Sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH CÔNG Tóm tắt: Sự tham gia của người dân, trong đó có sự tham gia của người dân vào quá trình quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực nghiên cứu giao thoa của nhiều ngành khoa học xã hội, như chính trị học, hành chính công, chính sách công, xã hội học Các lý luận hiện có về sự tham gia của người dân vào quá trình hành chính công đều cố gắng luận giải về tính tất yếu của việc thực hiện sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công. Nguyễn Trọng Bình* * TS. Học viện Chính trị khu vực IV Abstract The participation of people, of which the participation of people in state’s public administration process is a field of study which is linked with different social sciences such as politics, public administration, public policy, sociology Theories of people’s participation in public administration process focus explaining the reason why people’s participation must be guaranteed in state’s public administration process. This article focuses in analyzing several key theories about the necessary of practising people’s participation in public administration. Thông tin bài viết: Từ khóa: lý luận; sự tham gia của người dân; hành chính công Lịch sử bài viết: Nhận bài : 22/02/2018 Biên tập : 02/08/2019 Duyệt bài : 10/08/2019 Article Infomation: Keywords: theory; people’s participation; public administration. Article History: Received : 22 Feb. 2018 Edited : 02 Aug. 2019 Approved : 10 Aug. 2019 Sự tham gia của người dân vào quá trình chính trị là một vấn đề không mới, nhưng sự tham gia của người dân vào quá trình hành chính công với tư cách một nội dung cốt lõi của hành chính dân chủ là một vấn đề mới, chỉ được quan tâm nghiên cứu nhiều trong những thập niên gần đây. Vào thập niên 70 của thế kỷ XX, khi Vincent Ostromm, trong tác phẩm “Nguy cơ tư tưởng của hành chính công Hoa Kỳ” nêu lên khái niệm hành chính dân chủ thì vấn đề hành chính dân chủ nói chung và sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công nói riêng mới thu hút sự quan tâm nghiên cứu của các nhà khoa học. Các nghiên cứu về sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công, cốt lõi là sự tham gia NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 13(389) T7/2019 của người dân vào chính sách công do cơ quan hành chính nhà nước ban hành đã đề cập đến nhiều phương diện khác nhau, trong đó chủ yếu tập trung trả lời câu hỏi: tại sao cần đảm bảo sự tham gia của người dân vào quá trình hành chính công? 1. Tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham gia của người dân từ góc độ triết học chính trị Từ nhiều góc độ khác nhau, triết học chính trị đã luận giải về tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công nói chung và quyết định hành chính nói riêng. Theo triết học chính trị, sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính nhà nước xuất phát từ các lý do sau: Thứ nhất, tính chủ thể của con người đòi hỏi cần đảm bảo sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công. Với tư cách là “tiêu chuẩn của vạn vật”, tính chủ thể của con người là cái quy định nên bản chất của con người, thể hiện ở sự tự chủ, tự giác và sáng tạo của con người trong quá trình tương tác giữa con người với khách thể. “Con người với tư cách một thực thể tồn tại một cách độc lập, tự chủ trong hoạt động thực tiễn, tính chủ thể là bản chất đặc trưng của tính chủ thể”1. Tính chủ thể của con người một mặt được thể hiện ra trong quá trình con người cải tạo tự nhiên, mặt khác được phát triển thông qua sự tương tác giữa con người với con người, giữa người với tập thể hoặc tổ chức, giữa con người với nhà nước. Đây là hai góc độ thể hiện sự phát triển về tính chủ thể của con người. Trong đó, sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính nhà nước là nội dung quan trọng thể hiện tính chủ thể của con người, cũng là lĩnh vực quan trọng để phát triển tính chủ thể của con người. Với tư cách chủ thể độc lập, người dân có quyền thể hiện ý kiến một cách tự do (trong khuôn khổ pháp luật) đối với những chính sách, quyết định liên quan đến lợi ích của bản thân cũng 1 Li Wei-hua (2008), Nghiên cứu chủ thể tham gia hành chính, Luận án TS. hành chính công, Đại học Sơn Đông, Trung Quốc, tr. 20. như lợi ích của cộng đồng và xã hội. Tính chủ thể của con người là yêu