Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người và khả năng áp dụng vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay

PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN DỰA TRÊN QUYỀN CON NGƯỜI VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG VÀO HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Tóm tắt: Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người (HRBA) là một nguyên tắc do các tổ chức quốc tế đề ra để áp dụng trong việc xây dựng và thực hiện các chương trình phát triển ở các quốc gia. Hiện nay, phương pháp này cũng đang được thừa nhận và áp dụng rộng rãi trong việc hoạch định chính sách công ở nhiều nước trên thế giới. Quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam từ trước tới nay đã bao hàm một số yếu tố của HRBA nhưng chưa rõ ràng và chưa được thực hiện đầy đủ trong thực tế. Việc lồng ghép HRBA vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay là cần thiết nhằm đáp ứng các yêu cầu đặt ra của hội nhập quốc tế cũng như để thực hiện Hiến pháp năm 2013. Vũ Công Giao* * PGS. TS. Khoa Luật ĐHQG Hà Nội. Abstract Human rights-based approach (HRBA) is a principle set by the international organizations to apply in the development and implementation of the development programs. Currently, this method is also being widely recognized and applied in public policy making in several countries in the world. The process of making policies and laws in Vietnam has so far included some elements of HRBA but it is unclear and not fully adopted in practices. The integration of HRBA into the current law and policy making process in Vietnam is necessary to meet the requirements of international integration as well as to implement the Constitution of 2013. Thông tin bài viết: Từ khóa: Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người, HRBA, quyền con người, chính sách Lịch sử bài viết: Nhận bài : 13/09/2019 Biên tập : 21/09/2019 Duyệt bài : 23/09/2019 Article Infomation: Keywords: Human rights-based approach, human rights, policy. Article History: Received : 13 Sep. 2019 Edited : 21 Sep. 2019 Approved : 23 Sep. 2019 1. Khái quát về phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người “Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người” (hay “tiếp cận dựa trên quyền/ dựa trên quyền con người” - right-based approach/ human rights-based approach - HRBA) là thuật ngữ được sử dụng phổ biến bởi các cơ quan của Liên hợp quốc, có mối liên hệ chặt chẽ với khái niệm “phát triển con người” (human development). Đầu tiên, HRBA là quan điểm có tính nguyên tắc được NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 18(394) T9/2019 các cơ quan của Liên hợp quốc sử dụng trong xây dựng và thực hiện các chương trình/dự án phát triển1. Tuy nhiên, hiện tại nó đang được mở rộng sang việc hoạch định và thực hiện chính sách công nói chung ở các quốc gia. HRBA hướng tới sự cân bằng của cả hai yếu tố nội dung và cách thức thực thi quyền con người2. Điều đó có nghĩa là HRBA không chỉ quan tâm tới việc đạt được những mục tiêu đề ra, mà còn chú trọng tới những quy trình, thủ tục thực hiện để đạt được những mục tiêu đó. Nói cách khác, HRBA quan tâm đến cả kết quả lẫn quá trình thực hiện chính sách có liên quan đến quyền con người, với mục đích làm cho chủ thể quyền vừa được tham gia, vừa được hưởng lợi từ chính sách, qua đó hỗ trợ sự tham gia tích cực của người dân vào quá trình phát triển.3 Đây là cách tiếp cận hợp lý, đúng đắn cả về mặt pháp lý và đạo đức, đã tạo ra sức hấp dẫn của HRBA với các quốc gia. Từ góc độ kỹ thuật, HRBA thể hiện qua những đặc trưng cốt lõi đó là: (i) Coi việc hỗ trợ thực hiện, thụ hưởng các quyền con người là mục tiêu chính trong các chính sách và chương trình phát triển; (ii) Lấy các nguyên tắc và tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người làm định hướng trong việc thiết lập và thực hiện các chính sách, chương trình phát triển; 1 Xem: Khoa Luật - ĐHQG Hà Nội (2011), Giáo trình lý luận và pháp luật về quyền con người, Nxb. ĐHQGHN, Hà Nội, tr. 85. 