Khoản 4 Điều 13 Luật Cạnh tranh
năm 2004 quy định “Cấm doanh nghiệp có
vị trí thống lĩnh thị trường hoặc vị trí độc
quyền áp đặt điều kiện thương mại khác
nhau trong giao dịch như nhau nhằm tạo
bất bình đẳng trong cạnh tranh” và Điều 27
Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định “Cấm
doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường
hoặc vị trí độc quyền áp dụng điều kiện
thương mại khác nhau trong các giao dịch
tương tự dẫn đến hoặc có khả năng dẫn đến
ngăn cản doanh nghiệp khác tham gia, mở
rộng thị trường hoặc loại bỏ doanh nghiệp
khác”3. Những quy định này thể hiện tinh
thần của nguyên tắc “phi kỳ thị giá” một
cách tuyệt đối. Nếu áp dụng quy định này
và buộc các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ
chuẩn công ích không kỳ thị giá khi cung
cấp cơ sở thiết yếu có thể dẫn đến hai tác
động tiêu cực: một là, làm cho doanh nghiệp
mất động lực nghiên cứu, sáng tạo các kỹ
thuật mới bởi vì họ phải cung cấp kỹ thuật
của mình cho đối thủ cạnh tranh mà không
được thu phí cao hơn. Ví dụ, một doanh
nghiệp viễn thông đầu tư nhân lực và tài lực
để xây dựng mạng viễn thông thế hệ mới,
do áp dụng “nguyên tắc cơ sở thiết yếu” nên
họ buộc phải mở mạng của mình cho đối
thủ cạnh tranh kết nối, nếu không được thu
phí cao hơn thì vô hình chung, pháp luật đã
tạo cơ hội cho doanh nghiệp đối thủ không
cần đầu tư nghiên cứu vẫn có được trình
độ kỹ thuật ngang hàng với doanh nghiệp
tại vị. Tác động tiêu cực thứ hai là, đối thủ
cạnh tranh vừa được hưởng lợi về kỹ thuật
vừa được hưởng lợi về giá kết nối, dẫn đến
doanh nghiệp tại vị ở vào trí bất lợi trong
cạnh tranh so với doanh nghiệp khách hàng.
Như vậy, mục đích duy trì và thúc đẩy môi
trường cạnh tranh bình đẳng đã không đạt
được. Chính vì thế, khi áp dụng quy định
này với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ
chuẩn công ích phải đặc biệt chú ý đến đặc
thù của nó thì mới có thể phán đoán chính
xác thế nào là “giao dịch như nhau”.
7 trang |
Chia sẻ: hachi492 | Ngày: 19/01/2022 | Lượt xem: 205 | Lượt tải: 0
Bạn đang xem nội dung tài liệu Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích, để tải tài liệu về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP
CUNG ỨNG DỊCH VỤ CHUẨN CÔNG ÍCH
Tóm tắt:
Thuật ngữ “Public Utilities” được sử dụng nhiều trong các nghiên
cứu luật học và kinh tế học. Trong một số tài liệu, khái niệm này
được chuyển ngữ thành nhiều cụm từ khác nhau như « doanh
nghiệp công cộng », « doanh nghiệp công ích », « dịch vụ công
cộng » hoặc « dịch vụ cơ bản » Thực tế cho thấy, kinh tế học
thường sử dụng thuật ngữ này theo nghĩa để chỉ một ngành kinh
tế, trong khi đó luật học thường xem “Public Utilities” như là một
loại hình doanh nghiệp, là đối tượng nghiên cứu của pháp luật hành
chính, pháp luật về chính sách ngành và chống lũng đoạn. Trên cơ
sở tiếp cận thuật ngữ “Public Utilities” theo nghĩa “doanh nghiệp
cung ứng dịch vụ chuẩn công ích” (quasi public goods), bài viết
tiến hành phân tích đặc điểm của loại hình doanh nghiệp này và
những tác động tiêu cực do đặc điểm của chúng có thể mang lại
cho nền kinh tế, qua đó đề xuất các biện pháp hoàn thiện khung
pháp luật về quản lý nhà nước đối với loại hình doanh nghiệp này.
Đào Ngọc Báu*
* TS. Viện Nhà nước và Pháp luật - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
Abstract
The term of "Public Utilities" is extensively used injurisprudence
and economics. In some documents, this concept is translated
into different phrases such as «public enterprises», «public
enterprises», «public services» or «basic services» ... In practices,
in economics this term is normally used to imphrase as a sector,
while in injurisprudence the term "Public Utilities" is normally
used to imphrase as a type of enterprise, which is the subject of
administrative law, law on industry policy and anti-manipulation.
Based on the approach to the term "Public Utilities" as an
enterprise of quasi public goods, the article provides the analysis
of the characteristics of this type of business and the negative
impacts due to their characteristics may bring to the economy and
proposed recommendations to improve the legal framework on
governmental management for this type of business.
