Quan điểm về mô hình đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc xây dựng pháp luật về đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt

HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 50 QUAN ĐIỂM VỀ MÔ HÌNH ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH, KINH TẾ ĐẶC BIỆT TRÊN THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM TRONG VIỆC XÂY DỰNG PHÁP LUẬT VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH, KINH TẾ ĐẶC BIỆT Trần Thái Hà1 Tóm tắt: Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã ghi nhận trên nguyên tắc việc thành lập những đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, với chức năng, thẩm quyền và tổ chức bộ máy quản lý đặc thù, gắn với điều kiện địa lý, không gian riêng, không giống với các đơn vị hành chính hiện có, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của nước ta trong những năm tới. Hiện nay, Việt Nam là quốc gia đầu tiên trên thế giới sử dụng khái niệm “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Trên thế giới hiện tồn tại một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương với tư cách những “khu vực đặc biệt” - những khu vực có thể chế hành chính và kinh tế đặc biệt so với phần lãnh thổ còn lại của quốc gia. Nổi bật nhất trong số đó là đặc khu kinh tế (Special Economic Zone – SEZ) và đặc khu hành chính (Special Aministrative Region – SAR). Bài viết sau phân tích quan điểm của một số nước trên thế giới về mô hình đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt và quan điểm của một số học giả Việt Nam từ đó rút ra những kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc xây dựng pháp luật về đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt. Từ khóa: hành chính – kinh tế, đặc khu kinh tế, khu vực đặc biệt. Nhận bài: 05/02/2018; hoàn thành biên tập: 12/03/2018; Duyệt đăng: 02/04/2018 Abstract: The Constitution of the Socialist Repubic of Vietnam in 2013 and the Law of organizing local authority in 2015 have recognized, on the principle of establishing special economic - administrative units, with typical function, authority and management machine organization attached with geographical condition, specific space which is not like existing administrative units meeting demand of social-economic development of our country in the following years. Today, Vietnam is the first country in the world using concept “special economic –administrative unit”. In the world,there have been some models of organizing legal authority with status of “special area”- areas having special economic-admistrative institution in comparison with the other regions of the country. The most outstanding area is Special Economic Zone-SEZ and Special Administrative Region-SAR. The below article analyzes viewpoints from some coutries in the world on special economic,administrative unit and viewpoints of Vietnam’s scholars to get experience for Vietnam in developing law on special economic-administrative unit. Keywords: Economic-administrative, economic zone, special area. Date of receipt: 05/02/2018; Date of revision: 12/03/2018; Date of approval: 02/04/2018 Một trong những nhiệm vụ tổng quát phát triển đất nước 05 năm 2016-2020 được Đại hội XII của Đảng thông qua đó là: “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”2. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khóa XII nêu nhiệm vụ: “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”3. Tuy nhiên, chỉ với một điều luật trong Hiến pháp và bốn điều luật trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, việc xây dựng mô hình đơn vị hành chính - kinh tế trên thực tế là rất khó khăn. Vì vậy, về lý luận, cần tiếp tục nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập những đơn vị này. 1 Thạc sỹ, Học viện Báo chí và Tuyên truyền 2 Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr.180. 