2 Văn phòng Điều phối thường trú Liên hợp quốc tại Việt Nam, Phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở quyền con người, Tài liệu dành cho Cán bộ Liên hợp quốc tại Việt Nam, tại a-human-rights-based-approach-toolkit.html?Itemid=266. 3 Xem: Nguyễn Duy Sơn, Trần Thị Hòe (2013), Tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định và thực thi chính sách ở Việt Nam, tại: con-nguoi-trong-hoach-dinh-va-thuc-thi-chinh-sach-o-viet-nam.html, [truy cập: 14/11/2015]. 4 Giáo trình lý luận và pháp luật về quyền con người, tài liệu đã dẫn, tr. 85. 5 Phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở quyền con người, tài liệu đã dẫn. (iii) Làm rõ những chủ thể quyền, chủ thể có trách nhiệm và các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của họ, từ đó hỗ trợ tăng cường năng lực trong việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm4. Theo hướng dẫn của Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), đối với mỗi chương trình, dự án hay chính sách, HRBA cần được áp dụng trong cả 4 giai đoạn: thứ nhất, xác định vấn đề, phân tích tình hình (điều gì đang xảy ra với ai); thứ hai, xây dựng kế hoạch, thiết kế dự án (tìm giải pháp cho các vấn đề đã được xác định và liệt kê ở giai đoạn thứ nhất); thứ ba, thực hiện dự án (thực hiện những gì đã lên kế hoạch); và thứ tư, quản lý, giám sát và đánh giá dự án (đánh giá cuộc sống của người dân có được cải thiện từ kết quả của dự án hay không)5. Yếu tố xuyên suốt trong những đặc trưng này là việc tạo cơ hội nhiều hơn cho người dân có thể tham gia vào quá trình xây dựng và thực thi các chính sách công mà có ảnh hưởng đến các quyền con người của họ, đồng thời bảo đảm rằng những chủ thể có trách nhiệm phải thừa nhận, tôn trọng và bảo đảm các quyền của người dân trong thực tế. HRBA ràng buộc các chủ thể liên quan bằng những trách nhiệm pháp lý rõ ràng kể cả khi không có tinh thần thiện chí thì các chủ thể đó (gọi là những chủ thể có nghĩa vụ - duty-bearers) vẫn phải thực hiện. Về khía cạnh này, có thể thấy rõ qua các văn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 18(394) T9/2019 bản của Liên hợp quốc (LHQ) về quyền con người, trong đó có Tuyên ngôn toàn cầu về nhân quyền (UDHR) năm 1948. Các nguyên tắc được phản ánh trong bản Tuyên ngôn như: công bằng, bình đẳng, tính phổ biến, tính không thể phân chia, mối quan hệ giữa quyền và nghĩa vụ, v.v... chính là cơ sở để thiết lập nên những nguyên tắc của HRBA, bao gồm: “hợp pháp; minh bạch và trách nhiệm giải trình; trao quyền; tham gia; bình đẳng, không phân biệt đối xử và chú ý đến các nhóm dễ bị tổn thương”6. Việc áp dụng HRBA trong một chính sách cụ thể cần được thực hiện qua các bước cơ bản như sau7: (1) Phân tích bản chất của vấn đề đang gặp phải, những chủ thể chịu tác động của vấn đề và hệ thống các nguyên nhân dẫn tới vấn đề đó. (2) Xác định các công ước quốc tế và quyền con người và văn bản pháp luật trong nước có thể điều chỉnh hoặc liên quan đến vấn đề cần giải quyết. (3) Xác định mối quan hệ quyền - trách nhiệm giữa các chủ thể chính và dựa trên phân tích mô hình để chỉ ra những đòi hỏi cơ bản của chủ thể quyền cần được đáp ứng cũng như những nhiệm vụ chính của chủ thể có nghĩa vụ. (4) Phân tích và đánh giá điều kiện, năng lực của chủ thể quyền và chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền; xác định được những thiếu hụt năng lực của các bên để xây dựng phương án phù hợp nhất. 6 Candy Murphy, dẫn từ Đậu Công Hiệp (2015), Khái niệm và nội hàm của tiếp cận dựa trên quyền con người, thuộc sách chuyên khảo “Tiếp cận dựa trên quyền con người: Lý luận và thực tiễn”, Vũ Công Giao và Ngô Minh Hương đồng chủ biên, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 20. 