Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CUNG ỨNG DỊCH VỤ CHUẨN CÔNG ÍCH Tóm tắt: Thuật ngữ “Public Utilities” được sử dụng nhiều trong các nghiên cứu luật học và kinh tế học. Trong một số tài liệu, khái niệm này được chuyển ngữ thành nhiều cụm từ khác nhau như « doanh nghiệp công cộng », « doanh nghiệp công ích », « dịch vụ công cộng » hoặc « dịch vụ cơ bản » Thực tế cho thấy, kinh tế học thường sử dụng thuật ngữ này theo nghĩa để chỉ một ngành kinh tế, trong khi đó luật học thường xem “Public Utilities” như là một loại hình doanh nghiệp, là đối tượng nghiên cứu của pháp luật hành chính, pháp luật về chính sách ngành và chống lũng đoạn. Trên cơ sở tiếp cận thuật ngữ “Public Utilities” theo nghĩa “doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích” (quasi public goods), bài viết tiến hành phân tích đặc điểm của loại hình doanh nghiệp này và những tác động tiêu cực do đặc điểm của chúng có thể mang lại cho nền kinh tế, qua đó đề xuất các biện pháp hoàn thiện khung pháp luật về quản lý nhà nước đối với loại hình doanh nghiệp này. Đào Ngọc Báu* * TS. Viện Nhà nước và Pháp luật - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh Abstract The term of "Public Utilities" is extensively used injurisprudence and economics. In some documents, this concept is translated into different phrases such as «public enterprises», «public enterprises», «public services» or «basic services» ... In practices, in economics this term is normally used to imphrase as a sector, while in injurisprudence the term "Public Utilities" is normally used to imphrase as a type of enterprise, which is the subject of administrative law, law on industry policy and anti-manipulation. Based on the approach to the term "Public Utilities" as an enterprise of quasi public goods, the article provides the analysis of the characteristics of this type of business and the negative impacts due to their characteristics may bring to the economy and proposed recommendations to improve the legal framework on governmental management for this type of business. Thông tin bài viết: Từ khóa: dịch vụ công, dịch vụ chuẩn công ích, dịch vụ công ích, độc quyền tự nhiên Lịch sử bài viết: Nhận bài : 27/02/2019 Biên tập : 26/03/2019 Duyệt bài : 02/04/2019 Article Infomation: Keywords: public services; quasi public goods; public utilities; monopoly Article History: Received : 27 Feb. 2019 Edited : 26 Mar. 2019 Approved : 02 Apr. 2019 1. Dịch vụ công ích hay dịch vụ chuẩn công ích Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân, vì lợi ích chung của xã hội, do nhà nước trực tiếp cung ứng hoặc ủy quyền cho các chủ thể khác cung ứng nhằm bảo đảm ổn định và công bằng xã hội. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 10(386) T5/2019 Căn cứ vào tính chất và tác dụng của dịch vụ công có thể phân dịch vụ công thành ba loại: - Dịch vụ hành chính công: là dịch vụ gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước, thường do các cơ quan hành chính thực hiện. - Dịch vụ sự nghiệp công: là hoạt động cung cấp các phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao - Dịch vụ chuẩn công ích/dịch vụ công ích1: là hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ có tính kinh tế đáp ứng nhu cầu vật chất thiết yếu cho sinh hoạt của người dân và cộng đồng, chủ yếu liên quan đến các cơ sở hạ tầng