cầu cần phải thực hiện sự tham gia của người dân đối với quản lý hành chính nhà nước, cũng là một quyền của công dân cần được ghi nhận và bảo đảm bằng pháp luật. Thứ hai, nguyên tắc công lý tự nhiên đòi hỏi cần bảo đảm sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công và chính sách công. Tư tưởng công lý tự nhiên được Aristot nêu lên vào thời kỳ Hy Lạp cổ. Lý thuyết công lý tự nhiên mà ông nêu lên đã có sự ảnh hưởng rất lớn về sau. Trong quan điểm của Aristot, công lý là sự biểu hiện cụ thể của cái thiện, nó là một phẩm chất, là thực hiện hành vi một cách chính đáng, là thực hiện công việc dựa vào phương thức chính đáng. Ông đã chỉ ra sự khác nhau giữa công lý tự nhiên và công lý thông thường. Công lý tự nhiên với luật tự nhiên liên quan với nhau, còn công lý thông thường liên quan đến pháp luật của đời sống hiện thực. Công lý tự nhiên cần đặt lên trên pháp luật và sự công lý của pháp luật. Nguyên tắc công lý tự nhiên liên quan đến luật tự nhiên (natural law) đề ra hai quy tắc: quy tắc tránh thiên vị và quy tắc lắng nghe một cách công bằng. Nguyên tắc công lý tự nhiên ban đầu chỉ được vận dụng trong lĩnh vực tư pháp, từ thế kỷ XX đến nay, phạm vi vận dụng của nguyên tắc này đã từng bước mở rộng sang lĩnh vực hành pháp và hành chính. Theo đó, nó yêu cầu chủ thể hành chính khi thực thi quyền hành pháp phải tuân thủ trình tự nhất định. Công lý tự nhiên với tư cách một sự công bằng tối thiểu ngày càng được nhiều các quốc gia vận dụng và thực hiện. Theo đó, “sự tham gia của các chủ thể lợi ích có liên quan đối với quá trình hành chính chính là thể hiện công lý tự nhiên của quá trình hành chính. Bất kỳ hành vi hành chính nào ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của cá nhân hay tổ chức thì cá nhân và tổ chức đó đều có quyền tham gia, đều có quyền thể hiện ý kiến của mình và quyền được lắng nghe ý kiến. Đây là NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 13(389) T7/2019 sự thể hiện trực tiếp của công lý tự nhiên trong quá trình hành chính2 Thứ ba, chủ quyền nhân dân đòi hỏi cần đảm bảo sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công. Tư tưởng chủ quyền nhân dân xuất hiện sớm nhất vào thời kỳ dân chủ Athens, nhưng lý luận chủ quyền nhân dân chỉ thật sự xuất hiện sau khi nhà nước dân tộc được hình thành. Người sáng lập nên lý luận chủ quyền nhân dân là Rútxô - nhà tư tưởng người Pháp. Rútxô cho rằng, chủ quyền của nhà nước thuộc về toàn thể nhân dân, đồng thời nhà nước lấy ý chí công làm phương châm chỉ đạo cho hành động của mình. Ý chí công tồn tại một cách khách quan, nó là ý chí của nhân dân, nó “mãi mãi là công lý”3. Từ việc khẳng định tầm quan trọng của ý chí công, Rútxô phản đối chế độ đại nghị lấy bầu cử đại biểu làm đặc trưng chủ yếu. Bởi vì “chủ quyền về bản chất là do ý chí công cấu thành nên, còn ý chí lại là cái không thể đại diện; nó chỉ là ý chí thống nhất hoặc là ý chí khác, mà tuyệt không thể có thứ gì trung gian khác”4 Lý luận chủ quyền nhân dân của Rútxô đồng nghĩa với việc khẳng định tính tất yếu của việc thực hiện dân chủ trực tiếp. “Trong thực tiễn, dân chủ trực tiếp có hai hàm nghĩa: hàm nghĩa thứ nhất có nghĩa là dựa trên phương thức dân chủ trực tiếp để đưa ra quyết định đối với vấn đề cụ thể; nhưng thể chế chủ đạo của nhà nước vẫn có thể là dân chủ gián tiếp. Dân chủ trực tiếp trên vấn đề cụ thể chỉ là một sự bổ sung. Hàm nghĩa thứ hai của dân chủ trực tiếp là dân chủ trực tiếp về mặt thể chế của chỉnh thể nhà nước - nó là nội hàm của chế độ dân chủ trực tiếp”5 Dân chủ trực tiếp chỉ phù hợp với nhà nước quy mô nhỏ, mà không thể phù hợp với nhà nước dân tộc hiện đại có quy mô lớn, hơn nữa chế độ dân chủ trực tiếp rất dễ tạo nên sự tước 2 Li Wei-hua (2008), Nghiên cứu chủ thể tham gia hành chính, tlđd. 3 Rút xô (1997), Bàn về khế ước xã hội, Nhà in sách Thương vụ, Bắc Kinh, Trung Quốc, tr. 39. 4 Rút xô (1997), Bàn về khế ước xã hội, tlđd, tr. 29. 5 Lin Xing (2007), Phân tích lý luận chủ quyền nhân dân của Rút xô và nhu cầu hiện thực, Tạp chí Giới lý luận, (4):161. 