3 Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2017, tr.59. Soá 2/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 51 Hiện nay, Vân Đồn (Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) và Phú Quốc (Kiên Giang) đã được lựa chọn để xây dựng đề án thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trình Quốc hội. Trong quá trình nghiên cứu cũng nảy sinh nhiều ý kiến khác nhau trên những vấn đề cơ bản về quan niệm và thiết kế mô hình tổ chức, hoạt động của loại hình mới này. Xuất phát từ những yêu cầu bức thiết về lý luận và thực tiễn nêu trên, cần nghiên cứu, tham khảo các mô hình tổ chức và hoạt động của các đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt ở các nước trên thế giới để xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại nước ta. 1. Quan điểm của một số nước trên thế giới về mô hình đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt 1.1. Đặc khu kinh tế Quan điểm của một số nước trên thế giới Trên thế giới hiện có nhiều cách định nghĩa khác nhau về đặc khu kinh tế. Cách thứ nhất, định nghĩa đặc khu kinh tế thông qua việc liệt kê các loại hình đặc khu kinh tế. Cách này được một số quốc gia như Philipines, Giamaica sử dụng. Điều 4 Luật Đặc khu kinh tế năm 1995 được Quốc hội Philipines thông qua ngày 25/7/1995 định nghĩa: Đặc khu kinh tế là “những khu vực được lựa chọn có tiềm năng phát triển cao hoặc có tiềm năng phát triển thành các trung tâm du lịch, giải trí, thương mại, ngân hàng, đầu tư và tài chính công nghiệp. Đặc khu kinh tế có thể bao gồm một hoặc tất cả các mô hình sau đây: khu công nghiệp, khu chế xuất, khu thương mại tự do và các trung tâm du lịch hoặc giải trí”. Điều 18 Luật Đặc khu kinh tế năm 2016 của Giamaica quy định: đặc khu kinh tế là “khu vực bị giới hạn đối với các hoạt động kinh tế cụ thể, như hoạt động hàng hải hoặc hàng không có liên quan (có thể bao gồm xưởng cạn, kho than, bảo trì máy bay và sửa chữa hoặc chỗ đặt bể chứa)”. Cách thứ hai, định nghĩa đặc khu kinh tế thông qua việc xác định mục tiêu kinh tế. Cách này được một số quốc gia như Gioócđan, Các tiểu vương quốc Ảrập thống nhất sử dụng. Điều 3 Luật đặc khu kinh tế Aquaba số 32 năm 2000 của Cộng hòa Gioócđan quy định đặc khu kinh tế là khu vực được thành lập “để nâng cao năng lực kinh tế của Vương quốc bằng cách thu hút các hoạt động kinh tế khác nhau và đầu tư vào đó”. Các tiểu vương quốc Ảrập thống nhất cũng quy định mục tiêu của đặc khu kinh tế là tập trung vào “mối quan hệ lâu dài của khách hàng, cung cấp các giải pháp sáng tạo và đột phá cho các nhà đầu tư công nghiệp toàn cầu và tăng cường liên minh với họ. Khu vực này cung cấp tiện nghi cộng đồng, tăng cường môi trường kinh doanh năng động và phồn thịnh”4. Cách thứ ba, được các nước sử dụng để định nghĩa đặc khu kinh tế là thông qua việc xác định những đặc trưng cơ bản về thể chế kinh tế, chính trị của đơn vị hành chính này. Cách này được một số quốc gia như Trung quốc, Liên bang Nga sử dụng. Theo quan điểm của các học giả Trung Quốc, đặc khu kinh tế “là một khu vực thí điểm trong đó cải cách kinh tế có thể được thực hiện và sau đó áp dụng cho phần còn lại của nền kinh tế thế giới. Nó được hưởng quyền thử nghiệm bởi chính quyền trung ương, tương đương với việc cho phép đặc khu kinh tế khả năng tự chủ cao trong việc thực hiện các chính sách kinh tế”5. Điều 2 Luật Đặc khu kinh tế của Liên bang Nga năm 2007 ghi: “Đặc khu kinh tế là một phần của lãnh thổ Liên bang Nga do Chính phủ Liên bang Nga quy định, áp dụng một thủ tục đặc biệt để thực hiện các hoạt động kinh doanh”. Bên cạnh đó, một số học giả nước ngoài cũng lựa chọn cách thức định nghĩa đặc khu kinh