Thông tin bài viết:
Từ khóa: dịch vụ công, dịch vụ chuẩn
công ích, dịch vụ công ích, độc quyền
tự nhiên
Lịch sử bài viết:
Nhận bài : 27/02/2019
Biên tập : 26/03/2019
Duyệt bài : 02/04/2019
Article Infomation:
Keywords: public services; quasi public
goods; public utilities; monopoly
Article History:
Received : 27 Feb. 2019
Edited : 26 Mar. 2019
Approved : 02 Apr. 2019
1. Dịch vụ công ích hay dịch vụ chuẩn
công ích
Dịch vụ công là những hoạt động phục
vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người
dân, vì lợi ích chung của xã hội, do nhà nước
trực tiếp cung ứng hoặc ủy quyền cho các
chủ thể khác cung ứng nhằm bảo đảm ổn
định và công bằng xã hội.
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT
28 Số 10(386) T5/2019
Căn cứ vào tính chất và tác dụng của
dịch vụ công có thể phân dịch vụ công thành
ba loại:
- Dịch vụ hành chính công: là dịch vụ
gắn với chức năng quản lý hành chính nhà
nước, thường do các cơ quan hành chính
thực hiện.
- Dịch vụ sự nghiệp công: là hoạt động
cung cấp các phúc lợi xã hội thiết yếu cho
người dân như giáo dục, y tế, văn hóa, thể
thao
- Dịch vụ chuẩn công ích/dịch vụ
công ích1: là hoạt động cung cấp hàng hóa,
dịch vụ có tính kinh tế đáp ứng nhu cầu vật
chất thiết yếu cho sinh hoạt của người dân
và cộng đồng, chủ yếu liên quan đến các
cơ sở hạ tầng kỹ thuật cơ bản như cấp điện,
cấp nước, cấp khí đốt, giao thông đô thị
Những dịch vụ này không cung cấp miễn
phí mà có thu phí nhưng chịu sự quản lý chặt
chẽ của nhà nước về định giá và sản lượng
cung cấp. Chủ thể cung cấp dịch vụ này vẫn
cần có lợi nhuận để đảm bảo sự tồn tại và
phát triển. Tuy nhiên, lợi nhuận của họ phải
luôn đảm bảo cân bằng với yếu tố an sinh xã
hội và đảm bảo cho mọi người dân (dù giàu
hay nghèo, vùng đô thị hay nông thôn, miền
núi) đều có khả năng tiếp cận. Trong khi
đó, nếu quan niệm dịch vụ công ích là những
dịch vụ miễn phí, doanh nghiệp cung ứng
hoạt động không vì lợi nhuận mà trên cơ sở
bao cấp của nhà nước thì rõ ràng, việc kinh
doanh cấp điện, cấp nước, giao thông đô thị
không phải là hoạt động công ích. Với quan
niệm như vậy, chúng tôi cho rằng, loại hình
dịch vụ cung cấp hàng hoá đáp ứng nhu cầu
vật chất thiết yếu cho sinh hoạt của người
dân và cộng đồng cần được hiểu là dịch vụ
chuẩn công ích. Nói cách khác, đây là những
hàng hóa có một số đặc điểm giống với công
ích chứ không phải thuần túy công ích. Điều
này càng được thể hiện rõ hơn thông qua
việc phân tích đặc điểm của loại hình dịch
vụ này, cụ thể như sau:
- Tính dịch vụ phổ biến (universal
service) của sản phẩm
1 Trong tiếng Anh, loại hình này gọi là public utilities.
Dịch vụ phổ biến được hiểu là các
dịch vụ sinh hoạt mà mọi thành viên xã hội,
cho dù khác nhau về tài sản và nơi cư trú đều
phải có khả năng được sử dụng. Khả năng
được sử dụng thể hiện trên hai phương diện:
(i) khả năng đạt được và (ii) khả năng thanh
toán. Khả năng đạt được đòi hỏi doanh
nghiệp phải không ngừng đầu tư, nâng cao
hiệu quả hoạt động của mạng lưới cơ sở thiết
yếu, đảm bảo cho dân cư ở vùng sâu, vùng
xa cũng có điều kiện tiếp cận dịch vụ. Khả
năng thanh toán của cư dân để được hưởng
dịch vụ đòi hỏi doanh nghiệp phải định giá
sản phẩm thấp nhất có thể, vừa đảm bảo có
lãi vừa đảm bảo phục vụ người dân. Tuy
nhiên, cho dù các hàng hóa và dịch vụ loại
hình chuẩn công ích liên quan mật thiết đến
nhu cầu cơ bản của các thành viên xã hội và
có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống dân sinh
nhưng đây không phải là những sản phẩm
công ích miễn phí mà phải hiểu là “hàng hóa
chuẩn công ích”.