7 Phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở quyền con người, tài liệu đã dẫn. 8 European Commission (2014), A rights-based approach, encompassing all human rights for EU Development Cooperation, p.16. file:///Users/FShop/Desktop/online_170621_eidhr_rba_toolbox_en_a5_lc_0.pdf (5) Lựa chọn các biện pháp tác động một cách hiệu quả nhất để giải quyết vấn đề. 2. Kinh nghiệm áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong các dự án phát triển của Liên minh châu Âu Liên minh châu Âu (EU) là một trong những nhà tài trợ quốc tế lớn nhất, từ lâu đã thực hiện nhiều dự án hỗ trợ phát triển ở nhiều quốc gia trên hầu hết các châu lục. Kể từ vài thập niên trở lại đây, HRBA được xem là cách tiếp cận nền tảng trong việc xây dựng và thực hiện các dự án phát triển do EU tài trợ và điều này đã góp phần làm thay đổi tư duy và quy trình hoạch định các chính sách công, cũng như hoạt động xây dựng pháp luật của nhiều nước tiếp nhận dự án. Đạt được kết quả đó là bởi theo EU, các dự án phát triển phải nhằm đạt được hai mục tiêu là8: Thứ nhất, không làm tổn hại đến quyền con người (nguyên tắc “Do No Harm”). Nguyên tắc này có nghĩa là, các dự án phát triển không được tạo ra những tác động tiêu cực bất hợp lý đến nhân quyền. Nó đòi hỏi chính quyền phải nghiên cứu, đánh giá những rủi ro, từ đó có những giải pháp khắc phục những tác động bất lợi của dự án đến một nhóm xã hội nhất định (ví dụ như việc họ buộc phải di dời nơi ở để có địa bàn cho việc thực hiện dự án). Thứ hai, tối đa hoá các tác động tích cực với quyền con người (nguyên tắc “Do Maximum Good”). Nguyên tắc này có nghĩa NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 18(394) T9/2019 là cần tìm mọi cách hướng kết quả của dự án vào việc thúc đẩy các quyền con người, chẳng hạn như tăng cường năng lực và đào tạo về quyền con người cho các chủ thể có liên quan, trao quyền cho các nhóm dễ bị tổn thương, thúc đẩy sự tham gia của người dân, hỗ trợ các thiết chế nhà nước trong việc nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và phòng, chống tham nhũng Bên cạnh đó, theo EU, các dự án phát triển cần khuyến khích sự đối thoại chính sách (policy dialogue) nhằm đánh giá sự hợp lý cũng như đề xuất sửa đổi các chính sách công liên quan đến các nghĩa vụ của quốc gia trong lĩnh vực nhân quyền9. Đặc biệt, cần áp dụng 5 nguyên tắc hành động (working principles) bao gồm10: Thứ nhất, quyền con người là của tất cả mọi người (Applying all Rights). Đây là nguyên tắc bao trùm, dựa trên tính phổ quát của nhân quyền. Nguyên tắc này đòi hỏi phải bảo đảm quyền của tất cả các chủ thể có liên quan mà không có sự phân biệt đối xử vì bất kỳ lý do nào. Thứ hai, bảo đảm sự tham gia và khả năng tiếp cận của người dân với tiến trình ra quyết định (participation and access to the decision making process). Nguyên tắc này giúp mọi người dân có thể tiếp cận với những thông tin liên quan đến các dự án và chương trình phát triển, cũng như có thể tự do bày tỏ ý kiến, quan điểm của mình về các dự án và chương trình phát triển đó. Sự tham gia (participation) cần được hiểu là một hoạt động ở cấp độ cao hơn so với sự tham vấn (consultation). Tham gia là nền 9 A rights-based approach, encompassing all human rights for EU Development Cooperation, tlđd, p. 17. 10 Tlđd, p.17-22. tảng cho tính tích cực của công dân (active citizenship). Nó đòi hỏi một số yếu tố, trong đó bao gồm việc xây dựng năng lực cho các tổ chức xã hội để chuyển tải những nhu cầu và nguyện vọng của người dân đến các cơ quan nhà nước. Thứ ba, không phân biệt đối xử và tiếp cận bình đẳng (non-discrimination and equal access). Nguyên tắc này đòi hỏi bảo đảm rằng tất cả mọi người, không phân biệt đối xử về bất kỳ yếu tố nào, đều được tiếp cận bình đẳng với các dịch vụ công cơ bản. Tuy nhiên, việc ưu tiên cho các nhóm yếu thế sẽ không bị xem là phân biệt đối xử với các nhóm khác. Thứ tư, trách nhiệm giải trình và pháp quyền (accountability and access to the rule of law). Nguyên tắc này đòi hỏi pháp luật quốc gia phải ghi nhận các nghĩa vụ của nhà nước về quyền con người (tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm) trong các chính sách và chương trình phát triển ở cả cấp trung ương và địa phương. Ngoài ra, nguyên tắc này cũng đòi hỏi xác định những hạn chế về năng lực thực hiện các nghĩa vụ của nhà nước và có các biện pháp để giải quyết những hạn chế đó, trong đó bao gồm việc bảo đảm cung cấp thông tin và dịch vụ trợ giúp pháp lý cho mọi đối tượng trong xã hội. Thứ năm, minh bạch và tiếp cận thông tin (transparency and access to information). Nguyên tắc này đòi hỏi nhà nước và các chủ thể có nghĩa vụ (duty-bearers) khác phải có trách nhiệm hoạt động một cách minh bạch, và để bảo đảm điều đó, người dân phải được bảo đảm các quyền tiếp cận thông tin và tự do biểu đạt. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 18(394) T9/2019 3. Quyền con người trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay Kể từ khi Đổi mới (1986), vấn đề quyền con người ngày càng được quan tâm trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật của Việt Nam. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với việc bảo đảm các quyền con người, quyền công dân cũng như có sự tương thích cao với nội dung các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã ký kết. Hiến pháp năm 2013 xác định đầy đủ các nghĩa vụ của Nhà nước trong việc “công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân”; ghi nhận nguyên tắc “quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết...”. Như vậy, xét từ góc độ HRBA, có thể thấy rằng, Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện khá rõ cách tiếp cận dựa vào các quyền con người để xác định kết quả và lấy các nguyên tắc về quyền con người làm điều kiện, khuôn khổ cho hoạt động quản lý nhà nước. Các quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền con người trong, đặc biệt là ở chương 1 và chương 2, đã làm nổi bật các vấn đề sau: các chủ thể quyền có khả năng đòi hỏi để các quyền của họ được đáp ứng; Nhà nước và các chủ thể chịu trách nhiệm bảo đảm quyền có nghĩa vụ phải tôn trọng, bảo vệ và thực hiện một cách công khai, minh bạch các quyền, đồng thời bảo đảm sự tham gia của các chủ thể quyền theo nguyên tắc không phân biệt đối xử; các hành vi vi phạm các quyền con người đều gắn với những trách nhiệm pháp lý hoặc chế tài theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Những phân tích ở trên cho thấy, Hiến pháp năm 2013 đã đặt ra những yêu cầu mới đối với hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam - phải thể hiện tinh thần nhân quyền ngay trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật, chứ không chỉ là mục tiêu hay kết quả của quá trình đó. Yêu cầu này đã được cụ thể hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định riêng 1 điều (Điều 7) về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành VBQPPL, theo 3 nhóm đối tượng gồm: các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình, soạn thảo dự án, dự thảo VBQPPL; các cơ quan thẩm định, thẩm tra; cơ quan tổ chức tham gia góp ý kiến; các cơ quan ban hành VBQPPL. Ngoài ra, Luật cũng đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn VBQPPL, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; sửa đổi một số quy định trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua VBQPPL và đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể khác. Bên cạnh đó, Luật còn bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL, như quy định về việc tham gia góp ý kiến xây dựng VBQPPL (Điều 6); việc bắt buộc cơ quan chủ trì soạn thảo phải giải trình tiếp thu ý kiến; việc đăng Công báo VBQPPL (Điều 150); việc đăng tải và đưa tin VBQPPL (Điều 157) Quy trình xây dựng và ban hành các VBQPPL được Luật quy định chi tiết với các bước: Lập chương trình xây dựng luật, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 18(394) T9/2019 pháp lệnh; soạn thảo luật, pháp lệnh; thẩm tra dự án luật, pháp lệnh; Ủy ban thường vụ (UBTV) Quốc hội xem xét cho ý kiến; thảo luận tiếp