6 Nguyễn Trọng Bình (2017), Lý thuyết lựa chọn công – một sự phân tích đối với những khiếm khuyết của yếu tố “phi thị trường”, Tạp chí Thông tin Khoa học chính trị, số 04 (9). đoạt của đa số người đối với thiểu số người, làm phương hại tự do và quyền lợi của thiểu số người. Do đó, trong điều kiện dân chủ đại nghị không thể bảo đảm thực hiện tốt nguyên tắc chủ quyền nhân dân, thì hình thức dân chủ trực tiếp ở tầng ý nghĩa thứ nhất, tức dựa vào sự tham gia của người dân đối với quá trình hành chính nhà nước, trở thành một sự lựa chọn cần thiết nhằm bổ sung cho những thiếu sót và hạn chế của dân chủ đại nghị. Lý luận hiệp thương dân chủ, thảo luận, biện luận và phản biện đối với các chính sách, pháp luật liên quan trực tiếp đến lợi ích và cuộc sống của nhân dân do Habermas, Hannah Arendt nêu lên chính là một phương thức nhằm tăng cường sự tham gia của người dân đối với hành chính nhà nước, góp phần bổ sung một số hạn chế, thiếu sót của dân chủ đại nghị. 2. Tính tất yếu về sự tham gia của người dân từ góc độ lý luận lựa chọn công Nếu hành chính công truyền thống được xây dựng trên giả thiết về “tính không thể sai lầm” của nhà nước và “tính vì lợi ích công” của nhà quản lý công, từ đó coi nhẹ sự tham gia của người dân; thì lý luận lựa chọn công lại phủ định giả thiết nói trên và nêu lên lý thuyết về “sự thất bại của nhà nước” và “chính sách công chất lượng thấp”, qua đó hàm ý việc cần phải tăng cường sự tham gia của người dân đối với quá trình hành chính công. Lý luận này cho rằng, chính sách công là công cụ quan trọng để chính phủ thực hiện chức năng quản lý xã hội cũng như điều chỉnh sự vận hành của thị trường. Tuy nhiên, hoạch định chính sách công là một quá trình rất khó khăn, phức tạp và chịu sự ảnh hưởng của nhiều yếu tố khác nhau nên làm cho chính phủ rất khó đề ra được chính sách công có chất lượng cao6. Trong hoàn cảnh này, cần phải tăng cường sự giám sát đối với quyền lực hành chính cũng NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 13(389) T7/2019 như sự tham gia của người dân. Nói một cách cụ thể, sự tham gia của người dân là cần thiết, xuất phát từ những lý do sau: Thứ nhất, để có thêm thông tin cho hoạt động hoạch định chính sách. Để đề ra được chính sách công có chất lượng, đòi hỏi người làm chính sách phải có được thông tin khách quan, đầy đủ. Tuy nhiên, do đặc điểm của bộ máy hành chính, động cơ lợi ích và nhiều nguyên nhân khác nên cơ quan hoạch định chính sách rất khó có được những thông tin khách quan, đầy đủ và đảm bảo chất lượng. Chính vì lẽ đó, trong quá trình hoạch định chính sách, nếu chỉ dựa vào thông tin mà người làm chính sách có được và dựa vào thông tin do bộ máy cung cấp thì rất dễ dẫn đến sự sai lầm của chính sách hoặc chất lượng chính sách không cao. Để có được thông tin nhiều hơn hỗ trợ cho việc hoạch định chính sách, chính phủ cần bảo đảm sự tham gia của người dân, tiếp nhận thông tin nhiều chiều từ phía xã hội. Thứ hai, sự tham gia của người dân bổ sung cho sự hữu hạn về tri thức của người làm chính sách. Mô hình chính sách công truyền thống cho rằng, người làm chính sách là những người hoàn toàn lý tính, không mắc sai lầm. Tuy nhiên, lý luận lựa chọn công cho rằng, con người là lý tính, con người có thể nhận thức được quy luật khách quan, nhưng do sự chế ước bởi năng lực và phương pháp nhận thức nên lý tính của con người là có hạn; tri thức mà người làm chính sách có được không phải là “toàn bộ trí thức”. Có thể giới chuyên gia và người làm chính sách thường có trình độ chuyên môn, am hiểu sâu ở lĩnh vực chính sách đó, nhưng “loài người không phải là thánh thần không bao giờ sai lầm, chân lý của họ phần nhiều chỉ là các chân - lý - một - nửa”7. Trong hoàn cảnh này, nếu chỉ dựa vào sự am hiểu và năng lực của người làm chính sách để ban hành chính sách thì chưa đủ, vì rất dễ đưa đến sự sai lầm của chính sách. Do đó, 7 John Mill (2005), Luận về tự do, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 131. 8 Frank Fischer and Jonh Forester (1993), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC: Duke University Press. cần xem sự tham gia của người dân như một kênh quan trọng nhằm bổ sung cho sự “hữu hạn” về mặt tri thức của người làm chính sách, góp phần hạn chế sự sai lầm của chính sách. Thứ ba, sự tham gia của người dân nhằm hạn chế hành vi “tư lợi” của người làm chính sách. Lý luận hành chính công truyền thống coi nhà quản lý công và người làm chính sách là những người luôn vì lợi ích công. Tuy nhiên, lý luận lựa chọn công đã phủ nhận giả thuyết này, cho rằng, với tư cách là con người, người làm chính sách hoặc ẩn hoặc hiện đều có lập trường