- Tính không thể lưu kho của sản phẩm
Tính không thể lưu kho có nghĩa là
sản phẩm, dịch vụ sau khi sản xuất hoặc
được cung cấp không thể lưu trữ được mà
phải tiêu thụ hoặc sử dụng ngay. Vì vậy, xét
về mặt thời gian và kỹ thuật, việc sản xuất
và tiêu thụ hàng hóa, dịch vụ loại hình chuẩn
công ích là một quá trình không thể phân
tách. Chẳng hạn nhà máy điện không thể
tích trữ điện đã sản xuất mà cần phải đưa
lên mạng truyền tải ngay; dung lượng kết
nối mạng viễn thông tại một thời điểm nếu
không sử dụng hết cũng không thể tiết kiệm
cho lúc cao điểm để tránh nghẽn mạch; hệ
thống cơ sở hạ tầng sân bay hoặc hệ thống
đường sắt lúc bình thường không sử dụng
hết công suất cũng không thể tích trữ để bù
đắp, giảm tải cho những kỳ nghỉ lễ, khi nhu
cầu đi lại tăng đột biến. Để đảm bảo cung
cấp đầy đủ dịch vụ cho xã hội, tránh tình
trạng khan hiếm cục bộ, các doanh nghiệp
loại hình chuẩn công ích phải dựa vào nhu
cầu xã hội lúc cao điểm nhất để quyết định
quy mô năng lực sản xuất. Như vậy, ngoài
những lúc cao điểm, doanh nghiệp sẽ không
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT
29Số 10(386) T5/2019
sử dụng hết máy móc, thiết bị đã đầu tư. Do
đó, sự xuất hiện thêm bất cứ doanh nghiệp
nào khác cùng kinh doanh nghiệp vụ này sẽ
là sự lãng phí nguồn lực xã hội và không
mang lại hiệu quả sản xuất. Đây là một trong
những nguyên nhân góp phần cho việc duy
trì trạng thái kinh doanh độc quyền tự nhiên
của doanh nghiệp cung ứng hàng hóa, dịch
vụ loại hình chuẩn công ích.
- Doanh nghiệp cung ứng dịch vụ
chuẩn công ích có quy mô kinh tế lớn
Hoạt động kinh doanh của các doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ loại hình chuẩn
công ích thường liên quan đến cơ sở thiết
yếu (essential facilities), đòi hỏi đầu tư ban
đầu lớn như mạng đường ống nước, mạng
lưới điện, cơ sở vật chất của các nhà ga sân
bay, hệ thống thu gom và xử lý rác, mạng
truyền hình cáp, mạng lưới đường sắt Hệ
thống cơ sở thiết yếu này là tài sản cốt lõi
của doanh nghiệp, đồng thời cũng là cơ sở
hạ tầng quan trọng của nhà nước và xã hội.
Chính vì lý do này mà doanh nghiệp cung
ứng dịch vụ chuẩn công ích thường có tính
kinh tế quy mô. Với chi phí cố định đầu tư
rất lớn nên khi doanh nghiệp càng mở rộng
sản xuất thì chi phí bình quân trên mỗi sản
phẩm càng giảm. Do đó, các doanh nghiệp
gia nhập thị trường sau rất khó có thể cạnh
tranh. Đây là nguyên nhân quan trọng khiến
cho, một cách tự nhiên, thị trường chỉ cần
một doanh nghiệp tồn tại. Vì thế doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích
thường tồn tại dưới dạng doanh nghiệp độc
quyền tự nhiên.
Đa số cơ sở thiết yếu có tính chất mạng
lưới, dựa trên hệ thống mạng lưới này doanh
nghiệp sẽ tiến hành cung cấp hàng hóa, dịch
vụ cho khách hàng. Ví dụ, các doanh nghiệp
vận tải hàng hóa và hành khách ngành
đường sắt sẽ cung cấp dịch vụ vận tải của
mình thông qua mạng lưới đường ray; hoặc
trong ngành điện lực, các doanh nghiệp bán
điện cho khách hàng thông qua mạng lưới
truyền tải điện. Mặc dù vậy, chỉ có mạng
lưới cơ sở thiết yếu là thuộc về độc quyền
tự nhiên, còn hoạt động cung cấp hàng hóa,
dịch vụ được xếp vào lĩnh vực có khả năng
cạnh tranh. Chính vì vậy, một trong những
nguyên tắc được thừa nhận rộng rãi trong
ngành độc quyền tự nhiên hiện nay là “độc
quyền mạng lưới, cạnh tranh nghiệp vụ”.
