dân. Chủ thể có thẩm quyền xác định BGQGTB phải là cơ quan được Quốc hội trao quyền quản lý thống nhất các lĩnh vực của đời sống xã hội, tức Chính phủ. Do việc xác định và quản lý, bảo vệ BGQGTB liên quan đến hoạt động của nhiều cơ quan của Chính phủ nên cần xác định vai trò và trách nhiệm của từng cơ quan trong các vấn đề cụ thể, như: - Bộ Tài nguyên và Môi trường (trực tiếp là Tổng cục Biển và hải đảo) là cơ quan chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan nghiên cứu, đánh giá và tham mưu cho Chính phủ về các yếu tố tự nhiên (đặc trưng của địa hình ở khu vực biên giới biển) có liên quan đến việc xác định BGQGTB, nhất là địa hình bờ biển, thủy triều của lục địa, các đảo ven bờ được lựa chọn làm điểm cơ sở. - Bộ Quốc phòng (trực tiếp là Bộ đội Biên phòng, Hải quân, Cảnh sát biển) có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan nghiên cứu, đánh giá và tham mưu về yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh trên biển để Chính phủ lựa chọn và quyết định các vị trí điểm cơ sở, cũng như xác định đường cơ sở. - Bộ Ngoại giao tham mưu cho Chính phủ xác định BGQGTB, xây dựng phương án hoạch Soá 2/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 75 định BGQGTB và xúc tiến các hoạt động đàm phán để ký kết điều ước quốc tế xác định biên giới biển. - Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Ngoại giao và các cơ quan có liên quan nghiên cứu, đánh giá và tham mưu cho Chính phủ về bảo đảm tính pháp lý, trình tự, thủ tục của việc xác định BGQGTB. - Các bộ, ngành khác có liên quan thực hiện tham mưu cho Chính phủ về các vấn đề liên quan đến xác định BGQGTB phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Để việc phối hợp giữa các chủ thể được tiến hành thuận lợi và hiệu quả, cần thành lập một Ủy ban chuyên trách về xác định BGQGTB thuộc Chính phủ. Ủy ban gồm các thành viên làm việc kiêm nhiệm ở một số bộ, cơ quan ngang bộ mà chức năng, nhiệm vụ có liên quan trực tiếp đến việc xác định BGQGTB như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố ven biển. Thủ tướng Chính phủ trực tiếp lãnh đạo hoạt động của Ủy ban. Sau khi kết thúc việc xác định BGQGTB, Ủy ban được giải thể. Hai là, khẩn trương soạn thảo và ban hành Pháp lệnh về đường cơ sở Nhận thức rõ tầm quan trọng của việc xác định đường cơ sở đối với việc hoạch định biển nói chung, xác định BGQGTB nói riêng, Nhà nước ta đã có chủ trương xây dựng Pháp lệnh về đường cơ sở, được thể hiện tại Nghị quyết của Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 8 về công tác xây dựng pháp luật từ nay đến hết nhiệm kỳ Quốc hội khóa IX (ngày 28/10/1995). Thời gian qua, do nhiều nguyên nhân, trong đó có vấn đề về địa hình khu vực biên giới biển phức tạp, các quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa còn đang bị tranh chấp, nên việc xây dựng Pháp lệnh về đường cơ sở biển đã không được xúc tiến. Công cuộc đấu tranh bảo vệ chủ quyền đối với quần đảo Hoàng Sa và các đảo thuộc quần đảo Trường Sa sẽ còn lâu dài và phức tạp. Vì vậy, cần tích cực nghiên cứu xây dựng Pháp lệnh về đường cơ sở với các quy định phù hợp với điều kiện tự nhiên biển, đảo Việt Nam và Công ước về Luật biển năm 1982. Trong đó, cần ưu tiên xây dựng các quy định về đường cơ sở trong vịnh Bắc Bộ, vùng nước lịch sử Việt Nam - Campuchia và đường cơ sở của các đảo để làm căn cứ cho việc phân định các vùng biển và đường BGQGTB. Ba là, cần quy định đầy đủ nội dung chế độ pháp lý biên giới quốc gia trên biển trong một văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành Chế độ pháp lý BGQGTB cần bổ sung các nguyên tắc và chính sách quản lý, bảo vệ BGQGTB; phạm vi không gian quản lý, bảo vệ BGQGTB của từng chủ thể, như Bộ đội Biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quân và cơ chế phối hợp quản lý, bảo vệ BGQGTB trên từng không gian cụ thể, nhất là trên biển và ở các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền của Việt Nam nhằm tạo ra sự phân công, phân nhiệm rõ ràng trong tổ chức quản lý, bảo vệ BGQGTB, đồng thời, bảo đảm sự phối hợp, hiệp đồng tốt, tránh chồng chéo, cản trở lẫn nhau. Vấn đề cơ cấu tổ chức, chế độ, chính sách đối với từng chủ thể nên tách ra thành văn bản riêng. Nguyên tắc quản lý, bảo vệ BGQGTB cần ghi nhận những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở cho việc thực hiện quản lý, bảo vệ BGQGTB trong mọi tình huống. Các chính sách quản lý, bảo vệ BGQGTB phải hướng đến mục tiêu phát huy sức mạnh toàn xã hội, của chính quyền và nhân dân vùng biển, đảo, đặc biệt là ngư dân; phát huy vai trò của các lực lượng thực thi pháp luật trên biển, nhất là Bộ đội Biên phòng - lực lượng chủ trì, phối hợp với các cơ quan nhà nước, các lực lượng vũ trang nhân dân khác thực hiện quản lý, bảo vệ BGQGTB. Các quy tắc quản lý hoạt động của người, phương tiện trong khu vực biên giới biển cần phân ra thành các nhóm: nhóm các quy tắc quản lý chung và các quy tắc quản lý ở những khu vực đặc thù, như: cửa khẩu cảng, trên các đảo, nội thủy, lãnh hải. Trên cơ sở các quy tắc này, cần xác định các hành vi bị cấm, hành vi vi phạm pháp luật, chế tài, thủ tục và thẩm quyền xử lý vi phạm, đặc biệt, cần quy định thủ tục xử lý vi phạm; các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm cho phù hợp với điều kiện thực thi pháp luật trên biển của các lực lượng. (Xem tiếp trang 86)