tế một cách tổng quát, dựa trên tất cả các dấu hiệu: đặc trưng, mục đích thành lập cũng như liệt kê các loại hình đặc khu kinh tế. Tiêu biểu trong số đó là định nghĩa đặc khu kinh tế của A. Dobronogov và T. Farole: Đặc khu kinh tế được hiểu là “tất cả các hình thức của một khu vực địa lý được phân định trong một quốc gia, với các chế độ hành chính, quản lý và tài chính khác so với phần còn lại của đất nước. Các quy tắc khác nhau được áp dụng trong các khu vực này thường liên quan đến các điều kiện về đầu tư, thuế và các quy định thương mại quốc tế và thường nhằm đảm bảo môi trường kinh doanh tự do hơn với các chính sách và các 4 5 Wang, J:The economic impact of special economic zones: Evidence from Chinese municipalites, Journal of Development Economics,101, 2013, p. 133-147. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 52 quy tắc được áp dụng có hiệu quả hơn từ góc độ hành chính so với phần còn lại của nền kinh tế trong nước”6. Có rất nhiều dạng thức của đặc khu kinh tế như: khu chế xuất, khu thương mại tự do, khu công nghiệpvới sự khác biệt về quy mô, phạm vi kinh doanh và mục tiêu (có khu vực được thành lập nhằm mục tiêu phát triển kinh tế trong nước, một số khu vực khác lại đặt ra mục tiêu đẩy mạnh thương mại quốc tế). Theo các tác giả này, thuật ngữ đặc khu kinh tế được sử dụng để chỉ tất cả các mô hình trên. Đây cũng là cách thức mà tổ chức Ngân hàng thế giới (World Bank) lựa chọn để định nghĩa đặc khu kinh tế. Theo tổ chức này, đặc khu kinh tế được xác định là “các khu vực địa lý do một cơ quan duy nhất quản lý và cung cấp các ưu đãi nhất định (ví dụ như miễn thuế nhập khẩu và tổ chức thủ tục hải quan cho hiệu quả hơn) cho các doanh nghiệp trong các khu vực này”7. Trên cơ sở định nghĩa trên, tổ chức này xác định đặc khu kinh tế bao gồm các loại khu tự do hiện đại trên toàn thế giới như: khu mậu dịch tự do; khu chế xuất; khu doanh nghiệp; cảng tự do; doanh nghiệp chế xuất; khu chuyên dụng8. Cụ thể: Khu mậu dịch tự do (Free Trade Zones - FTZ), còn được gọi là khu thương mại tự do (Free Economic zones FEZ), là khu vực phi thuế quan, cung cấp kho bãi, kho chứa và các cơ sở phân phối cho các hoạt động thương mại, vận chuyển và tái xuất. Khu chế xuất (Export Processing zone - EPZ) là khu công nghiệp nhằm chủ yếu vào các thị trường nước ngoài. Các khu chế xuất riêng biệt dành cho các doanh nghiệp có đăng ký khu chế xuất theo định hướng xuất khẩu. Khu công nghiệp (Enterprise zones - EZ) có mục đích khôi phục các khu vực nông thôn hoặc đô thị gặp khó khăn về tài chính thông qua việc cung cấp các ưu đãi về thuế và các khoản tài trợ. Cảng tự do (Freeport) thường bao gồm nhiều khu vực lớn hơn. Các cảng tự do tạo môi trường cho tất cả các loại hình hoạt động, bao gồm du lịch và bán lẻ, cho phép cư trú tại chỗ và cung cấp nhiều ưu đãi và lợi ích. Doanh nghiệp chế xuất (Single factory - EPZ) cung cấp sự ưu đãi cho các doanh nghiệp bất kể vị trí, các nhà máy không phải nằm trong khu vực được chỉ định để nhận ưu đãi hoặc đặc quyền. Khu chuyên dụng (Specialised zones) bao gồm các khu khoa học/công nghệ, các khu hóa dầu, khu logistics, khu hàng không Quan điểm của một số học giả Việt Nam Ở Việt Nam, các nhà khoa học cũng đã nghiên cứu và đưa ra khái niệm đặc khu kinh tế. Theo các nhà nghiên cứu của Viện Kinh tế học, đặc khu kinh tế là “một vùng địa lý có vị trí đặc biệt mà ở đó được áp dụng luật và chính sách đầu tư của nước ngoài có ưu đãi hơn nhằm thu hút đầu tư của nước ngoài”9. Với khái niệm này, các tác giả mới chỉ giới hạn mục tiêu của việc thành lập các đặc khu kinh tế là nhằm thu hút đầu tư nước ngoài, mà chưa nhắc đến nhiều mục tiêu quan trọng khác. Tác giả Đặng Thị Phương Hoa giải thích đặc khu kinh tế (có thể được gọi với thuật ngữ khác là khu