và nhu cầu của riêng mình, thậm chí bản thân họ cũng không phải là đại diện cho lợi ích công, mà là đại diện cho lợi ích của một nhóm đặc thù nào đó trong xã hội. “Người làm chính sách còn lâu mới duy trì được một sự trung lập tuyệt đối, yêu cầu họ trong công việc loại trừ toàn toàn sự ảnh hưởng cá nhân là không sát thực tế. Từ ý nghĩa này mà nói, bản thân việc thiết kế chính sách mang đầy đủ sắc thái và ý tưởng cá nhân”8. Lý luận lựa chọn công cho rằng, người làm chính sách cũng chẳng qua là con người kinh tế “tự tư, tự lợi”, động cơ hành vi của người làm chính sách cũng không phải như người làm chính sách đề ra đó là đại diện cho lợi ích công, trái lại, rất nhiều khi người làm chính sách lợi dụng ưu thế của tri thức để “mị dân”, “lừa dân”, để biện hộ cho ý định của mình, để che giấu lợi ích thực sự của mình. Do đó, để hạn chế hành vi tư lợi, hiện tượng “lợi ích nhóm”, “lợi ích đặc thù” trong hoạt động hoạch định chính sách, cần phải mở rộng sự tham gia của người dân, tăng cường sự kiểm soát và giám sát đối với quyền lực hành chính, nhất là sự kiểm soát và giám sát của xã hội đối với quyền lực hành chính. 3. Tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham gia của người dân từ góc độ lý luận kiến tạo xã hội Thứ nhất, về thế giới quan. Hành chính công truyền thống được xây dựng trên NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 13(389) T7/2019 cơ sở thế giới quan máy móc của chủ nghĩa thực chứng, cho rằng vật chất là cái được cấu tạo trong trạng thái “tĩnh”, có sự phân tách giữa chủ quan và khách quan, thời gian và không gian là tuyệt đối. Từ cơ sở thế giới quan như vậy, hành chính công truyền thống nhấn mạnh sự khép kín của hành chính nhà nước đối với môi trường; nó nhấn mạnh tính khép kín của hành chính nhà nước cũng như quá trình chính sách, nó coi quá trình chính sách là một quá trình độc lập với môi trường xã hội, coi nhẹ sự tham gia của người dân. Khác với lý luận hành chính công truyền thống, lý luận kiến tạo xã hội của hành chính công được xây dựng trên cơ sở thế giới quan biện chứng của chủ nghĩa hậu thực chứng. Có nghĩa, vật chất là cái được cấu tạo trong trạng thái động, không gian và thời gian là tương đối; thế giới không phải là cái được cấu tạo bởi các bộ phận riêng lẻ, tách biệt mà là một chỉnh thể hữu cơ. Ý nghĩa của thế giới quan biện chứng này là ở chỗ: làm cho chúng ta nhận thức lại mối quan hệ giữa người với người, con người với tự nhiên, con người và xã hội, trả lại cho con người tính chủ động và sự tương tác xã hội vốn có của nó, đồng thời quan tâm đến việc làm thế nào để thông qua sự tương tác xã hội có hiệu quả để phát triển mạng lưới xã hội và nâng cao trình độ tổ chức hóa của xã hội9. Dựa trên thế giới quan này, lý luận kiến tạo xã hội của hành chính công cho rằng, với tư cách chủ thể vận hành trong môi trường xã hội nhất định, hành chính nhà nước và quá trình chính sách của hành chính nhà nước không phải là độc lập bên ngoài xã hội và công dân, quá trình chính sách không thể là khép kín, mà là “mở”. Chỉ có như vậy, hành chính nhà nước mới có mới có được nguồn lực cần thiết và nâng cao được năng lực quản trị của mình. Thứ hai, về bản thể luận. Hành chính công truyền thống được thiết lập trên cơ sở chủ nghĩa hiện thực (realism), coi thế giới 9 Zhang Cheng-fu (2014), On Open Governance, Journal of Renmin University of China (4). 10 Nguyễn Trọng Bình (2017), Thực hiện tính “mở” của hành chính công – chủ trương của lý luận kiến tạo xã hội, Tạp chí Thông tin Lý luận chính trị, (6). hiện thực là thực thể tồn tại độc lập với ý thức, tinh thần của con người, không chịu sự ảnh hưởng của chủ thể; cho rằng “có một thế giới bản thể tồn tại bên ngoài tư duy của con người, nó tồn tại độc lập và khách quan, không chịu sự ảnh hưởng của chủ thể”. Từ cơ sở bản thể luận nói trên, hành chính công truyền thống coi hành chính nhà nước là một quá trình độc lập với công dân và xã hội, việc ban hành chính sách không phải là kết quả của sự tương tác, đối thoại giữa hành chính nhà nước với xã hội. Khác với hành chính công truyền thống, lý luận kiến tạo xã hội của hành chính công được xây dựng dựa trên cơ sở chủ nghĩa kiến tạo xã hội. Có nghĩa là, thực thể xã hội là sự biểu hiện chủ quan của ý chí và tư tưởng của con người, là cái được tạo ra thông qua quá trình tương tác liên tục và đa