kỹ thuật cơ bản như cấp điện, cấp nước, cấp khí đốt, giao thông đô thị Những dịch vụ này không cung cấp miễn phí mà có thu phí nhưng chịu sự quản lý chặt chẽ của nhà nước về định giá và sản lượng cung cấp. Chủ thể cung cấp dịch vụ này vẫn cần có lợi nhuận để đảm bảo sự tồn tại và phát triển. Tuy nhiên, lợi nhuận của họ phải luôn đảm bảo cân bằng với yếu tố an sinh xã hội và đảm bảo cho mọi người dân (dù giàu hay nghèo, vùng đô thị hay nông thôn, miền núi) đều có khả năng tiếp cận. Trong khi đó, nếu quan niệm dịch vụ công ích là những dịch vụ miễn phí, doanh nghiệp cung ứng hoạt động không vì lợi nhuận mà trên cơ sở bao cấp của nhà nước thì rõ ràng, việc kinh doanh cấp điện, cấp nước, giao thông đô thị không phải là hoạt động công ích. Với quan niệm như vậy, chúng tôi cho rằng, loại hình dịch vụ cung cấp hàng hoá đáp ứng nhu cầu vật chất thiết yếu cho sinh hoạt của người dân và cộng đồng cần được hiểu là dịch vụ chuẩn công ích. Nói cách khác, đây là những hàng hóa có một số đặc điểm giống với công ích chứ không phải thuần túy công ích. Điều này càng được thể hiện rõ hơn thông qua việc phân tích đặc điểm của loại hình dịch vụ này, cụ thể như sau: - Tính dịch vụ phổ biến (universal service) của sản phẩm 1 Trong tiếng Anh, loại hình này gọi là public utilities. Dịch vụ phổ biến được hiểu là các dịch vụ sinh hoạt mà mọi thành viên xã hội, cho dù khác nhau về tài sản và nơi cư trú đều phải có khả năng được sử dụng. Khả năng được sử dụng thể hiện trên hai phương diện: (i) khả năng đạt được và (ii) khả năng thanh toán. Khả năng đạt được đòi hỏi doanh nghiệp phải không ngừng đầu tư, nâng cao hiệu quả hoạt động của mạng lưới cơ sở thiết yếu, đảm bảo cho dân cư ở vùng sâu, vùng xa cũng có điều kiện tiếp cận dịch vụ. Khả năng thanh toán của cư dân để được hưởng dịch vụ đòi hỏi doanh nghiệp phải định giá sản phẩm thấp nhất có thể, vừa đảm bảo có lãi vừa đảm bảo phục vụ người dân. Tuy nhiên, cho dù các hàng hóa và dịch vụ loại hình chuẩn công ích liên quan mật thiết đến nhu cầu cơ bản của các thành viên xã hội và có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống dân sinh nhưng đây không phải là những sản phẩm công ích miễn phí mà phải hiểu là “hàng hóa chuẩn công ích”. - Tính không thể lưu kho của sản phẩm Tính không thể lưu kho có nghĩa là sản phẩm, dịch vụ sau khi sản xuất hoặc được cung cấp không thể lưu trữ được mà phải tiêu thụ hoặc sử dụng ngay. Vì vậy, xét về mặt thời gian và kỹ thuật, việc sản xuất và tiêu thụ hàng hóa, dịch vụ loại hình chuẩn công ích là một quá trình không thể phân tách. Chẳng hạn nhà máy điện không thể tích trữ điện đã sản xuất mà cần phải đưa lên mạng truyền tải ngay; dung lượng kết nối mạng viễn thông tại một thời điểm nếu không sử dụng hết cũng không thể tiết kiệm cho lúc cao điểm để tránh nghẽn mạch; hệ thống cơ sở hạ tầng sân bay hoặc hệ thống đường sắt lúc bình thường không sử dụng hết công suất cũng không thể tích trữ để bù đắp, giảm tải cho những kỳ nghỉ lễ, khi nhu cầu đi lại tăng đột biến. Để đảm bảo cung cấp đầy đủ dịch vụ cho xã hội, tránh tình trạng khan hiếm cục bộ, các doanh nghiệp loại hình chuẩn công ích phải dựa vào nhu cầu xã hội lúc cao điểm nhất để quyết định quy mô năng lực sản xuất. Như vậy, ngoài những lúc cao điểm, doanh nghiệp sẽ không BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 10(386) T5/2019 sử dụng hết máy