- Chi phí chìm (sunk cost) của doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích rất lớn
Chi phí chìm được hiểu là chi phí khó
hoặc không thể thu hồi được ngay cả khi
doanh nghiệp không tiến hành sản xuất kinh
doanh nữa. Nguyên nhân là do tài sản đầu
tư vào những ngành độc quyền tự nhiên như
mạng lưới truyền tải điện, hệ thống đường
sắt, cơ sở vật chất nhà ga sân bay đều
có tính chuyên dụng rất lớn. Trong trường
hợp doanh nghiệp không muốn tiến hành
kinh doanh nữa thì cũng rất khó chuyển đổi
mục đích sử dụng của những tài sản này.
Hơn nữa, do chi phí đầu tư những tài sản
này rất lớn nên việc chuyển nhượng sẽ gặp
nhiều khó khăn. Chính vì vậy, chi phí chìm
trở thành rào cản doanh nghiệp rút lui khỏi
thị trường. Hệ quả là việc đầu tư vào ngành
cung ứng dịch vụ chuẩn công ích có rủi ro
cao, trở thành một trong những rào cản các
doanh nghiệp đầu tư vào ngành này.
Những đặc trưng trên khiến cho dịch
vụ chuẩn công ích thường tồn tại trong
những lĩnh vực độc quyền tự nhiên và được
cung ứng bởi các doanh nghiệp độc quyền.
Nhận thức điều này sẽ có tác động quan
trọng đến việc hình thành cơ chế pháp lý
quản lý doanh nghiệp chuẩn công ích.
2. Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp
chuẩn công ích
Do những đặc điểm nói trên nên doanh
nghiệp chuẩn công ích thường thực hiện các
hành vi liên quan đến độc quyền kinh doanh
như tăng giá bán, giảm sản lượng, giảm chất
lượng hàng hoá nhưng người tiêu dùng vẫn
phải chấp nhận. Trường hợp tăng giá điện
nhưng vẫn không đảm bảo điện được cung
cấp đầy đủ vào mùa nóng là một minh chứng
cho nhận định này. Chính vì vậy, để nâng
cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp
chuẩn công ích, đồng thời hạn chế những
tác động tiêu cực do đặc điểm của loại hình
doanh nghiệp này gây ra, chúng ta phải tác
động vào doanh nghiệp chuẩn công ích theo
hai hướng sau đây:
- Một là, khuyến khích cạnh tranh
trong khu vực chuẩn công ích;
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT
30 Số 10(386) T5/2019
- Hai là, kiểm soát độc quyền đối với
doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích.
2.1 Khuyến khích cạnh tranh trong khu
vực chuẩn công ích
Để thực hiện cạnh tranh trong khu vực
này, các biện pháp được sử dụng phổ biến
trên thế giới bao gồm:
Một là, phân tách rõ ràng mạng lưới
độc quyền tự nhiên ra khỏi nghiệp vụ kinh
doanh có khả năng cạnh tranh. Đối với lĩnh
vực nghiệp vụ, cần cho phép cạnh tranh như
các loại hình doanh nghiệp thông thường.
Trường hợp này đòi hỏi nhà nước phải bãi
bỏ hoặc nới lỏng các quy định về rào cản gia
nhập thị trường, cho phép các chủ thể thuộc
mọi thành phần kinh tế đều có thể tham gia
kinh doanh. Ví dụ, để hình thành thị trường
phát điện cạnh tranh, cần cho phép nhiều
nhà máy điện cùng sản xuất và tiêu thụ điện;
để hình thành thị trường sản xuất nước máy
cạnh tranh phải cho phép nhiều nhà máy
nước cùng hoạt động sản xuất và kinh doanh
nước sạch2
Hai là, thực hiện cạnh tranh đối với
mạng lưới cơ sở thiết yếu, thông qua các
biện pháp sau:
- Đấu thầu quyền kinh doanh
(franchise bidding)
Đây là phương thức nhà nước thông
qua đấu thầu để trao quyền kinh doanh cơ sở
thiết yếu cho một doanh nghiệp có khả năng
cung cấp dịch vụ đáp ứng tiêu chuẩn yêu cầu
với mức giá thấp nhất. Việc cấp quyền kinh
doanh sẽ được thực hiện trong một khoảng
thời gian nhất định, sau khoảng thời gian
này sẽ tổ chức đấu thầu lại để tìm ra doanh
nghiệp phù hợp nhất cho giai đoạn tiếp theo.