kinh tế tự do) là “một khu vực được áp dụng thể chế kinh tế và hành chính đặc biệt để tạo ra một môi trường kinh doanh, môi trường sống hấp dẫn thu hút nguồn lực phục vụ cho tăng trưởng trong nước”10. Tác giả Nguyễn Ngọc Dung cho rằng: “Đặc khu kinh tế là một khu vực có ranh giới địa lý xác định, được vận hành theo cơ chế chuyên biệt (các chính sách ưu đãi đầu tư cao nhất, thể chế hành chính và kinh tế thông thoáng, theo thông lệ quốc tế); có cơ cấu kinh tế mang tính tổng hợp; cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh, hiện đại; có dân cư sinh sống; được thành lập nhằm mục tiêu thử nghiệm các chính sách kinh tế mới, thu hút đầu tư và khuyến khích xuất khẩu của nước sở tại”11. Trong định nghĩa trên, tác giả nhấn mạnh các mục tiêu cơ bản của đặc khu kinh tế và coi đó là một trong 6 Dobronogov, A. and Farole, T.:An Economic Intergration Zone for the East African Community: Exploiting regional potential and addressing commitment challenges, World Bank Policy Research Working Paper 5967, Wasington DC, 2012, p.5. 7 FIAS:Special Economic Zone: Performance, Lessions learned, and Implication for Zone development, World Bank, Washington DC, 2008, p.2. 8 FIAS:Special Economic Zone: Performance, Lessions learned, and Implication for Zone development, World Bank, Washington DC, 2008, p.3. 9 Viện Kinh tế học: Kinh nghiệm thế giới về phát triển khu chế xuất và đặc khu kinh tế, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1994, tr.107. 10 Đặng Thị Phương Hoa: Khu kinh tế tự do – thực tiễn phát triển ở Trung Quốc và Ấn Độ, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2012, tr.20. Soá 2/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 53 những đặc trưng cơ bản để phân định đặc khu kinh tế với các mô hình kinh tế khác. Tác giả Phan Minh Mẫn nêu định nghĩa: Đặc khu kinh tế là “một bộ phận của quốc gia được Quốc hội chấp thuận xây dựng với không gian kinh tế - xã hội riêng biệt, được vận hành bởi khung pháp lý riêng thích hợp cho phát triển theo cơ chế thị trường phù hợp với thông lệ quốc tế”12. So với các khái niệm trên, khái niệm này có bổ sung thẩm quyền thành lập đặc khu kinh tế thuộc về Quốc hội, chứ không phải bất kỳ cơ quan nhà nước nào khác. Dù hiện nay trên thế giới và ở Việt Nam đang tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về đặc khu kinh tế, nhưng nhìn một cách khái quát, các quan niệm trên đều thống nhất về các đặc trưng cơ bản của đặc khu kinh tế như sau: - Về vị trí: đặc khu kinh tế là một khu vực có ranh giới xác định. Đặc khu kinh tế có thể trực thuộc trung ương hoặc trực thuộc cấp tỉnh. - Về thể chế hành chính: các đặc khu kinh tế có tính tự chủ tương đối cao, thể hiện ở thẩm quyền quyết định của chính quyền địa phương ở đặc khu kinh tế đối với những vấn đề của đặc khu, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý kinh tế như: quyền cho thuê đất, quyền cấp giấy phép đầu tư, quyền cho phép xuất nhập cảnh - Về thể chế kinh tế: đặc khu kinh tế được áp dụng những cơ chế, chính sách ưu đãi so với các khu vực còn lại của đất nước nhằm thu hút đầu tư nước ngoài để phát triển kinh tế trong nước. - Về cơ cấu kinh tế: đặc khu kinh tế có cơ cấu kinh tế đa ngành, với nhiều mô hình khác nhau như: khu thương mại tự do, khu chế xuất, khu công nghiệp, khu cảng tự do, khu công nghệ cao, khu chuyên dụng - Về mục đích thành lập: mục đích thành lập các đặc khu kinh tế thường là mục đích kinh tế, ít liên quan đến yếu tố lịch sử và chính trị. 1.2. Đặc khu hành chính tại Trung Quốc Bên cạnh mô hình đặc khu kinh tế, trên thế giới hiện tồn tại một mô hình khác, cũng mang những đặc trưng về thể chế kinh tế - chính trị khác biệt so với phần lãnh thổ còn lại của đất nước, đó là đặc khu hành chính. Mô hình đặc khu hành chính