móc, thiết bị đã đầu tư. Do đó, sự xuất hiện thêm bất cứ doanh nghiệp nào khác cùng kinh doanh nghiệp vụ này sẽ là sự lãng phí nguồn lực xã hội và không mang lại hiệu quả sản xuất. Đây là một trong những nguyên nhân góp phần cho việc duy trì trạng thái kinh doanh độc quyền tự nhiên của doanh nghiệp cung ứng hàng hóa, dịch vụ loại hình chuẩn công ích. - Doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích có quy mô kinh tế lớn Hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ loại hình chuẩn công ích thường liên quan đến cơ sở thiết yếu (essential facilities), đòi hỏi đầu tư ban đầu lớn như mạng đường ống nước, mạng lưới điện, cơ sở vật chất của các nhà ga sân bay, hệ thống thu gom và xử lý rác, mạng truyền hình cáp, mạng lưới đường sắt Hệ thống cơ sở thiết yếu này là tài sản cốt lõi của doanh nghiệp, đồng thời cũng là cơ sở hạ tầng quan trọng của nhà nước và xã hội. Chính vì lý do này mà doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích thường có tính kinh tế quy mô. Với chi phí cố định đầu tư rất lớn nên khi doanh nghiệp càng mở rộng sản xuất thì chi phí bình quân trên mỗi sản phẩm càng giảm. Do đó, các doanh nghiệp gia nhập thị trường sau rất khó có thể cạnh tranh. Đây là nguyên nhân quan trọng khiến cho, một cách tự nhiên, thị trường chỉ cần một doanh nghiệp tồn tại. Vì thế doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích thường tồn tại dưới dạng doanh nghiệp độc quyền tự nhiên. Đa số cơ sở thiết yếu có tính chất mạng lưới, dựa trên hệ thống mạng lưới này doanh nghiệp sẽ tiến hành cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho khách hàng. Ví dụ, các doanh nghiệp vận tải hàng hóa và hành khách ngành đường sắt sẽ cung cấp dịch vụ vận tải của mình thông qua mạng lưới đường ray; hoặc trong ngành điện lực, các doanh nghiệp bán điện cho khách hàng thông qua mạng lưới truyền tải điện. Mặc dù vậy, chỉ có mạng lưới cơ sở thiết yếu là thuộc về độc quyền tự nhiên, còn hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ được xếp vào lĩnh vực có khả năng cạnh tranh. Chính vì vậy, một trong những nguyên tắc được thừa nhận rộng rãi trong ngành độc quyền tự nhiên hiện nay là “độc quyền mạng lưới, cạnh tranh nghiệp vụ”. - Chi phí chìm (sunk cost) của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích rất lớn Chi phí chìm được hiểu là chi phí khó hoặc không thể thu hồi được ngay cả khi doanh nghiệp không tiến hành sản xuất kinh doanh nữa. Nguyên nhân là do tài sản đầu tư vào những ngành độc quyền tự nhiên như mạng lưới truyền tải điện, hệ thống đường sắt, cơ sở vật chất nhà ga sân bay đều có tính chuyên dụng rất lớn. Trong trường hợp doanh nghiệp không muốn tiến hành kinh doanh nữa thì cũng rất khó chuyển đổi mục đích sử dụng của những tài sản này. Hơn nữa, do chi phí đầu tư những tài sản này rất lớn nên việc chuyển nhượng sẽ gặp nhiều khó khăn. Chính vì vậy, chi phí chìm trở thành rào cản doanh nghiệp rút lui khỏi thị trường. Hệ quả là việc đầu tư vào ngành cung ứng dịch vụ chuẩn công ích có rủi ro cao, trở thành một trong những rào cản các doanh nghiệp đầu tư vào ngành này. Những đặc trưng trên khiến cho dịch vụ chuẩn công ích thường tồn tại trong những lĩnh vực độc quyền tự nhiên và được cung ứng bởi các doanh nghiệp độc quyền. Nhận thức điều này sẽ có tác động quan trọng đến việc hình thành cơ chế pháp lý quản lý doanh nghiệp chuẩn công ích. 2. Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp chuẩn công ích Do những đặc điểm nói trên nên doanh nghiệp chuẩn công ích thường thực hiện các hành vi liên quan đến độc quyền kinh doanh như tăng giá bán, giảm sản lượng, giảm chất lượng hàng hoá nhưng người tiêu dùng vẫn phải chấp nhận. Trường hợp tăng giá điện nhưng vẫn không đảm bảo điện được cung cấp đầy đủ vào mùa nóng là một minh chứng cho nhận định này. Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp chuẩn công ích, đồng thời hạn chế những tác động tiêu cực do đặc điểm của loại hình doanh nghiệp này gây ra, chúng ta phải tác động vào doanh nghiệp chuẩn công ích theo hai hướng sau đây: - Một là, khuyến khích cạnh tranh trong khu vực chuẩn công ích; BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 10(386) T5/2019 - Hai là, kiểm soát độc quyền đối với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích. 2.1 Khuyến khích cạnh tranh trong khu vực chuẩn công ích Để thực hiện cạnh tranh trong khu vực này, các biện pháp được sử dụng phổ biến trên thế giới bao gồm: Một là, phân tách rõ ràng mạng lưới độc quyền tự nhiên ra khỏi nghiệp vụ kinh doanh có khả năng cạnh tranh. Đối với lĩnh vực nghiệp vụ, cần cho phép cạnh tranh như các loại hình doanh nghiệp thông thường. Trường hợp này đòi hỏi nhà nước phải bãi bỏ hoặc nới lỏng các quy định về rào cản gia nhập thị trường, cho phép các chủ thể thuộc mọi thành phần kinh tế đều có thể tham gia kinh doanh. Ví dụ, để hình thành thị trường phát điện cạnh tranh, cần cho phép nhiều nhà máy điện cùng sản xuất và tiêu thụ điện; để hình thành thị trường sản xuất nước máy cạnh tranh phải cho phép nhiều nhà máy nước cùng hoạt động sản xuất và kinh doanh nước sạch2 Hai là, thực hiện cạnh tranh đối với mạng lưới cơ sở thiết yếu, thông qua các biện pháp sau: - Đấu thầu quyền kinh doanh (franchise bidding) Đây là phương thức nhà nước thông qua đấu thầu để trao quyền kinh doanh cơ sở thiết yếu cho một doanh nghiệp có khả năng cung cấp dịch vụ đáp ứng tiêu chuẩn yêu cầu với mức giá thấp nhất. Việc cấp quyền kinh doanh sẽ được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, sau khoảng thời gian này sẽ tổ chức đấu thầu lại để tìm ra doanh nghiệp phù hợp nhất cho giai đoạn tiếp theo. Trên thực tế, đấu thầu quyền kinh doanh có thể thực hiện dưới hai phương thức: (i) sử dụng hợp đồng ngắn hạn mang tính chu kỳ và (ii) hợp đồng dài hạn. Đối với phương thức thứ nhất, nhà nước định kỳ tiến hành tổ chức đấu thầu, qua đó tạo áp lực đối với người trúng thầu, đồng thời cũng là để 2 Ở Trung Quốc, những năm gần đây Chính phủ còn mở cửa thị trường kinh doanh nước máy tại các thành phố lớn cho các công ty của Pháp và Anh tham gia sản xuất và bán nước sinh hoạt. giải quyết những thay đổi về nhu cầu và chi phí sản xuất. Tuy nhiên, để phương thức này vận hành có hiệu quả đòi hỏi quá trình đấu thầu phải công khai, minh bạch và đảm bảo sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp tham gia đấu thầu. Đối với phương thức thứ hai, hợp đồng trúng thầu thường có kỳ hạn tương đối dài, từ 15 đến 20 năm. Trong khoảng thời gian này, nếu có biến động về giá cả và nhu cầu, nhà nước và doanh nghiệp sẽ hiệp thương, đàm phán để thay đổi các điều khoản hợp đồng có liên quan. Phương thức này có ưu điểm là tạo cho doanh nghiệp tính ổn định, khuyến khích họ đầu tư dài hạn và đảm bảo