Trên thực tế, đấu thầu quyền kinh
doanh có thể thực hiện dưới hai phương
thức: (i) sử dụng hợp đồng ngắn hạn mang
tính chu kỳ và (ii) hợp đồng dài hạn. Đối với
phương thức thứ nhất, nhà nước định kỳ tiến
hành tổ chức đấu thầu, qua đó tạo áp lực đối
với người trúng thầu, đồng thời cũng là để
2 Ở Trung Quốc, những năm gần đây Chính phủ còn mở cửa thị trường kinh doanh nước máy tại các thành phố lớn cho
các công ty của Pháp và Anh tham gia sản xuất và bán nước sinh hoạt.
giải quyết những thay đổi về nhu cầu và chi
phí sản xuất. Tuy nhiên, để phương thức này
vận hành có hiệu quả đòi hỏi quá trình đấu
thầu phải công khai, minh bạch và đảm bảo
sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp tham
gia đấu thầu.
Đối với phương thức thứ hai, hợp
đồng trúng thầu thường có kỳ hạn tương
đối dài, từ 15 đến 20 năm. Trong khoảng
thời gian này, nếu có biến động về giá cả
và nhu cầu, nhà nước và doanh nghiệp sẽ
hiệp thương, đàm phán để thay đổi các điều
khoản hợp đồng có liên quan. Phương thức
này có ưu điểm là tạo cho doanh nghiệp tính
ổn định, khuyến khích họ đầu tư dài hạn và
đảm bảo nhà nước có thể giám sát giá cả và
chất lượng dịch vụ trong dài hạn.
Như vậy, trong phương thức đấu thầu
quyền kinh doanh, nhà nước trở thành chủ thể
quản lý và giám sát doanh nghiệp cung cấp
các dịch vụ thiết yếu. Điều này đòi hỏi các
cơ quan nhà nước phải có năng lực trong việc
thiết kế các tiêu chí chấm thầu và đặc biệt đề
cao sự công minh, chính trực của các công
chức được giao tổ chức quá trình đấu thầu.
- Cạnh tranh so sánh giữa các khu
vực (yardstick competition)
Đây là phương thức nhà nước phân
chia doanh nghiệp độc quyền có tính toàn
quốc thành nhiều doanh nghiệp độc quyền
có tính khu vực hoặc địa phương, tạo nên
quan hệ cạnh tranh gián tiếp giữa các doanh
nghiệp này. Chẳng hạn như chính phủ thành
lập 3 công ty truyền tải điện ở ba miền đất
nước; tương tự như vậy, nhà nước thành lập
một số công ty quản lý hệ thống đường sắt
theo khu vực và buộc các công ty này cạnh
tranh gián tiếp với nhau. Nếu như đấu thầu
quyền kinh doanh là hình thức cạnh tranh
trước khi quá trình sản xuất diễn ra thì cạnh
tranh giữa các khu vực là cạnh tranh trong
quá trình sản xuất. Nhà nước sẽ căn cứ vào
chất lượng và giá hàng hóa, dịch vụ của
một doanh nghiệp tốt nhất, đồng thời xem
xét đến các yếu tố về môi trường, điều kiện
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT
31Số 10(386) T5/2019
khác nhau giữa các khu vực, từ đó đề ra
tiêu chuẩn yêu cầu các doanh nghiệp khác
phải đáp ứng. Phương thức này vẫn duy trì
được tính chất độc quyền tự nhiên của doanh
nghiệp nhưng đồng thời bảo đảm được động
lực buộc doanh nghiệp phải nâng cao chất
lượng và giảm giá thành hàng hóa, dịch vụ.
Tuy nhiên, để thực hiện tốt phương
thức này, đòi hỏi nhà nước phải kiểm soát
để các doanh nghiệp không được thông
đồng với nhau về mức giá và chất lượng sản
phẩm. Đồng thời, trong quá trình xác định
giá cạnh tranh tiêu chuẩn, cơ quan có thẩm
quyền phải xem xét đầy đủ các yếu tố khác
biệt mang tính khu vực, tác động đến việc
định giá của doanh nghiệp. Điều này đòi hỏi
nhà nước phải bỏ ra một khoản chi phí để
thu thập và phân tích thông tin và tiến hành
so sánh giữa khoản kinh phí bỏ ra và lợi
ích mà cạnh tranh so sánh mang lại. Chính
vì tốn kém như vậy nên phương pháp này
không được áp dụng phổ biến như phương
pháp đấu thầu quyền kinh doanh.
- Hợp đồng xã hội
Đây là phương thức nhà nước ký hợp
đồng với doanh nghiệp, theo đó trong hợp
đồng định ra một số chỉ tiêu buộc doanh
nghiệp phải thực hiện. Nếu doanh nghiệp
thỏa mãn các chỉ tiêu đó thì sẽ được hưởng
các biện pháp ưu đãi, ngược lại, nếu doanh
nghiệp không thực hiện được các chỉ tiêu
trong hợp đồng sẽ phải gánh vác trách nhiệm
nặng nề như phải chịu thuế suất cao hơn
bình thường. Chính vì vậy, phương thức này
còn được gọi là cạnh tranh kết quả sản xuất,
buộc doanh nghiệp phải cạnh tranh kết quả
sản xuất của mình với các chỉ tiêu đã định.