được thành lập tại một số quốc gia trên thế giới như Trung Quốc, Cộng hòa Dân chủ nhân dân Triều Tiên, Inđônêxia; trong đó, hai đặc khu hành chính nổi bật nhất trên thế giới là đặc khu hành chính Hồng Kông và đặc khu hành chính Ma Cao của Trung Quốc. Điều 31 của Hiến pháp nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa quy định: “Nhà nước có thể thiết lập các đặc khu hành chính khi cần thiết. Các hệ thống được thành lập ở các đặc khu hành chính sẽ được quy định bởi luật do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc ban hành dựa trên các điều kiện cụ thể”. Tư cách pháp lý của hai đặc khu hành chính Hồng Kông và Ma Cao được xác định rõ ràng theo Luật cơ bản về đặc khu hành chính Hồng Kông của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và Luật cơ bản về đặc khu hành chính Ma Cao của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Theo đó, hai đặc khu này có những đặc trưng cơ bản về tư cách pháp lý sau: Thứ nhất, đặc khu hành chính là một phần của lãnh thổ Trung Quốc kể từ thời cổ đại. Đây là cơ sở lịch sử cho cơ cấu nhà nước đơn nhất của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa được Hiến pháp quy định. Thứ hai, đặc khu hành chính là một phần không thể tách rời/chuyển nhượng của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Luật cơ bản Hồng Kông và Luật cơ bản Ma Cao quy định: Hai đặc khu hành chính này là một phần không thể tách rời của Trung Quốc; chúng không thể được coi là các quốc gia độc lập hoặc các nước cộng hòa liên bang sau khi trở về Trung Quốc. Các đặc khu hành chính này được thành lập theo các nguyên tắc của hệ thống hành chính hiện tại của Trung Quốc. Thứ ba, đặc khu hành chính là các khu hành chính địa phương của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và trực thuộc Chính phủ Trung ương. Luật cơ bản Hồng Kông và Luật cơ bản Ma Cao quy định: hai đặc khu hành chính trên trực thuộc Chính phủ Trung ương. Điều này có nghĩa là, chúng có tư cách pháp lý tương đương với các cơ quan hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc. Thứ tư, đặc khu hành chính có mức độ tự chủ cao. Đặc khu hành chính là khu vực hành 11 Nguyễn Ngọc Dung: “Phát triển đặc khu kinh tế ở Trung Quốc và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008, tr.23. 12 Phan Minh Mẫn: Quan điểm xây dựng và phát triển khu kinh tế ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Đại học Đông Á, số 8-2012, tr.14. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 54 chính địa phương đặc biệt, trong đó thực hiện chính sách “một quốc gia, hai chế độ”, mức độ tự chủ cao và “người Hồng Kông cai trị Hồng Công”, “người Ma Cao cai trị Ma Cao”. Hai đặc khu hành chính này không thực hiện hệ thống xã hội chủ nghĩa và chính sách của đại lục. Họ có thể duy trì hệ thống tư bản chủ nghĩa, hưởng quyền hành pháp, lập pháp và tư pháp độc lập, có quyền phát hành tiền tệ của mình và duy trì tài chính độc lập. Hơn nữa, hai đặc khu này có thể sử dụng cờ và huy hiệu khu vực của mình, thực hiện một số công việc đối ngoại và tham gia vào các sự kiện quốc tế với tên “Hồng Kông, Trung Quốc” và “Ma Cao, Trung Quốc”. Mức độ tự trị cao của họ được ủy quyền bởi Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Trung Quốc. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Luật cơ bản Hồng Kông và Luật cơ bản Ma Cao, có thể định nghĩa đặc khu hành chính như sau: “Đặc khu hành chính là một phần không thể tách rời của Trung Quốc và là các khu vực hành chính địa phương trực thuộc Chính phủ Trung ương. Mối quan hệ giữa Chính phủ Trung ương và đặc khu hành chính là mối quan hệ giữa Chính phủ Trung ương và các đơn vị địa phương trong một nhà nước đơn nhất. Các đặc khu hành chính có quyền tự chủ cao do cơ quan Trung ương ủy quyền nhưng không có quyền hạn, chức năng ngoại giao và quốc phòng tối cao, và không phải là các thực thể chính trị độc lập hoặc bán độc lập. Tư cách pháp lý của họ tương đương với các tỉnh, khu và thành phố tự trị thuộc Chính phủ Trung ương”13. Như vậy, xét về mục đích, việc thành lập hai đặc khu hành chính Hồng Kông và Ma Cao thực chất là nhằm mục đích “giải quyết sự ổn thỏa về an ninh - chính trị cho hai vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những biệt lệ từ thời kỳ thuộc địa”14. Bên cạnh hai đặc khu Hồng Kông và Ma Cao, trên thế giới còn tồn tại một số đặc khu hành chính khác như: đặc khu hành chính Khai Thành, Kim Cương Sơn, Tân Nghĩa Châu (Cộng hòa Dân chủ nhân dân Triều Tiên); đặc khu hành chính Aceh, Yogyakarta (Inđônêxia) Nhìn chung, khác với đặc khu kinh tế được thành lập với mục đích tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển kinh tế trong nước, đặc khu hành chính được thành lập “thường là vì lý do chính trị. Nó có thể là một vùng đất đang tranh chấp, hoặc được trao trả, hoặc đòi ly khai. Việc tồn tại của mô hình này có thể nhằm mục đích giữ gìn sự ổn định của vùng đất đó mà vẫn đảm bảo cho sự toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia”15. 2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam trong việc xây dựng pháp luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Trên cơ sở phân tích khái niệm cũng như những đặc điểm cơ bản của hai mô hình đặc khu kinh tế và đặc khu hành chính trên thế giới, có thể thấy “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 của Việt Nam có nhiều nét tương đồng với mô hình đặc khu kinh tế hơn là mô hình đặc khu hành chính. Bởi,đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của Việt Nam được xây dựng nhằm mục đích chính là tạo điều kiện cho một số địa phương có tiềm năng, điều kiện thuận lợi để phát triển, bứt phá bằng những mô hình và cơ chế đột phá, phù hợp, chứ không phải vì mục đích chính trị hay lịch sử như các đặc khu hành chính ở các nước. Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt định nghĩa “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là khu vực có ranh giới địa lý xác định, do Quốc hội quyết định thành lập, có chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có tổ chức đặc biệt về chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. 13 Wang Yu, A Brief Review of the Special Administrative Regions and the Special Administrative Region system, tại địa chỉ https://www.google.com.vn/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKE wjhuu3h8pnVAhWBj5QKHSbZA3wQFggpMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.ipm.edu.mo%2Fcntfiles%2 Fupload%2Fdocs%2Fresearch%2Fcommon%2F1country_2systems%2Facademic_eng%2Fissue3%2F07. pdf&usg=AFQjCNHlCTSI4UZRpkQLM9d9Xu7uLud6pA 14 Nguyễn Quốc Sửu: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm 2013, tintuc/Page/phap-luat-kinh-te.aspx?ItemID=92, 2017. 15 Nguyễn Quốc Sửu: “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm 2013, tintuc/Page/phap-luat-kinh-te.aspx?ItemID=92, 2017. Soá 2/2018 - Naêm thöù Möôøi Ba 55 Một vấn đề nữa cũng cần bàn thêm là thể chế chính trị của Việt Nam khác với một số nước nói trên, điều kiện về an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội luôn được giữ vững. Vì vậy quan điểm của tác giả bài viết thấy rằng trọng tâm công tác xây dựng pháp luật của Việt Nam trong lĩnh vực này nên tập trung vào việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế nhằm tạo điều kiện cho các địa phương có lợi thế phát triển bứt phá về kinh tế, góp phâǹ vào sự phát triển chung của đất nước. Từ những vấn đề trên, bài học cho Việt Nam trong công tác xây dựng pháp luật điều chỉnh hoạt động của “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” phải