nhà nước có thể giám sát giá cả và chất lượng dịch vụ trong dài hạn. Như vậy, trong phương thức đấu thầu quyền kinh doanh, nhà nước trở thành chủ thể quản lý và giám sát doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ thiết yếu. Điều này đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải có năng lực trong việc thiết kế các tiêu chí chấm thầu và đặc biệt đề cao sự công minh, chính trực của các công chức được giao tổ chức quá trình đấu thầu. - Cạnh tranh so sánh giữa các khu vực (yardstick competition) Đây là phương thức nhà nước phân chia doanh nghiệp độc quyền có tính toàn quốc thành nhiều doanh nghiệp độc quyền có tính khu vực hoặc địa phương, tạo nên quan hệ cạnh tranh gián tiếp giữa các doanh nghiệp này. Chẳng hạn như chính phủ thành lập 3 công ty truyền tải điện ở ba miền đất nước; tương tự như vậy, nhà nước thành lập một số công ty quản lý hệ thống đường sắt theo khu vực và buộc các công ty này cạnh tranh gián tiếp với nhau. Nếu như đấu thầu quyền kinh doanh là hình thức cạnh tranh trước khi quá trình sản xuất diễn ra thì cạnh tranh giữa các khu vực là cạnh tranh trong quá trình sản xuất. Nhà nước sẽ căn cứ vào chất lượng và giá hàng hóa, dịch vụ của một doanh nghiệp tốt nhất, đồng thời xem xét đến các yếu tố về môi trường, điều kiện BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 10(386) T5/2019 khác nhau giữa các khu vực, từ đó đề ra tiêu chuẩn yêu cầu các doanh nghiệp khác phải đáp ứng. Phương thức này vẫn duy trì được tính chất độc quyền tự nhiên của doanh nghiệp nhưng đồng thời bảo đảm được động lực buộc doanh nghiệp phải nâng cao chất lượng và giảm giá thành hàng hóa, dịch vụ. Tuy nhiên, để thực hiện tốt phương thức này, đòi hỏi nhà nước phải kiểm soát để các doanh nghiệp không được thông đồng với nhau về mức giá và chất lượng sản phẩm. Đồng thời, trong quá trình xác định giá cạnh tranh tiêu chuẩn, cơ quan có thẩm quyền phải xem xét đầy đủ các yếu tố khác biệt mang tính khu vực, tác động đến việc định giá của doanh nghiệp. Điều này đòi hỏi nhà nước phải bỏ ra một khoản chi phí để thu thập và phân tích thông tin và tiến hành so sánh giữa khoản kinh phí bỏ ra và lợi ích mà cạnh tranh so sánh mang lại. Chính vì tốn kém như vậy nên phương pháp này không được áp dụng phổ biến như phương pháp đấu thầu quyền kinh doanh. - Hợp đồng xã hội Đây là phương thức nhà nước ký hợp đồng với doanh nghiệp, theo đó trong hợp đồng định ra một số chỉ tiêu buộc doanh nghiệp phải thực hiện. Nếu doanh nghiệp thỏa mãn các chỉ tiêu đó thì sẽ được hưởng các biện pháp ưu đãi, ngược lại, nếu doanh nghiệp không thực hiện được các chỉ tiêu trong hợp đồng sẽ phải gánh vác trách nhiệm nặng nề như phải chịu thuế suất cao hơn bình thường. Chính vì vậy, phương thức này còn được gọi là cạnh tranh kết quả sản xuất, buộc doanh nghiệp phải cạnh tranh kết quả sản xuất của mình với các chỉ tiêu đã định. Phương thức dẫn nhập cạnh tranh này khá đơn giản và không đòi hỏi nhà nước phải chi phí nhiều cho hoạt động điều tra, tính toán các chỉ tiêu hợp đồng. Tuy nhiên, nó có hạn chế là nếu chính phủ đặt ra những chỉ tiêu không hợp lý sẽ làm ảnh hưởng đến hoạt động của chính phủ và doanh nghiệp. Chẳng hạn như, yêu cầu chỉ tiêu quá cao khiến cho doanh nghiệp mất động lực kinh doanh, ngược lại yêu cầu chỉ tiêu quá thấp sẽ ảnh hưởng tới nguồn thu ngân sách nhà nước. 2.2 Kiểm soát độc quyền