Phương thức dẫn nhập cạnh tranh này
khá đơn giản và không đòi hỏi nhà nước phải
chi phí nhiều cho hoạt động điều tra, tính
toán các chỉ tiêu hợp đồng. Tuy nhiên, nó có
hạn chế là nếu chính phủ đặt ra những chỉ
tiêu không hợp lý sẽ làm ảnh hưởng đến hoạt
động của chính phủ và doanh nghiệp. Chẳng
hạn như, yêu cầu chỉ tiêu quá cao khiến cho
doanh nghiệp mất động lực kinh doanh,
ngược lại yêu cầu chỉ tiêu quá thấp sẽ ảnh
hưởng tới nguồn thu ngân sách nhà nước.
2.2 Kiểm soát độc quyền đối với doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích
- Kiểm soát hành vi từ chối sử dụng cơ
sở thiết yếu
Do hoạt động kinh doanh của đa số
doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công
ích liên quan đến mạng lưới cơ sở thiết yếu
như đường trục viễn thông, mạng truyền
tải điện, hệ thống đường ống dẫn nước, hệ
thống máy tính kết nối tại các nhà ga sân
bay nên hành vi từ chối giao dịch của
doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công
ích thường liên quan đến mạng cơ sở thiết
yếu này. Các doanh nghiệp cung cấp dịch
vụ chỉ có thể tiến hành kinh doanh nếu đã
đấu nối thành công vào mạng cơ sở thiết
yếu này. Tuy nhiên, trong trường hợp doanh
nghiệp nắm giữ mạng cơ sở thiết yếu cũng
đồng thời tiến hành kinh doanh nghiệp vụ
thì để tránh áp lực cạnh tranh, họ sẽ tìm cách
từ chối không cho đối thủ cạnh tranh kết
nối vào mạng cơ sở thiết yếu. Việc từ chối
giao dịch trong trường hợp này đã hạn chế
cạnh tranh ở chỗ doanh nghiệp độc quyền tự
nhiên loại bỏ được đối thủ cạnh tranh và có
khả năng mở rộng vị trí độc quyền sang thị
trường mới.
Về phương diện pháp luật, việc từ
chối giao dịch của doanh nghiệp độc quyền
tự nhiên đã cấu thành hành vi lạm dụng vị
trí độc quyền và phải chịu sự điều chỉnh của
pháp luật. Biện pháp điều chỉnh chủ yếu là
đưa “điều khoản cơ sở thiết yếu” vào luật
chống độc quyền. Nội dung của điều khoản
này là doanh nghiệp nắm giữ cơ sở thiết yếu
nếu không có lý do chính đáng về kinh tế,
kỹ thuật hoặc các lý do khác thì có nghĩa vụ
mở mạng lưới cơ sở thiết yếu cho các doanh
nghiệp khác kết nối. Việc áp dụng “điều
khoản cơ sở thiết yếu” cần phải xem xét 4
yếu tố cấu thành, đó là (i) doanh nghiệp có
vị trí thống lĩnh đang nắm giữ cơ sở thiết
yếu, (ii) doanh nghiệp cạnh tranh không thể
xây dựng mạng cơ sở thiết yếu khác hoặc
không có mạng khác để kết nối, (iii) việc
kết nối cơ sở thiết yếu là điều kiện tất yếu để
duy trì cạnh tranh và (iv) việc kết nối cơ sở
thiết yếu có thể thực hiện được.
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT
32 Số 10(386) T5/2019
- Kiểm soát hành vi định giá độc quyền
Định giá độc quyền là trường hợp
doanh nghiệp lạm dụng vị trí độc quyền
của mình tiến hành bán giá cao hoặc mua
giá thấp. Do trên thị trường không có sản
phẩm thay thế nên khi doanh nghiệp có vị trí
độc quyền bán giá cao hoặc mua giá thấp thì
các chủ thể kinh doanh khác hoặc người tiêu
dùng không có sự lựa chọn nào khác, chỉ
còn cách chấp nhận mức giá độc quyền đó.
Việc các doanh nghiệp cung ứng dịch
vụ chuẩn công ích ở nước ta thực hiện hành
vi định giá độc quyền không còn hiếm thấy.
Người tiêu dùng nước ta đã không ít lần than
phiền về giá điện ngày càng tăng cao mà chất
lượng phục vụ không thay đổi, thậm chí tình
trạng thiếu điện còn diễn ra trầm trọng hơn.