chiều. Trên thực tế, bất cứ lúc nào, con người cũng đều dựa vào nguyện vọng, mục đích, ý nghĩa và giá trị của mình để tự sáng tạo ra mình và sáng tạo nên xã hội, đồng thời thể hiện thông qua quá trình khách quan hóa sự vật, từng bước hợp lý hóa và thể chế hóa nó. Cũng có nghĩa, quan hệ con người với người khác, vật khác không phải là quan hệ ngoại sinh, ngẫu nhiên và phái sinh, trái lại, mối quan hệ đó là quan hệ nội tại và bản chất10. Chẳng hạn, trong mối quan hệ giữa công dân với hệ thống thể chế, chính sách của nhà nước, bản thân hệ thống thể chế và chính sách này là sản phẩm được kiến tạo nên thông qua quá trình đối thoại công. Chính sách hay thể chế được thiết lập thông qua quá trình đối thoại công sẽ làm cho quan hệ giữa nó với công dân là một quan hệ cùng hưởng, mà không phải là một sự “áp đặt” từ bên ngoài. Chính điều này làm cho người dân cảm nhận được ý nghĩa và giá trị của chính sách và thể chế, đồng thời cũng làm cho người dân ý thức được vai trò và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện chính sách và thể chế đó. Từ nhận thức này, lý luận kiến tạo xã hội của hành chính công coi hành NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 13(389) T7/2019 chính công và quá trình chính sách là một quá trình “mở”, coi quá trình chính sách không chỉ là một quá trình kỹ thuật, mà còn là một quá trình chính trị, xã hội; coi phương án chính sách là kết quả của sự tương tác giữa chính phủ với người dân. Điều này cũng có nghĩa, lý luận kiến tạo xã hội chủ trương nhấn mạnh sự tham gia của người dân cũng như thực hiện sự tương tác, đối thoại, phản biện giữa người làm chính sách với xã hội và công dân trong quá trình hoạch định chính sách; khẳng định tính chính đáng của hoạt động phản biện và biện luận chính sách. Thứ ba, về nhận thức luận. Hành chính công truyền thống được xây dựng dựa trên giả thiết coi con người là hoàn toàn lý tính, cho rằng con người là tuyệt đối lý tính, tri thức nào đó mà con người có được là chân lý tuyệt đối. Chính vì lẽ đó, nó mặc định tri thức mà người làm chính sách có được là “chân lý tuyệt đối”, là cái “không thể sai lầm”. Cũng từ nhận thức như vậy nên hành chính công truyền thống cho rằng, sự tham gia của người dân là không cần thiết, từ đó coi nhẹ hoặc loại trừ sự tham gia của người dân, coi nhẹ hoạt động phản biện chính sách. Khác với hành chính công truyền thống, lý luận kiến tạo xã hội của hành chính công được thiết lập dựa trên cơ sở giả thiết về tính dễ mắc sai lầm của con người. Nó cho rằng “con người là lý tính, nhưng lý tính của con người là có hạn”. Thế giới tồn tại chân lý tuyệt đối hay chân lý khách quan, nhưng với tư cách chủ thể theo đuổi chân lý, từ trước đến nay chưa có nghiên cứu khoa học nào có thể trả lời được tất cả các vấn đề; cũng chưa có bất cứ người nào có thể tự cho rằng bản thân mình đã nhận thức hoặc nắm bắt được chân lý hoặc toàn bộ tri thức của nhân loại. Do lý tính của con người là có hạn nên có thể nói “con người vừa là hữu tri, vừa là vô tri” (con người vừa có sự hiểu biết, có tri thức nhưng không phải cái gì con người 11 Carl Popper (2001), Hướng tới tri thức luận tiến hóa, Nxb. Học viện Mỹ thuật Trung Quốc, tr. 73-74. 12 F.A Hayek (2003), Sự phản cách mạng của khoa học – nghiên cứu sự lạm dụng lý tính, Nxb. Dịch Lâm, Trung Quốc, tr. 22. cũng biết). Một nhà nghiên cứu cho rằng “sự vô tri của con người là vô hạn, là điều không thể tránh khỏi. Khi chúng ta có thêm tri thức mới nào đó, chúng ta càng thấy rõ hơn sự vô tri rất lớn của chúng ta”11. Thừa nhận sự vô tri của con người không chỉ là thể hiện một sự khiêm tốn cần có, mà còn là động lực của sự tiến bộ. Nếu thừa nhận con người là vô tri, thì bất cứ sự “độc quyền chân lý” nào, bất cứ sự loại trừ và áp chế nào đối với sự khác biệt đều mất đi lý do tồn tại của nó. Do chúng ta có thể là vô tri, cho nên trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, chúng ta rất dễ mắc sai lầm. Vì thế, “tính dễ mắc sai lầm” là một trong những thuộc tính cơ bản của hành vi con người. Để hạn chế mắc sai lầm, cách tốt nhất là phát huy dân chủ cũng như mở rộng sự tham gia của người dân để có được thông tin và tri thức đầy đủ hơn. Mặt khác, “từ trước đến nay, bất cứ tri thức cụ thể nào hướng dẫn hành vi của con người đều không phải là một hệ thống tri thức tồn tại một cách ổn định và chặt chẽ. Mà