thu, chỉnh sửa và thông qua dự án luật, dự án pháp lệnh; công bố luật, pháp lệnh. Trong đó, ở giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh các chủ thể thực hiện sáng kiến lập pháp phải nêu được: sự cần thiết, đối tượng phạm vi điều chỉnh, quan điểm chính sách của văn bản, nội dung chính, dự kiến nguồn tài chính, báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản. Bên cạnh đó, trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách vẫn thuộc về cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình đề nghị, tuy nhiên nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị lập pháp phải thể hiện rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động về giới (nếu có). Xét riêng về việc bảo đảm sự tham gia của nhân dân - vấn đề liên quan trực tiếp nhất đến HRBA, Luật bổ sung nhiều quy định hợp lý, cụ thể về việc lấy ý kiến để tạo điều kiện cho Nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng VBQPPL một cách thực chất, hiệu quả hơn. Nội dung này được thể hiện dưới một số điểm chính như sau11: Một là, đối với luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ quy định tại các khoản 2 và 3 Điều 19, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 27, việc lấy ý kiến được coi là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng 11 Bộ Tư pháp, Giới thiệu những điểm mới của Luật ban hành VBQPPL năm 2015. chính sách và giai đoạn soạn thảo. Thời hạn đăng tải để lấy ý kiến ít nhất 30 ngày với đề nghị xây dựng chính sách và ít nhất 60 ngày với dự án, dự thảo văn bản. Đối với nghị định quy định chi tiết, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ,... thì việc lấy ý kiến được thực hiện khi đã có dự thảo văn bản (thời hạn đăng tải ít nhất 60 ngày). Hai là, cơ quan, tổ chức lấy ý kiến phải xác định rõ địa chỉ đăng tải, tiếp nhận ý kiến góp ý. Theo quy định tại khoản 1 Điều 36, báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do UBTV Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trình; trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và trên Cổng thông tin điện tử của các cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Ba là, ngoài việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, Luật còn quy định trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và đề nghị xây dựng nghị định. Các bộ nêu trên có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản đánh giá về nguồn tài chính, nguồn nhân lực, sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật và gửi đến cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị (khoản 2 Điều 36). Bốn là, nội dung lấy kiến phải phù hợp NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 18(394) T9/2019 với từng đối tượng lấy ý kiến và tập trung vào những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân. Trong thời gian dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết đang được lấy ý kiến, nếu cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã đăng tải trước đó thì phải đăng lại dự thảo văn bản đã được chỉnh lý (khoản 1 Điều 57). Năm là, quy định các hình thức lấy ý kiến đa dạng, phong phú như: đăng tải để lấy ý kiến, lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Đặc biệt, đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, trong trường hợp cần thiết, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết (khoản 2 Điều 113). Sáu là, tăng cường trách nhiệm giải trình ý kiến góp ý bằng việc bổ sung quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử nêu trên (khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86). Bên cạnh đó, Luật bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức thành nguyên tắc trong xây dựng, ban hành VBQPPL (Điều 5). Những quy định nêu trên của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã giúp củng cố, tăng cường khả năng tham gia và khả 12 Phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở quyền con người, tài liệu đã dẫn. 13 Bước 3 (Trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 40); Bước 4 (Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 41, Điều 42 và Điều 43); Bước 5 (Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình UBTV Quốc hội - Điều 46); Bước 6 (Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 47); Bước 7: UBTV Quốc hội xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 48); Bước 8: Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 49). năng tiếp cận của người dân với tiến trình xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật, cũng như làm cho tiến trình này trở nên công khai, minh bạch và có trách nhiệm giải trình cao hơn trước đây. Mặc dù vậy, xét tổng quát, từ trước đến nay ở nước ta, quy trình xây dựng chính sách, pháp luật chủ yếu vẫn dựa trên cơ sở xác định nhu cầu quản lý xã hội của Nhà nước, chứ chưa hoàn toàn từ cách tiếp cận dựa trên quyền con người. Trong các bước của quy trình xây dựng VBQPPL hiện nay, mặc dù đã có một số yếu tố của HRBA nhưng vẫn còn mờ nhạt. Cụ thể, đối chiếu 8 bước của quy trình hiện hành về xây dựng chính sách trong luật, pháp lệnh với các mục tiêu của HRBA (xem hướng dẫn của UNDP đã nêu ở trên12), có thể thấy, chỉ có Bước 1 (Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh – các Điều 32-38) và Bước 2 (Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 39) là thể hiện được một số yêu cầu của HRBA. Các bước tiếp theo (từ Bước 3 đến Bước 8)13 hầu như không trực tiếp gắn với bất kỳ khía cạnh nào của tiếp cận dựa trên quyền. Ở Bước 1 và Bước 2, các cơ quan có thẩm quyền tiến hành những hoạt động: tổng kết việc thi hành pháp luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu khoa học, thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan; xây dựng nội dung của chính sách NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 18(394) T9/2019 trong dự án luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách, đánh giá tác động của chính sách, các giải pháp và lý do của việc lựa chọn chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh; thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong quá trình đó, các yêu cầu của HRBA có thể được xem xét (hay lồng ghép vào) với mức độ khác nhau, bao gồm: Ở mức độ trực tiếp, toàn diện nhất: (1) Phân tích bản chất của vấn đề nhân quyền đang đặt ra, các đối tượng đang chịu sự tác động và các nguyên nhân dẫn tới vấn đề đó. (2) Xác định các công ước quốc tế và quyền con người và các quy định của pháp luật quốc gia có liên quan. Ở mức độ gián tiếp, hạn chế hơn: (3) Xác định mối quan hệ quyền – nghĩa vụ/trách nhiệm giữa các chủ thể liên quan, những đòi hỏi cơ bản của chủ thể quyền cần được đáp ứng và những nhiệm vụ chính của chủ thể có nghĩa vụ. (4) Phân tích và đánh giá điều kiện, năng lực của chủ thể quyền và chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền. Xác định được những thiếu hụt năng lực của các bên để xây dựng phương án phù hợp nhất. (5) Lựa chọn các biện pháp tác động một cách hiệu quả để giải quyết vấn đề. Tuy nhiên, cần thấy rằng những phân tích nêu trên chỉ mang tính lý thuyết. Trong thực tế, do HRBA chưa được quy định cụ thể như là một cách tiếp cận nền tảng, nên hiệu quả lồng ghép các yếu tố nêu trên của 14 Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay”, tài liệu đã dẫn, tr. 35. 15 Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (2015), Báo cáo rà soát thực tiễn về hoạt động lập pháp tại Việt Nam, tr. 17. HRBA trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ở nước ta đều ở mức hạn chế. Một ví dụ điển hình là việc thực hiện đánh giá tác động của chính sách (RIA). Mặc dù đây là quy định bắt buộc, nhưng trên thực tế, báo cáo RIA thường được xây dựng như là công cụ để minh họa cho phương án đã được thể hiện trong dự thảo văn bản chính sách, pháp luật hơn là công cụ để giúp cơ quan chủ trì soạn thảo tìm ra chính sách phù hợp với các đối tượng bị tác động. Trong không ít trường hợp, Báo cáo RIA