Hoặc như người sử dụng dịch vụ viễn thông
phàn nàn về việc tăng giá dịch vụ Internet
3G, 4G trong khi tốc độ đường truyền không
được cải thiện. Mặc cho người tiêu dùng
phàn nàn về hàng hóa, dịch vụ tăng giá,
doanh nghiệp vẫn cho rằng do nhiều nguyên
nhân khác nhau tác động nên việc tăng giá
của họ là hợp lý. Ở đây, chúng ta có thể tham
khảo những cách thức xác định tính hợp lý
của giá được nhiều nước sử dụng như sau:
+ Giá được tính bằng chi phí cộng lợi
nhuận hợp lý
Đây là phương thức cơ bản của việc
thực hiện quản lý giá đối với các doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích.
Xuất phát điểm của nguyên lý này là, trong
điều kiện thị trường có tính cạnh tranh, giá
của sản phẩm phải lấy chi phí làm cơ sở xác
định. Trên cơ sở xác định chi phí của doanh
nghiệp, cùng với việc cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xác định mức lợi nhuận hợp lý
của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn
công ích, sau đó so sánh với giá bán của
doanh nghiệp để đưa ra quyết định về tính
hợp pháp của hành vi điều chỉnh giá. Tuy
nhiên, muốn áp dụng phương pháp này đòi
hỏi bản thân cơ quan nhà nước phải minh
bạch và buộc các doanh nghiệp độc quyền
cũng phải minh bạch về các chi phí đầu vào
của doanh nghiệp. Chỉ như vậy mới có thể
xác định chính xác chi phí sản xuất, từ đó
làm cơ sở cho việc tính toán giá sản phẩm.
+ So sánh không gian
Đây là phương pháp tiến hành so sánh
giá sản phẩm của công ty có vị trí chi phối
thị trường với sản phẩm cùng loại ở nước
ngoài. Thực tế một số vụ án chống bán phá
giá mà Tòa án Mỹ thực hiện với một số mặt
hàng nông sản của Việt Nam thời gian gần
đây cũng sử dụng phương pháp này. Ví dụ,
so sánh giá bán tôm đông lạnh của nước
ta với Bangladesh - một nước được cho là
có điều kiện sản xuất và chi phí sản xuất
tương tự với Việt Nam. Tuy nhiên, khi áp
dụng phương pháp này cần chú ý đến các
nhân tố ảnh hưởng tới sự hình thành giá,
tránh trường hợp sử dụng đối tượng so sánh
không phù hợp. Nếu sau khi đã lựa chọn
được đối tượng so sánh hợp lý và nhận thấy
có sự khác biệt lớn về giá giữa chúng thì có
thể đưa ra kết luận về hành vi lạm dụng của
doanh nghiệp.
+ So sánh thời gian
Tiến hành so sánh giá sản phẩm của
chính doanh nghiệp trong những giai đoạn
khác nhau. Nếu doanh nghiệp không đưa ra
được những lý do hợp lý cho việc điều chỉnh
giá thì cũng bị xem là đã thực hiện hành vi
lạm dụng. Tuy nhiên, hạn chế của phương
pháp này là nhân tố thời gian có ảnh hưởng
rất lớn đối với việc hình thành giá của doanh
nghiệp, bởi vì các yếu tố có ảnh hưởng đến
giá đều thay đổi theo thời gian. Vì vậy, trước
khi đưa ra quyết định, cơ quan có thẩm
quyền phải kiểm tra sự biến động của tất cả
các yếu tố ảnh hưởng đến việc định giá.
- Kiểm soát hành vi kỳ thị về giá
Hoạt động kinh doanh của doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích
có đặc điểm là ngoài lĩnh vực độc quyền tự
nhiên, doanh nghiệp này còn tham gia vào
lĩnh vực kinh doanh của khách hàng mà nó
cung cấp sản phẩm, dịch vụ. Vì vậy, hành vi
kỳ thị giá do doanh nghiệp loại hình chuẩn
công ích thực hiện thường liên quan đến ba
bên, bao gồm doanh nghiệp tại vị, doanh
nghiệp có quan hệ phụ thuộc với nó và doanh
nghiệp khách hàng. Ví dụ, EVN là doanh
nghiệp tại vị nắm giữ hệ thống truyền tải
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT
33Số 10(386) T5/2019
điện, đồng thời có nhiều nhà máy phát điện
khác nhau (doanh nghiệp phụ thuộc). EVN
mua điện do các nhà máy của mình sản xuất
đồng thời mua điện của các nhà máy khác
(doanh nghiệp khách hàng). Nếu EVN ấn
định giá mua chênh lệch giữa doanh nghiệp
phụ thuộc và doanh nghiệp khách hàng thì
được coi là đã thực hiện hành vi kỳ thị về
giá. Thực tế cho thấy giữa doanh nghiệp tại
vị và doanh nghiệp phụ thuộc có quan hệ
thống nhất theo chiều dọc, quan hệ chặt chẽ
về cơ cấu tổ chức, do đó chi phí kết nối của
doanh nghiệp phụ thuộc vào mạng lưới của
doanh nghiệp tại vị sẽ thấp hơn chi phí mà
doanh nghiệp khách hàng phải bỏ ra. Ngoài
ra, xét về phương diện kỹ thuật, có thể nhờ
đầu tư nghiên cứu mà doanh nghiệp tại vị và
doanh nghiệp phụ thuộc đã xây dựng được
hệ thống mạng kỹ thuật mới, nên việc kết
nối là hoàn toàn tương thích, trong khi đó
các doanh nghiệp khách hàng có thể chưa
tương thích với kỹ thuật này nên khi kết nối
đòi hỏi chi phí nhiều hơn.