nó tồn tại phân tán, không hoàn thiện và không ổn định trong đầu óc của nhiều người. Tính phân tán và tính không hoàn thiện của tất cả tri thức là hai hiện thực cơ bản mà khoa học xã hội đầu tiên cần phải đối mặt”12. Điều này có nghĩa là không tồn tại tri thức mang tính chỉnh thể. Xét trong mối quan hệ giữa bộ phận và chỉnh thể, con người tồn tại với tư cách cá thể, chỉ là một bộ phận cấu thành nên chỉnh thể. Là một bộ phận của chỉnh thể nên cá thể không thể hiểu hết chỉnh thể; còn cái gọi là chỉnh thể là sản phẩm được kiến tạo nên từ đầu óc của nhiều cá thể khác nhau. Do đó, thông qua phương thức nào để làm cho các thông tin và tri thức tồn tại mang tính phân tán ở các cá thể được sử dụng có hiệu quả là một vấn đề lớn liên quan đến sự tồn tại và phát triển của tổ chức. “Ở đây không thể dựa vào sức mạnh quyền lực để giải quyết, mà cần phải thông qua cơ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 13(389) T7/2019 chế nhất định để tập hợp tri thức vốn phân tán ở các cá thể nhằm phục vụ cho quá trình chính sách”13. Từ cơ sở nhận thức luận nói trên, lý luận kiến tạo xã hội không thừa nhận quan điểm cho rằng: xã hội tồn tại chân lý tuyệt đối, nó phê phán “sự độc quyền chân lý”; nó phê phán việc áp đặt một logic tư duy cho người khác. Từ cơ sở nhận thức luận như vậy, lý luận kiến tạo xã hội chủ trương thực hiện tính mở của quá trình chính sách, chủ trương mở rộng sự tham gia của người dân, nhấn mạnh tính công khai, minh bạch của quá trình chính sách. Nó thừa nhận tầm quan trọng của sự khác biệt, bất kể sự khác biệt này được biểu hiện về mặt giá trị, sở thích hay mặt lợi ích; nó nhấn mạnh tính bao dung và thừa nhận những ý kiến khác nhau; nó nhấn mạnh đến sự trao đổi, tương tác giữa người làm chính sách với công chúng; nhấn mạnh tính chính đáng của sự hoài nghi chính sách và hoạt động biện luận, phản biện chính sách; nó nhấn mạnh đến việc bồi dưỡng năng lực học tập xã hội và sự lắng nghe của người làm chính sách14 4. Tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham gia của người dân theo lý luận hậu hiện đại Thứ nhất, sự phê phán của lý luận hậu hiện đại đối với quyền uy tuyệt đối của hành chính nhà nước hàm ý sự cần thiết của việc thực hiện sự tham gia của người dân đối với hành chính công. Một trong những vấn đề của hành chính nhà nước được tổ chức theo mô hình “hành chính lý tưởng”, đó chính là “sự quản trị của giới tinh anh”. Theo đó, để đảm bảo hiệu quả hành chính, những người đảm nhận các chức vụ, vị trí công việc trong cơ quan hành chính là những người đã được đào tạo cơ bản. Do họ được đào tạo, bồi dưỡng một cách cơ bản nên họ có được những kiến thức và kỹ năng chuyên ngành mà người dân bình thường không có được. Những người làm việc trong các cơ quan 13 F.A Hayek (2003), Sự phản cách mạng của khoa học – nghiên cứu sự lạm dụng lý tính, tlđd, tr. 105. 14 Nguyễn Trọng Bình (2014), Từ “mô hình lý tính” đến “mô hình xã hội” của chính sách công, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 3. 15 Frank Marini (1968), Con đường của hành chính công mới, Nxb. Nhân dân Giang Tây, Trung Quốc, tr. 256. hành chính nhà nước có thể xem là những chuyên gia ở lĩnh vực mà họ phụ trách. Với nhận thức như vậy, nhiều nhận thức cho rằng, chỉ đội ngũ công chức và chuyên gia trong các cơ quan hành chính mới mới có đủ năng lực để xây dựng và ban hành chính sách, còn người dân do không có tri thức nên không thể tham gia vào quá trình ban hành chính sách. Ngay cả có sự tham gia thì sự tham gia này cũng dẫn đến sự “lãng phí” thời gian và kinh phí mà không có ý nghĩa thực tế đối với việc hoạch định chính sách. Dưới sự chi phối của quan niệm này, hành chính nhà nước chỉ cần dựa vào phương thức mệnh lệnh đơn phương để thực thi nhiệm vụ, mà không cần thiết phải quan tâm đến ý kiến của người dân. Các nhà tư tưởng hậu hiện đại đã phê phán quan niệm và nhận thức nói trên. Họ cho rằng, trong bối cảnh xã hội hậu công nghiệp và toàn cầu hóa, sự độc quyền của hành chính nhà nước đối với thông tin và nguồn lực đã mất đi tính chính đáng của nó, hành chính nhà nước không còn giữ vai trò độc quyền trong phân phối nguồn lực và toàn quyền quyết định vận mệnh của người dân. Bởi lẽ, họ cho rằng, tiêu chuẩn của đúng đắn và sai lầm nhiều khi là không rõ ràng, nó là cái thay đổi mà không phải là cái nhất thành bất biến. Có thể