được xây dựng khá muộn, sau khi nội dung dự thảo gửi lấy ý kiến các bộ, ngành hoặc lấy ý kiến công chúng đã được hình thành, hoặc nội dung của nó đôi khi được “đẽo gọt” cho phù hợp với các bản Dự thảo14. Nói cách khác, RIA hiện mới chỉ là một thủ tục bắt buộc với cơ quan chủ trì soạn thảo theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 chứ chưa thực sự trở thành một công cụ hữu hiệu để giúp cơ quan chủ trì soạn thảo tìm ra phương án chính sách tối ưu. Không chỉ vậy, hoạt động lập pháp trong thời gian qua ở nước ta trong một số trường hợp được thực hiện dưới hình thức “vừa thiết kế vừa thi công”15. Cách làm này thường bỏ qua tất cả các nguyên tắc của HRBA, và thường dẫn đến tình trạng chính sách, pháp luật được ban hành thiếu tính thực tế và khả thi. 4. Kết luận và kiến nghị Trong khoảng hai thập kỷ gần đây, quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam đã thể hiện hướng tiếp cận quyền con người ngày càng rõ hơn. Các vấn đề về quyền con người, tuy mức độ và cách thức NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 18(394) T9/2019 khác nhau, đã được thảo luận ở tất cả các giai đoạn của quy trình. Nhờ vậy, nhìn chung, các chính sách và VBQPPL do Nhà nước ban hành ngày càng có sức sống cao hơn, điều chỉnh kịp thời và hợp lý hơn các quan hệ xã hội phát sinh liên quan đến quyền con người. Đây là sự chuyển động phù hợp với xu thế phổ biến trên thế giới. Mặc dù vậy, xét tổng quát, quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện vẫn thiên về cách tiếp cận dựa trên yêu cầu quản lý của Nhà nước, cách tiếp cận dựa trên quyền còn mờ nhạt. Trong khi đó, hiện vẫn chưa có định hướng hay quy định cụ thể, rõ ràng về áp dụng HRBA vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. Trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay, các vấn đề nhân quyền chủ yếu mới chỉ được tổ chức thảo luận bởi Nhà nước (các cơ quan nhà nước), chứ ít khi được chủ động đề xướng và tổ chức thảo luận bởi người dân, các doanh nghiệp hay các tổ chức xã hội. Chúng tôi cho rằng, nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là: Thứ nhất, HRBA vẫn còn là một vấn đề tương đối mới ở Việt Nam, thể hiện ở hiểu biết về HRBA của cả bên có quyền lợi (người dân, tổ chức và doanh nghiệp) và bên có nghĩa vụ, trách nhiệm (chủ yếu là Nhà nước) còn nhiều hạn chế, cả về kiến thức lẫn kỹ năng phân tích và vận dụng; thứ hai, tâm lý e ngại vấn đề nhân quyền vẫn còn khá nặng nề trong một số cơ quan nhà nước và nhà quản lý; thứ ba, các cơ quan nhà nước trong quá chú trọng yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về thể chế kinh tế thị trường mà có phần coi nhẹ mục tiêu việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân. Trong thời gian tới, để thúc đẩy HRBA trong hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật ở Việt Nam, chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu và phổ biến rộng rãi về phương pháp này cũng như các kiến thức về quyền con người cho người dân và đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Mục tiêu hướng tới là để các tiêu chuẩn về quyền con người không những là nền tảng cho việc xây thực và thực thi các chính sách, pháp luật, mà còn trở thành những giá trị mang tính đạo đức và pháp lý trong các hoạt động của Nhà nước cũng như của xã hội. Bên cạnh đó, chúng tôi cho rằng, cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL để làm rõ và nhấn mạnh hơn nữa các nguyên tắc của HRBA trong toàn bộ quy trình, xem đó như là các quy tắc bắt buộc với các chủ thể có liên quan, đặc biệt là với các cơ quan nhà nước ở tất cả các cấp. Điều này đặt ra yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 để lồng ghép các nguyên tắc của HRBA vào trong các bước của quy trình 8 bước hiện nay, đặc biệt là Bước 1 và Bước 2. Ngoài ra, để giám sát việc áp dụng HRBA trong xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật, cũng cần thiết xây dựng các bộ chỉ số đánh giá và thiết lập một thiết chế chuyên trách, cụ thể là cơ quan quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền. Các bộ chỉ số đánh giá và cơ quan quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền có thể sử dụng cho việc đánh giá và giám sát các vấn đề nhân quyền nói chung, trong đó có việc áp dụng HRBA trong xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 18(394) T9/2019 TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH: 1. Bộ Chính trị (2005), Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. 