Khoản 4 Điều 13 Luật Cạnh tranh
năm 2004 quy định “Cấm doanh nghiệp có
vị trí thống lĩnh thị trường hoặc vị trí độc
quyền áp đặt điều kiện thương mại khác
nhau trong giao dịch như nhau nhằm tạo
bất bình đẳng trong cạnh tranh” và Điều 27
Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định “Cấm
doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường
hoặc vị trí độc quyền áp dụng điều kiện
thương mại khác nhau trong các giao dịch
tương tự dẫn đến hoặc có khả năng dẫn đến
ngăn cản doanh nghiệp khác tham gia, mở
rộng thị trường hoặc loại bỏ doanh nghiệp
khác”3. Những quy định này thể hiện tinh
thần của nguyên tắc “phi kỳ thị giá” một
cách tuyệt đối. Nếu áp dụng quy định này
và buộc các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ
chuẩn công ích không kỳ thị giá khi cung
3 Luật Cạnh tranh năm 2018 có hiệu lực từ ngày 01/7/2019, Luật Cạnh tranh năm 2004 hết hiệu lực cùng ngày.
cấp cơ sở thiết yếu có thể dẫn đến hai tác
động tiêu cực: một là, làm cho doanh nghiệp
mất động lực nghiên cứu, sáng tạo các kỹ
thuật mới bởi vì họ phải cung cấp kỹ thuật
của mình cho đối thủ cạnh tranh mà không
được thu phí cao hơn. Ví dụ, một doanh
nghiệp viễn thông đầu tư nhân lực và tài lực
để xây dựng mạng viễn thông thế hệ mới,
do áp dụng “nguyên tắc cơ sở thiết yếu” nên
họ buộc phải mở mạng của mình cho đối
thủ cạnh tranh kết nối, nếu không được thu
phí cao hơn thì vô hình chung, pháp luật đã
tạo cơ hội cho doanh nghiệp đối thủ không
cần đầu tư nghiên cứu vẫn có được trình
độ kỹ thuật ngang hàng với doanh nghiệp
tại vị. Tác động tiêu cực thứ hai là, đối thủ
cạnh tranh vừa được hưởng lợi về kỹ thuật
vừa được hưởng lợi về giá kết nối, dẫn đến
doanh nghiệp tại vị ở vào trí bất lợi trong
cạnh tranh so với doanh nghiệp khách hàng.
Như vậy, mục đích duy trì và thúc đẩy môi
trường cạnh tranh bình đẳng đã không đạt
được. Chính vì thế, khi áp dụng quy định
này với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ
chuẩn công ích phải đặc biệt chú ý đến đặc
thù của nó thì mới có thể phán đoán chính
xác thế nào là “giao dịch như nhau”.
Những phân tích trên cho thấy rằng, để
áp dụng chính xác Điều 13 Luật Cạnh tranh
2004 và Điều 27 Luật Cạnh tranh 2018, thời
gian tới cơ quan nhà nước cần ban hành quy
định chi tiết giải thích về “điều kiện giao
dịch như nhau” liên quan đến hoạt động
kinh doanh của các doanh nghiệp cung ứng
dịch vụ chuẩn công ích. Đồng thời khi giải
quyết các tranh chấp liên quan đến vấn đề kỳ
thị giá của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ
chuẩn công ích, các cơ quan nhà nước cũng
cần chú ý đến đặc thù như đã đề cập ở trên.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Đào Ngọc Báu, Một số vấn đề về quy chế pháp luật lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường ở Việt Nam hiện
nay, Nxb. Chính trị quốc gia, H., 2016.
2. Diêu Bảo Tùng, Nghiên cứu quy chế pháp luật chống lũng đoạn doanh nghiệp chuẩn công ích, Nxb. Pháp
luật, Trung Quốc, H., 2014 (bản tiếng Trung).
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT
34 Số 10(386) T5/2019
Các file đính kèm theo tài liệu này:
- quan_ly_nha_nuoc_doi_voi_doanh_nghiep_cung_ung_dich_vu_chuan.pdf