cái mà người làm chính sách xem là “đúng đắn”, thì với người dân lại là “sai lầm”. Mỗi một cá nhân do kinh nghiệm và định hướng giá trị khác nhau nên có thể có sự lý giải khác nhau đối với vấn đề chính sách. Frank Marini cho rằng: “Ý nghĩa đầu tiên của một thể chế dân chủ chính là thừa nhận một hiện thực, đó là không có người nào có thể tự xưng là đã nắm bắt được chân lý tuyệt đối, vì thế cũng không có bất cứ người nào hay tập thể nào có thể tuyên bố anh ta biết thế nào là quyết định chính xác, từ đó có thể đưa ra quyết định đối với toàn xã hội Vì thế, thể chế dân chủ cần tạo ra dư địa cho sự thay đổi có thể trong tương lai, nó cần trở thành một hệ thống mở15 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 13(389) T7/2019 Thứ hai, sự phê phán của lý luận hậu hiện đại đối với “chủ nghĩa lý tính công cụ” cũng hàm ý về tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham gia của người dân đối với quá trình hành chính. Mô hình tổ chức hành chính lý tưởng do Max Weber nêu lên là một sản phẩm thể hiện sự “lý tính” của con người trong xã hội công nghiệp. Trong xã hội hiện đại, sự “lý tính hóa” ngày càng mở rộng và bao phủ đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Biểu hiện nổi bật nhất của “lý tính hóa” chính là sự sùng bái đối với hiệu quả kinh tế, thậm chí xem hiệu quả kinh tế là một giá trị duy nhất. Sự nhấn mạnh đối với hiệu quả kinh tế làm cho các nhà nghiên cứu về hành chính công cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX phải đề ra các nguyên tắc của quản lý hành chính. Đội ngũ công chức trong bộ máy hành chính chỉ cần dựa vào nguyên tắc đó là có thể nâng cao hiệu quả hành chính, mà không cần sự tham gia của người dân. Mặt khác, với việc nhấn mạnh tập trung quyền lực, chỉ huy thống nhất, chế độ cấp bậc thì hành chính nhà nước cũng rất khó tạo ra không gian và dư địa cho sự tham gia của người dân. Các nhà tư tưởng hậu hiện đại phê phán mạnh mẽ đối với “chủ nghĩa lý tính công cụ” của hành chính công và chủ trương cần bổ sung thêm một số giá trị mới vào lĩnh vực hành chính công.Đặc biệt, cần dùng “tưởng tượng” để thay cho “lý tính hóa”16. Trong quan điểm của Famel thì sự “tưởng tượng” bao hàm một sự tưởng tượng đối với sự thay đổi về quá trình chính sách, từ “từ trên xuống dưới” như hiện nay thành “từ dưới lên trên”, đảm bảo để người dân có thể tham gia đầy đủ vào quá trình hành chính công. Thứ ba, phản đối tính thống nhất cũng hàm ý việc bảo đảm sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công. Theo Jean Francois Lyotard, một đặc trưng quan trọng của xã hội hiện đại chính là coi trọng 16 David John Famel (2005), The Language of Public Administration Bureaucracy, Nxb. Đại học Nhân dân Trung Quốc. 17 Jean Francois Lyotard (1997), Tính hậu hiện đại và cuộc chơi công bằng, Nxb. Nhân dân Thượng Hải, tr. 169. 18 Từ Đại Đồng (2001), Trào lưu tư tưởng chính trị phương Tây đương đại, Nxb. Nhân dân Thiên Tân, tr. 366. 19 Charles J.Fox and Hugh T.Miller (1996), Postmodern Public Administration: Toward Discourse, Sage Publications Press. và nhấn mạnh tính thống nhất, nhất trí về mặt tư tưởng. Việc nhấn mạnh tính thống nhất, nhất trí về mặt tư tưởng có nhiều mục đích, trong đó “có mục đích là chứng minh cho tính hợp lý của thể chế chính trị, pháp luật, đạo đức”17. Tuy nhiên, khi sự thống nhất, nhất trí về tư tưởng có được địa vị thống trị thì chính nó lại trở thành nguồn gốc kiểm nghiệm tính hợp lý và phù hợp của tất cả quan niệm giá trị và hệ thống tri thức trong xã hội. Jean Francois Lyotard phê phán việc tuyệt đối hóa tính thống nhất, nhất trí về mặt tư tưởng, đồng thời cho rằng nếu nhà nước hiện đại quá nhấn mạnh điều này sẽ hạn chế sự đa dạng và khác biệt về tư tưởng và ý kiến. Trên cơ sở phê phán việc tuyệt đối hóa tính thống nhất, tính nhất trí về mặt tư tưởng, ông chủ trương thông qua cơ chế dân chủ để “giải phóng tư tưởng”, để nhiều người có thể nêu lên các ý kiến khác nhau. “Coi trọng phát huy dân chủ chính là ở chỗ cho phép tư tưởng mới, phát minh mới và sự thể hiện ý kiến, cho phép các chủ thể tham gia khác nhau đều có thể từ góc độ của bản thân mình nói lên tiếng nói của mình, cũng chính là tạo cơ hội cho những người “có ý kiến khác” thể hiện quan điểm của mình, tạo ra cơ chế để mọi người tham gia và gây ảnh hưởng đối với chính trị. Từ ý nghĩa này, dân chủ là