đối với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích - Kiểm soát hành vi từ chối sử dụng cơ sở thiết yếu Do hoạt động kinh doanh của đa số doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích liên quan đến mạng lưới cơ sở thiết yếu như đường trục viễn thông, mạng truyền tải điện, hệ thống đường ống dẫn nước, hệ thống máy tính kết nối tại các nhà ga sân bay nên hành vi từ chối giao dịch của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích thường liên quan đến mạng cơ sở thiết yếu này. Các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ chỉ có thể tiến hành kinh doanh nếu đã đấu nối thành công vào mạng cơ sở thiết yếu này. Tuy nhiên, trong trường hợp doanh nghiệp nắm giữ mạng cơ sở thiết yếu cũng đồng thời tiến hành kinh doanh nghiệp vụ thì để tránh áp lực cạnh tranh, họ sẽ tìm cách từ chối không cho đối thủ cạnh tranh kết nối vào mạng cơ sở thiết yếu. Việc từ chối giao dịch trong trường hợp này đã hạn chế cạnh tranh ở chỗ doanh nghiệp độc quyền tự nhiên loại bỏ được đối thủ cạnh tranh và có khả năng mở rộng vị trí độc quyền sang thị trường mới. Về phương diện pháp luật, việc từ chối giao dịch của doanh nghiệp độc quyền tự nhiên đã cấu thành hành vi lạm dụng vị trí độc quyền và phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật. Biện pháp điều chỉnh chủ yếu là đưa “điều khoản cơ sở thiết yếu” vào luật chống độc quyền. Nội dung của điều khoản này là doanh nghiệp nắm giữ cơ sở thiết yếu nếu không có lý do chính đáng về kinh tế, kỹ thuật hoặc các lý do khác thì có nghĩa vụ mở mạng lưới cơ sở thiết yếu cho các doanh nghiệp khác kết nối. Việc áp dụng “điều khoản cơ sở thiết yếu” cần phải xem xét 4 yếu tố cấu thành, đó là (i) doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh đang nắm giữ cơ sở thiết yếu, (ii) doanh nghiệp cạnh tranh không thể xây dựng mạng cơ sở thiết yếu khác hoặc không có mạng khác để kết nối, (iii) việc kết nối cơ sở thiết yếu là điều kiện tất yếu để duy trì cạnh tranh và (iv) việc kết nối cơ sở thiết yếu có thể thực hiện được. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 10(386) T5/2019 - Kiểm soát hành vi định giá độc quyền Định giá độc quyền là trường hợp doanh nghiệp lạm dụng vị trí độc quyền của mình tiến hành bán giá cao hoặc mua giá thấp. Do trên thị trường không có sản phẩm thay thế nên khi doanh nghiệp có vị trí độc quyền bán giá cao hoặc mua giá thấp thì các chủ thể kinh doanh khác hoặc người tiêu dùng không có sự lựa chọn nào khác, chỉ còn cách chấp nhận mức giá độc quyền đó. Việc các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích ở nước ta thực hiện hành vi định giá độc quyền không còn hiếm thấy. Người tiêu dùng nước ta đã không ít lần than phiền về giá điện ngày càng tăng cao mà chất lượng phục vụ không thay đổi, thậm chí tình trạng thiếu điện còn diễn ra trầm trọng hơn. Hoặc như người sử dụng dịch vụ viễn thông phàn nàn về việc tăng giá dịch vụ Internet 3G, 4G trong khi tốc độ đường truyền không được cải thiện. Mặc cho người tiêu dùng phàn nàn về hàng hóa, dịch vụ tăng giá, doanh nghiệp vẫn cho rằng do nhiều nguyên nhân khác nhau tác động nên việc tăng giá của họ là hợp lý. Ở đây, chúng ta có thể tham khảo những cách thức xác định tính hợp lý của giá được nhiều nước sử dụng như sau: + Giá được tính bằng chi phí cộng lợi nhuận hợp lý Đây là phương thức cơ bản của việc thực hiện quản lý