2. Candy Murphy, Khái niệm và nội hàm của tiếp cận dựa trên quyền con người, dẫn theo Đậu Công Hiệp (2015) trong sách chuyên khảo “Tiếp cận dựa trên quyền con người: Lý luận và thực tiễn”, Vũ Công Giao và Ngô Minh Hương đồng chủ biên, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội. 3. Hà Hùng Cường (2009), “Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 18 (139 + 140). 4. Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (ngày 18 tháng 12 năm 1986). 5. Đảng Cộng sản Việt Nam, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011). 6. EU, Rights-based approach to development cooperation, tại https://ec.europa.eu/europeaid/sectors/ rights-based-approach-development-cooperation_en, (truy cập 16/5/2018). 7. Vũ Công Giao và Ngô Minh Hương (đồng chủ biên) (2014), Tiếp cận dựa trên quyền con người: Lý luận và thực tiễn, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội. 8. Khoa Luật – ĐHQG Hà Nội (2011), Giáo trình lý luận và pháp luật về quyền con người, Nxb. ĐHQGHN, Hà Nội. 9. Đinh Trung Tụng, ‘Bối cảnh, mục đích, quan điểm chỉ đạo và định hướng xây dựng dự án Luật Ban hành VBQPPL’, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề về Dự án Luật Ban hành VBQPPL. 10. Jakob Kirkemann Boesen và Tomas Martin (2007), Applying a rights-based approach: An inspirational guide for civil society, The Danish Institute for Human Rights, tại https://www.humanrights.dk/publications/ applying-rights-based-approach, (truy cập 15/7/2018). 11. Đặng Hùng Võ (2018), “Thương nhớ đồng bằng”, chuyên mục Góc nhìn – Báo điện tử VnExpress, https://vnexpress.net/tin-tuc/goc-nhin/thuong-nho-dong-bang-3778190.html, (truy cập 15/7/2018). 12. Nguyễn Duy Sơn, Trần Thị Hòe (2013), “Tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định và thực thi chính sách ở Việt Nam”, Tạp chí Lý luận Chính trị, tại: luan/item/595-tiep-can-dua-tren-quyen-con-nguoi-trong-hoach-dinh-va-thuc-thi-chinh-sach-o-viet-nam.html, [truy cập: 14/5/2018]. 13. Scottish Human Rights Commission, Human Rights and the Care of Older People Information Pack, tại: (truy cập 16/4/2018). 14. SIDA, Human Rights Based Approach at Sida, tại https://www.sida.se/English/partners/resources-for- all-partners/methodological-materials/human-rights-based-approach-at-sida/, [truy cập: 10/5/2018]. 15. UNICEF: Human Rights-based Approach to Programming, tại https://www.unicef.org/policyanalysis/ rights/index_62012.html [truy cập: 10/5/2018]. 16. UNFPA: The Human Rights-Based Approach, tại https://www.unfpa.org/human-rights-based-approach [truy cập: 10/5/2018]. 17. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Freequently Asked Questions on a Human Rights-Based Approach to Development Cooperation, tại https://www.ohchr.org/documents/ publications/FaQen.pdf, [truy cập: 10/5/2018]. 18. Văn phòng Điều phối thường trú Liên hợp quốc tại Việt Nam, Phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở quyền con người, Tài liệu hướng dẫn của UNDP, tại: Toolkit_-_Vietnamese.pdf, [truy cập: 14/5/2018]. 19. Viện Khoa học pháp lý-Bộ Tư pháp, Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (NLD), 2014, Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay”. 20. Tạ Thị Bích Ngọc, “Tiếp cận dựa trên quyền con người trong chính sách giảm nghèo của Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Chính sách, số 4 (33), 25/10/2017. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 18(394) T9/2019