tập trung giải quyết tốt các vấn đề sau: Thứ nhất, với đặc thù về thể chế chính trị, kinh tế, Việt Nam chỉ nên xây dựng “Luật về khu kinh tế” nhằm trực tiếp điều chỉnh các quan hệ liên quan đến tổ chức và hoạt động của “Đặc khu kinh tế”. Thứ hai, Nội dung Luật về “Đặc khu kinh tế” phải đặc biệt quan tâm đến các quy định đặc thù về cơ chế quản lý doanh nghiệp, quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp phải được quy định linh hoạt, mềm dẻo, thông thoáng theo cách hiểu chung của thế giới. Có như vậy Việt Nam mới thu hút được các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vào các “Đặc khu kinh tế”, nếu vậy, Việt Nam chắc chắn sẽ thành công trong việc đưa các “Đặc khu kinh tế” trở thành các “Đầu tàu kinh tế” để kéo nền kinh tế Việt Nam với tốc độ phát triển cao hơn. Thứ ba, về bộ máy quản lý trong các “Đặc khu kinh tế” nên được quy định và là một nội dung của Luật về “Đặc khu kinh tế” mà không quy định bằng Luật riêng. Khi quy định về bộ máy quản lý trong các “Đặc khu kinh tế” phải theo hướng xây dựng một mô hình bộ máy quản lý năng động, linh hoạt đáp ứng yêu cầu của quan hệ kinh doanh, đầu tư không chỉ trong lãnh thổ mà còn mở rộng hội nhập quốc tế. Thứ tư, rà soát lại các văn bản luật có liên quan đến mô hình “Đặc khu kinh tế” để loại bỏ các quy định chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản luật về “Đặc khu kinh tế” nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam./. “Lao động nữ trong thời gian hành kinh được nghỉ như sau: a) Mỗi ngày 30 phút, tối thiểu là 03 ngày trong một tháng;..c) Thời gian nghỉ cụ thể do người lao động thoả thuận với người sử dụng lao động phù hợp với điều kiện thực tế tại nơi làm việc và nhu cầu của lao động nữ. Trong trường hợp các bên không thoả thuận được, thời gian nghỉ cụ thể sẽ do người lao động đề xuất nhưng phải báo trước cho người sử dụng lao động theo thời gian quy định trong nội quy lao động”. Thứ năm, về việc xử lý kỷ luật lao động đối với lao động nữ. Đối với thời hiệu xử lý kỷ luật sa thải NLĐ: Trong quá trình xử lý kỷ luật sa thải NLĐ đối với trường hợp khi hết thời gian quy định tại các điểm d khoản 4 Điều 123 BLLĐ, nếu còn thời hiệu để xử lý kỷ luật lao động thì NSDLĐ phải tiến hành xử lý kỷ luật lao động ngay. Tuy nhiên, thực tế nếu thời hiệu xử lý kỷ luật lao động vẫn còn nhưng rất ngắn mà NSDLĐ khó có thể thực hiện đầy đủ thủ tục xử lý kỷ luật lao động được, chúng tôi cho rằng cần có hướng dẫn cụ thể đối với những trường hợp này. Hơn nữa, theo quan điểm của chúng tôi, nhằm bảo vệ lợi ích tốt nhất cho NLĐ nên có hướng dẫn quy định thời hiệu xử lý kỷ luật lao động đối với NLĐ nuôi con nhỏ dưới 12 tháng tuổi theo hướng thời gian 60 ngày kéo dài được tính theo lịch dương. Như vậy, khoản 2 Điều 124 BLLĐ năm 2012 nên được sửa đổi, bổ sung thành: “Khi hết thời gian quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 4 Điều 123, nếu còn thời hiệu để xử lý kỷ luật lao động thì người sử dụng lao động tiến hành xử lý kỷ luật lao động ngay, nếu hết thời hiệu hoặc thời hiệu còn lại dưới 60 ngày theo lịch dương thì được kéo dài thời hiệu để xử lý kỷ luật lao động nhưng tối đa không quá 60 ngày (bao gồm cả ngày nghỉ) kể từ ngày hết thời gian nêu trên.” Từ những kiến nghị trên, hi vọng trong thời gian tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số quy định của BLLĐ về lao động nữ nhằm bảo vệ quyền, lợi ích tốt nhất nhóm lao động đặc thù này trên cơ sở bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của NSDLĐ. Sự đồng nhất, minh bạch trong quá trình áp dụng pháp luật vào thực tiễn sẽ tạo tiền đề cho quan hệ lao động thực sự được ổn định, phát triển./. THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT LAO ĐỘNG ĐỐI VỚI LAO ĐỘNG... (Tiếp theo trang 49)