giá đối với các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích. Xuất phát điểm của nguyên lý này là, trong điều kiện thị trường có tính cạnh tranh, giá của sản phẩm phải lấy chi phí làm cơ sở xác định. Trên cơ sở xác định chi phí của doanh nghiệp, cùng với việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định mức lợi nhuận hợp lý của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích, sau đó so sánh với giá bán của doanh nghiệp để đưa ra quyết định về tính hợp pháp của hành vi điều chỉnh giá. Tuy nhiên, muốn áp dụng phương pháp này đòi hỏi bản thân cơ quan nhà nước phải minh bạch và buộc các doanh nghiệp độc quyền cũng phải minh bạch về các chi phí đầu vào của doanh nghiệp. Chỉ như vậy mới có thể xác định chính xác chi phí sản xuất, từ đó làm cơ sở cho việc tính toán giá sản phẩm. + So sánh không gian Đây là phương pháp tiến hành so sánh giá sản phẩm của công ty có vị trí chi phối thị trường với sản phẩm cùng loại ở nước ngoài. Thực tế một số vụ án chống bán phá giá mà Tòa án Mỹ thực hiện với một số mặt hàng nông sản của Việt Nam thời gian gần đây cũng sử dụng phương pháp này. Ví dụ, so sánh giá bán tôm đông lạnh của nước ta với Bangladesh - một nước được cho là có điều kiện sản xuất và chi phí sản xuất tương tự với Việt Nam. Tuy nhiên, khi áp dụng phương pháp này cần chú ý đến các nhân tố ảnh hưởng tới sự hình thành giá, tránh trường hợp sử dụng đối tượng so sánh không phù hợp. Nếu sau khi đã lựa chọn được đối tượng so sánh hợp lý và nhận thấy có sự khác biệt lớn về giá giữa chúng thì có thể đưa ra kết luận về hành vi lạm dụng của doanh nghiệp. + So sánh thời gian Tiến hành so sánh giá sản phẩm của chính doanh nghiệp trong những giai đoạn khác nhau. Nếu doanh nghiệp không đưa ra được những lý do hợp lý cho việc điều chỉnh giá thì cũng bị xem là đã thực hiện hành vi lạm dụng. Tuy nhiên, hạn chế của phương pháp này là nhân tố thời gian có ảnh hưởng rất lớn đối với việc hình thành giá của doanh nghiệp, bởi vì các yếu tố có ảnh hưởng đến giá đều thay đổi theo thời gian. Vì vậy, trước khi đưa ra quyết định, cơ quan có thẩm quyền phải kiểm tra sự biến động của tất cả các yếu tố ảnh hưởng đến việc định giá. - Kiểm soát hành vi kỳ thị về giá Hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích có đặc điểm là ngoài lĩnh vực độc quyền tự nhiên, doanh nghiệp này còn tham gia vào lĩnh vực kinh doanh của khách hàng mà nó cung cấp sản phẩm, dịch vụ. Vì vậy, hành vi kỳ thị giá do doanh nghiệp loại hình chuẩn công ích thực hiện thường liên quan đến ba bên, bao gồm doanh nghiệp tại vị, doanh nghiệp có quan hệ phụ thuộc với nó và doanh nghiệp khách hàng. Ví dụ, EVN là doanh nghiệp tại vị nắm giữ hệ thống truyền tải BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 10(386) T5/2019 điện, đồng thời có nhiều nhà máy phát điện khác nhau (doanh nghiệp phụ thuộc). EVN mua điện do các nhà máy của mình sản xuất đồng thời mua điện của các nhà máy khác (doanh nghiệp khách hàng). Nếu EVN ấn định giá mua chênh lệch giữa doanh nghiệp phụ thuộc và doanh nghiệp khách hàng thì được coi là đã thực hiện hành vi kỳ thị về giá. Thực tế cho thấy giữa doanh nghiệp tại vị và doanh nghiệp phụ thuộc có quan hệ thống nhất theo chiều dọc, quan hệ chặt chẽ về cơ cấu tổ chức, do đó chi phí kết nối của doanh nghiệp phụ thuộc vào mạng lưới của doanh nghiệp tại vị sẽ thấp hơn chi phí mà