một cơ chế thừa nhận sự khác biệt và bảo vệ sự khác biệt. Đặc trưng nổi bật của nó là tính đa dạng, tính phức tạp và tính khác biệt mà không phải là tính chỉnh thể và tính đồng chất” 18. Theo quan điểm của Charles J.Fox và Hugh T.Miller, điều này cũng có nghĩa là cần phải tạo ra “trường năng lượng công” để qua đó, các quan điểm, chính kiến và ý định khác nhau của các chủ thể về một vấn đề chính sách công hoặc phương án chính sách công nào đó có cơ hội được thể hiện đầy đủ thông qua sự đối thoại, tranh luận, biện luận và phản biện19 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Số 13(389) T7/2019 Tài liệu tham khảo 1. A. Downs (1967), Inside Bureaucracy, Little, Brown. 2. Nguyễn Trọng Bình (2017), Lý thuyết lựa chọn công – một sự phân tích đối với những khiếm khuyết của yếu tố “phi thị trường”, Tạp chí Thông tin Khoa học chính trị, số 04 (9). 3. Nguyễn Trọng Bình (2017), Thực hiện tính “mở” của hành chính công – chủ trương của lý luận kiến tạo xã hội, Tạp chí Thông tin Lý luận chính trị, (6). 4. Nguyễn Trọng Bình (2014), Từ “mô hình lý tính” đến “mô hình xã hội” của chính sách công, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 3, tháng 2/2014. 5. Carl Popper (2001), Hướng tới tri thức luận tiến hóa, Nxb. Học viện Mỹ thuật Trung Quốc. 6. Charles J.Fox and Hugh T.Miller (1996). Postmodern Public Administration: Toward Discourse, Sage Publications Press. 7. David John Famel (2005), The Language of Public Administration Bureaucracy, Nxb. Đại học Nhân dân Trung Quốc. 8. Li Wei-hua (2008), Nghiên cứu chủ thể tham gia hành chính, Luận án tiến sỹ hành chính công, Đại học Sơn Đông, Trung Quốc. 9. Rút-xô (1997), Bàn về khế ước xã hội, Nhà in sách Thương Vụ, Bắc Kinh, Trung Quốc. 10. Lin Xing (2007), Phân tích lý luận chủ quyền nhân dân của Rút xô và nhu cầu hiện thực, Tạp chí Giới lý luận, (4). 11. John Mill (2005), Luận về tự do, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. 12. Frank Fischer and Jonh Forester (1993), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC: Duke University Press. 13. James Buchanan (1975), A Contractual Paradigm for Applying Economics, American Economics Review, No. 5. 14. Zhang Cheng-fu (2014), On Open Governance, Journal of Renmin University of China (4). 15. F.A Hayek (2003), Sự phản cách mạng của khoa học – nghiên cứu sự lạm dụng lý tính, Nxb. Dịch lâm, Trung Quốc. 16. Frank Marini (1968), Con đường của hành chính công mới, Nxb. Nhân dân Giang Tây, Trung Quốc. 17. Jean Francois Lyotard (1997). Tính hậu hiện đại và cuộc chơi công bằng, Nxb. Nhân dân Thượng Hải. 18. Xi Da-tong (2001). Trào lưu tư tưởng chính trị phương Tây đương đại, Nxb. Nhân dân Thiên Tân, Trung Quốc. PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP, KIỂM SOÁT... (Tiếp theo trang 10) bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cấp tỉnh, đơn vị sự nghiệp công lập của Nhà nước; cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam quyết định biên chế công chức trong cơ quan và đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội (Điều 66). Như vậy, trong ba nhóm cán bộ, công chức, viên chức của khối cơ quan Đảng, Nhà nước, đoàn thể thì Chính phủ quản lý thống nhất đối với nhóm thứ hai. Tuy nhiên, đối với đơn vị sự nghiệp công lập thì các quy định lại không xác định phạm vi. Hiện nay, đơn vị sự nghiệp công lập được tổ chức ở các cơ quan của Đảng, các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương. Như vậy, cần xác định rõ phạm vi đối tượng quản lý, nhất là viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công. Cán bộ, công chức, viên chức, người lao động thực hiện công vụ trong các cơ quan, tổ chức của toàn bộ hệ thống chính trị. Nền công vụ bao gồm các yếu tố cấu thành và mang tính hệ thống, trong đó, có thể chế vận hành và các quy định, quy chế về chế độ, chính sách, tiền lương, khen thưởng, kỷ luật, lề lối, phương thức hoạt động Tuy có đặc thù riêng nhưng cán bộ, công chức, viên chức đều mang trách nhiệm công vụ và hướng tới mục tiêu chung là phục vụ xã hội theo những nguyên tắc chung. Về tương lai, cần tính tới sự bao quát trong quản lý nhà nước về công vụ, công chức, bảo đảm sự thống nhất, tương thích trong các quy định, quy chế cũng như chế độ, chính sách với các nhóm đối tượng■ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 19Số 13(389) T7/2019