doanh nghiệp khách hàng phải bỏ ra. Ngoài ra, xét về phương diện kỹ thuật, có thể nhờ đầu tư nghiên cứu mà doanh nghiệp tại vị và doanh nghiệp phụ thuộc đã xây dựng được hệ thống mạng kỹ thuật mới, nên việc kết nối là hoàn toàn tương thích, trong khi đó các doanh nghiệp khách hàng có thể chưa tương thích với kỹ thuật này nên khi kết nối đòi hỏi chi phí nhiều hơn. Khoản 4 Điều 13 Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định “Cấm doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường hoặc vị trí độc quyền áp đặt điều kiện thương mại khác nhau trong giao dịch như nhau nhằm tạo bất bình đẳng trong cạnh tranh” và Điều 27 Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định “Cấm doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường hoặc vị trí độc quyền áp dụng điều kiện thương mại khác nhau trong các giao dịch tương tự dẫn đến hoặc có khả năng dẫn đến ngăn cản doanh nghiệp khác tham gia, mở rộng thị trường hoặc loại bỏ doanh nghiệp khác”3. Những quy định này thể hiện tinh thần của nguyên tắc “phi kỳ thị giá” một cách tuyệt đối. Nếu áp dụng quy định này và buộc các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích không kỳ thị giá khi cung 3 Luật Cạnh tranh năm 2018 có hiệu lực từ ngày 01/7/2019, Luật Cạnh tranh năm 2004 hết hiệu lực cùng ngày. cấp cơ sở thiết yếu có thể dẫn đến hai tác động tiêu cực: một là, làm cho doanh nghiệp mất động lực nghiên cứu, sáng tạo các kỹ thuật mới bởi vì họ phải cung cấp kỹ thuật của mình cho đối thủ cạnh tranh mà không được thu phí cao hơn. Ví dụ, một doanh nghiệp viễn thông đầu tư nhân lực và tài lực để xây dựng mạng viễn thông thế hệ mới, do áp dụng “nguyên tắc cơ sở thiết yếu” nên họ buộc phải mở mạng của mình cho đối thủ cạnh tranh kết nối, nếu không được thu phí cao hơn thì vô hình chung, pháp luật đã tạo cơ hội cho doanh nghiệp đối thủ không cần đầu tư nghiên cứu vẫn có được trình độ kỹ thuật ngang hàng với doanh nghiệp tại vị. Tác động tiêu cực thứ hai là, đối thủ cạnh tranh vừa được hưởng lợi về kỹ thuật vừa được hưởng lợi về giá kết nối, dẫn đến doanh nghiệp tại vị ở vào trí bất lợi trong cạnh tranh so với doanh nghiệp khách hàng. Như vậy, mục đích duy trì và thúc đẩy môi trường cạnh tranh bình đẳng đã không đạt được. Chính vì thế, khi áp dụng quy định này với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích phải đặc biệt chú ý đến đặc thù của nó thì mới có thể phán đoán chính xác thế nào là “giao dịch như nhau”. Những phân tích trên cho thấy rằng, để áp dụng chính xác Điều 13 Luật Cạnh tranh 2004 và Điều 27 Luật Cạnh tranh 2018, thời gian tới cơ quan nhà nước cần ban hành quy định chi tiết giải thích về “điều kiện giao dịch như nhau” liên quan đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích. Đồng thời khi giải quyết các tranh chấp liên quan đến vấn đề kỳ thị giá của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chuẩn công ích, các cơ quan nhà nước cũng cần chú ý đến đặc thù như đã đề cập ở trên. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Đào Ngọc Báu, Một số vấn đề về quy chế pháp luật lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia, H., 2016. 2. Diêu Bảo Tùng, Nghiên cứu quy chế pháp luật chống lũng đoạn doanh nghiệp chuẩn công ích, Nxb. Pháp luật, Trung Quốc, H., 2014 (bản tiếng Trung). BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 10(386) T5/2019